1

Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

2

Os considerandos 20 e 21 da Diretiva 2004/38 enunciam:

3

O artigo 3.o, n.o 1, da referida diretiva prevê que esta se aplica a qualquer cidadão da União que se desloque ou resida num Estado‑Membro que não aquele de que é nacional.

4

O artigo 7.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Direito de residência por mais de três meses», prevê, no seu n.o 1:

«Qualquer cidadão da União tem o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período superior a três meses, desde que:

[...]

5

O artigo 24.o da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Igualdade de tratamento», tem a seguinte redação:

«1.   Sob reserva das disposições específicas previstas expressamente no Tratado e no direito secundário, todos os cidadãos da União que, nos termos da presente diretiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado. O benefício desse direito é extensível aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e tenham direito de residência ou direito de residência permanente.

2.   Em derrogação do n.o 1, o Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.o 4 do artigo 14.o, assim como, antes de adquirido o direito de residência permanente, pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos.»

6

O artigo 2.1 da Wet studiefinanciering 2000 (Lei de 2000 relativa ao financiamento dos estudos, a seguir «WSF 2000»), que estabelece as condições do financiamento dos estudos, incluindo da bolsa de base e de uma prestação para despesas de transporte (a seguir «prestação para despesas de transporte»), tem a seguinte redação:

«A presente lei regulamenta o financiamento dos estudos e é aplicável aos estudantes que preencham as condições relativas à:

7

O artigo 2.2 da WSF 2000 prevê:

«1.   É elegível para financiamento dos estudos o estudante que:

2.   Sem prejuízo do n.o 1, alínea b), poderão ser designados por regulamento determinados grupos de pessoas que só são objeto da equiparação prevista no n.o 1, alínea b) para efeitos da tomada a cargo das despesas de acesso ao ensino. O regulamento pode prever regras relativas ao montante e à forma dessa tomada a cargo.»

8

O artigo 3.1 da WSF 2000 dispõe:

«1.   O financiamento dos estudos consiste numa bolsa de base, num empréstimo de base e numa bolsa adicional ou num empréstimo adicional, bem como num crédito para propinas dos estudantes.

2.   O financiamento dos estudos pode ser concedido, no todo ou em parte, sob a forma de:

9

O artigo 3.2, n.o 1, da WSF 2000 prevê que a bolsa inclui um montante mensal fixo que cobre as despesas de subsistência, uma parte das propinas e a prestação para despesas de transporte.

10

O artigo 3.29 da WSF 2000 precisa as condições em que pode ser obtida uma prestação financeira, quando o beneficiário não tenha utilizado a totalidade da prestação para despesas de transporte.

11

O artigo 3.6, n.o 2, da WSF 2000 dispõe:

«Salvo disposição em contrário, a bolsa de base inclui uma prestação para despesas de transporte.»

12

O artigo 3.7 da WSF 2000, que prevê a forma sob a qual a prestação para despesas de transporte é concedida, tem a seguinte redação:

«1.   Para os estudantes que prosseguem os seus estudos nos Países Baixos, a prestação para despesas de transporte é constituída por um título de transporte, válido durante uma parte da semana, que é emitido a favor dos estudantes pelas sociedades de transportes, a título gratuito ou mediante pagamento de uma tarifa reduzida.

2.   Para os estudantes que têm direito ao financiamento para prosseguirem estudos fora dos Países Baixos, a prestação para despesas de transporte consiste no montante previsto, respetivamente, no artigo 4.8, n.o 2, e no artigo 5.3, n.o 2. Em derrogação do previsto no parágrafo anterior, os estudantes aí referidos podem, a seu pedido, obter um título de transporte, como prestação para despesas de transporte.»

13

O artigo 3 a, n.os 1 e 2, da Besluit studiefinanciering 2000 (Decisão de 2000 relativa ao financiamento dos estudos) prevê o seguinte:

«1.   As pessoas que possuam a nacionalidade de um Estado que seja parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu [de 2 de maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3)], ou a nacionalidade suíça, bem como os membros das suas famílias, que não sejam

que não tenham adquirido o direito de residência permanente previsto no artigo 16.o da [Diretiva 2004/38], serão objeto da equiparação prevista no artigo 2.2, n.o 2, da [WSF 2000], no que respeita à assunção das despesas de acesso ao ensino.

2.   A assunção de despesas com base no n.o 1 é concedida sob a forma de um donativo e consiste no montante da bolsa de base prevista no artigo 3.6, n.o 1, da [WSF 2000], para um participante que resida no domicílio familiar. A prestação para despesas de transporte e o complemento previsto no artigo 3.6, n.os 2 e 3, da [WSF 2000] não fazem parte desse donativo.»

14

O artigo 7.37 da Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Lei relativa ao ensino superior e à investigação científica) dá execução ao artigo 2.1, alínea c), da WSF 2000, que prevê que os estudantes devem estar inscritos num estabelecimento de ensino reconhecido. Nos termos do artigo 7.37, n.o 2, da Lei relativa ao ensino superior e à investigação científica:

«A inscrição depende da apresentação de prova de pagamento das propinas e da taxa de inscrição a exame ou, em caso de inscrição no ensino pós‑laboral, das propinas correspondentes a este ensino.»

15

Em novembro de 2008, a Comissão recebeu uma denúncia que tinha por objeto a desigualdade de tratamento entre os estudantes neerlandeses e os estudantes de outros Estados‑Membros da União Europeia, no que respeita ao acesso aos transportes públicos subvencionados nos Países Baixos. Nos termos desta denúncia, os estudantes neerlandeses podem beneficiar da prestação para despesas de transporte, que lhes permite usar os transportes públicos gratuitamente ou mediante pagamento de uma tarifa reduzida, ao passo que os estudantes que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus têm de pagar a tarifa por inteiro, o que constitui uma violação do artigo 12.o CE.

16

Uma vez que a Comissão concordou com este ponto de vista, enviou, em 23 de março de 2009, uma notificação para cumprir ao Reino dos Países Baixos, na qual o convidava a apresentar as suas observações no prazo de dois meses. Nesta carta, a Comissão defendia que a prestação para despesas de transporte deve ser qualificada, não de bolsa de estudo ou de empréstimo mas de ajuda de subsistência, na medida em que não é abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Além disso, a Comissão não se limitou a acusar o Reino dos Países Baixos de uma desigualdade de tratamento apenas em relação aos estudantes que prosseguem os seus estudos no quadro do programa Erasmus, referindo‑se também a todos os estudantes de outros Estados‑Membros que são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/38 e que completam uma parte ou a totalidade dos seus estudos nos Países Baixos.

17

Em carta de 15 de maio de 2009, o Reino dos Países Baixos respondeu a estas acusações alegando que não estava em causa uma discriminação, uma vez que a prestação para despesas de transporte é concedida sob a forma de empréstimo condicional e, por conseguinte, está abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38.

18

Em 29 de janeiro de 2010, a Comissão enviou um parecer fundamentado ao Reino dos Países Baixos, a que este Estado‑Membro respondeu em 28 de maio seguinte, desenvolvendo os argumentos invocados na sua resposta à notificação para cumprir.

19

Em 27 de janeiro de 2012, a Comissão enviou um parecer fundamentado complementar ao Reino dos Países Baixos. Em 27 de março de 2012, a Comissão recebeu a resposta deste Estado‑Membro, na qual este mantinha a sua posição segundo a qual a prestação para despesas de transporte não cria discriminações.

20

Não tendo ficado satisfeita com a resposta dada por este Estado‑Membro, a Comissão decidiu intentar a presente ação.

21

A título preliminar, há que delimitar o objeto da presente ação.

22

A este respeito, importa recordar que uma ação nos termos do artigo 258.o TFUE deve ser examinada unicamente tendo em conta os pedidos formulados na petição inicial (acórdão de 22 de outubro de 2014, Comissão/Países Baixos, C‑252/13, EU:C:2014:2312, n.o 28 e jurisprudência referida).

23

No caso vertente, há que ter em conta o facto de a Comissão ter desistido parcialmente da sua ação. Na sua réplica, a Comissão declarou renunciar a considerar que os estudantes neerlandeses residentes no estrangeiro e que se inscrevem num ciclo de estudos a tempo inteiro num estabelecimento de ensino reconhecido nos Países Baixos são objeto de discriminação. Na audiência no Tribunal de Justiça, em resposta a uma questão por ele submetida, a Comissão precisou que também pretendia desistir da sua ação na medida em que tem por objeto os estudantes neerlandeses residentes no estrangeiro e que prosseguem estudos nos Países Baixos no quadro do programa Erasmus.

24

Por conseguinte, deve entender‑se que o objeto da presente ação é a alegada discriminação praticada pelo Reino dos Países Baixos contra estudantes não neerlandeses que prosseguem estudos nos Países Baixos, incluindo os estudantes que participam no programa Erasmus e os que prosseguem estudos fora deste programa.

25

O Reino dos Países Baixos defende que a acusação, avançada pela Comissão, relativa a uma discriminação indireta não preenche as exigências que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, por um lado, a Comissão deve apresentar as acusações de forma coerente e precisa na fase pré‑contenciosa e na petição e, por outro, as acusações apresentadas na petição não podem ser diferentes das que foram suscitadas na fase pré‑contenciosa.

26

Em particular, o Reino dos Países Baixos observa que, no n.o 44 da sua petição, a Comissão afirma que existe uma discriminação indireta contra os estudantes de origem neerlandesa que se inscreveram num ciclo de estudos completo no estrangeiro e que optam por prosseguir estudos no quadro do programa Erasmus num estabelecimento de ensino reconhecido nos Países Baixos. Todavia, nos n.os 75, 81 e 82 da petição, a Comissão evoca uma discriminação indireta contra os estudantes não neerlandeses que participam neste programa.

27

O Reino dos Países Baixos explica que não percebe que grupo de estudantes é indiretamente discriminado, em relação a quem, e em que é que consiste essa discriminação indireta.

28

Os documentos trocados durante a fase pré‑contenciosa também não dão indicações a este respeito.

29

Em particular, nos n.os 31 e 32 do parecer fundamentado de 28 de janeiro de 2010, sem abordar a aplicabilidade do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, a Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de exigir que os estudantes provenientes de outros Estados‑Membros sejam pessoas economicamente ativas ou titulares de uma autorização de residência permanente nos Países Baixos e, ao fazê‑lo, parece formular uma nova queixa baseada numa discriminação indireta.

30

Além disso, não é clara a relação entre, por um lado, a posição da Comissão exposta nos n.os 31 e 32 do parecer fundamentado e, por outro, a sua posição descrita nos n.os 44 e 75 a 83 da sua petição inicial. As considerações que figuram nessa petição dizem respeito, em particular, aos estudantes que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus, ao passo que a posição adotada pela Comissão na fase pré‑contenciosa, respeitante à alegada discriminação indireta, parece ser mais geral.

31

A Comissão alega que a acusação relativa a uma discriminação indireta é admissível. Decorre inequivocamente dos n.os 32 e 33 do parecer fundamentado e dos n.os 52, 54 e 56 do parecer fundamentado complementar que, durante a fase pré‑contenciosa, essa instituição não excluiu a hipótese de a legislação neerlandesa implicar não só uma discriminação direta mas também, eventualmente, uma discriminação indireta. Os elementos apresentados na petição relativos a uma discriminação indireta limitam‑se, pois, a precisar elementos que a Comissão já tinha avançado durante a fase pré‑contenciosa.

32

Resulta do artigo 120.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e da jurisprudência deste último relativa a essa disposição que qualquer petição inicial em matéria de recursos diretos deve indicar o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos invocados em apoio do recurso e que essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição (v., neste sentido, acórdão de 22 de outubro de 2014, Comissão/Países Baixos, C‑252/13, EU:C:2014:2312, n.o 33 e jurisprudência referida).

33

O Tribunal de Justiça declarou igualmente que, no âmbito de uma ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE, a petição deve apresentar as acusações de forma coerente e precisa, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado (acórdão de 22 de outubro de 2014, Comissão/Países Baixos, C‑252/13, EU:C:2014:2312, n.o 34 e jurisprudência referida).

34

Essas acusações devem ser formuladas de forma inequívoca, a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou não decida quanto a uma dessas acusações (v., neste sentido, acórdão de 30 de setembro de 2010, Comissão/Bélgica, C‑132/09, EU:C:2010:562, n.o 37 e jurisprudência referida).

35

Em particular, a ação da Comissão deve conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados (acórdão de 6 de setembro de 2012, Comissão/Bélgica, C‑150/11, EU:C:2012:539, n.o 27 e jurisprudência referida). Por conseguinte, uma contradição na exposição do fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua ação por incumprimento não preenche os requisitos estabelecidos (v., neste sentido, acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Comissão/Reino UnidoC‑199/04, EU:C:2007:72, n.o 25, e de 28 de junho de 2007, Comissão/Espanha, C‑235/04, EU:C:2007:386, n.o 47).

36

No caso em apreço, o Reino dos Países Baixos defende que a petição não reúne estas condições, na medida em que a Comissão se refere de forma confusa à existência de uma eventual discriminação indireta.

37

Importa constatar que a apresentação da acusação relativa à discriminação indireta não respeita manifestamente as exigências da jurisprudência recordada nos n.os 32 a 35 do presente acórdão.

38

Em particular, não decorre claramente da petição qual a categoria de estudantes desfavorecida e em relação a que outra categoria. Com efeito, numa parte da sua petição, a Comissão defende que a legislação nacional em causa implica uma discriminação indireta apenas em relação aos estudantes de nacionalidade neerlandesa que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus nos Países Baixos. Todavia, noutra parte da petição, a Comissão parece considerar, numa formulação algo ambígua, que os estudantes de outros Estados‑Membros que participam nesse programa nos Países Baixos são objeto de discriminação indireta, uma vez que são desfavorecidos em relação aos estudantes de nacionalidade neerlandesa que prosseguem estudos noutro Estado‑Membro e que participam no referido programa nos Países Baixos.

39

Por outro lado, como observou a advogada‑geral no n.o 70 das suas conclusões, a Comissão não identifica de modo algum o critério, sem ser o da nacionalidade, que conduz à alegada discriminação indireta. É certo que essa instituição faz referência ao requisito segundo o qual, para ter direito ao financiamento neerlandês dos estudos, incluindo a prestação para despesas de transporte, o estudante deve estar inscrito num estabelecimento de ensino reconhecido e ter pago as propinas. Contudo, na sua petição, a Comissão baseia‑se no referido requisito de inscrição, para demonstrar, por um lado, que os estudantes originários de outros Estados‑Membros que participam no programa Erasmus nos Países Baixos estão numa situação objetivamente comparável à dos estudantes neerlandeses que estudam nesse Estado‑Membro e, por outro, que a alegada discriminação não é abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Em contrapartida, na primeira parte da sua petição, essa instituição não faz nenhuma referência ao referido requisito de inscrição, que se destina a demonstrar a existência de uma diferença de tratamento constitutiva de uma discriminação nos termos do artigo 18.o TFUE, lido em conjugação com os artigos 20.° e 21.° TFUE.

40

Por último, como acertadamente defende o Reino dos Países Baixos, há que observar que o próprio fundamento da acusação da Comissão relativo a uma discriminação indireta é, desde o início, deficiente. Com efeito, essa instituição funda a sua ação numa violação dos artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE, em razão de uma discriminação direta, «uma vez que os cidadãos da [União Europeia] que não têm nacionalidade neerlandesa são tratados de maneira menos favorável do que os cidadãos neerlandeses». Ora, a Comissão só desenvolve uma argumentação relativa a uma eventual discriminação indireta quando analisa a questão de saber se a prestação para despesas de transporte é abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, confundindo assim a existência de uma eventual justificação com o desenvolvimento de uma acusação completamente distinta.

41

Importa acrescentar que, na sua réplica, a Comissão se limitou a constatar que, na fase pré‑contenciosa, «não excluía» que a legislação neerlandesa conduzisse a uma discriminação indireta, sem, no entanto, precisar em que é que essa discriminação consistia.

42

Nestas condições, há que julgar inadmissível a acusação relativa a uma discriminação indireta.

43

A título preliminar, cumpre observar que, apesar de o Reino dos Países Baixos não ter suscitado nenhuma exceção de inadmissibilidade relativamente à presente acusação, o Tribunal de Justiça pode conhecer oficiosamente do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 258.o TFUE para a propositura de uma ação por incumprimento (v., por analogia, acórdão de 19 de dezembro de 2012, Comissão/Itália, C‑68/11, EU:C:2012:815, n.o 49 e jurisprudência referida).

44

No caso vertente, em resposta a uma questão submetida pelo Tribunal de Justiça durante a audiência, a Comissão indicou que, com a sua ação, visava não apenas os estudantes em formação profissional mas também aqueles que ela própria designou como estudantes do ensino superior e do ensino científico contínuo. Todavia, essa instituição não foi capaz de identificar uma disposição específica de direito nacional da qual decorra a alegada discriminação em relação aos estudantes que não são considerados, por esse direito, estudantes do ensino profissional.

45

De resto, como observou a advogada‑geral no n.o 79 das suas conclusões, embora a legislação nacional em causa no presente processo não se limite a fazer referência aos cidadãos da União, mas vise igualmente as pessoas com a nacionalidade de um Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu (EEE) ou com a nacionalidade suíça, não decorre claramente da petição inicial que, com a sua acusação baseada numa discriminação direta, a Comissão pretendesse abranger todas estas pessoas. Além disso, decorre de alguns pontos específicos dessa petição que a Comissão se limita a acusar o Reino dos Países Baixos da prática de uma discriminação em razão da nacionalidade apenas contra os estudantes que são cidadãos da União.

46

Nestas circunstâncias, há que considerar que a presente ação só é admissível na parte em que visa demonstrar que a legislação neerlandesa em causa no presente processo cria uma discriminação direta contra os cidadãos da União que não têm a nacionalidade dos Países Baixos e que prosseguem estudos no quadro do ensino profissional dispensado neste Estado‑Membro, na medida em que essa legislação trata os referidos cidadãos de maneira menos favorável que os cidadãos neerlandeses que prosseguem tais estudos.

47

Na sua petição, a Comissão defende que a legislação neerlandesa contém uma discriminação direta em razão da nacionalidade.

48

A Comissão começa por observar que existe uma discriminação direta a título do artigo 18.o TFUE, lido em conjugação com os artigos 20.° e 21.° TFUE, uma vez que as disposições nacionais em causa excluem os estudantes não neerlandeses do benefício da prestação para despesas de transporte, apenas com base no critério da nacionalidade, tratando assim de maneira menos favorável os cidadãos da União que não têm a nacionalidade neerlandesa. Esta conclusão não é minimamente posta em causa pela necessidade de preencher dois outros requisitos objetivos, que são, em primeiro lugar, ter menos de 30 anos e, em segundo lugar, estar inscrito a tempo inteiro numa formação reconhecida.

49

Em seguida, a Comissão alega que a discriminação direta imputada não é abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. A este respeito, segundo a Comissão, o acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), em particular os seus n.os 43, 49 a 56, 59 a 62, 64 e 65, é aplicável mutatis mutandis ao presente processo.

50

De acordo com a Comissão, é irrelevante que, segundo a legislação neerlandesa, os estudantes que participam no programa Erasmus não sejam considerados oficialmente inscritos no estabelecimento neerlandês de acolhimento. No âmbito deste programa, cada estudante tem o direito de esperar que a Universidade de acolhimento o trate da mesma maneira que trata os seus próprios estudantes, que é, de resto, o que se passa na prática. Por conseguinte, esse estudante está inscrito de facto no estabelecimento de acolhimento nos Países Baixos, preenchendo, assim, o terceiro requisito do qual a legislação neerlandesa faz depender a concessão da prestação para despesas de transporte.

51

É mais provável que um nacional neerlandês que estude fora dos Países Baixos e que pretenda participar no programa Erasmus escolha um Estado‑Membro diferente do Reino dos Países Baixos para o efeito. Nos raros casos em que, no quadro do referido programa, esse estudante opte por prosseguir estudos nos Países Baixos, é normal que este Estado‑Membro não lhe conceda a prestação para despesas de transporte, dado que já beneficia de uma prestação financeira correspondente.

52

Por último, a título de uma acusação intitulada «Estudantes que não são estudantes Erasmus estrangeiros — estudantes estrangeiros comuns, incluindo os estudantes neerlandeses que residem no estrangeiro», a Comissão defende que a prestação para despesas de transporte é uma ajuda de subsistência na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, que tem uma forma diferente de uma bolsa de estudo ou de um empréstimo estudantil.

53

O facto de, ao contrário da situação que deu lugar ao acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), o estudante ter de reembolsar a ajuda económica decorrente da prestação para despesas de transporte, caso não obtenha um diploma no prazo de dez anos, não significa que esta ajuda seja abrangida pelo conceito de «bolsas de estudo ou empréstimos estudantis», previsto no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Uma vez que depende da obtenção de um diploma no prazo de dez anos, esta prestação constitui um donativo condicional, e não um empréstimo.

54

Na sua contestação, o Reino dos Países Baixos nega a existência do incumprimento imputado.

55

Antes de mais, no que respeita à legislação neerlandesa relativa à prestação para despesas de transporte, o Reino dos Países Baixos sublinha o facto de esta prestação fazer parte do financiamento neerlandês dos estudos, como decorre da WSF 2000 e da origem da referida prestação.

56

Em particular, o artigo 3.6, n.o 2, da WSF 2000 prevê que a prestação para despesas de transporte faz parte da bolsa de base, que é um elemento do financiamento dos estudos com fundamento no artigo 3.1, n.o 1, desta lei. Anteriormente, a bolsa de base era integralmente composta por uma quantia em dinheiro que se destinava a cobrir o custo de vida. Uma parte do montante da referida bolsa foi convertida numa prestação para despesas de transporte, a partir de 1 de janeiro de 1991. O Reino dos Países Baixos adquiria às empresas de transporte os títulos de transporte objeto desta prestação, com base num contrato, o que permitia comprá‑los a preço reduzido e disponibilizar um transporte economicamente acessível a todos os estudantes com direito ao financiamento dos seus estudos.

57

O Reino dos Países Baixos observa que a bolsa de base e a prestação para despesas de transporte são concedidas sob a forma de empréstimo condicional. Quando o estudante termina os seus estudos no prazo de dez anos, o empréstimo transforma‑se em donativo. Se o estudante não terminar os seus estudos nesse prazo, o empréstimo deve ser reembolsado com juros.

58

Uma vez que a prestação para despesas de transporte constitui um elemento da bolsa de base e, por isso, do financiamento dos estudos, as condições de obtenção desta prestação são iguais às aplicáveis à concessão do financiamento dos estudos. Em particular, para que se possa ter direito ao financiamento dos estudos neerlandês, é necessário, por força do artigo 2.1 da WSF 2000, preencher os requisitos de nacionalidade, de idade e de categoria de ensino.

59

Em seguida, no que diz respeito ao artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o Reino dos Países Baixos pretende invocar a derrogação prevista nesta disposição em relação a todos os estudantes não neerlandeses com nacionalidade de um Estado‑Membro da União, do EEE ou suíça. No que diz respeito aos estudantes não neerlandeses que prosseguem os seus estudos no quadro do programa Erasmus, este é, contudo, um argumento de defesa apresentado a título subsidiário. A título principal, este Estado‑Membro defende que estes estudantes não estão numa situação objetivamente comparável à dos estudantes neerlandeses.

60

O Reino dos Países Baixos observa que a derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 dá resposta ao interesse legítimo do Estado‑Membro em limitar as ajudas sociais pagas através do orçamento público àqueles que apenas podem demonstrar uma ligação mínima com este Estado. A diferença de tratamento criada pela legislação neerlandesa, na medida em que exige que os estudantes da União, do EEE ou da Suíça, antes de poderem beneficiar do financiamento dos seus estudos, incluindo da prestação para despesas de transporte, tenham um direito de residência duradouro ou sejam economicamente ativos, é totalmente conforme com esta derrogação.

61

O Reino dos Países Baixos considera que é irrelevante saber se a prestação para despesas de transporte deve ser qualificada de donativo condicional ou de empréstimo condicional, dado que esta prestação é sempre ou um empréstimo ou uma bolsa e, a esse título, está abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38.

62

O sistema neerlandês é, por natureza, diferente da situação em causa no processo que deu lugar ao acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605). Em particular, no referido processo, a redução das tarifas de transporte era concedida aos estudantes cujos progenitores recebessem abonos de família do Estado austríaco. Uma vez que não estava relacionada com o financiamento dos estudos, esta redução não podia ser qualificada de bolsa de estudo ou de empréstimo estudantil.

63

Segundo o Reino dos Países Baixos, para que possa ser abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, uma prestação não tem necessariamente de ser composta por uma quantia em dinheiro da qual seja possível dispor livremente.

64

Por último, no que respeita aos estudantes que participam no programa Erasmus, o Reino dos Países Baixos, baseando‑se nos n.os 41 e 42 do acórdão de 14 de junho de 2012, Comissão/Países Baixos (C‑542/09, EU:C:2012:346), recorda que a comparabilidade das situações se deve basear em elementos objetivos e facilmente identificáveis. A diferença objetiva entre os estudantes não neerlandeses que participam no programa Erasmus e os estudantes neerlandeses que prosseguem estudos fora deste programa e que beneficiam da prestação para despesas de transporte consiste na circunstância de os primeiros não beneficiarem de um financiamento dos seus estudos por parte do Reino dos Países Baixos ao abrigo das convenções previstas pelo referido programa.

65

Segundo o Reino dos Países Baixos, não é pertinente a posição da Comissão segundo a qual os estudantes que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus estão inscritos de facto nos Países Baixos e, por conseguinte, se deve considerar que preenchem o terceiro requisito de que a legislação neerlandesa faz depender a concessão da prestação para despesas de transporte.

66

Na sua réplica, a Comissão sustenta que decorre da sistemática do artigo 3.2, n.o 1, da WSF 2000 que as despesas de subsistência e a prestação para despesas de transporte constituem elementos separados e distintos da bolsa. As propriedades intrínsecas destes dois elementos também diferem, na medida em que um é um montante que o estudante pode utilizar como entender e o outro é um cartão que dá direito a uma redução das tarifas dos transportes públicos.

67

A Comissão sublinha que o conceito de «bolsas de estudo ou empréstimos estudantis», previsto no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, não pode ser objeto de uma interpretação que varie consoante os direitos nacionais, devendo antes revestir um alcance autónomo, próprio do direito da União.

68

Decorre dos n.os 61 a 64 do acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), que o Reino dos Países Baixos se baseia erradamente no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 para justificar o facto de exigir que os estudantes nacionais da União, do EEE e suíços tenham um direito de residência permanente ou exerçam uma atividade económica. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a existência de uma ligação real entre o estudante e o Estado‑Membro de acolhimento pode ser verificada, no que respeita ao direito deste estudante a uma prestação que consiste numa redução das tarifas de transporte, se se demonstrar que o referido estudante está inscrito num estabelecimento de ensino público ou privado, reconhecido ou financiado pelo Estado‑Membro de acolhimento com base na sua legislação ou prática administrativa, com o objetivo principal de aí frequentar um curso, inclusive uma formação profissional.

69

A Comissão alega que decorre do n.o 61 do acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), que há circunstâncias em que se pode considerar que os estudantes que participam num programa Erasmus estão numa situação objetivamente comparável à dos estudantes neerlandeses que recebem a prestação para despesas de transporte, a saber, quando existe uma ligação real entre o estudante que participa nesse programa e o Estado‑Membro de acolhimento. No caso vertente, essa ligação existe no que respeita a esta prestação, uma vez que se deve considerar que os estudantes não neerlandeses que participam no referido programa estão inscritos de facto nos Países Baixos para efeitos de concessão da referida prestação.

70

Na sua tréplica, o Reino dos Países Baixos defende que a Comissão ignorou a letra do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. A existência de uma ligação real entre a pessoa em causa e o Estado‑Membro de acolhimento, materializada na inscrição desta pessoa num estabelecimento de ensino, não constitui, neste contexto, uma exigência complementar ou alternativa. Uma vez que o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 não era aplicável no processo que deu lugar ao acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), os n.os 61 a 64 do referido acórdão não dão nenhuma indicação quanto ao alcance desta disposição.

71

O Reino dos Países Baixos alega que a conclusão da Comissão segundo a qual, devido à sua inscrição de facto na Universidade de acolhimento, os estudantes que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus formam, apesar de tudo, uma categoria objetivamente comparável à dos estudantes neerlandeses que recebem a prestação para despesas de transporte assenta numa premissa errada. O mais importante é saber se essas categorias estão numa situação objetivamente comparável à luz da legislação nacional em causa.

72

O Reino dos Países Baixos sublinha que os n.os 61, 62 e 64 do acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), dizem respeito à justificação da discriminação indireta constatada nesse acórdão, ao passo que a questão de saber se os estudantes que prosseguem estudos no quadro do programa Erasmus estão numa situação objetivamente comparável à dos estudantes neerlandeses que recebem a prestação para despesas de transporte diz respeito à própria existência de uma discriminação. Assim sendo, a Comissão tinha descontextualizado a exigência de uma ligação real.

73

Há que referir, a título preliminar, que o artigo 20.o, n.o 1, TFUE atribui o estatuto de cidadão da União a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro.

74

Beneficiam desse estatuto os estudantes provenientes de Estados‑Membros que não o Reino dos Países Baixos e que prossigam os seus estudos neste último Estado, na medida em que possuem a nacionalidade de um Estado‑Membro.

75

Como o Tribunal de Justiça já declarou várias vezes, o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros, permitindo àqueles que se encontrem na mesma situação obter o mesmo tratamento jurídico no domínio de aplicação ratione materiae do Tratado FUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito (v., neste sentido, acórdãos de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk, EU:C:2001:458, n.o 31, e de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 38).

76

A proibição de discriminação em razão da nacionalidade prevista no artigo 18.o TFUE é aplicável em todas as situações abrangidas pelo domínio de aplicação ratione materiae do direito da União, incluindo estas situações o exercício da liberdade fundamental de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros, consagrada no artigo 21.o TFUE (v., neste sentido, acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 39 e jurisprudência referida).

77

Resulta desta mesma jurisprudência que a referida proibição abrange igualmente as situações relativas às condições de acesso à formação profissional, entendendo‑se que tanto o ensino superior como o ensino universitário constituem uma formação profissional (acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 40 e jurisprudência referida).

78

Um nacional de um Estado‑Membro que prossegue os seus estudos noutro Estado‑Membro tem, ao abrigo dos artigos 18.° e 21.° TFUE, o direito de circular e de permanecer livremente no território do Estado‑Membro de acolhimento, sem sofrer discriminações diretas ou indiretas em razão da sua nacionalidade (v., neste sentido, acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 41 e jurisprudência referida).

79

Quanto à questão de saber se a prestação para despesas de transporte é abrangida pelo âmbito de aplicação dos Tratados, na aceção do artigo 18.o, n.o 1, TFUE, há que observar que o Tribunal de Justiça já precisou que um regime que prevê reduções das tarifas de transporte concedidas aos estudantes, na medida em que permite, direta ou indiretamente, cobrir as suas despesas de subsistência, é abrangido pelo âmbito de aplicação do Tratado FUE (acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 43).

80

Por outro lado, como o Tribunal de Justiça já declarou, o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, consagrado de forma geral no artigo 18.o TFUE e precisado, relativamente aos cidadãos da União abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/38, no artigo 24.o desta, proíbe, nomeadamente, as discriminações diretas em razão da nacionalidade (v., neste sentido, acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 49 e jurisprudência referida).

81

No que diz respeito à Diretiva 2004/38, embora seja verdade que esta tem por objetivo facilitar e reforçar o exercício do direito fundamental e individual de circular e de residir livremente no território dos Estados‑Membros, conferido diretamente a cada cidadão da União, não é menos certo que o seu objeto diz respeito, como resulta do seu artigo 1.o, alínea a), às condições de exercício desse direito (acórdão de 5 de maio de 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, n.o 33).

82

Há que recordar, em particular, que, no que respeita ao acesso a prestações como a prestação para despesas de transporte, um cidadão da União só pode reclamar a igualdade de tratamento com os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 se a sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento respeitar as condições desta diretiva (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2015, Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, n.o 49 e jurisprudência referida).

83

No caso vertente, em resposta a uma questão submetida pelo Tribunal de Justiça na audiência, a Comissão confirmou que a sua ação tinha por objeto uma discriminação contra os estudantes que gozam de um direito de permanência ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38. O Reino dos Países Baixos sustentou igualmente que os estudantes não neerlandeses visados pela presente ação beneficiam de um direito de residência nos Países Baixos ao abrigo desta disposição.

84

Nestas condições, há que considerar que o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 é, em princípio, aplicável aos estudantes não neerlandeses visados pela Comissão na sua petição.

85

Ora, no caso vertente, antes mesmo de determinar se existe uma discriminação direta na aceção do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, importa analisar previamente o argumento do Reino dos Países Baixos segundo o qual a prestação para despesas de transporte é abrangida pelo âmbito de aplicação da derrogação ao princípio da igualdade de tratamento prevista no artigo 24.o, n.o 2 desta diretiva.

86

Enquanto derrogação ao princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 18.o TFUE e da qual o artigo 24.o, n.o 1, da referida Diretiva 2004/38 constitui apenas uma expressão específica, o n.o 2 deste artigo 24.o deve ser interpretado de forma restrita (acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 54).

87

Embora, como decorre do n.o 79 do presente acórdão, a prestação para despesas de transporte constitua uma ajuda de subsistência aos estudantes em causa, só as ajudas de subsistência aos estudos «constituída[s] por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis» são, contudo, abrangidas pela derrogação ao princípio da igualdade de tratamento prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (v., neste sentido, acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605, n.o 55).

88

A este respeito, importa observar que, ao contrário do processo que deu lugar ao acórdão de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria (C‑75/11, EU:C:2012:605), no qual o Estado‑Membro em causa reservava, em princípio, o benefício das tarifas reduzidas de transporte aos estudantes cujos progenitores recebessem abonos de família desse Estado, no presente processo, como decorre do dossiê apresentado ao Tribunal de Justiça, a concessão da prestação para despesas de transporte aos estudantes neerlandeses, que a Comissão considera favorecidos pela legislação nacional em causa, depende precisamente do facto de estes estudantes seguirem uma formação nos Países Baixos e terem um direito ao financiamento dos seus estudos em conformidade com a legislação neerlandesa.

89

Segundo esta legislação, é concedido ao estudante um título de transporte que lhe permite aceder aos transportes públicos gratuitamente ou a uma tarifa reduzida. Se o estudante completar os seus estudos no prazo de dez anos, não é obrigado a reembolsar essa prestação. Se o estudante não terminar os seus estudos nesse prazo, a referida prestação deve ser reembolsada. Assim, a prestação para despesas de transporte, tal como prevista pela legislação neerlandesa, tem características semelhantes a uma bolsa de estudo ou a um empréstimo estudantil, consoante o estudante complete ou não os seus estudos num prazo de dez anos.

90

Conclui‑se que se deve considerar que uma prestação para despesas de transporte como a que está em causa no presente processo é concedida sob a forma de «bolsas de estudo ou empréstimos estudantis», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38.

91

A este respeito, como observou a advogada‑geral no n.o 97 das suas conclusões, a questão de saber se a referida prestação é uma bolsa condicional ou um empréstimo condicional é irrelevante, uma vez que o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 é aplicável quer às «bolsas de estudo» quer aos «empréstimos estudantis» e que a prestação para despesas de transporte será sempre abrangida por um destes conceitos.

92

De igual modo, também é irrelevante o facto de, em princípio, a prestação para despesas de transporte ser concedida sob a forma de um título de transporte, ou seja, não em dinheiro mas em espécie. Com efeito, não decorre da letra do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 nem do quadro jurídico em que esta disposição se insere que os Estados‑Membros devam ser obrigados a conceder ajudas de subsistência apenas em dinheiro. Pelo contrário, como observou a advogada‑geral no n.o 93 das suas conclusões, o facto de conceder esta prestação em espécie permite que o Estado‑Membro em causa, sendo caso disso, por um lado, reduza as despesas relacionadas com a concessão da referida prestação, negociando as tarifas com o fornecedor do serviço, e, por outro, garanta que a vantagem económica decorrente desta mesma prestação foi utilizada para a finalidade que lhe foi atribuída.

93

Por último, importa constatar que, ao contrário do que a Comissão sugere, o Reino dos Países Baixos não está minimamente obrigado, neste contexto, a conceder a prestação para despesas de transporte pelo simples facto de um estudante se inscrever num estabelecimento privado ou público, reconhecido ou financiado por esse Estado‑Membro com base na sua legislação ou prática administrativa, com o objetivo principal de frequentar um curso. Tal interpretação não só desrespeitaria a própria letra do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 como também esvaziaria de conteúdo a derrogação relativa às ajudas de subsistência prevista nesta disposição, uma vez que, na realidade, equivaleria a obrigar os Estados‑Membros a respeitarem o princípio da igualdade de tratamento, no momento da concessão dessas ajudas, relativamente a todos os estudantes abrangidos pelo artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38.

94

Por conseguinte, deve concluir‑se que a prestação para despesas de transporte está abrangida pelo conceito de «ajuda de subsistência [...] constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis», prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, e que o Reino dos Países Baixos pode invocar a derrogação prevista a este respeito para recusar conceder esta prestação, antes da aquisição do direito de residência permanente, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou não assalariados nem conservem esse estatuto, ou não sejam membros da sua família.

95

A acusação baseada em discriminação direta deve, pois, ser julgada improcedente.

96

Atendendo ao acima exposto, há que julgar a ação improcedente na íntegra.

97

Por força do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino dos Países Baixos pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide: