51997IR0131

Parecer do Comité das Regiões sobre «A perspectiva das pessoas colectivas regionais e locais quanto à configuração da política estrutural europeia após 1999»

(98/C 64/02)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a sua decisão de 11 de Junho de 1997 de, em conformidade com o nº 4 do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer sobre «A perspectiva das pessoas colectivas regionais e locais quanto à configuração da política estrutural europeia após 1999» e de incumbir a Comissão 1 «Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico, Finanças Locais e Regionais» da sua elaboração;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 131/97 rev. 2) adoptado pela Comissão 1 em 3 de Outubro de 1997 (relatores: R. Behrendt e M. Fraga Iribarne);

Tendo em conta as propostas relativas à coesão económica e social apresentadas pela Comissão da UE no seu documento intitulado «Agenda 2000: Para uma União mais forte e mais ampla» (COM(97) 2000 final);

Considerando o artigo B do Tratado UE e o artigo 2º do Tratado CE, que estabelecem como objectivo e missão da União Europeia e da Comunidade Europeia a promoção de um progresso económico e social equilibrado e sustentável, bem como o reforço da coesão económica e social e da solidariedade entre os Estados-Membros;

Considerando a política comunitária formulada no artigo 130º-A do Tratado CE, com vista ao reforço da sua coesão económica e social, e o objectivo de procurar reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas, incluindo as zonas rurais;

Considerando a missão da Comunidade, definida no artigo 130º-B do Tratado, de apoiar os Estados-Membros nos seus esforços no sentido de reforçar a coesão económica e social através dos fundos estruturais europeus, do Banco Europeu de Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes;

Considerando o objectivo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional definido no artigo 130º-C do Tratado, que consiste na contribuição para a correcção dos principais desequilíbrios regionais na Comunidade, a missão do Fundo Social Europeu, definida no artigo 123º do Tratado, de melhorar as oportunidades de emprego dos trabalhadores no mercado interno e a missão do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Orientação, referida no artigo 40º do Tratado, de alcançar os objectivos da Política Agrícola Comum;

Considerando o direito do Comité das Regiões, definido nos artigos 130º-D e 130º-E, de colaborar na definição das missões, dos objectivos prioritários, da organização, das regras gerais, das disposições de aplicação e do relatório sobre o progresso da realização da coesão económica e social,

adoptou na 20ª reunião plenária, em 19 e 20 de Novembro de 1997 (sessão de 19 de Novembro), o seguinte parecer.

1. O sistema actual da política estrutural europeia

1.1. As principais características conceptuais

1.1.1. O Comité das Regiões professa expressamente os valores da economia social de mercado como sistema económico baseado nas forças do mercado e na liberdade de iniciativa que, simultaneamente, se propõe assumir uma responsabilidade social para com os membros da sociedade. No centro desta estrutura social está a solidariedade entre os grupos socialmente desfavorecidos e os grupos mais fortes da sociedade. Baseia-se no reconhecimento de que o livre jogo das forças do mercado não garantirá automaticamente a justiça social. O CR considera que o desenvolvimento da Europa depois da 2ª Guerra Mundial é uma prova impressionante da eficiência deste sistema económico.

1.1.2. As grandes disparidades económicas e sociais entre as regiões da Comunidade, os 18 milhões de pessoas que em vão procuram emprego, o final da guerra fria e a mutação dramática na divisão internacional do trabalho ligada ao desenvolvimento das mais modernas tecnologias de informação e de comunicação, constituem novos desafios para os cidadãos da Comunidade e, para muitos, representam mesmo uma ameaça. Face a estas mudanças, a Comunidade vê-se, mais do que nunca, na obrigação de redefinir o conceito de solidariedade e de demonstrar a sua capacidade de reforma.

1.1.3. A política estrutural europeia encontra-se imersa nestas mutações. A sua abordagem conceptual baseia-se no conceito de solidariedade entre os Estados-Membros e regiões mais débeis e mais fortes da Comunidade: a política estrutural europeia tem por objectivo apoiar os Estados-Membros e as regiões cuja capacidade baixou em relação à média comunitária, de maneira a poderem novamente participar em pé de igualdade nos processos económicos e sociais da Comunidade. A política estrutural europeia complementa os esforços dos Estados-Membros, aos quais compete, a título principal, corrigir as assimetrias regionais. A política estrutural europeia contribui, deste modo, para a criação de condições que permitam com esta ajuda lograr ou recuperar a competitividade e, consequentemente, melhorar, sustentada e duradouramente, o desenvolvimento económico.

1.1.4. Assim, a política estrutural europeia baseia-se numa abordagem de desenvolvimento a longo prazo. Apenas com base em planos de desenvolvimento concebidos a longo prazo poderão ser criadas nas regiões com dificuldades as condições gerais necessárias para um desenvolvimento auto-sustentável, medido por critérios de competitividade. Este processo de mudança deve, simultaneamente, promover novas formas de organização do trabalho e de investimento nos recursos humanos. No espírito do novo capítulo sobre o emprego do Tratado de Amesterdão, uma política de emprego de longo prazo e uma política activa do mercado de trabalho devem estar tanto quanto possível interligadas. As medidas que visam melhorar a situação do emprego devem ir de par com o combate ao desemprego no contexto da igualdade de oportunidades.

1.1.5. A política estrutural europeia constitui uma ajuda temporária à auto-ajuda. O êxito da aplicação dos fundos reflecte-se no facto de as regiões beneficiárias deixarem de reunir as condições para se candidatarem à ajuda. As regiões classificadas, num dado momento, como destinatárias de intervenções regionais, não adquirem automaticamente o direito a apoio permanente dos fundos estruturais. A perda do direito à ajuda deve ser considerada como prova do êxito das intervenções. Na opinião do Comité das Regiões, isto não invalida que, nas regiões que ficam excluídas das intervenções, não se acordem, durante algum tempo, regras transitórias com o fim de evitar rupturas drásticas. Deste modo, evitar-se-á que o progresso alcançado seja posto em causa. Por último, o Comité das Regiões entende que o objectivo das intervenções dos fundos estruturais deverá ser o de estas se tornarem supérfluas e se extinguirem depois de atingido o objectivo da ajuda.

1.1.6. O Comité das Regiões sublinha expressamente serem os Estados-Membros da Comunidade os principais responsáveis pela concretização do objectivo de coesão económica e social. A política estrutural europeia apoia os Estados-Membros e as regiões na realização desta tarefa, sem, no entanto, os desvincular da sua responsabilidade.

1.2. Os fundos estruturais

1.2.1. As políticas estruturais da União, instrumentos principais mas não exclusivos da realização do objectivo de coesão económica e social, utilizam, para a sua concretização, uma pluralidade de instrumentos financeiros: o Fundo Regional, o Fundo Social, a Secção Orientação do FEOGA, o instrumento financeiro de orientação das pescas, o Fundo de Coesão e os empréstimos do Banco Europeu de Investimento.

1.2.2. É importante salientar que estes seis instrumentos, regidos por regulamentos específicos, a que vem juntar-se o regulamento relativo à coordenação, têm origens diversas, tanto no tempo (diferentes etapas do processo de integração europeia) como nas suas finalidades prioritárias. A sua integração no quadro das políticas estruturais é de origem mais recente, tal como os programas operacionais multi-fundo. Esta abordagem empírica em matéria de integração e coordenação não conduz necessariamente às melhores soluções do ponto de vista das modalidades práticas de aplicação. Embora os fundos estruturais operem num quadro comum, que assenta nos princípios básicos da concentração, da programação, da cooperação e da adicionalidade, há que ter em conta que os seus regulamentos de aplicação são diferentes e, sobretudo, que as instâncias responsáveis pela sua gestão a nível comunitário, nacional e, por vezes, regional são diversas.

1.2.3. Tal não facilita nem os procedimentos de programação nem os de concretização quando se trata de programas em que intervém, como é regra geral, mais do que um instrumento financeiro. As intervenções do Fundo de Coesão e do BEI baseiam-se numa abordagem por projectos e assentam em regras específicas. Deve-se procurar simplificar o processo de autorização, de execução e de prestação de contas em matéria de fundos estruturais de acordo com o princípio de subsidiariedade, os Estados-Membros e as regiões deverão também poder autonomamente tomar as medidas adequadas.

1.2.4. Os Fundos Estruturais concentram-se actualmente em quatro objectivos de política regionalizados, que representam globalmente 85 % dos financiamentos:

- o Objectivo 1 para o desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas (cerca de 70 % do total). A população abrangida pelo Objectivo 1 eleva-se actualmente a 26,6 % da população da União, isto é, a 92,5 milhões de pessoas. Globalmente, o financiamento da União Europeia, por habitante, nas regiões do Objectivo 1, aumentou cerca de um terço em termos reais em 1994, ao passar de um período de programação para outro;

- o Objectivo 2 para o ajustamento das regiões mais afectadas pelo declínio industrial (11 % do total). Uma população que representa 16,4 % da União vive em zonas actualmente elegíveis para o Objectivo 2, o que excede ligeiramente a taxa de 15 % recomendada no Preâmbulo do Regulamento. Os recursos suplementares destinados ao Objectivo 2 para o período de 1994 a 1999 têm sido utilizados para incrementar o montante da ajuda por habitante;

- o Objectivo 5b para o ajustamento estrutural em zonas rurais (4 % do total). Uma população equivalente a 8,1 % da população total da União reside actualmente nas zonas elegíveis para o Objectivo 5b, contra 5 % no período precedente, continuando, portanto, a ajuda por habitante a ser sensivelmente igual, devido a uma população mais numerosa;

- o Objectivo 6 para o ajustamento de zonas com baixa densidade populacional (0,5 % do total). Este objectivo cobre zonas extensas mas que compreendem apenas 0,4 % da população total da União, enquanto que a ajuda por habitante é inferior à aplicada no Objectivo 1.

1.2.5. Três objectivos não estão especificamente regionalizados e aplicam-se a toda a União. Globalmente, beneficiam de 15 % dos restantes financiamentos:

- o Objectivo 3 para jovens no desemprego e para os desempregados de longa duração;

- o Objectivo 4 para a adaptação dos trabalhadores às mutações industriais;

- o Objectivo 5a para o ajustamento nos sectores da agricultura e da pesca.

1.2.6. O volume financeiro das intervenções estruturais está em constante e significativo aumento desde o início dos anos 80. Se se excluírem os empréstimos, os financiamentos disponíveis para as intervenções estruturais passaram de 3 700 milhões de ECU anuais em 1983 para 18 300 milhões de ECU em 1992 e deverão alcançar os 33 000 milhões de ECU em 1999. Para o actual período de programação (1994-1999), o montante total dos financiamentos estruturais está próximo dos 170 000 milhões de ECU, o que equivale aproximadamente a um terço do orçamento da União previsto para este período e a 0,4 % do PIB comunitário.

1.2.7. No que diz respeito à utilização destes montantes, a parte dos financiamentos que decorre de decisões dos Estados-Membros é muito significativa: cerca de 90 %. Por este motivo, os Estados-Membros e a Comissão aprovaram conjuntamente mais de 300 programas operacionais para o período 1994-1999, dos quais metade se aplica a regiões do Objectivo 1.

1.2.8. Os financiamentos que competem à iniciativa comunitária são actualmente muito diversificados (13 iniciativas diferentes e 7 temas diferentes). Representam cerca de 9 % dos financiamentos estruturais disponíveis e destinam-se a cerca de 400 programas. Por último, cerca de 1 % dos financiamentos com finalidade estrutural é reservado a assistência técnica e a medidas inovadoras, a maior parte das quais dão lugar a decisões da Comissão na sequência do convite à apresentação de candidaturas.

1.2.9. As políticas estruturais cobrem três grandes áreas: as infra-estruturas (30 % dos financiamentos para investimentos em transportes, telecomunicações, energia, abastecimento de água e protecção do ambiente), os recursos humanos (30 % dos financiamentos para educação, formação e apoio de medidas relativas ao mercado de trabalho) e o investimento produtivo (40 % dos financiamentos para a criação de um ambiente empresarial dinâmico e para apoio a sistemas de ajudas à indústria, em particular, às PME).

1.3. A situação actual da política estrutural europeia

1.3.1. O Relatório sobre a Coesão Económica e Social da União Europeia apresentado pela Comissão Europeia em Novembro de 1996 mostra, globalmente, que as políticas estruturais têm tido um forte efeito de nivelamento.

1.3.2. Este efeito de nivelamento está calculado em dez vezes o montante das despesas com finalidade estrutural. Para o actual período de programação (1994-1999), a redução das disparidades regionais em termos de rendimento por habitante está calculada em aproximadamente 5 % do PIB, com a ajuda de um financiamento correspondente a 0,45 % do PIB. Este coeficiente multiplicador é particularmente elevado e resulta do facto de as transferências com finalidade estrutural se orientarem, em primeiro lugar, no sentido de reforçar o potencial produtivo nas regiões que delas beneficiam, graças a um investimento em capital físico e humano.

1.3.3. O relatório analisa a coesão económica dos Estados-Membros e das regiões, com base no desenvolvimento do produto interno bruto per capita. A nível dos Estados-Membros, é dada particular atenção aos quatro países da coesão que, beneficiando de um crescimento superior à média, lograram aumentar o PIB per capita de 66 % para 73 % da média comunitária. A Irlanda alcançou os progressos mais sensíveis, tendo atingido em 1995 cerca de 90 % da média comunitária, contra 63,6 % em 1983.

1.3.4. No atinente à aproximação da média comunitária, também as regiões realizaram progressos, embora inferiores aos registados a nível dos Estados-Membros. Deste modo, as dez regiões mais pobres da Comunidade conseguiram aumentar, no período de 1983 a 1993, o seu produto interno bruto per capita de 44 % para 48 % da média comunitária. Nas 25 regiões mais pobres, registou-se um aumento de dois pontos percentuais, de 53 % para 55 %. Globalmente, constata-se, porém, não se processar a eliminação das disparidades a nível regional tão satisfatoriamente como a nível dos Estados-Membros. Em alguns casos, as disparidades regionais acentuaram-se.

1.3.5. Se bem que as políticas estruturais tenham permitido melhorar a situação das regiões menos desenvolvidas, não reduziram as diferenças entre as regiões mais ricas e as regiões mais pobres. O rendimento por habitante das 25 regiões melhor situadas passou de 140 % para 142 % da média comunitária, tendo o das 25 regiões pior situadas passado de 53 % para 55 % dessa mesma média.

1.3.6. Na perspectiva das regiões e das autarquias, trata-se, neste caso, de um resultado que deve ser levado muito a sério, já que permite concluir que as intervenções dos Fundos Estruturais nem sempre alcançaram os objectivos almejados. O Comité das Regiões expressa, pois, a sua preocupação pelo facto de as regiões e autarquias não participarem suficientemente na política estrutural europeia. Está convicto de que a participação dos actores regionais na política estrutural europeia teria reforçado os efeitos positivos da aplicação dos fundos estruturais na situação local. Neste contexto, o parecer sobre «O papel das pessoas colectivas territoriais locais e regionais na aplicação do princípio da parceria no âmbito dos fundos estruturais» () salientou a importância da inclusão das pessoas colectivas territoriais locais e regionais no âmbito do princípio da parceria:

«O princípio de parceria é importante, pois uma cooperação activa e bem sucedida levará à criação de programas eficazes e à verdadeira utilização dos fundos estruturais a nível local e regional. As parcerias reúnem actores relevantes a nível local e regional, que têm um conhecimento detalhado da sua área, sendo capazes de identificar os pontos fortes e fracos da economia. Além disso, as parcerias incorporam a subsidiariedade e proporcionam um sentimento de propriedade conjunta do programa.»

1.3.7. No que diz respeito ao mercado de trabalho, o relatório constata que, apesar de uma taxa de desemprego sem precedentes de 11 % (18 milhões de pessoas) da população activa, foram criados nos anos 80 dez milhões de postos de trabalho, dos quais, entre 1991 e 1994, se perderam 4,5 milhões, o que reforçou a tendência para o aumento das disparidades do desemprego nas regiões. Simultaneamente, a população activa aumentou cerca de 1 % ao ano, agravando ainda mais a situação do mercado de trabalho. Em termos globais, o crescimento económico na UE não foi tão intensivo em emprego como nos Estados Unidos, dado corresponder, essencialmente, a um aumento da produtividade, que aliás, se deve também em parte às mudanças estruturais em consequência da eliminação das produções relativamente intensivas em emprego.

1.3.8. Em termos de desemprego, as disparidades regionais acentuaram-se e a frequência do desemprego encontra-se repartida de modo ainda mais desigual: em dez anos, o desemprego passou de 4,8 % para 4,6 % da população activa nas 25 regiões menos afectadas e de 17,2 % para 22,4 % nas regiões que apresentam as taxas mais elevadas.

1.3.9. No entanto, a comparação dos dados depende decisivamente das regulamentações nacionais do mercado de trabalho, que diferem de Estado-Membro para Estado-Membro, o que limita bastante a credibilidade dos dados estatísticos do mercado de trabalho, principalmente na perspectiva da sua comparabilidade a nível da UE.

1.3.10. O relatório assinala ainda ter a dependência regional de determinados sectores grande influência na situação do mercado de trabalho. Nas regiões que mais dependem do sector agrícola, o desemprego é muito superior à média comunitária. O problema do aumento do desemprego nas cidades vai tomando uma dimensão cada vez maior. É cada vez mais frequente constatar-se a coexistência de zonas com elevados níveis de rendimento com outras em que os rendimentos são baixos.

1.3.11. O CR considera que os esforços com vista a uma maior integração europeia só serão coroados de êxito se a política regional apoiar as regiões mais débeis e se, consequentemente, os cidadãos constatarem e sentirem melhorias no seu nível de vida. Todos os indicadores utilizados pela Comissão no seu relatório sobre a coesão para medir as disparidades regionais apontam para diferenças a nível regional mais marcadas do que a nível dos Estados-Membros. Este resultado é completamente independente do nível de bem-estar de cada Estado-Membro. O Comité das Regiões considera que a integração europeia e a ideia de solidariedade exigem que a Comunidade dedique especial atenção a estes problemas. O Comité das Regiões está convicto de que os esforços para aprofundar a integração europeia apenas serão bem sucedidos se se tornarem visíveis e tangíveis para as pessoas através da melhoria das suas condições de vida.

1.3.12. Estas disparidades económicas e sociais reflectem principalmente o desenvolvimento desigual que existe entre os centros desenvolvidos da Europa e as periferias. Os quadros que apresentam o PIB por habitante nas regiões mais ricas e nas regiões mais pobres ou a taxa de desemprego nas regiões menos afectadas e nas regiões mais afectadas, mostram que o desequilíbrio entre o centro e as periferias se mantém muito marcado e constante.

1.3.13. O Comité das Regiões está preocupado com a situação de pobreza na UE exposta no relatório. Considera preocupante o facto de que cerca de 40 % das famílias ficariam situadas abaixo do limite da pobreza caso se suprimissem as transferências sociais. É em particular a estas pessoas que a solidariedade comunitária se deve dirigir.

1.3.14. O relatório refere com justeza serem os contrastes sociais cada vez mais frequentes precisamente nas cidades, situação que constitui, na opinião do Comité das Regiões, um grande desafio político. O Comité das Regiões chama a atenção para o facto de os problemas das cidades e os problemas do desenvolvimento regional não poderem ser considerados separadamente. Os problemas urbanos não são directamente abordados através dos Fundos Estruturais e as iniciativas comunitárias, ainda que úteis, não oferecem uma cobertura política e financeira global ao nível da UE. O próximo conjunto de programas deveria incluir medidas específicas para responder às necessidades das áreas urbanas. Para tanto, as políticas de emprego e de mercado de trabalho devem ser formuladas de forma complementar. Nos casos em que as necessidades das cidades não tenham sido suficientemente integradas na ajuda para objectivos concretos, terá de se assegurar futuramente, no âmbito das parcerias, que tais interesses serão tidos na devida conta.

2. Os desafios que se colocam à futura política estrutural

O processo de integração europeia ocorre sob o efeito de duas dinâmicas: a integração interna (no plano económico, político, monetário, ...) e o crescimento da União através de sucessivos alargamentos. Intervém também um terceiro elemento essencial: trata-se da integração da Europa na economia mundial, no quadro do processo de globalização.

2.1. A globalização

2.1.1. A preponderância da globalização da economia na evolução das disparidades regionais na Europa constitui uma conclusão essencial do relatório sobre a coesão e representa, simultaneamente, um elemento capital a ter em conta numa política reforçada dos Estados-Membros e das regiões orientada para o objectivo de coesão económica e social.

2.1.2. Esta evolução implica um risco significativo de dualidade, tanto da sociedade como dos territórios, e, por conseguinte, um risco de exclusão de grupos sociais e de espaços que não chegam a integrar-se na economia globalizada. O objectivo de coesão, posto em prática através das políticas estruturais, visa a limitação dessa dualidade. A integração da Europa numa economia globalizada e mundializada constitui, de longe, o campo mais estratégico para o futuro das regiões europeias.

2.1.3. De tudo isto resulta um importante imperativo em matéria de elevação do nível das competências e qualificações profissionais, do progresso tecnológico e da investigação e, igualmente, da qualificação dos territórios, cujo atractivo e competitividade devem aumentar constantemente. Trata-se de domínios em que as políticas estruturais têm um papel essencial a desempenhar.

2.1.4. A este respeito, o Comité das Regiões está convicto de que, no futuro, haverá que dar especial atenção aos esforços susceptíveis de melhorar duradouramente a competitividade das regiões e, consequentemente, as condições de vida das pessoas. O aumento da produtividade e a consequente melhoria da competitividade são os factores determinantes para aumentar, a longo prazo, a prosperidade da economia e contribuir para um nível de vida e uma qualidade de vida cada vez mais elevados. O Comité das Regiões partilha a afirmação formulada no relatório sobre a coesão de que a investigação e desenvolvimento e o êxito da aplicação de inovações constituem factores-chave para aumentar continuadamente a prosperidade económica.

2.1.5. A Agenda 2000 sublinha expressamente que a Europa tem de se adaptar à crescente globalização. O Comité das Regiões está convicto de que a política estrutural europeia terá de melhorar as condições de oferta nas regiões de maneira selectiva e de diversas formas: o desenvolvimento da infra-estrutura e das possibilidades de investimento, principalmente no âmbito das pequenas e médias empresas, o apoio à inovação e a transferência de conhecimentos para as regiões periféricas, bem como a manutenção e conservação da paisagem cultural, contribuem para o desenvolvimento regional. Tudo isto, aliado a medidas para aumentar a qualificação dos trabalhadores através da formação contínua, aumentará a produtividade e melhorará as condições para um aumento duradouro do bem-estar. Neste contexto, importa assegurar que as entidades competentes, de acordo com as disposições nacionais, nos Estados-Membros ou regiões participem na definição da política estrutural que lhes diz respeito.

2.2. A luta contra o desemprego

2.2.1. No entender do Comité das Regiões, 18 milhões de desempregados representam um desafio e um dever fundamentais para a política da UE e para as suas regiões. Com a introdução no Tratado de Amesterdão de um título sobre o emprego, ficou atribuída ao problema do desemprego a importância devida. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a integração deste novo título sobre o emprego no Tratado de Amesterdão. Paralelamente, a Agenda 2000 afirma que, no futuro, o potencial europeu de emprego apenas se desenvolverá plenamente caso o mercado de trabalho apresente a flexibilidade necessária. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, o Comité das Regiões entende que, nesta matéria, é obrigação das instituições responsáveis criar um equilíbrio entre as adaptações económicas necessárias e o direito das pessoas à segurança social.

No próximo período de programação, há, pois, que continuar a reforçar o perfil criador de emprego da política estrutural europeia, sem abandonar a sua abordagem estratégica. A política estrutural europeia é uma ajuda, a longo prazo, à auto-ajuda e contribui para desenvolver, de forma sustentável e geradora de emprego, o potencial económico existente nas regiões. As políticas de emprego e de mercado de trabalho devem ser definidas por forma a completarem esta orientação. Através do apoio às pequenas e médias empresas, apoia-se a promoção de postos de trabalho competitivos a longo prazo. Futuramente, deverá ser dada a maior atenção a estes esforços, pois é a nível das pequenas e médias empresas que se cria a maior parte dos novos postos de trabalho. O desenvolvimento deste potencial endógeno pode contribuir para um desenvolvimento económico auto-sustentável em zonas geograficamente delimitadas que não se veja fortemente afectado pelas alterações na divisão internacional do trabalho.

2.2.2. Os pactos regionais e locais para o emprego recentemente iniciados constituem uma abordagem inovadora para a superação do problema do emprego na Comunidade. Estes pactos resultaram da observação correcta de que a melhor maneira de desenvolver o potencial existente e de o integrar em projectos eficazes em termos de emprego é aproveitar o conhecimento dos actores locais e o desenvolvimento das parcerias a nível local. Os pactos prestam-se bem à integração precoce dos projectos numa estratégia de desenvolvimento regional. Ver-se-á que novas conclusões se poderão extrair da realização dos pactos para a configuração dos fundos estruturais. O Comité das Regiões insta a Comissão a mantê-lo informado sobre os resultados dos pactos.

2.3. As perspectivas financeiras

2.3.1. Atendendo à necessária consolidação dos orçamentos públicos nos Estados-Membros e na Comunidade, o Comité das Regiões considera pouco realista partir-se do princípio de que haverá novo aumento significativo das dotações financeiras da União Europeia. Pronuncia-se a favor da manutenção do limite máximo de 1,27 % do PIB comunitário, mantendo-se a participação dos fundos estruturais na despesa total em 0,46 % do PIB.

2.3.2. O Comité das Regiões considera que um aumento significativo dos fundos como o que se registou por ocasião das reformas de 1988 e 1993 não constitui uma perspectiva realista para os fundos estruturais dos próximos períodos de programação. O Comité das Regiões defende, todavia, que não se deverá permitir que a dotação financeira dos fundos estruturais no próximo período seja inferior ao nível atingido em 1999. A par do crescimento económico, a concentração dos instrumentos, do ponto de vista regional e do conteúdo, permite uma margem de manobra financeira adicional.

2.3.3. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a intenção expressa na Agenda 2000 de, no próximo período de programação, prosseguir os esforços da coesão ao nível atingido em 1999 (0,46 % do PNB da União Europeia). Apesar de todos os riscos, esta previsão financeira oferece às regiões da Comunidade e aos países candidatos uma perspectiva realista.

A Comissão contribui, assim, igualmente, para a necessária consolidação dos orçamentos nos Estados-Membros, tornando claro que o alargamento da União não é para se fazer à custa das regiões mais fracas e com mais problemas.

2.4. O alargamento

2.4.1. O Comité das Regiões declara-se expressamente partidário do alargamento da União Europeia a Leste, que, a seu ver, não representa apenas o alargamento do mercado interno europeu. A integração dos Estados de Leste significa também a profissão de fé destes povos numa estrutura social baseada na liberdade e no princípio da democracia. Pela primeira vez na história recente da Europa, os povos adoptam, quase por unanimidade, um sistema de valores comum, sendo incontestável que toda a Europa beneficiará da paz decorrente do processo de integração europeia. É precisamente aqui que reside a especial importância da integração dos países candidatos na União Europeia. A Agenda 2000 sublinha expressamente o facto.

2.4.2. Pode-se partir do princípio de que os países aderentes figurarão entre as regiões menos desenvolvidas. Numa época de escassos recursos, isto significa que os fundos estruturais destinados aos futuros membros terão de ser financiados através da margem de manobra do sistema actual e do aumento do orçamento comunitário resultante do crescimento económico. Existem diversas possibilidades de estruturar as ajudas financeiras destinadas aos novos membros. Há que pensar na restruturação dos instrumentos disponíveis e numa maior concentração geográfica para criar as margens de manobra necessárias.

2.4.3. Este é o único meio de garantir que a solidariedade no seio da Comunidade e a solidariedade para com os candidatos à adesão não entrem em conflito. Os problemas relacionados com o alargamento a Leste só serão solucionáveis quando se tiver procedido às adaptações necessárias, tanto no quadro da actual Comunidade e da sua política de coesão como nos países candidatos à adesão; essas adaptações terão de se realizar progressivamente e à medida que as negociações de adesão a iniciar em 1998 forem avançando. As regras transitórias terão de garantir, tanto no âmbito da chamada estratégia de pré-adesão como nos primeiros anos de pertença à UE, que os novos membros poderão usufruir plenamente, logo que possível e de acordo com a sua capacidade económica, orçamental e administrativa, da política de coesão da Comunidade. Por esta razão, importa ajuizar da oportunidade de limitar os recursos disponibilizados ao abrigo da política de coesão a 4 % do PIB nacional, como previsto na Agenda 2000.

2.4.4. No entender do Comité das Regiões, a Agenda 2000 oferece aos países candidatos uma perspectiva realista. O Comité verifica a grande concordância da posição formulada no parecer com a da Agenda 2000.

2.4.5. Aprecia-se expressamente estarem previstos já para o ano 2002 as primeiras adesões plenas. A solidariedade europeia exige a completa integração destas regiões nos instrumentos existentes da política de coesão, assegurando assim um tratamento igual. Também neste ponto se apoia expressamente a Agenda 2000.

2.4.6. No entanto, o Comité chama a atenção para o facto de, para os demais candidatos à adesão, ser forçoso, no interesse da manutenção de uma perspectiva credível, continuar a apoiar a estratégia enquadrada no âmbito da chamada conferência europeia.

2.5. A União Económica e Monetária

2.5.1. O impacto da União Monetária nos países e nas regiões será sem dúvida diferente. Os territórios actualmente mais integrados nos fluxos transnacionais de intercâmbio económico obterão o maior benefício. A difícil situação financeira obriga à consolidação dos orçamentos públicos, o que acarretará a redução das despesas públicas. Esta redução poderá também representar um óbice no que diz respeito ao co-financiamento com que devem contribuir para as dotações com finalidade estrutural da União Europeia. O objectivo da coesão pode também, no caso dos países mais pobres, ser contrariado pelas exigências da União Económica e Monetária. Como consequência da introdução da moeda única, é possível que, durante um período transitório, aumentem as disparidades regionais. O Comité das Regiões considera não se dever confundir nem misturar a convergência com a coesão. Em termos gerais, as consequências da União Económica e Monetária para as regiões serão predominantemente positivas. Urge, contudo, analisar o impacte provável da UEM nas economias regionais.

2.5.2. O CR está plenamente convicto de que os objectivos da política estrutural europeia ficarão seriamente comprometidos caso a atribuição das dotações seja submetida a um processo análogo ao do artigo 104º-C. Isto significaria inverter o princípio da solidariedade entre as regiões e penalizar precisamente aquelas que, devido aos seus problemas específicos, necessitam mais urgentemente de ajuda.

3. O período de programação a partir do ano 2000

3.1. Propostas para a configuração da política estrutural europeia no período de programação a partir do ano 2000

3.1.1. A política estrutural da Comunidade completa a acção dos Estados-Membros. Os seus âmbitos de actuação são necessariamente selectivos e respondem às prioridades específicas da União Europeia. O carácter selectivo demonstra que a política estrutural europeia não pode ser considerada uma panaceia. No futuro, deverão continuar a ser os Estados-Membros os principais responsáveis por fazer frente à mutação estrutural. A política estrutural europeia deve ser configurada de maneira a que, ao nível das regiões e dos entes locais, traga uma clara mais-valia europeia no que diz respeito às suas aplicações e soluções programáticas, à generalização das boas práticas e à cooperação transnacional, bem como à adicionalidade e à utilização eficaz dos fundos.

3.1.2. A reforma dos Fundos Estruturais deve fazer-se de par com a reforma da Política Agrícola Comum. A Agenda 2000 aborda o problema no quadro de uma perspectiva imposta pelos acordos com a Organização Mundial do Comércio. Da reforma da política agrícola podem resultar importantes recursos para apoio das políticas estruturais, o que contribuirá de forma significativa para o desenvolvimento das zonas rurais.

3.1.3. O Comité das Regiões sublinha que são precisamente as regiões mais débeis e com mais problemas que carecem da solidariedade europeia da Comunidade. O grande desafio para a Comunidade continua a ser ajudar as pessoas e as regiões que ainda não foram suficientemente associadas ao desenvolvimento económico e social na Comunidade ou que dele passaram a estar desligados.

3.1.4. O Comité das Regiões saúda a afirmação da Comissão, expressa na Agenda 2000, segundo a qual é absolutamente indispensável manter a prioridade política da coesão económica e social. Esta tornar-se-á particularmente importante face à adesão de países com muito diferentes graus de desenvolvimento. Partilha igualmente a opinião de que, mais do que nunca, será precisa solidariedade europeia para, face a estes desafios, concretizar o objectivo superior da coesão económica e social.

3.1.5. Face aos novos desafios, a política estrutural da UE deve caracterizar-se por uma nova abordagem que permita elaborar estratégias de desenvolvimento mais ambiciosas assentes na parceria e em projectos de desenvolvimento territoriais, uma aplicação mais rigorosa dos critérios de elegibilidade e uma maior flexibilidade no procedimento de programação. Dados os inúmeros efeitos positivos dos fundos estruturais da UE em geral e da política regional da UE em particular, bem como a necessidade política de dar visibilidade à política europeia, importa que, independentemente do potencial económico, não cessem as intervenções dos fundos estruturais em todos os Estados-Membros, desde que estejam reunidas as condições de elegibilidade.

3.1.6. A multiplicidade dos instrumentos de intervenção financeira é uma fonte de complexidade, de burocracia e de atrasos de execução. Isto deve-se não apenas à diversidade dos regulamentos e das disposições de aplicação que regem os fundos, mas também à pluralidade das entidades responsáveis pela sua gestão aos diferentes níveis.

3.1.7. É indispensável procurar simplificar este processo. No entanto, é necessário estar atento para evitar que se criem falsas soluções. Embora, à primeira vista, pareça atraente a substituição dos actuais fundos por um único fundo, tal não é recomendável, já que os diferentes fundos devem ser encarados como uma expressão da definição política de prioridades da Comunidade. Só convém proceder a alterações depois de profunda reflexão e ponderação. Na integração dos fundos é enorme o perigo de este aspecto ficar soterrado por um debate político-financeiro. A harmonização das disposições e dos procedimentos dos fundos, o estabelecimento de um processo integrado, no caso de haver vários fundos envolvidos num só programa e as contribuições de cada um dos fundos para o programa como tal depararão decerto com grande resistência.

3.1.8. O actual período de programação termina em 31 de Dezembro de 1999. Até essa data, terão de ser elaboradas as bases jurídicas para o prosseguimento da política estrutural europeia no período de programação seguinte, assegurando assim uma transição sem rupturas. Com vista a garantir às regiões e aos responsáveis pelos projectos a necessária segurança de planeamento e, portanto, a consecução do objectivo de coesão económica e social, o Comité das Regiões apela a que o Conselho e o Parlamento assegurem atempadamente que, antes do início do próximo período de programação se procederá, às consultas necessárias sobre a nova versão dos regulamentos pertinentes. O início do novo período de programação não deverá sofrer atrasos, como aconteceu em 1994 por ocasião do início da aprovação dos programas.

3.2. Os objectivos dos fundos estruturais: critérios de selecção e regiões beneficiárias

3.2.1. As políticas estrutural e regional terão de se concentrar nas regiões da Comunidade economicamente mais fracas. Face aos problemas estruturais e de emprego existentes e com tendência a aumentar, o objectivo da Comissão de redução das regiões beneficiárias é muito incisivo e tem, sobretudo, de ser ajuizado sobre o pano de fundo da situação económica regional. À definição das carências de cada região deverão presidir critérios objectivos e transparentes e não limites máximos gerais.

3.2.2. Por princípio, o Comité das Regiões recomenda que a aplicação dos recursos se concentre nas regiões que necessitam de ajuda e nos grupos com problemas específicos. Por conseguinte, o Comité das Regiões defende que se mantenha a ajuda às regiões do Objectivo 1 com base na aplicação rigorosa dos indicadores da delimitação geográfica (75 % do PIB médio da UE em paridades de poder de compra per capita). A ajuda às regiões do Objectivo 1 destina-se, por definição, a eliminar os problemas de desenvolvimento nas grandes zonas geográficas. Também com vista à concentração dos recursos e à obtenção do almejado efeito de alavanca, o CR defende que as regiões do Objectivo 1 continuem a ser definidas principalmente no nível NUTS 2, prevendo-se disposições especiais para as regiões ultraperiféricas e para as regiões nórdicas com uma densidade populacional extremamente baixa.

3.2.3. O Comité considera a passagem na Agenda 2000 sobre a futura política estrutural um bom ponto de partida para o debate, concordando, em linhas gerais, com as recomendações relativas à concentração e estrutura dos objectivos e espera que a aplicação destas propostas permita uma utilização mais eficaz dos recursos. Todavia, o CR rejeita taxativamente, por a considerar impraticável, a proposta da Comissão de constituição de uma reserva de 10 % dos fundos a distribuir pelas regiões mais eficientes após a revisão intercalar a meio termo do período de programação.

3.2.4. Defende igualmente que o produto interno bruto se mantenha como indicador da delimitação das regiões, dado que, por razões de comparabilidade estatística, é a melhor forma de medir o bem-estar económico. Um produto interno bruto baixo, que é o resultado do produto do emprego pela produtividade, aponta para uma competitividade reduzida e, por conseguinte, para um baixo nível de bem-estar. É, portanto, recomendável não diluir a importância deste indicador com a inclusão de outros critérios económicos em forma ponderada. Quanto muito, poder-se-ia recorrer a outros indicadores da situação económica, a par do PIB e a título complementar. Neste sentido, o Comité das Regiões entende apropriado que se tome particularmente em conta o desemprego, dando apoios estruturais adicionais às regiões beneficiárias de ajudas que sejam afectadas por este problema acima da média. No entender do Comité das Regiões, poder-se-á ter especialmente em conta a intensidade da ajuda.

3.2.5. A este respeito, o Comité das Regiões advoga que seja dispensado igual tratamento a todas as regiões da Comunidade e que a aplicação dos indicadores da delimitação das regiões seja rigorosa. Todavia, a fim de evitar rupturas no desenvolvimento regional, que poderiam pôr em causa os resultados atingidos até à data, defende a elaboração de regulamentos de transição adequados às regiões não elegíveis para ajuda. Os problemas de desenvolvimento das regiões beneficiárias deverão ser decisivos.

3.2.6. As medidas tomadas até à data no âmbito do objectivo 2 destinam-se, fundamentalmente, a superar os problemas da mutação estrutural nas regiões afectadas pelo declínio industrial. Neste campo, já se atingiram muitos resultados positivos. O Comité das Regiões pronuncia-se também a favor da manutenção da ajuda às regiões na sua forma actual, orientando-a mais para a superação das dificuldades da mutação industrial, as consequências da globalização da economia nas regiões industriais e os problemas das aglomerações urbanas. Face à proposta de integração do apoio à mutação estrutural num objectivo comum, dever-se-á recorrer, se for caso disso, a novos indicadores para delimitação das regiões.

3.2.7. O CR convida a Comissão a adoptar uma unidade de critério que permita a inclusão das zonas em declínio industrial no mapa de incentivos com finalidade regional, como via complementar às intervenções estruturais, com o objectivo de estabelecer uma política coerente de desenvolvimento económico regional e de prevenir conflitos entre a política regional e o direito da concorrência.

3.2.8. O Comité das Regiões considera ser necessário consolidar as ajudas às zonas rurais e à reforma da agricultura e da pesca, em função das necessidades de reestruturação. Na declaração de Cork sobre o desenvolvimento rural (Novembro de 1996), afirma-se que «o desenvolvimento rural duradouro deve constituir uma prioridade da União Europeia e deve converter-se no princípio fundamental que informa toda a política rural, desde já e depois do alargamento». Embora o fio condutor de tal estratégia se baseie na diversificação económica, a dimensão agrícola não deve ser descurada, pois é afectada por muitos factores de transformação. O Comité das Regiões advoga ainda que se mantenha, quanto ao conteúdo, o Objectivo 5a e a sua aplicação horizontal. Caso seja (parcialmente) retirado do catálogo dos objectivos dos fundos estruturais, dever-se-á garantir a transposição regular para os instrumentos subsequentes.

3.2.9. No interesse da transparência das ajudas, o apoio à mutação estrutural nas regiões industriais e nas aglomerações urbanas, bem como nas zonas rurais, poderia ser igualmente reunido num objectivo territorial, de preferência ao nível NUTS III ou, em caso de condições geográficas especiais, a nível inferior. No entanto, o Comité das Regiões chama a atenção para o facto de que as fases transitórias propostas pela Comissão para a expiração das actuais ajudas (phasing out) correspondentes aos antigos objectivos 2 e 5b apenas não contradirão o princípio da concentração se as disposições transitórias previstas forem temporalmente bem delimitadas e obedecerem a um princípio de degressividade. Os critérios do novo objectivo 2 não devem prejudicar as actuais regiões dos objectivos 2 e 5b. É preciso evitar que um processo de desenvolvimento já em curso seja interrompido bruscamente. Assim, as disposições transitórias devem ser aplicadas, em princípio, gradualmente ao longo de vários anos, mesmo que a ajuda financeira seja reduzida. A possibilidade de uma abordagem integrada, ao nível regional, da programação e da gestão nas regiões que, no seu conjunto, se debatem com um problema grave de ajustamento estrutural.

3.2.10. A conveniente delimitação de zonas beneficiárias dentro das cidades pode, conforme ficou demonstrado pela experiência adquirida com as ajudas estruturais na Europa, colocar algumas dificuldades, já que os problemas de algumas zonas urbanas apenas podem ser colmatados através da aplicação de medidas noutras zonas urbanas mais desenvolvidas. Por conseguinte, dever-se-ia permitir que as entidades locais também decidissem, de harmonia com critérios aplicáveis em toda a Comunidade, em que zona da cidade e para que medidas seriam de utilizar os recursos dos fundos estruturais europeus.

3.2.11. Do ponto de vista da eficiência e por mera prevenção, seria aconselhável que fossem também abrangidas pela política estrutural as regiões que, em certa medida, se vêem a braços com desenvolvimentos negativos ou são ameaçadas por eles, em consequência da reestruturação socioeconómica.

3.2.12. O Comité das Regiões propõe ainda a fusão dos objectivos horizontais 3 e 4 num só objectivo horizontal. A missão do novo objectivo continuaria a ser o apoio à adaptação dos trabalhadores à evolução dos processos de trabalho e à inserção sustentável dos desempregados no mundo laboral.

3.2.13. A missão prioritária deste objectivo terá, futuramente, de ser a promoção da «empregabilidade» da população. Dado o actual regime de competências, são, porém, sobretudo em matéria de formação, os níveis nacional e regional a estar primariamente em causa. O objectivo roda à volta de medidas que proporcionem um verdadeiro acesso ao saber, promovam o desenvolvimento pessoal e assegurem qualificações adaptadas às necessidades da população. Tem de ser um instrumento de acompanhamento forte e visível, que chame as autoridades nacionais, regionais e locais, os parceiros sociais e entidades vectoras de medidas de desenvolvimento de recursos humanos.

3.3. As iniciativas comunitárias

3.3.1. O Comité das Regiões sublinha a particular relevância das iniciativas comunitárias enquanto instrumentos importantes em sectores inovadores.

3.3.2. Assim, estas iniciativas desempenham uma função importante nas áreas em que estão em jogo operações de dimensão modesta mas de carácter prospectivo e exploratório, particularmente associadas ao processo de integração europeia.

3.3.3. Porém, e no interesse da eficácia das iniciativas comunitárias, o Comité das Regiões sugere que, também neste caso, se proceda à concentração das iniciativas, pois, por vezes, os objectivos e os conteúdos das ajudas coincidem com os programas por objectivos.

3.3.4. Um primeiro passo poderia consistir na redução drástica do número de iniciativas comunitárias. O relatório sobre a coesão aponta na mesma direcção. A este respeito, o Comité das Regiões acolhe favoravelmente as propostas da Agenda 2000 para redução do número e da concentração temática das iniciativas comunitárias, bem como a limitação prevista da dotação financeira destas iniciativas a 5 % das verbas dos fundos estruturais. Importa, todavia, que haja margem para apoio a certos sectores que se encontrem confrontados com problemas estruturais. Particularmente nas regiões do objectivo 1, dever-se-ia estudar a possibilidade de integração do conteúdo das iniciativas comunitárias no apoio por objectivos, tendo devidamente em conta as oportunidades de cooperação inter-regional. O mesmo poderia ser feito para as regiões dos demais objectivos. Desta maneira, as iniciativas comunitárias continuariam a ser o principal instrumento da política estrutural à margem da ajuda por objectivos. A nova geração de iniciativas comunitárias deveria, em especial, acompanhar os problemas estruturais de cada sector e estimular a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. Há que procurar aqui a melhor forma de harmonizar as iniciativas comunitárias nos actuais Estados-Membros com os programas de cooperação inter-regional no âmbito do Phare e do Tacis. Os procedimentos no âmbito dos programas Phare/CBC e Tacis deveriam - pelo menos quando estivessem em jogo medidas transnacionais relacionadas com os fundos estruturais - ser ajustados às modalidades dos fundos estruturais.

3.4. Os projectos-piloto

3.4.1. Os projectos-piloto, centrados na cooperação horizontal e transnacional das pessoas colectivas territoriais locais e regionais e dos organismos descentralizados sobre temas inovadores, revestem-se de grande interesse para as regiões, na medida em que se podem instituir, por esta via, cooperações com regiões mais desenvolvidas que permitam a transferência de know how em matéria de desenvolvimento. Deve-se insistir na sua concretização.

3.4.2. No entanto, os procedimentos e as modalidades não são transparentes e, em muitos casos, as despesas administrativas não justificam o benefício obtido. Por conseguinte, o Comité das Regiões é a favor de uma reforma de fundo deste instrumento e, principalmente, do estabelecimento de procedimentos transparentes.

3.5. Os conteúdos da ajuda

3.5.1. O Comité das Regiões considera que o princípio da concentração também se deverá aplicar aos conteúdos das ajudas. Dever-se-á reforçar o perfil de crescimento da política estrutural europeia, por forma a que as regiões com mais problemas possam desenvolver o mais possível o seu potencial de produtividade e de implantação. Simultaneamente, os projectos de fomento do emprego devem ser completados e secundados por medidas decorrentes da política activa do mercado de trabalho.

3.5.2. Quanto à concentração temática, dever-se-ia dar às regiões a possibilidade de, nos seus programas, se concentrarem em estratégias específicas. A título de exemplo, a concentração numa problemática como a economia marítima pressuporia uma implicação do sector privado superior à que produziria uma concentração nas infra-estruturas e no emprego em geral, apesar de, em parte, se tratar da mesma coisa. Os territórios são cada vez mais propensos a adquirir uma personalidade e um posicionamento próprios, baseando-se nas suas potencialidades, visíveis em relação à economia global. Os futuros regulamentos deveriam ser concebidos de maneira a permitir uma especificação ulterior dos sectores de concentração temática mais adequados à consecução do objectivo da coesão.

3.5.3. Atendendo ao nível inaceitável de desemprego na Comunidade, o Comité das Regiões é partidário de que, no próximo período de programação, se procure, em especial, aumentar os efeitos da ajuda sobre o emprego e intensificar a utilização dos fundos em áreas inovadoras. Sublinha, novamente, ser a política estrutural europeia particularmente adequada à obtenção de efeitos a longo prazo sobre o emprego. Dever-se-á velar por que a sua aplicação contribua para a criação de postos de trabalho modernos e competitivos.

3.5.4. Na área da ajuda a medidas inovadoras de desenvolvimento e de investigação é válido algo de comparável. A estreita relação entre o êxito da inovação e o desenvolvimento regional é confirmada por múltiplas experiências. O êxito da inovação constitui o motor de um desenvolvimento regional bem sucedido e de uma melhoria duradoura da qualidade e do nível de vida. Ora, as actividades inovadoras, principalmente no âmbito das prestações de serviços de elevado valor, limitam-se, na Europa, a poucas regiões. Para o progresso das regiões com dificuldades, é particularmente importante poder aproveitar os conhecimentos na área da investigação e do desenvolvimento adquiridos nos centros de desenvolvimento. Tal facilita a necessária mutação estrutural nas regiões com dificuldades, oferecendo-lhes a possibilidade de beneficiarem em pé de igualdade das vantagens do mercado interno. No futuro, a ajuda dos fundos estruturais deverá continuar a proporcionar flexibilidade suficiente para a aplicação de tais medidas nas regiões beneficiárias.

3.5.5. O Comité das Regiões propõe que, dada a importância da política europeia do ambiente, os interlocutores ambientais participem na parceria de forma adequada, a par dos parceiros económicos e sociais. Através do desenvolvimento de novas tecnologias para a protecção do ambiente, abrem-se novos mercados e criam-se postos de trabalho, mas não só. Importa assegurar que o desenvolvimento económico não se faça em detrimento de um meio ambiente intacto. É preciso, sobretudo, organizar a utilização dos escassos recursos disponíveis de modo a lograr o equilíbrio entre a eficiência económica e ecológica, contribuindo para um desenvolvimento sustentável. O Comité das Regiões considera que a política estrutural europeia tem uma missão importante a desempenhar neste âmbito.

3.5.6. Tendo em conta o princípio da coesão territorial e para promover as áreas estrategicamente importantes por meio dos Fundos Estruturais, os programas deverão ter em conta as necessidades do ordenamento do território. Na medida do possível, é desejável a cooperação e a colaboração com as regiões vizinhas.

3.5.7. Em concreto, o Comité das Regiões advoga que, futuramente, a aplicação dos fundos estruturais se concentre nos seguintes pontos principais: medidas de apoio à infra-estrutura regional e aos investimentos produtivos; medidas de apoio e de implementação da investigação, que fomentem o desenvolvimento e a inovação; medidas para melhorar a situação do meio ambiente; medidas para melhorar o acesso das pequenas e médias empresas ao mercado de capitais e ao mercado mundial; medidas para adaptar o capital humano à mutação económica e para apoiar o potencial de desenvolvimento endógeno; medidas relacionadas com as questões urbanas; ajuda à agricultura e às zonas rurais; medidas de promoção da igualdade de oportunidades.

3.6. A parceria

3.6.1. O Comité das Regiões defende que o princípio da parceria deverá ser aplicado de forma consequente logo que estejam estabelecidas as bases programáticas para a utilização dos fundos, com a condição de que não sejam criadas para este fim novas organizações. Também na Agenda 2000 se defende este ponto de vista. Em seu entender, o actual procedimento de programação não o assegura, embora entre a Comissão e as instituições responsáveis tenham lugar negociações com vista à definição concreta das modalidades de aplicação dos fundos estruturais. No final do período de negociação, porém, há apenas um acto jurídico unilateral da Comissão, com base no qual se decide, em medida não despicienda, sobre disposições e montantes de financiamento de carácter nacional e regional. Deste acto jurídico unilateral não resulta que a aplicação das intervenções dos fundos estruturais deva processar-se com base numa parceria equitativa. O Comité das Regiões considera existir aqui uma clara infracção ao princípio da parceria.

3.6.2. Os responsáveis no terreno confirmam que a parceria, cumprindo as normas nacionais em matéria de competências, conduziu a um compromisso activo e coordenado das entidades responsáveis nas regiões. O facto de os agentes regionais serem integrados, numa fase precoce, na preparação e aplicação das medidas melhora a eficácia da ajuda comunitária. Deste modo, fica bem clara a contribuição comunitária para o desenvolvimento regional. Por estes motivos, o princípio da parceria representa para as pessoas colectivas territoriais locais e regionais da Comunidade uma característica básica da política estrutural europeia. A experiência demonstra não estar assegurado o sucesso destes projectos nas regiões e municípios onde a aplicação dos fundos estruturais é preparada e posta em prática sem a participação dos agentes locais.

3.6.3. O Comité das Regiões pronuncia-se expressamente a favor do reforço do princípio da parceria, no respeito da subsidiariedade. A nível dos Estados-Membros, dever-se-ia garantir a aplicação dos instrumentos da política estrutural europeia com base nos planos de desenvolvimento ou nos programas de acção elaborados e apresentados nas regiões, generalizando assim o nível regional como base de programação em todos os Estados-Membros, de acordo com a repartição interna de competências. Assim se asseguraria, desde o início, a participação dos agentes regionais na preparação da aplicação dos fundos estruturais, bem como a adequação das medidas aos objectivos e a sua aceitação a nível local. Ao nível regional correspondente, seria conveniente a criação de instituições adequadas, caso ainda não existam, e a integração dos parceiros económicos e sociais neste processo.

3.7. O procedimento de programação

3.7.1. No início do actual período de programação, foi possível fundir as três etapas de programação num documento único de programação (DOCUP). Fundamentalmente, o Comité das Regiões considera que, com esta medida, se pode dar um contributo significativo para a simplificação do procedimento de programação. A sua opinião é confirmada pela experiência adquirida no terreno. No entanto, constata-se também que, na prática, não se logrou uma simplificação significativa do procedimento de programação; apenas se agruparam as três etapas num único documento.

3.7.2. A aplicação dos fundos no âmbito do objectivo 1 fez-se, como habitualmente, com base no procedimento em três etapas previsto no regulamento. O facto de a maior parte das autorizações datarem apenas da segunda metade de 1994 demonstra a necessidade premente de simplificação e de transição para um procedimento numa só etapa.

3.7.3. Face a esta situação, o Comité das Regiões propõe a seguinte simplificação do procedimento, que limita a programação às etapas essenciais e conduz efectivamente a um processo numa única etapa:

a) Como expressão adequada do princípio da parceria, propõe-se que se adopte, para regulação do conteúdo dos programas, a forma de um contrato de ajuda. No entender do Comité das Regiões, os documentos de programação propostos na Agenda 2000 poderão ser acordados em forma de contrato de fomento. Em primeiro lugar, dever-se-ia, pois, conceber um projecto de contrato de ajuda que resumisse, em linhas gerais, o anterior plano de desenvolvimento regional e o quadro comunitário de apoio, limitando-se todavia aos pontos de fundamental importância para a aplicação e para os objectivos da ajuda.

Este projecto deveria ser elaborado pelas autoridades locais, regionais e nacionais e conter os seguintes elementos:

- análise do âmbito da intervenção no contexto económico global,

- determinação dos objectivos de desenvolvimento estratégicos,

- determinação dos âmbitos de intervenção,

- determinação das percentagens de participação da Comunidade,

- disposições relativas às regulamentações orçamentais (jurídicas e técnicas) da aplicação dos fundos estruturais no respeito da subsidiariedade,

- disposições relativas à elegibilidade das despesas,

- repartição indicativa dos fundos,

- disposições relativas ao cumprimento das políticas comunitárias e dos controlos.

Este projecto constituiria a base de negociação para a aplicação dos fundos. No contrato estariam incluídas todas as autorizações necessárias.

b) A aplicação prática dos fundos estruturais deverá fazer-se de acordo com as disposições nacionais e/ou regionais relativas à utilização dos recursos. Trata-se das disposições jurídico-administrativas, com base nas quais são pagas as ajudas aos beneficiários finais. Torna-se assim desnecessária a elaboração de programas operacionais.

c) O Comité das Regiões sugere uma utilização mais intensiva do instrumento das subvenções globais, em especial nos casos em que a participação comunitária não ultrapasse 50 milhões de ECU. As disposições de aplicação e as obrigações administrativas seriam acordadas separadamente. Actualmente, as subvenções globais são raramente utilizadas. O Comité das Regiões insta a Comissão a intensificar a aplicação deste instrumento.

3.7.4. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a proposta da Comissão de, no novo período de programação, se prever, nas regiões dos objectivos 1 e 2, apenas um programa plurienal por região. Entende ser este um passo na direcção certa. No entanto, ter-se-á de atentar em que não se trate apenas de uma concentração formal das etapas anteriores (no caso do objectivo 1: plano de desenvolvimento regional, quadro comunitário de ajuda e programa operacional), mas de uma verdadeira simplificação do processo administrativo. O documento da Comissão carece, com efeito, de posições em matéria de melhor coordenação interna à Comissão e harmonização dos processos administrativos, processos estes que, na integração dos fundos a nível regional e de projecto têm vindo associados a despesa suplementar. Enquanto a nível da Comissão, não se criarem as condições necessárias, a contabilidade específica por fundo terá de manter-se inalterada mesmo havendo um programa plurienal único.

3.7.5. A flexibilidade deve aumentar a margem de manobra dos planificadores e gestores, quando se trate de desenvolver o conteúdo das acções programadas. Deste modo, poder-se-á encontrar a solução mais eficaz para a realidade económica de cada região e será dada maior importância ao estabelecimento de prioridades estratégicas na condução do programa.

3.8. A adicionalidade

3.8.1. O princípio da adicionalidade é um dos princípios que caracterizam a aplicação dos fundos estruturais, devendo manter-se no próximo período de programação. Em alguns casos, a adicionalidade deve todavia ser aplicada de modo flexível, para que se possa ter em conta situações especiais. O Comité das Regiões sublinha mais uma vez que os fundos estruturais não devem em caso algum destinar-se ao saneamento dos orçamentos públicos. Reitera também que a condicionalidade dos fundos estruturais por analogia com o artigo 104º-C do Tratado CE, como já foi proposto algumas vezes, contradiria este princípio fundamental da ajuda e impediria o progresso do desenvolvimento nas regiões. Tal poria em perigo o impulso adicional do compromisso comunitário.

3.8.2. O Comité das Regiões pronuncia-se a favor da simplificação drástica dos procedimentos de verificação da adicionalidade.

3.9. A plurianualidade

A aplicação dos fundos estruturais baseia-se no princípio do período de programação. Tal proporciona às regiões beneficiárias e aos destinatários das ajudas segurança em termos de planificação e de financiamento. Este princípio deu bons resultados, devendo continuar a ser aplicado no futuro. O Comité das Regiões recomenda o aumento dos períodos de programação para seis anos em todos os casos. Como actualmente, a liquidação material das medidas deveria continuar a ser efectuada dois anos após o fim do período de programação.

3.10. As formas de intervenção

3.10.1. A regulamentação permite um espectro amplo - e, na opinião do Comité das Regiões, suficiente - de formas de intervenção que coexistem em pé de igualdade. O Comité das Regiões defende a manutenção deste sistema no próximo período de programação. No entanto, em conformidade com os princípios de parceria e de subsidiariedade, as regiões beneficiárias deveriam poder escolher a forma de intervenção que considerassem mais adequada em cada caso. Esta escolha deveria ter como critério a avaliação das formas de intervenção ou combinação de formas de investimento que melhor correspondem às necessidades dos actores regionais e locais.

3.10.2. Em princípio, o Comité das Regiões apoia uma maior utilização da «public private partnership» no próximo período de programação. Recomenda, no entanto, uma análise aprofundada das suas consequências. O Comité chama a atenção para o facto de entre os actores privados e regionais poderem existir interesses diferentes e contrários à aplicação da «public private partnership». Nos casos em que haja vantagens para o desenvolvimento da região, os responsáveis deveriam ter a possibilidade de aplicar esta forma de financiamento. Com o objectivo de tornar as políticas estruturais mais eficazes e de fomentar o efeito multiplicador, dever-se-iam explorar modalidades de incentivo capazes de favorecer a participação do sector privado no financiamento dos projectos, sobretudo de infra-estrutura.

3.10.3. A actual regulamentação permite que a Comunidade participe com um máximo de 75 % dos custos totais e, em geral, com pelo menos 50 % da despesa pública para as medidas destinadas às regiões do Objectivo 1. Deste modo, reconhece-se que as regiões mais pobres da Comunidade não podem arcar com a maior parte das despesas de co-financiamento. Por esta razão, o Comité das Regiões entende ser imprescindível manter esta margem de manobra no próximo período de programação, considerando-a uma expressão tangível de solidariedade. No entanto, para haver uma certa coerência com o princípio de adicionalidade e uma boa aplicação dos fundos públicos, as subvenções não deveriam ultrapassar o montante absolutamente indispensável para fazer avançar o projecto.

3.11. A integração

3.11.1. A integração dos fundos deverá ser encarada em estreita relação com a reestruturação dos objectivos e a simplificação do procedimento atrás referidas.

3.11.2. Na opinião quase unânime dos responsáveis pelos fundos, o princípio da integração dos fundos permite a realização de medidas complexas de desenvolvimento como as que exige a ajuda por objectivos e a utilização das sinergias existentes entre os fundos, permitindo aumentar a eficácia da sua aplicação.

3.11.3. No entanto, a nível dos projectos, não estão criadas as condições para que a abordagem integrada tenha a máxima eficácia. Os projectos têm de ser subdivididos para poderem ser apoiados em conformidade com as normas específicas dos fundos. Por outro lado, os fundos estão sujeitos a disposições de aplicação díspares e incompatíveis que impedem uma integração eficaz a nível dos projectos. A introdução da abordagem plurifundos no início do novo período de programação implicou um aumento considerável das despesas administrativas em muitas regiões beneficiárias.

3.11.4. O Comité das Regiões é a favor da realização das intervenções dos fundos com base num procedimento integrado, especialmente para a coordenação de medidas de vários objectivos numa região. Neste sentido, defende que, nas regiões onde coexistem vários objectivos gerais, se favoreça a generalização da gestão integrada, mediante um único programa plurianual regional para o respectivo território e obedecendo a uma estratégia de desenvolvimento regional global, a médio e a longo prazo, que reflicta as carências e as características específicas de cada região. No entanto o CR, partilha as críticas formuladas ao procedimento actual e insta os serviços da Comissão a começarem por coordenar a nível interno as normas de procedimento e a criarem, até ao início do próximo período de programação, a nível da própria Comissão, as condições para uma aplicação integrada e eficaz. Os serviços competentes deveriam proceder quanto antes às necessárias reformas dos procedimentos administrativos internos.

3.12. A apreciação ex-ante, o acompanhamento e a avaliação ex-post

3.12.1. É inegável que a aplicação dos fundos estruturais deve ser acompanhada e avaliada de maneira intensiva. No interesse dos cidadãos da Europa, e com a ajuda dos fundos estruturais, há que criar «value for money». É igualmente do interesse dos cidadãos que a aplicação dos instrumentos de controlo seja rigorosa, a fim de inibir eficazmente qualquer abuso na utilização dos fundos estruturais. O Comité das Regiões recomenda, portanto, também como expressão da parceria, a manutenção dos princípios de avaliação e acompanhamento, tendo em conta a relação custo/eficácia. No entanto, as experiências até à data permitem concluir serem os actuais processos de avaliação excepcionalmente complexos. Além do mais, são cada vez mais as exigências relativas aos relatórios. Preconiza-se, por consequência, a adopção de procedimentos de controlo simplificados. O Comité das Regiões solicita que os relatórios se cinjam à elaboração de informação sucinta. A Comissão e as regiões beneficiárias deveriam tomar em conjunto as necessárias medidas de acompanhamento e avaliação.

3.12.2. A metodologia da apreciação ex-ante, cuja natureza e objectivo diferem fundamentalmente dos da avaliação ex-post, deveria ser revista e reforçada. Não se trata tanto de fixar antecipadamente os objectivos quantificáveis a alcançar, como de proceder a uma reflexão profunda e prospectiva do território de programação em questão, por forma a ter em conta as suas dinâmicas, os seus pontos fortes e as suas debilidades em relação à globalização da economia e antecipando, neste contexto, o potencial impacto das medidas e projectos considerados.

O TEXTO CONTINUA NO NUM.DOC:597IR0131.1

3.12.3. Os comités de acompanhamento são a expressão visível do princípio da parceria. Os administradores dos fundos consideram ter o trabalho nestes comités demonstrado a sua eficácia e garantido um acompanhamento intensivo dos programas. Para melhorar ainda mais este trabalho, deveria ser alargado o âmbito de competências do comité de acompanhamento, passando este a poder tomar decisões finais, em particular no atinente à execução financeira. Mas esse facto não pode de forma alguma restringir a responsabilidade dos representantes regionais eleitos, já que isso iria de encontro aos princípios democráticos. Uma vez que o comité de acompanhamento houvesse aprovado alterações à participação financeira dos fundos, não deveria ser necessária a aprovação da Comissão. É urgente melhorar esta situação, dado que as decisões da Comissão são bastante morosas, acabando por prejudicar a execução rápida e harmoniosa das intervenções.

3.12.4. No âmbito do acompanhamento das parcerias, os regulamentos estabelecem que, a meio do período de programação, se deverá proceder a uma avaliação intercalar («mid term review») da situação das intervenções nas regiões, com o fim de se formularem propostas para a continuação dos programas aprovados. O Comité das Regiões entende ser esta uma medida necessária para adaptar o objectivo das intervenções à evolução das condições económicas e sociais. A avaliação intercalar deverá, todavia, realizar-se num espírito de economia e de eficácia.

3.12.5. As avaliações ex-post permitem tirar conclusões sobre a aplicação das verbas dos fundos estruturais. A avaliação ex-post deverá ser adaptada ao novo método de apreciação ex-ante proposto.

3.12.6. Actualmente, a utilidade da informação obtida é limitada. Em conformidade com as disposições relativas à aplicação dos recursos, apenas se pode dispor de dados significativos uma vez materialmente concluídos os projectos financiados. Todavia, este período entrará ainda pelos dois primeiros anos do novo período de programação. Deste modo, será impossível incluir convenientemente os resultados das avaliações ex-post na preparação do novo período de intervenção.

3.13. Pagamentos

O Comité das Regiões insiste em que as instituições europeias devem optar por um sistema de pagamentos regionalizado, já que, de acordo com o sistema actual, em alguns Estados-Membros, os pagamentos a uma dada região dependem da situação nas demais regiões. O Comité das Regiões está convicto de que, deste modo, se promoveria uma boa gestão dos fundos, sem dependência da situação nas restantes regiões.

4. Conclusões

4.1. O Comité das Regiões aprecia os resultados positivos alcançados até à data pela política estrutural europeia e chama simultaneamente a atenção para os grandes esforços que terão de ser feitos futuramente no sentido de reforçar a coesão económica e social na Europa.

4.2. Sublinha igualmente a necessidade de adaptar a política estrutural europeia, sem detrimento das suas orientações básicas, aos desafios decorrentes principalmente da crescente globalização da economia e do previsto alargamento da União.

4.3. Pronuncia-se a favor do alargamento, desde que não se crie uma situação de conflito entre a solidariedade no seio da Comunidade e a solidariedade para com os países candidatos.

4.4. O CR manifesta-se a favor da rápida concretização da união económica e monetária e corrobora não poder a política de convergência entrar em conflito com a política de coesão.

4.5. À luz destes desafios e da avaliação das experiências adquiridas durante o período de programação, solicita uma nova abordagem da política estrutural europeia, que permita uma estratégia mais decidida, uma aplicação mais rigorosa dos critérios estabelecidos e uma maior flexibilidade dos procedimentos.

4.6. Em consequência, e no entender do CR, dever-se-ia, no período posterior a 1999, proceder aos seguintes ajustamentos na política estrutural europeia:

4.6.1. A quota-parte da política estrutural no orçamento comunitário e no produto nacional bruto da União e a dotação financeira dos diversos fundos e objectivos não deveriam situar-se, em termos reais, abaixo do nível alcançado em 1999.

4.6.2. Os objectivos deveriam ser redefinidos tendo em vista concentrar a ajuda financeira nas regiões mais necessitadas e nos problemas mais graves:

a) Definição de um objectivo de natureza territorial para apoiar as regiões menos desenvolvidas, com base na aplicação rigorosa dos indicadores que actualmente servem para delimitar as zonas do objectivo 1 e as zonas similares do objectivo 6. O apoio a estas regiões tem de ser prioritário;

b) Definição de um objectivo de natureza territorial para apoiar a mudança estrutural em regiões industriais, em áreas de aglomeração urbana e em zonas rurais;

c) Definição de um objectivo horizontal para adaptar os trabalhadores à mutação económica, para reforçar o emprego e para reintegrar os desempregados.

4.6.3. Os conteúdos das ajudas deverão orientar-se pelos potenciais de produtividade e localização, bem como pelas características específicas das áreas a que se destinam.

4.6.4. Desenvolvimento contínuo do princípio de parceria até se atingir uma verdadeira parceria com direitos iguais mediante a celebração de um acordo sobre as ajudas entre a Comissão, o Estado-Membro e as regiões beneficiárias, que sirva de base programática para as aplicações financeiras, e mediante a ampliação do âmbito das competências dos comités de acompanhamento.

4.6.5. O processo de programação deverá ser radicalmente simplificado e reduzido a uma etapa. O eventual acordo de ajuda, que será elaborado pelos Estados-Membros e pelas regiões beneficiárias, deverá limitar-se às análises e às definições necessárias para a aplicação prática dos recursos financeiros. As disposições nacionais ou regionais regulamentariam a aplicação prática das ajudas. Por outro lado, é necessário reforçar o nível subnacional como base de programação nos Estados-Membros. Nas regiões onde coexistem vários objectivos gerais, dever-se-á favorecer a generalização da gestão integrada, mediante um único programa plurianual regional para o respectivo território e obedecendo a uma estratégia de desenvolvimento regional global, a médio e a longo prazo, que reflicta as carências e as características específicas da cada região.

4.6.6. A escolha dos meios ideais de intervenção caberia às regiões beneficiárias, desde que existam meios financeiros para tal. Para as regiões menos desenvolvidas, estão previstas somas mais elevadas para intervenções no futuro.

4.6.7. Para incentivar uma gestão mais eficiente dos fundos a nível regional, deveriam ser regionalizados os pagamentos em todos os Estados-Membros.

4.6.8. A nova geração de iniciativas comunitárias deve ser mais selectiva, concentrando-se em âmbitos seleccionados de acordo com o seu carácter inovador, transfronteiriço e interregional, capazes de contribuir para melhorias estruturais e para a concretização dos programas destinados às zonas dos objectivos, quando possível. Importa ainda tornar os procedimentos administrativos, no atinente aos projectos-piloto, mais transparentes e fáceis.

4.6.9. O Comité das Regiões insta a Comissão a apresentar, o mais tardar até ao início de 1998, as suas propostas de alteração dos regulamentos que regem os fundos estruturais e, à luz das propostas apresentadas, reserva-se o direito de elaborar novos pareceres.

Bruxelas, 19 de Novembro de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 100 de 2.4.1996, p. 72.