233

Importa recordar que a segurança jurídica, de que o princípio da previsibilidade é parte integrante (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, n.o 135 e jurisprudência referida), constitui um princípio geral do direito da União. Esse princípio visa garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas que resultam do direito da União (v. Acórdão de 4 de maio de 2016, Andres e o./BCE, T‑129/14 P, EU:T:2016:267, n.o 35 e jurisprudência referida) e exige que qualquer ato da administração que produza efeitos jurídicos seja claro e preciso para que os interessados possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (Acórdão de 27 de janeiro de 2016, DF/Comissão, T‑782/14 P, EU:T:2016:29, n.o 45 e jurisprudência referida). Esta exigência impõe‑se, em particular, quando o ato em causa possa ter consequências desfavoráveis para os indivíduos (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, n.o 135).

234

Assim, por um lado, o princípio da segurança jurídica requer que qualquer ato que vise criar efeitos jurídicos retire a sua força obrigatória de uma disposição de direito da União, que deve expressamente ser indicada como base jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, n.o 135 e jurisprudência referida). Esta exigência impõe‑se também relativamente ao dever de fundamentação (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho, C‑370/07, EU:C:2009:590, n.o 55).

235

A omissão de uma referência a uma disposição precisa pode, é certo, não constituir um vício substancial quando a base jurídica do ato em causa puder ser determinada com base noutros elementos deste. No entanto, é indispensável uma referência explícita quando, na falta dela, os interessados e o juiz da União são deixados na incerteza quanto à base jurídica precisa desse ato (Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/McBride e o., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, n.o 48).

236

Por outro lado, o princípio da segurança jurídica exige que as consequências do ato em causa sejam previsíveis (v., neste sentido, Acórdão de 12 de junho de 2015, Health Food Manufacturers’ Association e o./Comissão, T‑296/12, EU:T:2015:375, n.o 86).

237

Todavia, o alcance do conceito de previsibilidade depende em larga medida do conteúdo do ato em causa, do domínio que afeta e da qualidade do seu destinatário. Em particular, este conceito não se opõe a que o interessado recorra a aconselhamento especializado a fim de avaliar, com um grau razoável nas circunstâncias do caso, as consequências que podem resultar desse ato (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.o 219).

238

No caso em apreço, há que observar, como fez o recorrente, que o conceito de dispensa de serviço não encontra fundamento expresso nem no Regulamento do Pessoal de 2009 nem em qualquer outro diploma legal da União. Não resulta dos documentos dos autos que o recurso a medidas como a dispensa de serviço do recorrente seja uma prática corrente ou mesmo conhecida no BEI, em especial, e nas instituições da União em geral. Aliás, nas reuniões de 13 de março e de 15 de junho de 2015 foi expressamente feita referência ao caráter «especial» da dispensa de serviço do recorrente.

239

Ora, nem a decisão de 13 de abril de 2015, nem a de 12 de maio de 2015 indicam a base jurídica em que o BEI pretendia fundar a dispensa de serviço do recorrente. De natureza particularmente sucinta, essas decisões não visam nenhuma regra de direito, nem contêm elementos que pudessem permitir ao recorrente identificar essa base jurídica. Com efeito, na decisão de 13 de abril de 2015, o BEI limita‑se a fazer referência à «situação no local de trabalho» do recorrente, ao inquérito da Inspeção‑Geral e ao interesse do serviço e do recorrente e indica, sem mais precisões, que o recorrente está «temporariamente liberto das suas obrigações profissionais» e que os seus direitos estatutários permanecem inalterados. A decisão de 12 de maio de 2015 é ainda mais concisa, na medida em que se limita a remeter para o prosseguimento do inquérito, o bem‑estar do recorrente e da sua hierarquia e uma eventual reafetação do recorrente.

240

Ora, apesar da falta de referência à base jurídica da dispensa de serviço do recorrente nas decisões de 13 de abril e 12 de maio de 2015, o BEI, durante vários meses, absteve‑se de responder aos pedidos de clarificação do recorrente a este respeito, limitando‑se a informá‑lo, por intermédio do diretor da sua Direção das Relações Sociais e dos Serviços Administrativos, que a sua dispensa de serviço não constituía uma suspensão nos termos do artigo 39.o do Regulamento do Pessoal de 2009. Não é, pois, contestado que o BEI não respondeu, nomeadamente, a uma mensagem de correio eletrónico de 13 de março de 2015 em que o recorrente lhe pedia expressamente que «fizesse referência à base jurídica da decisão» relativa à dispensa de serviço que o BEI pretendia adotar (v. n.o 224, supra). Foi apenas em 16 de junho de 2015, ou seja, posteriormente ao termo das decisões de 13 de abril e 12 de maio de 2015 e a pedido expresso dos advogados do recorrente, que o BEI identificou o amplo poder de apreciação de que goza a administração na organização dos seus serviços e o dever de solicitude que lhe incumbia como sendo a base da dispensa de serviço do recorrente.

241

Nestas condições, o recorrente não podia, antes de 16 de junho de 2015, apesar da sua formação de jurista e mesmo recorrendo a aconselhamento especializado, dissipar as dúvidas que mantinha quanto à base jurídica em que se baseavam as decisões de 13 de abril e 12 de maio de 2015. Há, portanto, que concluir que o BEI deixou o recorrente numa situação de incerteza prolongada quanto ao alcance dessas decisões. Em consequência, era‑lhe impossível conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade.

242

Esta conclusão impõe‑se sobretudo porque, como salienta no essencial o recorrente, a interpretação que o BEI pretendeu dar ao conceito de dispensa (de serviço) e à expressão «liberto» (das suas obrigações profissionais) nas decisões de 13 de abril e de 12 de maio de 2015 se afasta sensivelmente do seu sentido comum. Com efeito, o conceito de dispensa remete, na sua aceção ordinária, para uma autorização de não fazer o que está estabelecido. Quanto à expressão «liberto», remete, na sua aceção ordinária, para uma desobrigação, pelo facto de já não ter de fazer o que está estabelecido. Ora, no caso em apreço, o BEI utilizou o conceito de dispensa e a expressão «liberto» para descrever uma proibição de fazer o que estava estabelecido. Tal como o BEI expressamente reconheceu na audiência, o recorrente «não pod[ia] trabalhar» devido à sua dispensa de serviço. A correspondência entre o recorrente e o BEI testemunha essa ambiguidade. Assim, a resposta do recorrente a uma mensagem de correio eletrónico de natureza profissional em 15 de abril de 2015 valeu‑lhe uma «chamada de atenção» do diretor da Direção «Riscos Financeiros» da DG RM. Todavia, este último não indicou ao recorrente que lhe era proibido trabalhar, mas apenas que não estava «oficialmente de serviço» e que não se esperava que ele trabalhasse ou respondesse às suas mensagens de correio eletrónico.

243

Daqui resulta que, na falta de identificação da base jurídica utilizada, as decisões de 13 de abril e 12 de maio de 2015 estão feridas de violação do princípio da segurança jurídica, bem como de falta de fundamentação.

244

Em contrapartida, as decisões de 16 de junho e 20 de outubro de 2015 identificam com clareza e precisão a base jurídica que as fundamentam ou, pelo menos, indicam elementos que permitem ao recorrente identificá‑la sem ambiguidade possível.

245

Assim, a decisão de 16 de junho de 2015 indica, nomeadamente, o seguinte:

«Além disso, quanto ao seu pedido de clarificação da base jurídica da dispensa formulado pelos seus advogados na carta de 3 de junho de 2015, chama‑se a sua atenção para o facto de o BEI, como qualquer outra instituição da União, dispor de amplos poderes discricionários no que respeita à organização dos seus serviços e do seu pessoal. Estes [poderes] incluem o poder de adotar uma dispensa de serviço, em especial, em conformidade com a jurisprudência, quando a administração é confrontada com incidentes incompatíveis com a ordem e a serenidade do serviço. O BEI tem de intervir com toda a energia necessária e [de] responder com a rapidez e a solicitude exigidas pelas circunstâncias do processo para apurar os factos e, assim, poder retirar, com pleno conhecimento de causa, as consequências adequadas.

Por conseguinte, em circunstâncias como as do presente processo, o [BEI], por um lado, tomou as medidas administrativas provisórias urgentes que considerava necessárias para repor condições de trabalho serenas em conformidade com as exigências da boa administração e da solicitude. Estas medidas foram adotadas com a diligência exigida pelo [BEI] quando trata da situação de uma pessoa.

Por outro lado, o [BEI] tentou apurar rapidamente os factos pertinentes no que respeita às situações ou acusações referidas para decidir quanto a medidas suplementares. Tendo em conta a natureza dos incidentes no presente processo, o [BEI] procedeu com especial cuidado.

[…]

A presente confirmação da sua dispensa baseia‑se principalmente:

246

A decisão de 20 de outubro de 2015«confirma» a dispensa de serviço do recorrente, indica que a questão da base jurídica utilizada foi anteriormente resolvida e fornece as seguintes precisões:

«A dispensa entra efetivamente no âmbito das competências da Administração do [BEI] e, mais especificamente, no âmbito das prerrogativas e competências do Presidente [do BEI] para administrar o pessoal do [BEI] na sua qualidade oficial de Autoridade Investida do Poder de Nomeação, nos termos do [Protocolo n.o 5 relativo aos Estatutos do BEI] e do Regulamento interno do BEI (artigo 23.o, n.o 3)».

247

Todavia, a mera circunstância de as decisões de 16 de junho e 20 de outubro de 2015 identificarem expressamente ou permitirem facilmente ao recorrente identificar a base jurídica utilizada não basta para concluir que estão em conformidade com as exigências do princípio da segurança jurídica. Ainda teria sido necessário que, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 233, 234 e 236, supra, o recorrente estivesse em condições de apreciar com um grau de precisão suficiente o alcance, nomeadamente temporal, dessas decisões e assim determinar durante quanto tempo estaria dispensado de serviço. Esta exigência impunha‑se com tanta mais acuidade quanto uma dispensa de serviço prolongada como aquela de que o recorrente foi objeto não só equivale a uma decisão de suspensão de funções a título do artigo 39.o do Regulamento do Pessoal de 2009, uma vez que o priva da possibilidade de cumprir as suas funções (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 16 de dezembro de 2015, DE/EMA, F‑135/14, EU:F:2015:152, n.os 39 e 40), como pode também ter importantes consequências desfavoráveis sobre a sua situação profissional, administrativa e financeira.

248

Com efeito, em primeiro lugar, uma dispensa de serviço prolongada como aquela de que o recorrente foi objeto pode afetar os seus direitos estatutários de forma desfavorável. Na medida em que lhe é proibido trabalhar, um membro do pessoal do BEI que, como o recorrente, está dispensado de serviço durante um período prolongado, não pode ser utilmente avaliado ao abrigo do artigo 22.o do Regulamento do Pessoal de 2009 nem, consequentemente, beneficiar de uma promoção com base no mérito, nos termos do artigo 23.o do mesmo regulamento.

249

Em segundo lugar, uma dispensa de serviço prolongada como aquela de que o recorrente foi objeto pode afetar os seus direitos pecuniários de forma desfavorável. Seria esse o caso mesmo se, como no caso em apreço, o salário do interessado fosse mantido durante toda a duração da sua dispensa de serviço. Com efeito, há que recordar que a remuneração de um membro do pessoal do BEI como o recorrente pode abranger não apenas um salário mas também, nomeadamente, os prémios anuais referidos no anexo II do Regulamento do Pessoal de 2009. Ora, na medida em que uma dispensa de serviço prolongada como aquela de que o recorrente foi objeto obstava a que os seus desempenhos fossem avaliados durante um período prolongado (v. n.o 245, supra), está, na prática, privado da possibilidade de obter tais prémios. Não podendo também, em tal caso, beneficiar de uma promoção (v. n.o 248), está também privado de qualquer possibilidade de lhe ser atribuído o aumento de salário que acompanha qualquer promoção nos termos do artigo 23.o do Regulamento do Pessoal de 2009.

250

Em terceiro lugar, não sendo atribuída qualquer tarefa a um membro do pessoal do BEI que, como o recorrente, é objeto de uma dispensa de serviço prolongada, ele pode, apesar da manutenção do seu salário, invocar uma lesão dos seus interesses morais (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2015, DE/EMA, F‑135/14, EU:F:2015:152, n.o 42) e uma violação do princípio da correspondência entre o grau e o lugar, segundo o qual as funções de um funcionário ou de um agente da União não devem ficar nitidamente abaixo das que correspondem ao seu grau e lugar, tendo em conta a sua natureza, a sua importância e a sua amplitude (Acórdãos de 23 de março de 1988, Hecq/Comissão, 19/87, EU:C:1988:165, n 7.o, e de 28 de maio de 1998, W/Comissão, T‑78/96 e T‑170/96, EU:T:1998:112, n.o 104). Com efeito, contrariamente ao que defende o BEI, o alcance desse princípio de forma alguma se limita às decisões de reafetação (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2008, Kerstens/Comissão, F‑119/06, EU:F:2008:54, n.o 45).

251

Ora, ao contrário não só das decisões de 13 de abril e 12 de março de 2015, cuja duração estava expressamente limitada a um mês, mas também de uma decisão de suspensão nos termos do artigo 39.o do Regulamento do Pessoal de 2009, cujo prazo máximo é de três meses, salvo procedimentos penais, as decisões de 16 de junho e 20 de outubro de 2015 não são acompanhadas de qualquer limite temporal. É certo que estas decisões recordam a natureza provisória da dispensa de serviço do recorrente e precisam, no essencial, que o seu termo está subordinado à ocorrência de um acontecimento futuro. No entanto, há que constatar que a data de ocorrência desse acontecimento não era determinável com um grau de precisão suficiente na data de adoção das referidas decisões.

252

Com efeito, a decisão de 16 de junho de 2015 limita‑se a subordinar o termo da dispensa de serviço do recorrente à conclusão do «inquérito formal» do OLAF. O conceito de inquérito formal não consta do Regulamento n.o 883/2013, nem do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF (JO 1999, L 136, p. 1), que revogou. Resulta, no entanto, da ata da reunião de 15 de junho de 2015 que, contrariamente ao que deixam entender os articulados do recorrente, este conceito remete, não para o conceito de «inquérito administrativo» definido no artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento n.o 883/2013 mas, de forma genérica, para o procedimento no OLAF, que termina com a elaboração de um relatório de inquérito. Com efeito, nessa reunião, o diretor da Direção das Relações Sociais e dos Serviços Administrativos do BEI indicou ao recorrente que estava previsto estender a sua dispensa de serviço até que o relatório do OLAF estivesse disponível.

253

Do mesmo modo, a decisão de 20 de outubro de 2015 limita‑se a subordinar o termo da dispensa de serviço do recorrente à finalização dos «trabalhos» do OLAF. O conceito de trabalhos não é utilizado deste modo nem no Regulamento n.o 883/2013 nem no Regulamento n.o 1073/1999 que revogou. Todavia, tendo em conta as considerações expostas no n.o 252, supra, o recorrente podia compreender que, à semelhança do conceito de inquérito formal, o conceito de trabalhos remetia, de forma genérica, para o procedimento no OLAF, que termina com a elaboração de um relatório de inquérito.

254

Ora, há que constatar que o Regulamento n.o 883/2013 não sujeita a elaboração de um relatório de inquérito do OLAF a nenhum limite temporal determinado. Este regulamento limita‑se a indicar, sem mais precisões, que um relatório de inquérito do OLAF é elaborado «[n]o termo» ou «na sequência» do inquérito administrativo definido no artigo 2.o, ponto 4, do referido regulamento, cuja duração também não está sujeita a um limite de duração determinado. Efetivamente, o artigo 7.o, n.o 8, do referido regulamento prevê que, se um inquérito não puder ser encerrado nos 12 meses seguintes à sua abertura, o diretor‑geral do OLAF informa o Comité de Fiscalização do mesmo no termo do referido prazo de 12 meses e, daí em diante, de seis em seis meses, indicando os motivos e as medidas previstas para acelerar o inquérito.

255

As declarações do diretor da Direção das Relações Sociais e dos Serviços Administrativos do BEI na reunião de 15 de junho de 2015, que se destinava a ouvir o recorrente antes da adoção da decisão de 16 de junho de 2015, confirmam a dificuldade de prever com a mínima precisão ou certeza a ocorrência de um termo ligado à conclusão do processo no OLAF. Com efeito, nessa reunião, o diretor da Direção das Relações Sociais e dos Serviços Administrativos do BEI indicou ao recorrente que estava previsto estender a sua dispensa de serviço até que o relatório do OLAF estivesse disponível e que «se esperava que assim acontecesse antes das férias de verão, mas [que] não lhe podia ser dada qualquer garantia a esse respeito, uma vez que o B[EI] não tinha qualquer controlo sobre o procedimento do OLAF».

256

Nestas circunstâncias, o recorrente não podia determinar, com um grau de precisão suficiente, o alcance temporal das decisões de 16 de junho e 20 de outubro de 2015. Era‑lhe, portanto, impossível conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade.

257

Por conseguinte, as decisões de 16 de junho e 20 de outubro de 2015 estão, à semelhança das decisões de 13 de abril e 12 de maio de 2015, feridas de uma violação do princípio da segurança jurídica.

258

O argumento do BEI segundo o qual, para pôr termo ao conflito entre o recorrente e a sua hierarquia, só uma dispensa de serviço se vislumbrava, pelo facto de não ser possível reafetá‑lo a outro serviço, nem destacá‑lo para outro organismo, não é suscetível de pôr em causa esta conclusão. O amplo poder de apreciação de que o BEI alega dispor na organização dos seus serviços em função das missões que lhe são confiadas e na afetação em função destas do pessoal que está à sua disposição não é, com efeito, ilimitado. Pelo contrário, esse poder deve ser exercido no interesse do serviço e no respeito pelo princípio da correspondência entre o grau e o lugar (v. Acórdão de 19 de junho de 2015, Z/Tribunal de Justiça, T‑88/13 P, EU:T:2015:393, n.o 105 e jurisprudência referida), assim como pelo dever de solicitude, pelos princípios gerais do direito da União e pelos direitos fundamentais do interessado (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2017, HQ/OCVV, T‑592/16, não publicado, EU:T:2017:897, n.os 26 e 27, de 2 de maio de 2007, Giraudy/Comissão, F‑23/05, EU:F:2007:75, n.o 141, e de 9 de outubro de 2007, Bellantone/Tribunal de Contas, F‑85/06, EU:F:2007:171, n.o 61). O referido poder não era, portanto, suscetível de permitir à Administração eximir‑se das exigências do princípio da segurança jurídica ou ainda do princípio da correspondência entre o grau e o lugar para afastar o recorrente da sua atividade profissional durante um período prolongado, cuja duração não era determinável com precisão, e com as importantes consequências desfavoráveis acima descritas nos n.os 247 a 250, supra.

259

Se o BEI considerava que o comportamento do recorrente se assemelhava a um motivo grave suscetível de acarretar o seu despedimento sem pré‑aviso, cabia‑lhe contra ele instaurar um processo disciplinar e suspendê‑lo ao abrigo do artigo 39.o do Regulamento do Pessoal de 2009. Se, em contrapartida, o BEI considerasse que, como sustentou na audiência, o comportamento do recorrente não era abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição, mas que o prosseguimento da sua colaboração com o mesmo era inconcebível, cabia‑lhe, sem prejuízo do respeito pelas regras aplicáveis, resolver o seu contrato em aplicação do artigo 16.o do Regulamento do Pessoal de 2009.

260

Há, portanto, que acolher a primeira parte do primeiro fundamento e, por conseguinte, anular as decisões de 13 de abril, 12 de maio, 16 de junho e 20 de outubro de 2015.

[Omissis]

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)

decide: