–

em representação da Deutsche Lufthansa AG, por H. Neumann, M. Wortmann e B. Tavakoli, Rechtsanwälte,

–

em representação do Land Berlin, por R. Klinger, Rechtsanwalt,

–

em representação da Berliner Flughafen GmbH, por R. Körner, Rechtsanwalt,

–

em representação do Governo alemão, inicialmente por T. Henze e S. Eisenberg e, em seguida, por S. Eisenberg, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,

–

em representação da Comissão Europeia, por W. Mölls e B. Sasinowska, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, do artigo 6.o, n.os 3 a 5, e do artigo 11.o, n.os 1 e 7, da Diretiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias (JO 2009, L 70, p. 11).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Deutsche Lufthansa AG ao Land Berlin (Land de Berlim, Alemanha), na sequência da aprovação por este último do novo sistema de tarifação aeroportuária estabelecido, para o aeroporto Berlin‑Tegel (Alemanha), pela Berliner Flughafen GmbH (a seguir «BFG») na sua qualidade de entidade gestora aeroportuária.

3

Os considerandos 1, 2, 7, 9, 11 a 13 e 15 da Diretiva 2009/12 enunciam:

[…]

[…]

[…]

[…]

4

Sob a epígrafe «Objeto», o artigo 1.o desta diretiva dispõe, no seu n.o 5:

«A presente diretiva não prejudica o direito de cada Estado‑Membro aplicar medidas regulamentares adicionais que não sejam incompatíveis com a presente diretiva nem com outras disposições relevantes do direito [da União] no que diz respeito às entidades gestoras aeroportuárias situadas no seu território. Tais medidas podem incluir medidas de supervisão económica, como a aprovação dos sistemas de tarifação e/ou do nível das taxas, incluindo métodos de tarifação baseados em incentivos ou a regulação dos preços máximos.»

5

O artigo 2.o da referida diretiva, que é consagrado às «Definições», prevê nomeadamente:

«[…]

[…]»

6

Sob a epígrafe «Não discriminação», o artigo 3.o da Diretiva 2009/12 dispõe:

«Os Estados‑Membros asseguram que as taxas aeroportuárias não estabeleçam discriminações entre os utilizadores dos aeroportos, em conformidade com o direito [da União]. Tal não impede a modulação das taxas aeroportuárias por motivos de interesse público e geral, nomeadamente de ordem ambiental. Os critérios utilizados para a referida modulação devem ser pertinentes, objetivos e transparentes.»

7

Nos termos do artigo 6.o, sob a epígrafe «Consulta e recurso», desta diretiva:

«1.   Os Estados‑Membros asseguram que seja estabelecido um procedimento obrigatório para a realização de consultas periódicas entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, ou os representantes ou associações dos utilizadores do aeroporto, a respeito do funcionamento do sistema de taxas aeroportuárias e do nível dessas taxas e, se necessário, da qualidade dos serviços prestados. As referidas consultas realizam‑se pelo menos uma vez por ano, salvo decisão em contrário tomada na última consulta. Caso exista um acordo plurianual entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, as consultas realizam‑se nos termos do referido acordo. Os Estados‑Membros reservam‑se o direito de solicitar consultas mais frequentes.

2.   Os Estados‑Membros asseguram que, sempre que possível, as alterações do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias sejam introduzidas de comum acordo entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto. Para tal, a entidade gestora aeroportuária apresenta aos utilizadores do aeroporto as eventuais propostas de alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias, juntamente com as razões para as alterações propostas, o mais tardar quatro meses antes da respetiva entrada em vigor, exceto em circunstâncias excecionais que devem ser justificadas perante os utilizadores do aeroporto. A entidade gestora aeroportuária consulta os utilizadores do aeroporto sobre as alterações propostas e tem em conta os seus pontos de vista antes de tomar uma decisão. Normalmente, a entidade gestora aeroportuária publica a sua decisão ou recomendação o mais tardar dois meses antes da respetiva entrada em vigor. Caso a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto não cheguem a acordo sobre as alterações propostas, a primeira deve justificar a sua decisão relativamente aos pontos de vista dos utilizadores do aeroporto.

3.   Os Estados‑Membros asseguram que, em caso de desacordo quanto a uma decisão relativa às taxas aeroportuárias tomada pela entidade gestora aeroportuária, qualquer parte possa solicitar a intervenção da autoridade supervisora independente a que se refere o artigo 11.o, que examina as justificações para a alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias.

4.   Se uma alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias decidida pela entidade gestora aeroportuária for submetida à apreciação de uma autoridade supervisora independente, tal alteração não produz efeitos até ter sido analisada por esta última. No prazo de quatro semanas após a questão ter sido submetida à sua apreciação, a autoridade supervisora independente deve tomar uma decisão provisória sobre a entrada em vigor da alteração das taxas aeroportuárias, a não ser que a decisão final possa ser tomada dentro do mesmo prazo.

5.   Um Estado‑Membro pode decidir não aplicar os n.os 3 e 4 em relação a alterações do nível ou da estrutura das taxas aeroportuárias nos aeroportos em que:

Os procedimentos, condições e critérios aplicados para efeitos do presente número pelo Estado‑Membro devem ser pertinentes, objetivos, não discriminatórios e transparentes.»

8

Sob a epígrafe «Transparência», o artigo 7.o da referida diretiva prevê:

«1.   Os Estados‑Membros asseguram que a entidade gestora aeroportuária forneça a cada utilizador do aeroporto ou aos representantes ou associações de utilizadores do aeroporto, cada vez que se devam realizar as consultas a que se refere o n.o 1 do artigo 6.o, as informações sobre as componentes que servem de base para a determinação do sistema ou do nível de todas as taxas cobradas em cada aeroporto pela entidade gestora aeroportuária. Essas informações incluem, no mínimo:

2.   Os Estados‑Membros asseguram que os utilizadores do aeroporto forneçam informações à entidade gestora aeroportuária antes de cada consulta a que se refere o n.o 1 do artigo 6.o, nomeadamente relativas a:

3.   Sob reserva da legislação nacional, as informações fornecidas à entidade gestora aeroportuária nos termos do presente artigo são consideradas confidenciais ou economicamente sensíveis e tratadas em conformidade. No caso de entidades gestoras aeroportuárias cotadas na Bolsa, é respeitada, nomeadamente, a regulamentação aplicável à Bolsa.»

9

O artigo 11.o da referida diretiva, que é relativo à «Autoridade supervisora independente», enuncia, nos seus n.os 1 e 7:

«1.   Os Estados‑Membros nomeiam ou criam uma autoridade independente como sua autoridade supervisora independente nacional a fim de assegurar a aplicação correta das medidas tomadas para dar cumprimento à presente diretiva e desempenhar, pelo menos, as funções atribuídas nos termos do artigo 6.o Essa autoridade pode ser a mesma à qual o Estado‑Membro tenha confiado a aplicação das medidas regulamentares adicionais a que se refere o n.o 5 do artigo 1.o, incluindo a aprovação do sistema de tarifação e/ou do nível das taxas aeroportuárias, desde que cumpra os requisitos estabelecidos no n.o 3 do presente artigo.

[…]

7.   Ao proceder a uma investigação sobre a justificação da alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias nos termos do artigo 6.o, a autoridade supervisora independente tem acesso às informações necessárias das partes interessadas e consulta‑as para tomar a sua decisão. Sem prejuízo do n.o 4 do artigo 6.o, a autoridade supervisora independente toma uma decisão final o mais rapidamente possível e, em todo o caso, no prazo de quatro meses a contar da data em que a questão tenha sido submetida à sua apreciação. Em casos excecionais devidamente justificados, este prazo pode ser prorrogado por dois meses. As decisões da autoridade supervisora independente são vinculativas, sem prejuízo de revisão parlamentar ou judicial, conforme aplicável nos Estados‑Membros.»

10

Sob a epígrafe «Sistema de tarifação», o § 19b do Luftverkehrsgesetz (Código da Aviação Civil), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «LuftVG»), prevê:

«(1)   O operador de um aeroporto civil ou de um aeródromo civil deve estabelecer um sistema de taxas a pagar pela utilização das instalações e dos serviços relacionados com a marcação, descolagem, aterragem e estacionamento das aeronaves, e com o processamento de passageiros e carga (sistema de tarifação). O sistema de tarifação deve ser submetido à aprovação da autoridade competente em matéria de emissão das licenças. A aprovação é concedida quando as tarifas constantes do sistema de tarifação forem determinadas com base em critérios adequados, objetivos, transparentes e não discriminatórios. Em especial, deve assegurar‑se que:

[…]

(3)   Sem prejuízo do disposto no n.o 1, as seguintes regras são aplicáveis à aprovação do sistema de tarifação dos aeroportos civis cujo tráfego anual seja superior a cinco milhões de passageiros:

[…]

5.   O operador de um aeroporto civil deve consultar os utilizadores do aeroporto pelo menos uma vez por ano sobre o sistema de tarifação. […]»

11

Consagrado às ações de anulação e aos pedidos de injunção, o § 42, n.o 2, do Verwaltungsgerichtsordnung (Código de Procedimento Administrativo), na versão aplicável ao processo principal, prevê nomeadamente que, salvo disposição legal em contrário, uma ação destinada à anulação de um ato administrativo só é admissível se o demandante alegar que os seus direitos foram violados por esse ato.

12

O critério por força do qual os tribunais cíveis alemães exercem a sua fiscalização sobre as taxas fixadas pela entidade gestora aeroportuária decorre do § 315 do Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «BGB»). Nos termos desta disposição, intitulada «Determinação da prestação por uma das partes»:

«(1)   Se a determinação da prestação couber a uma das partes contratantes, em caso de dúvida, essa determinação deve ser efetuada ex æquo et bono.

(2)   A determinação é efetuada mediante uma declaração dirigida à outra parte.

(3)   Quando a determinação da prestação for efetuada ex æquo et bono, a determinação efetuada só vincula a outra parte se respeitar a equidade. Se não respeitar a equidade, será efetuada por sentença; o mesmo se aplica quando a determinação não for efetuada tempestivamente.»

13

A Deutsche Lufthansa, que é uma transportadora aérea, contesta, na sua qualidade de utilizadora do aeroporto, a aprovação de um novo sistema de tarifação aeroportuária para o aeroporto Berlin‑Tegel, que é gerido pelo Land de Berlim.

14

Por decisão de 13 de outubro de 2014, o Land de Berlim, na sua qualidade de entidade responsável pela autoridade supervisora independente, aprovou, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015, o novo sistema de tarifação aeroportuária elaborado pela BFG (a seguir «aprovação controvertida»).

15

A Deutsche Lufthansa propôs uma ação destinada à anulação da referida aprovação. Por Sentença de 22 de junho de 2016, a ação foi julgada inadmissível pelo Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunal Administrativo Superior de Berlim‑Brandeburgo, Alemanha) por falta de legitimidade ativa da Deutsche Lufthansa, na aceção do § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo.

16

Esse órgão jurisdicional salientou, em primeiro lugar, que, de acordo com um Acórdão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) de 8 de julho de 1977, relativo à disposição que precedia o § 19b do LuftVG e que constava do Luftverkehrs‑Zulassungs‑Ordnung (Regulamento relativo ao Licenciamento do Tráfego Aéreo), de 19 de junho de 1964 (BGBl. 1964 I, p. 370), a causa jurídica das taxas aeroportuárias não é constituída pela aprovação controvertida, mas pela utilização do aeroporto, pelo que essa aprovação não tem nenhum outro efeito jurídico autónomo além de permitir à entidade gestora aeroportuária aplicar a nova regulamentação tarifária aos utilizadores do aeroporto. O § 19b do LuftVG confirma que o efeito de direito público da referida aprovação se limita à relação entre a autoridade supervisora independente e a entidade gestora aeroportuária destinatária da aprovação. Embora diga respeito a uma regulamentação anterior à aplicável ao litígio no processo principal, esta interpretação continua válida.

17

Em segundo lugar, o § 19b do LuftVG não tem um efeito de proteção de terceiros que a Deutsche Lufthansa possa invocar enquanto utilizadora do aeroporto. Os requisitos de não‑discriminação e de transparência são, com efeito, insuscetíveis de conferir aos utilizadores do aeroporto um direito de ação contra a aprovação de um sistema de tarifação aeroportuária.

18

Em terceiro lugar, as taxas aeroportuárias estiveram sujeitas, até à revogação da disposição que precedia o §19b do LuftVG, a uma fiscalização pelo tribunal cível baseada na equidade, nos termos do § 315 do BGB, considerando‑se que essa fiscalização satisfazia os requisitos constitucionais. O §19b do LuftVG não tem incidência a este respeito.

19

Em quarto e último lugar, esta apreciação é igualmente compatível com a Diretiva 2009/12, nomeadamente com os seus artigos 6.o e 11.o

20

A Deutsche Lufthansa interpôs um recurso de «Revision» da sentença do Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunal Administrativo Superior de Berlim‑Brandeburgo) no órgão jurisdicional de reenvio. A Deutsche Lufthansa alega que o § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo deve conduzir à declaração de admissibilidade de uma ação de anulação proposta por um particular, quando este alegue, de forma plausível, que os seus direitos foram violados pelo ato administrativo impugnado.

21

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a Deutsche Lufthansa tem legitimidade ativa para pedir a anulação, nos termos do direito alemão, se a aprovação controvertida tiver o efeito de regulação de relações de direito privado, a saber, se, num sistema de tarifação aeroportuária, a taxa fixada por uma das partes contratantes e aprovada pela autoridade supervisora independente for obrigatória para as partes contratantes que não a podem afastar no âmbito dos contratos de utilização.

22

De facto, quando a aprovação de um sistema de tarifação aeroportuária tem o efeito de regulação de relações de direito privado, as partes contratantes em causa podem invocar uma violação da sua liberdade de agir decorrente do artigo 2.o, n.o 1, da Grundgesetz (Lei Fundamental). Ora, na medida em que esta liberdade de agir abrange a liberdade contratual e, por conseguinte, o direito de negociar com a outra parte o conteúdo dos acordos contratuais independentemente de orientações estatais, a mesma pode constituir o fundamento da legitimidade ativa dessas partes, na aceção do § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo.

23

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa, em primeiro lugar, que, no domínio dos serviços postais e das telecomunicações, o legislador alemão previu expressamente esse efeito de regulação de relações de direito privado.

24

Em contrapartida, não existem indícios de que o legislador alemão tenha pretendido conferir à exigência de aprovação prevista no § 19b, n.o 1, segunda frase, do LuftVG esse efeito de regular relações de direito privado. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, este silêncio do legislador alemão não pode ser fortuito, uma vez que, por um lado, as leis anteriores previam mecanismos de regulação das relações de direito privado e, por outro, o Acórdão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), de 8 de julho de 1977, citado no n.o 16 deste acórdão, não pode ser ignorado. Por conseguinte, deve concluir‑se que os utilizadores do aeroporto e a entidade gestora aeroportuária podiam, mesmo ao abrigo do regime do § 19b do LuftVG, fixar taxas que se afastam das tarifas aprovadas.

25

Além disso, reconhecer à aprovação de um sistema de tarifação aeroportuária um efeito de regulação de relações de direito privado e, correlativamente, legitimidade ativa aos utilizadores do aeroporto alteraria profundamente o sistema tradicional de vias de recurso, uma vez que a via cível daria lugar à via administrativa, não tendo esta possibilidade sido equacionada pelo legislador alemão.

26

Contudo, estas considerações assentes no direito nacional podem não ser pertinentes se a Diretiva 2009/12 impedir, por princípio, que as entidades gestoras aeroportuárias e os utilizadores do aeroporto acordem taxas aeroportuárias diferentes das aprovadas pela autoridade supervisora independente nos termos do artigo 6.o, n.o 5, primeira frase, alínea a), desta diretiva.

27

Em segundo lugar, um utilizador do aeroporto terá legitimidade ativa para impugnar uma aprovação como a controvertida, nos termos do § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo, se o § 19b do LuftVG proteger os utilizadores do aeroporto a título da proteção de terceiros. No entanto, para este efeito, a disposição em causa deve prever elementos factuais de individualização que permitam distinguir um círculo de pessoas que se diferencie suficientemente da generalidade do público.

28

Em terceiro lugar, a Diretiva 2009/12, nomeadamente o seu artigo 3.o que proíbe qualquer discriminação, pode impor que se reconheça à Deutsche Lufthansa legitimidade ativa, na aceção do § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo, no âmbito de uma ação contra a aprovação controvertida. Tal será o caso se a fiscalização do sistema de tarifação pelos tribunais cíveis, baseada na equidade em conformidade com o § 315 do BGB, não cumpra os requisitos desta diretiva. Com efeito, seria contrário às regras constitucionais recusar, na presença de taxas sujeitas a um enquadramento estatal, em princípio, às pessoas que têm de as pagar, uma fiscalização das referidas taxas tanto pelos tribunais administrativos como pelos tribunais cíveis.

29

Em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, segundo jurisprudência constante, o critério da equidade previsto no § 315 do BGB impõe uma ponderação dos interesses económicos objetivos dos contratantes em causa, bem como uma apreciação exaustiva do objeto do contrato e da importância da prestação relativamente à qual o preço pedido deve constituir uma contraprestação adequada. Além disso, embora esta disposição não o preveja, outros aspetos, tais como eventuais disposições de leis especiais, à semelhança dos princípios do direito da União em matéria de taxas, podem igualmente ser tidos em conta no contexto desta ponderação.

30

Por outro lado, em caso de taxas de montante demasiado elevado, o juiz cível determina o montante equitativo, atribuindo‑lhe um efeito ex tunc, em conformidade com a Diretiva 2009/12. Embora a nova fixação do montante das taxas pelo juiz apenas tenha, à partida, um efeito inter partes, os outros utilizadores não deixam de as poder invocar propondo, por seu turno, ações semelhantes, de modo que estas ações conduziriam, em termos globais, a uma uniformização do montante das taxas.

31

O órgão jurisdicional de reenvio considera, a este respeito, que o Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), não permite determinar se a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão é transponível para as taxas aeroportuárias regidas pela Diretiva 2009/12 nem se a fiscalização dos sistemas de tarifação pelos tribunais cíveis, baseada na equidade em conformidade com o § 315 do BGB, respeita a Diretiva 2009/12.

32

Também se poderia entender que a Deutsche Lufthansa tem legitimidade ativa, enquanto utilizadora do aeroporto, no âmbito de uma ação proposta contra a aprovação controvertida, uma vez que a Diretiva 2009/12 reconhece, no seu artigo 11.o, n.o 7, primeira frase, o estatuto de «partes interessadas» aos utilizadores do aeroporto. Pode assim entender‑se que esta diretiva serve os interesses dos utilizadores do aeroporto, ao reconhecer‑lhes direitos de informação e de consulta.

33

Considerando que a questão de saber se a Deutsche Lufthansa, enquanto utilizadora do aeroporto, tem legitimidade ativa, em conformidade com o § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo, no âmbito de uma ação de anulação proposta contra a aprovação controvertida depende da interpretação da Diretiva 2009/12, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

34

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2009/12, nomeadamente o seu artigo 3.o, o seu artigo 6.o, n.o 5, alínea a), e o seu artigo 11.o, n.os 1 e 7, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma disposição nacional que permite a uma entidade gestora aeroportuária determinar com um utilizador do aeroporto taxas aeroportuárias diferentes das estabelecidas por essa entidade e aprovadas pela autoridade supervisora independente, na aceção da referida diretiva.

35

Como resulta tanto do pedido de decisão prejudicial como da resposta do Governo alemão a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência, ao adotar o § 19b, n.os 1 e 3, do LuftVG, a República Federal da Alemanha pretendeu aplicar o artigo 6.o, n.o 5, alínea a), da Diretiva 2009/12.

36

Esta última disposição permite que um Estado‑Membro decida não aplicar os n.os 3 e 4 do artigo 6.o desta diretiva, em relação a alterações do nível ou da estrutura das taxas aeroportuárias nos aeroportos em que exista um procedimento obrigatório nos termos da legislação nacional segundo o qual as taxas aeroportuárias, ou o seu nível máximo, são determinadas ou aprovadas pela autoridade supervisora independente.

37

No caso em apreço, afigura‑se que, após ter consultado os utilizadores do aeroporto, a entidade gestora aeroportuária determinou o novo sistema de tarifação aeroportuária, tendo‑o posteriormente submetido a aprovação pela autoridade supervisora independente. Esta autoridade aprovou, por conseguinte, um sistema exaustivo de tarifação aeroportuária. Nestas condições, como observou o advogado‑geral no n.o 54 das suas conclusões, a intervenção da autoridade supervisora independente não se limitou à determinação ou à aprovação do nível máximo destas taxas.

38

Tendo em conta a redação do artigo 6.o, n.o 5, alínea a), da Diretiva 2009/12, deve considerar‑se que tanto o caráter obrigatório do procedimento previsto no § 19b, n.os 1 e 3, do LuftVG como o facto de a autoridade supervisora independente aprovar o sistema de tarifação aeroportuária estabelecido pela entidade gestora aeroportuária implicam que esta entidade não pode de modo algum afastar‑se desse sistema de tarifação, sob pena de privar a aprovação por essa entidade de efeito útil.

39

Daqui decorre que, quando uma disposição nacional, como o § 19b, n.os 1 e 3, do LuftVG, prevê um procedimento obrigatório nos termos do qual o sistema de tarifação aeroportuária é aprovado por uma autoridade supervisora independente, esse sistema deve aplicar‑se obrigatoriamente a todos os utilizadores sem que seja possível estabelecer, com um determinado utilizador do aeroporto, taxas diferentes das que foram anteriormente aprovadas.

40

Esta interpretação literal é, por outro lado, corroborada por uma interpretação contextual desta diretiva.

41

Em primeiro lugar, o artigo 11.o, n.o 7, da Diretiva 2009/12 estabelece que as decisões da autoridade supervisora independente são vinculativas, sem prejuízo de revisão parlamentar ou judicial, conforme aplicável nos Estados‑Membros. Ora, a autoridade associada às decisões da autoridade supervisora independente seria alterada se a entidade gestora aeroportuária pudesse afastar‑se das mesmas através da celebração de um acordo com um utilizador do aeroporto que fixasse taxas aeroportuárias diferentes das que figuram no sistema de tarifação aeroportuária aprovado pela autoridade supervisora independente.

42

Além disso, conforme enuncia o considerando 2 desta diretiva, o legislador da União considerou necessário estabelecer um quadro comum que regulamente as características essenciais das taxas aeroportuárias e o modo como são fixadas, dado que, na sua falta, os requisitos básicos da relação entre as entidades gestoras aeroportuárias e os utilizadores do aeroporto podem não ser cumpridos.

43

Ora, o estabelecimento desse quadro comum levou a conferir à autoridade supervisora independente um papel importante, que é nomeadamente sublinhado no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2009/12. Resulta, com efeito, desta disposição que a autoridade supervisora independente deve assegurar a aplicação correta das medidas tomadas para dar cumprimento a esta diretiva e desempenhar, pelo menos, as funções atribuídas nos termos do artigo 6.o da referida diretiva. O considerando 12 da Diretiva 2009/12 enuncia igualmente que a intervenção desta autoridade deve garantir o respeito pela imparcialidade das decisões e a aplicação adequada e efetiva desta diretiva. A autoridade supervisora independente é, além disso, a garante do respeito do princípio da não discriminação, em conformidade com o artigo 3.o, primeira frase, da Diretiva 2009/12.

44

Em segundo lugar, permitir que uma entidade gestora aeroportuária estabeleça com um utilizador do aeroporto taxas diferentes das aprovadas pela autoridade supervisora independente poria em causa os princípios da consulta, da transparência e da não discriminação dos utilizadores do aeroporto conforme decorrem do artigo 3.o, do artigo 6.o, n.os 1 e 2, e do artigo 7.o da Diretiva 2009/12.

45

Primeiro, importa salientar que o artigo 6.o, n.o 5, alínea a), da Diretiva 2009/12 habilita apenas os Estados‑Membros a decidirem não aplicar os n.os 3 e 4 do artigo 6.o desta diretiva, pelo que os referidos Estados continuam obrigados a respeitar os n.os 1 e 2 deste artigo. Ora, a fim de garantir o respeito do princípio da não discriminação, o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2009/12 obriga os Estados‑Membros a preverem um procedimento para a realização de consultas aos utilizadores do aeroporto ou aos representantes ou associações dos utilizadores do aeroporto pela entidade gestora aeroportuária. Essas consultas, que, em princípio, devem realizar‑se pelo menos uma vez por ano, incidem sobre a aplicação do sistema de tarifação aeroportuária, o nível das taxas aeroportuárias e, se for caso disso, a qualidade do serviço prestado.

46

O artigo 6.o, n.o 2, da referida diretiva incita, por seu turno, os Estados‑Membros a privilegiar uma abordagem consensual quando da alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias. Devem, assim, assegurar que estas alterações sejam, na medida do possível, acordadas entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto. Incumbe, em particular, à entidade gestora aeroportuária apresentar aos utilizadores do aeroporto as eventuais propostas de alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias, juntamente com as razões para as alterações propostas, o mais tardar quatro meses antes da respetiva entrada em vigor, exceto em circunstâncias excecionais que devem ser justificadas perante os utilizadores do aeroporto. A entidade gestora aeroportuária consulta os utilizadores do aeroporto sobre as alterações propostas e tem em conta os seus pontos de vista antes de tomar uma decisão. Normalmente, a entidade gestora aeroportuária publica a sua decisão ou recomendação o mais tardar dois meses antes da respetiva entrada em vigor. Caso a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto não cheguem a acordo sobre as alterações propostas, a primeira deve justificar a sua decisão relativamente aos pontos de vista dos utilizadores do aeroporto.

47

Afigura‑se, assim, que a consulta dos utilizadores do aeroporto aquando da alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias, prevista no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2009/12, ficaria esvaziada da sua substância se, após consulta destes últimos e após a obtenção da aprovação da autoridade supervisora independente, a entidade gestora aeroportuária pudesse afastar‑se do sistema de tarifação assim negociado e validado, em benefício de um determinado utilizador do aeroporto.

48

Segundo, ao afastar‑se, em benefício de um utilizador do aeroporto, do sistema de tarifação aeroportuária aprovado pela autoridade supervisora independente, a entidade gestora beneficiaria esse utilizador em particular e, ao fazê‑lo, violaria não só o princípio da não discriminação como também o princípio da transparência, garantidos respetivamente nos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 2009/12. O considerando 13 desta diretiva enuncia, a este respeito, que é vital que os utilizadores do aeroporto recebam periodicamente da entidade gestora aeroportuária informações sobre as modalidades e a base de cálculo das taxas aeroportuárias. Essa transparência proporcionará às transportadoras aéreas informações sobre os custos incorridos pelo aeroporto e sobre a produtividade dos investimentos do aeroporto.

49

Os princípios da transparência e da não discriminação parecem, assim, estar estreitamente ligados, no sentido de que o respeito do primeiro permite aos utilizadores detetar as violações do segundo. Com efeito, a fim de garantir que as taxas aeroportuárias não implicam uma discriminação entre os utilizadores do aeroporto, conforme exigido pelo artigo 3.o, primeira frase, da Diretiva 2009/12, conjugado com o considerando 11 desta diretiva, as entidades gestoras aeroportuárias devem estabelecer um procedimento obrigatório de consulta regular dos utilizadores do aeroporto, com a possibilidade de recurso, por qualquer das partes, para uma autoridade supervisora independente sempre que uma decisão sobre as taxas aeroportuárias ou sobre a alteração do sistema de tarifação seja contestada pelos utilizadores dos aeroportos.

50

Em terceiro lugar, o facto de o artigo 3.o, segunda frase, da Diretiva 2009/12 autorizar a modulação das taxas aeroportuárias por motivos de interesse público e geral, nomeadamente de ordem ambiental, não pode invalidar as considerações precedentes. Com efeito, conforme precisado na terceira frase desta disposição, conjugada com o considerando 15 desta diretiva, os critérios utilizados para a referida modulação devem ser pertinentes, objetivos, transparentes e, por conseguinte, claramente definidos.

51

Consequentemente, a modulação das taxas aeroportuárias não pode ser efetuada no quadro confidencial de uma negociação contratual entre a entidade gestora aeroportuária e um utilizador do aeroporto isoladamente considerado. Pelo contrário, essa modulação só pode ser aceite se se limitar a aplicar os critérios conhecidos de todos os utilizadores do aeroporto, na medida em que figurem no sistema de tarifação aprovado pela autoridade supervisora independente.

52

Os critérios de modulação das taxas aeroportuárias devem, por conseguinte, figurar no sistema de tarifação submetido à aprovação da autoridade supervisora independente, o que pressupõe que os utilizadores do aeroporto tenham sido igualmente consultados sobre esses critérios.

53

Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira questão que a Diretiva 2009/12, nomeadamente o seu artigo 3.o, o seu artigo 6.o, n.o 5, alínea a), e o seu artigo 11.o, n.os 1 e 7, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma disposição nacional que permite a uma entidade gestora aeroportuária determinar com um utilizador do aeroporto taxas aeroportuárias diferentes das estabelecidas por essa entidade e aprovadas pela autoridade supervisora independente, na aceção da referida diretiva.

54

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2009/12 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma interpretação do direito nacional segundo a qual um utilizador do aeroporto não pode impugnar diretamente a decisão de aprovação do sistema de tarifação aeroportuária da autoridade supervisora independente, mas pode propor uma ação contra a entidade gestora aeroportuária perante um tribunal cível e alegar unicamente, nessa ocasião, que a taxa fixada no sistema de tarifação aeroportuária que esse utilizador deve pagar não respeita a equidade.

55

A título preliminar, importa salientar que, ao dispor que as decisões da autoridade supervisora independente são vinculativas, sem prejuízo de revisão parlamentar ou judicial, conforme aplicável nos Estados‑Membros, o artigo 11.o, n.o 7, última frase, da Diretiva 2009/12 pode ser interpretado no sentido de que permite que os Estados‑Membros escolham entre uma fiscalização parlamentar ou uma fiscalização jurisdicional.

56

No entanto, por força de jurisprudência constante, o princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que se encontra hoje consagrado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 37). Além disso, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.

57

Daqui decorre que a falta de fiscalização jurisdicional não pode ser compensada por uma fiscalização parlamentar.

58

Por outro lado, como salientou, em substância, o advogado‑geral, nos n.os 32 a 40 das suas conclusões, os princípios básicos em que assenta a Diretiva 2009/12, a saber, a não discriminação, a transparência e a consulta das partes interessadas aquando da alteração do sistema ou do nível das taxas aeroportuárias, que são garantidos, respetivamente, pelos artigos 3.o, 7.o e 6.o desta diretiva, lidos em conjugação com os considerandos 9 e 11 a 13 da referida diretiva, podem ser analisados quer como obrigações que incumbem à entidade gestora aeroportuária quer como direitos que os utilizadores de aeroporto podem invocar judicialmente na sua qualidade de «partes interessadas», na aceção do artigo 11.o, n.o 7, da Diretiva 2009/12.

59

Nestas condições, cabe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos litigantes pela Diretiva 2009/12 (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 38).

60

A este respeito, embora caiba, em princípio, ao direito nacional determinar a qualidade e o interesse do litigante em agir judicialmente, o direito da União exige que a legislação nacional não afete o direito a uma tutela jurisdicional efetiva (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 42), em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.

61

Todavia, o princípio da tutela jurisdicional efetiva não exige, enquanto tal, que exista uma ação autónoma destinada, a título principal, a impugnar a conformidade de disposições nacionais com normas da União, desde que existam uma ou várias vias de recurso que permitam, a título incidental, assegurar o respeito dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.os 47 e 53).

62

A este respeito, embora caiba, em princípio, à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e fixar as modalidades processuais das ações destinadas a salvaguardar os direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União, tais modalidades processuais não devem, nomeadamente, tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.os 39 e 43 e jurisprudência referida).

63

Além disso, cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais interpretar as modalidades processuais aplicáveis às ações neles propostas, na medida do possível de modo a que estas modalidades possam ser aplicadas de uma forma que contribua para a realização do objetivo de garantir uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 44). Acresce que um órgão jurisdicional nacional não pode validamente considerar que lhe é impossível interpretar uma disposição nacional em conformidade com o direito da União pelo simples facto de essa disposição ter, de forma constante, sido interpretada num sentido que não é compatível com este direito (Acórdão de 11 de setembro de 2018, IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, n.o 65).

64

É à luz destas considerações que há que responder à segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

65

No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que, na Alemanha, por força do § 42, n.o 2, do Código de Procedimento Administrativo, uma ação destinada à anulação de um ato administrativo só é admissível se o demandante alegar que os seus direitos foram violados por esse ato. Ora, desde o Acórdão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) de 8 de julho de 1977, referido no n.o 16 do presente acórdão, considera‑se que a decisão pela qual a autoridade supervisora independente aprova um sistema de tarifação aeroportuária só produz efeitos jurídicos na relação entre essa autoridade e a entidade gestora aeroportuária. Por conseguinte, tal decisão só pode ser impugnada indiretamente, perante um tribunal cível, no âmbito de uma ação contra uma decisão da entidade gestora aeroportuária que exija o pagamento de uma taxa. Além disso, na medida em que o § 315, n.o 3, do BGB impõe que o juiz cível decida segundo critérios de equidade, esse juiz deve ponderar os interesses económicos objetivos dos contratantes em causa, mas também proceder a uma apreciação exaustiva do objeto do contrato e da importância da prestação relativamente à qual o preço pedido deve constituir uma contraprestação adequada. No entanto, resulta da jurisprudência nacional que o juiz cível pode igualmente ter em conta outros aspetos decorrentes de leis especiais, como os princípios do direito da União.

66

Por conseguinte, há que determinar se, no litígio em causa no processo principal, a obrigação, imposta ao utilizador do aeroporto que pretenda impugnar a decisão da autoridade supervisora independente que aprova o sistema de tarifação aeroportuária à luz da Diretiva 2009/12, de recorrer a um tribunal cível que decide segundo critérios de equidade, com base no § 315, n.o 3, do BGB, não tem por efeito tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos por esta diretiva, em violação do princípio da efetividade (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 43 e jurisprudência referida).

67

A este respeito, basta observar, tal como o Tribunal de Justiça já salientou num contexto semelhante, que, ao insistir exclusivamente na racionalidade económica do contrato individual, a aplicação do § 315, n.o 3, do BGB não tem em conta o facto de que só uma determinação das taxas baseada em critérios uniformes pode garantir que a política em matéria de taxas seja aplicada da mesma forma a todas as empresas em causa (v., neste sentido, Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, n.o 74).

68

Além do mais, como salientou o advogado‑geral no n.o 77 das suas conclusões, outros aspetos «fundamentais» do processo que conduziu à aprovação das taxas aeroportuárias, como as questões relativas à formação da vontade da autoridade supervisora independente ou aos eventuais vícios de forma que possam ter sido relevantes para a determinação do conteúdo da decisão de aprovação, escapam à fiscalização do tribunal cível.

69

Por último, uma fiscalização das taxas baseada na equidade e a adoção, se for o caso, de uma decisão resultante de uma apreciação ex aequo et bono, em conformidade com o § 315, n.o 3, do BGB, são contrárias ao princípio da não discriminação dos utilizadores do aeroporto garantido pelo artigo 3.o da Diretiva 2009/12, tanto mais que as sentenças proferidas pelos tribunais cíveis alemães produzem um efeito limitado apenas às partes nos litígios trazidos a juízo (v., por analogia, Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, n.os 83 e 94).

70

Daqui resulta que o § 315, n.o 3, do BGB, por força do qual os utilizadores do aeroporto estão impossibilitados de obter uma fiscalização jurisdicional efetuada com base em elementos objetivos e suscetível de garantir o pleno cumprimento das condições impostas pela Diretiva 2009/12 não permite aos tribunais cíveis alemães assegurar uma tutela jurisdicional efetiva a esses utilizadores.

71

Nestas circunstâncias, há que responder à segunda questão que a Diretiva 2009/12 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma interpretação do direito nacional segundo a qual um utilizador do aeroporto não pode impugnar diretamente a decisão de aprovação do sistema de tarifação aeroportuária da autoridade supervisora independente, mas pode propor uma ação contra a entidade gestora aeroportuária perante um tribunal cível e alegar unicamente, nessa ocasião, que a taxa fixada no sistema de tarifação aeroportuária que esse utilizador deve pagar não respeita a equidade.

72

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara: