1. 

A presente ação foi intentada pela Comissão Europeia contra a República Federal da Alemanha, ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, devido à alegada inexecução do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 23 de outubro de 2007 no processo Comissão/Alemanha ( 2 ), (a seguir «acórdão de 2007»).

2. 

Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que, ao manter em vigor os §§ 4, n.o 1, e 2, n.o 1, conjugado com o § 4, n.o 3, da Lei de 21 de julho de 1960, relativa à privatização das participações sociais da sociedade Volkswagenwerk GmbH ( 3 ) (a seguir «Lei VW»), a República Federal da Alemanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 56.o, n.o 1, CE. Dado que a República Federal da Alemanha adotou, de facto, nova legislação que revogou os §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 1, da Lei VW, o presente processo tem apenas por objeto a execução do acórdão relativamente ao § 4, n.o 3, da referida lei.

3. 

Uma vez que as partes mantêm posições divergentes relativamente ao acórdão de 2007 a este respeito, o presente processo suscita a questão prévia de saber se o Tribunal de Justiça declarou uma infração em relação ao § 4, n.o 3, da Lei VW — que confere a qualquer acionista que detenha 20% do capital social uma minoria de bloqueio — tomado isoladamente, ou se, em vez disso, considerou que essa disposição só constituía uma violação dos movimentos de capitais na aceção do artigo 56.o, n.o 1, CE, quando lida em conjugação com o § 2, n.o 1, da Lei VW. Segundo esta última disposição, o direito de voto de um acionista individual foi limitado a um máximo de 20% do capital social da Volkswagenwerk GmbH (a seguir «Volkswagen»).

4. 

Se o Tribunal de Justiça julgar procedente o pedido da Comissão quanto ao incumprimento do acórdão de 2007, o presente processo também suscitará questões complexas relativas ao método correto de cálculo do montante de quaisquer sanções pecuniárias. O cerne da questão consiste, por um lado, na importância que deve ser atribuída à alegada ambiguidade do acórdão de 2007 no que diz respeito à imposição de sanções pecuniárias e, por outro lado, se — e em caso afirmativo, como — deve ser tida em conta, no cálculo de sanções pecuniárias, o período de tempo excecionalmente longo que decorreu entre a resposta da República Federal da Alemanha ao parecer fundamentado e a remessa do processo ao Tribunal de Justiça.

5.

Por ofício de 24 de dezembro de 2007, a Comissão notificou o Governo alemão para que lhe comunicasse as medidas tomadas em execução do acórdão de 2007.

6.

As autoridades alemãs responderam por ofício de 6 de março de 2008, declarando que tinham sido introduzidas as necessárias alterações na lei existente para dar cumprimento ao acórdão de 2007.

7.

Uma vez que o ofício não continha nenhuma indicação relativamente ao calendário legislativo ou ao conteúdo do projeto legislativo aí mencionado, em 5 de junho de 2008, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha, uma notificação para cumprir, convidando‑a a apresentar observações no prazo de dois meses.

8.

O Governo alemão respondeu na mesma data, informando a Comissão sobre o progresso da legislação proposta. Referiu que o projeto legislativo de alteração da Lei VW tinha sido aprovado pelo Governo Federal e que o procedimento legislativo teria início em breve.

9.

Em 1 de agosto de 2008 o Governo alemão especificou o calendário de adoção do texto legislativo e informou a Comissão do conteúdo da sua proposta legislativa.

10.

Não estando ainda satisfeita com as respostas do Governo alemão, a Comissão emitiu, em 1 de dezembro de 2008, um parecer fundamentado em que convidava a República Federal da Alemanha a tomar as medidas necessárias à execução das obrigações previstas no acórdão de 2007 no prazo de dois meses. Quanto ao projeto legislativo, declarou que o texto em causa não alterava o direito de bloqueio da minoria previsto no § 4, n.o 3, da Lei VW. A Comissão observou também que não tinha recebido informação sobre as intenções do Governo alemão relativamente à alteração dos estatutos da Volkswagen, que derem lugar as disposições ilícitas da Lei VW; e, por último, que tinha ainda de ser notificada a alteração da própria Lei VW.

11.

Em 10 de dezembro de 2008, foi aprovada a Lei de 8 de dezembro de 2008 de alteração da Lei VW ( 4 ) (a seguir «Lei de alteração da Lei VW»), que no essencial permaneceu idêntica ao projeto legislativo. Essa lei, que entrou em vigor em 11 de dezembro de 2008, revogou os §§ 4, n.o 1, e 2, n.o 1, da Lei VW, bem como o § 101, n.o 5, da Lei das Sociedades Anónimas ( 5 ). Porém, não introduziu nenhuma alteração no § 4, n.o 3, da Lei VW.

12.

Considerando que as partes continuaram a defender posições diferentes no que diz respeito ao acórdão de 2007, o Governo alemão propôs, por carta de 17 de dezembro de 2008, que as partes apresentassem conjuntamente ao Tribunal de Justiça um pedido de interpretação do acórdão controvertido, em conformidade com o artigo 43.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e com o artigo 102.o do seu Regulamento de Processo ( 6 ). A Comissão respondeu por carta de 15 de janeiro de 2009, na qual afirmava que, não tendo dúvidas sobre o sentido e o alcance do acórdão de 2007, não tencionava submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de interpretação.

13.

O Governo alemão respondeu ao parecer fundamentado por carta de 29 de janeiro de 2009, no qual concluiu que, ao adotar a Lei de alteração da Lei VW, tinha cumprido integralmente o acórdão de 2007.

14.

Em 21 de fevereiro de 2012, considerando que a República Federal da Alemanha só tinha cumprido parcialmente o acórdão de 2007, a Comissão intentou a presente ação.

15.

Na sua petição, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:

16.

A República Federal da Alemanha pede que o Tribunal de Justiça se digne:

17.

O Governo alemão e a Comissão apresentaram alegações orais na audiência de 12 de março de 2013. As partes entregaram também as suas respostas às questões que lhes foram enviadas em meu nome em preparação da audiência ( 7 ).

18.

O processo previsto no artigo 260.o, n.o 2, TFUE pode ser descrito como o último recurso ao dispor da Comissão na sua função de «guardiã dos Tratados» para assegurar a aplicação do direito da UE. Funciona como um processo judicial especial de execução de acórdãos ou, por outras palavras, como um método coercivo para assegurar a sua observância ( 8 ).

19.

Na presente ação, a Comissão formulou acusações não só em relação ao § 4, n.o 3, da Lei VW, mas também aos estatutos da Volkswagen. Em resposta a estas acusações, o Governo alemão observa que esses estatutos não foram postos em causa pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 2007. Consequentemente, essas acusações devem, em seu entender, ser julgadas inadmissíveis.

20.

A esse respeito, basta salientar que — tendo em conta as características especiais do processo de execução, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE — o Tribunal de Justiça declarou que só podem ser tratados no seu âmbito os incumprimentos que tenham sido declarados verificados pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 258.o TFUE ( 9 ). Como os estatutos não foram examinados pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 2007, considero as acusações acima mencionadas inadmissíveis ( 10 ).

21.

Nesse contexto, o objetivo do presente processo não consiste em determinar se o § 4, n.o 3, da Lei VW, que exige uma maioria superior a 80% do capital social representado para a aprovação de deliberações da assembleia geral da Volkswagen, o contrário ao direito da UE. Pelo contrário, a presente ação tem por objeto a questão de saber se a República Federal da Alemanha cumpriu ou não o acórdão de 2007.

22.

Na sequência de um acórdão declaratório nos termos do artigo 258.o TFUE, o Estado‑Membro em questão está obrigado a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, conforme previsto no artigo 260.o, n.o 1, TFUE. Quando se verifica uma situação de incumprimento pós‑contencioso, a Comissão desempenha um papel central ao determinar, antes de o processo ser submetido ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, em que medida um Estado‑Membro tomou todas as medidas necessárias à execução do acórdão inicial do Tribunal de Justiça que declarou um incumprimento.

23.

Contudo, no caso em apreço, antes de decidir se foram tomadas as medidas necessárias, o Tribunal de Justiça deve determinar primeiro se se verificou alguma infração em relação ao § 4, n.o 3, da Lei VW, da qual pudesse resultar consequentemente a obrigação de tomar medidas de execução.

24.

Lamentavelmente, as partes extraem diferentes conclusões do acórdão de 2007. Embora as divergências sobre o sentido e âmbito dos acórdãos seja um aspeto inevitável do direito, parece‑me que, no contexto da ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, o Tribunal de Justiça pode contribuir para evitar essa incerteza garantindo que o seu raciocínio é transparente e formulando cuidadosamente o dispositivo dos seus acórdãos. Efetivamente, embora caiba à Comissão apreciar na fase pós‑contencioso se a execução pelo Estado‑Membro pode ser considerada suficiente, a realização desta apreciação pressupõe, efetivamente, uma declaração clara do Tribunal de Justiça quanto à existência de um incumprimento.

25.

Dito isto, considero que o acórdão de 2007 não é particularmente ambíguo. Não obstante, como resulta do presente processo, a linguagem utilizada nesse acórdão parece deixar margem para discussão em relação ao § 4, n.o 3, da Lei VW.

26.

Chegados a este ponto, devo salientar que não tenciono indagar o «sentido subjetivo» do acórdão de 2007 ou o que o Tribunal de Justiça terá ou não pretendido. Pelo contrário, com o atual exercício interpretativo pretendo determinar o sentido do dispositivo do referido acórdão à luz dos seus fundamentos. Uma vez que o Estado‑Membro infrator deve poder determinar o que constitui comportamento ilícito com base no acórdão em causa, no presente contexto só é relevante a informação que pode ser deduzida desse acórdão. Por outras palavras, tendo em conta as sanções pecuniárias envolvidas, não pode ser aceite uma interpretação extensiva do acórdão de 2007.

27.

Pelas razões a seguir expostas, considero que a interpretação do acórdão de 2007 proposta pela República Federal da Alemanha deve ser preferida à proposta pela Comissão.

28.

No dispositivo do acórdão de 2007 o Tribunal de Justiça declarou que, ao manter em vigor os §§ 4, n.o 1, e 2, n.o 1, «conjugado com» ( 11 ) o § 4, n.o 3, da Lei VW, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 56.o, n.o 1, CE.

29.

Assim, a declaração, nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, de que a República Federal da Alemanha não cumpriu as suas obrigações dá lugar à questão de saber se o acórdão de 2007 deve ser interpretado no sentido de que: i) declara a ilegalidade das três disposições consideradas isoladamente ou de que, ii) declara, em vez disso, duas infrações distintas: a primeira, em relação ao § 4, n.o 1, da Lei VW, e a segunda, em relação ao § 2, n.o 1, da Lei VW, lido em conjugação com o § 4, n.o 3, dessa lei. Esta última interpretação ii) baseia‑se na própria relação existente entre as disposições em causa. A ilegalidade resultaria, assim, dos efeitos combinados dessas disposições.

30.

A Comissão sustenta que o facto de a parte relevante do dispositivo do acórdão de 2007 conter os termos «conjugado com» não exclui a ilegalidade de cada uma das disposições controvertidas consideradas isoladamente. De facto, a ilicitude dessas disposições é confirmada, segundo a Comissão, pelos fundamentos desse acórdão.

31.

O Governo alemão defende o contrário. Sustenta que o dispositivo do acórdão de 2007 não pode ser interpretado no sentido de que se refere às três disposições ilegais consideradas isoladamente. Afirma que o Tribunal de Justiça declarou duas infrações ao artigo 56.o, n.o 1, CE: a primeira em relação ao § 4, n.o 1, da Lei VW e a segunda em relação aos §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW lidos conjuntamente. Consequentemente, o Governo alemão alega que, ao revogar os §§ 4, n.o 1, e 2, n.o 1, da Lei VW, cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE.

32.

Na minha opinião, a utilização dos termos «conjugado com» no dispositivo do acórdão exclui, por si só, a interpretação proposta pela Comissão ( 12 ). No entanto, dada a importância dos fundamentos de um acórdão para a interpretação do seu sentido ( 13 ), parece adequado analisar o dispositivo do acórdão de 2007 à luz das razões indicadas pelo Tribunal de Justiça para justificar a sua decisão.

33.

A título preliminar, há que salientar que os fundamentos do acórdão de 2007 — em especial os n.os 31 a 56 — não sustentam, na minha opinião, a tese defendida pela Comissão.

34.

Em primeiro lugar, tendo em conta os argumentos das partes no que respeita às acusações individuais formuladas pela Comissão relativamente aos §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW, e aos efeitos cumulados dessas disposições, o Tribunal de Justiça considerou adequado analisar as acusações conjuntamente ( 14 ). A esse respeito considero que, há que salientar, o facto de o Tribunal de Justiça ter referido expressamente os efeitos cumulados gerados pelas disposições controvertidas ( 15 ).

35.

Em segundo lugar, a Comissão invoca vários números do acórdão de 2007 ( 16 ), que — lidos isoladamente — poderiam ser interpretados no sentido de apoiarem a sua tese. Devo, porém, sublinhar a importância da adoção de uma abordagem global das conclusões do Tribunal de Justiça relativamente às disposições em causa.

36.

Na minha interpretação do acórdão de 2007, o efeito combinado das disposições pertinentes está na origem da decisão do Tribunal de Justiça de apreciar as acusações relativas aos §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW conjuntamente. Com efeito, isto é confirmado pelo facto de o Tribunal de Justiça ter optado por considerar os efeitos do referido limite máximo do direito de voto em correlação com o direito de bloqueio da minoria previsto no § 4, n.o 3, da Lei VW ( 17 ).

37.

No n.o 50 do acórdão de 2007, o Tribunal de Justiça declarou que o § 4, n.o 3, da Lei VW equivalia a um instrumento que permitia às autoridades públicas reservar‑se uma minoria de bloqueio, uma vez que o Land da Baixa Saxónia conservava uma participação no capital da VW de aproximadamente 20%. Isso permitia‑lhes opor‑se a decisões importantes com um investimento mais reduzido do que seria exigido pelo direito alemão das sociedades anónimas.

38.

A Comissão interpreta esse número do acórdão de 2007 no sentido de confirmar a existência de uma restrição em relação ao § 4, n.o 3, da Lei VW, considerado isoladamente. Contudo, recomendo cautela no que diz respeito a um excessivo recurso a esse número por si só.

39.

Na minha opinião, o n.o 50 do referido acórdão deve ser interpretado em conjugação com o n.o 51, no qual o Tribunal de Justiça observa que, ao limitar o direito de voto também a um máximo de 20%, o § 2, n.o 1, da Lei VW completa um quadro jurídico que dá às referidas autoridades públicas a possibilidade de exercerem, com esse investimento mais reduzido, uma influência substancial. É precisamente este quadro jurídico — que resulta da interação entre as disposições controvertidas — que constitui o cerne da análise realizada pelo Tribunal de Justiça relativamente à existência de uma restrição à livre circulação de capitais e, mais especificamente, aos investimentos diretos.

40.

Chegados a este ponto, importa recordar que constituem movimentos de capitais, na aceção do artigo 56.o, n.o 1, CE, nomeadamente, os investimentos diretos, a saber, os investimentos de qualquer natureza efetuados por pessoas singulares ou coletivas que servem para criar ou manter relações duradouras e diretas entre o investidor e a empresa a que se destinam esses fundos com vista ao exercício de uma atividade económica ( 18 ). O objetivo de criar ou manter laços económicos duradouros pressupõe que as ações detidas pelo acionista lhe dão a possibilidade de participar efetivamente na gestão dessa sociedade ou no seu controlo ( 19 ).

41.

No que diz respeito aos investimentos diretos, devem ser qualificadas como «restrições», na aceção do artigo 56.o, n.o 1, CE, as medidas nacionais que sejam suscetíveis de impedir ou de limitar a aquisição de ações nas empresas em causa ou que sejam suscetíveis de dissuadir os investidores dos outros Estados‑Membros de investir no capital destas ( 20 ).

42.

Além disso, a Comissão invoca a primeira frase de n.o 54 do acórdão de 2007. Mais especificamente, alega que o uso no plural do termo «restrições» nesse contexto corrobora a declaração de duas infrações individuais em relação aos §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW.

43.

Há que salientar que nesse número o Tribunal de Justiça refere, por um lado, que as «restrições à livre circulação de capitais em causa no presente processo têm por objeto os investimentos diretos no capital da Volkswagen e não os investimentos de carteira, que [...] não são visados na presente ação ( 21 ).» Por outro lado, o Tribunal de Justiça conclui, quanto aos investimentos diretos — os quais constituíam, de acordo com a primeira frase, o objeto do processo — que «os §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW, porque criam um instrumento suscetível de limitar a possibilidade de [os investidores diretos] participarem na sociedade para criarem ou manterem laços económicos duradouros com esta que permitam uma participação efetiva na sua gestão ou no seu controlo, reduzem o interesse na aquisição de uma participação no capital da Volkswagen ( 22 )».

44.

Na minha opinião, tanto o uso no plural do termo «restrições», como a ausência nesse número da expressão «conjugado com» são inconclusivos. Refira‑se, a esse respeito, que a primeira frase limita‑se a restringir a apreciação das alegadas restrições aos investimentos diretos e a excluir a análise dos investimentos de carteira com o fundamento da sua irrelevância. A segunda frase aplica a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de investimentos diretos ao processo que lhe foi submetido. Segundo o Tribunal de Justiça, os §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW, reduzem conjuntamente o interesse na aquisição de participações no capital da Volkswagen, porque criam um quadro — ou instrumento — que pode limitar a possibilidade de os investidores diretos participarem na sociedade para criarem ou manterem laços duradouros com esta ( 23 ). Por outras palavras, a interação desses parágrafos está no cerne desta restrição.

45.

Com efeito, considero que qualquer outra interpretação não teria em conta o n.o 56 do acórdão de 2007, no qual o Tribunal de Justiça concluiu que a conjugação dos §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW constitui uma restrição aos movimentos de capitais na aceção do artigo 56.o, n.o 1, CE.

46.

Por conseguinte, uma vez revogado o § 2, n.o 1, da Lei VW, parece que o quadro jurídico pertinente deixou de existir, pondo‑se, deste modo, termo ao efeito indesejável de interação entre os §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 3, da Lei VW, ou seja, a restrição ao investimento direto na Volkswagen, que — como resulta claramente do acórdão de 2007 — constituía o cerne das acusações da Comissão. Embora não esteja convencido de que o mesmo resultado pudesse ter sido alcançado pela revogação do § 4, n.o 3, da Lei VW, em vez do seu § 2, n.o 1, os fundamentos do acórdão de 2007 e o seu dispositivo parecem permitir igualmente essa solução.

47.

Além disso, não considero que a parte restante da apreciação das disposições controvertidas da Lei VW levada a cabo pelo Tribunal de Justiça possa ser interpretada no sentido de que refuta essa análise.

48.

Depois de ter declarado a existência de uma restrição, o Tribunal de Justiça analisou a questão de saber se as disposições controvertidas se justificavam por razões imperiosas de interesse público. Tendo concluído que os interesses invocados pela República Federal da Alemanha, nomeadamente a proteção dos trabalhadores e dos acionistas minoritários, não podia justificar as restrições em questão, o Tribunal de Justiça declarou que havia «que acolher as acusações formuladas pela Comissão, relativas à violação do artigo 56.o, n.o 1, CE» ( 24 ).

49.

Mais uma vez, considerado individualmente, esse número deveria ser interpretado no sentido de que confirma a interpretação que a Comissão faz do acórdão de 2007. Tendo em conta a conclusão intercalar do Tribunal de Justiça, no n.o 56 do acórdão de 2007, sobre a existência de uma restrição, a redação do n.o 81 parece infeliz ( 25 ). No entanto, a contradição entre os dois números é atenuada quando, no n.o 82, o Tribunal de Justiça conclui a sua análise reafirmando que, «ao manter em vigor os §§ 4, n.o 1, e 2, n.o 1, conjugado com o § 4, n.o 3, da Lei VW, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 56.o, n.o 1, CE».

50.

Quanto ao facto de o Tribunal de Justiça ter condenado a República Federal da Alemanha nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão porque a Alemanha foi «vencida quanto ao essencial dos seus fundamentos» ( 26 ), tal não contradiz a minha interpretação do acórdão de 2007. Efetivamente, é irrelevante, a esse respeito, se a República Federal da Alemanha foi ou não vencida em relação a todas as acusações formuladas pela Comissão contra a Lei VW, no contexto do artigo 56.o, n.o 1, CE, ou apenas contra dois terços dessas acusações ( 27 ).

51.

Por último, não considero convincente a argumentação apresentada pela Comissão sobre a relevância da jurisprudência relativa às «golden shares» ( 28 ) para a interpretação do acórdão de 2007. É verdade que a referida jurisprudência constitui a base para a análise sobre a existência de uma restrição à livre circulação de capitais e a sua eventual justificação, conforme resulta claramente do raciocínio do Tribunal de Justiça ( 29 ). Contudo, esta jurisprudência não pode ser invocada para fazer uma interpretação extensiva do acórdão de 2007.

52.

A este respeito, deve ser atribuída especial importância ao contexto. Conforme já observei, o acórdão de 2007 foi proferido no quadro previsto no artigo 258.o TFUE (ex‑artigo 226.o CE). Embora a Comissão disponha de uma margem de apreciação significativa para apreciar até que ponto as medidas adotadas por um Estado‑Membro executam um acórdão, desaconselharia o reconhecimento à Comissão do poder unilateral de alargar ex post o alcance de um acórdão declaratório do Tribunal de Justiça com base noutros processos semelhantes, mas não idênticos ( 30 ).

53.

Na minha opinião, há que usar da mesma prudência em relação ao argumento da Comissão de que o acórdão de 2007 deve ser interpretado à luz das conclusões apresentadas pelo advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo que deu origem a esse acórdão ( 31 ). Importa recordar que, depois de julgar improcedente a argumentação do Governo alemão, o advogado‑geral propôs ao Tribunal de Justiça que declarasse ilícitas as três disposições controvertidas. Embora as conclusões do advogado‑geral ofereçam, sem dúvida, uma análise profunda sobre as questões jurídicas e políticas subjacentes ao acórdão do Tribunal de Justiça, devem ser tidas devidamente em conta as diferentes fórmulas utilizadas no dispositivo do acórdão e nas conclusões quanto à existência de restrições ilícitas.

54.

Assim sendo e porque o objetivo do presente processo não é determinar se o § 4, n.o 3, da Lei VW, considerado isoladamente, constitui uma violação do direito da UE, não é necessário averiguar se o direito de bloqueio da minoria previsto no § 4, n.o 3, da Lei VW constitui uma violação do direito da UE. A meu ver, esta questão deve ser decidida no âmbito de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE ( 32 ).

55.

Considero, por conseguinte, que a ação da Comissão deve ser julgada improcedente e que esta deve ser condenada nas despesas.

56.

No entanto, no caso de o Tribunal de Justiça não adotar a minha interpretação do acórdão de 2007, analisarei a questão das sanções pecuniárias.

57.

Se o Tribunal de Justiça declarar que a República Federal da Alemanha não deu cumprimento ao acórdão de 2007, pode condená‑la no pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária, em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE ( 33 ). É jurisprudência assente que, embora as propostas da Comissão em matéria de sanções pecuniárias constituam uma base de referência útil, não vinculam o Tribunal de Justiça. Assim, cabe ao Tribunal de Justiça, em cada processo, apreciar, tendo em conta as circunstâncias do caso em análise, as sanções pecuniárias a aplicar ( 34 ).

58.

Baseando‑se no método de cálculo das sanções pecuniárias descrito na sua «Comunicação sobre a aplicação do artigo 228.o do Tratado CE» ( 35 ), a Comissão propõe que o Tribunal de Justiça condene a República Federal da Alemanha no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 282725,10 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão de 2007. Baseia esta proposta na combinação de um montante fixo de base de 630 euros, multiplicado por um coeficiente de gravidade de 7, um coeficiente de duração de 3 e um fator especial «n» de 21,37 ( 36 ).

59.

No que diz respeito à quantia fixa, a Comissão propõe, tendo em conta todas as circunstâncias jurídicas e de facto da infração em causa, que o montante diário de 31114,72 euros (que é o produto de um montante fixo de base de 208 euros, por um coeficiente de gravidade de 7 e por um fator especial «n» de 21,37) seja multiplicado pelo número de dias que decorreram entre a data da prolação do acórdão de 2007 e a data do cumprimento pela República Federal da Alemanha das suas obrigações ou, na falta deste, a data da prolação do acórdão no presente processo.

60.

Utilizando as orientações elaboradas pela Comissão como ponto de partida, o Tribunal de Justiça considera sistematicamente três critérios básicos, a saber, o grau de gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro ( 37 ). Mais especificamente, o Tribunal de Justiça aprecia as consequências do não cumprimento para os interesses privados e públicos, e a urgência com que o Estado‑Membro em causa deve ser incitado a dar cumprimento às suas obrigações ( 38 ). A este respeito, é jurisprudência assente que a sanção pecuniária aplicada deve ser fixada de modo a que seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa ( 39 ).

61.

Neste ponto, gostaria chamar a atenção para o facto de os dados económicos em que a Comissão baseia as suas propostas terem sido atualizados desde a remessa do processo ao Tribunal de Justiça. A este respeito, há que tomar em consideração as eventuais alterações ocorridas nesses dados. Isto refere‑se, em especial, à necessidade de apreciar a capacidade de pagamento do Estado‑Membro tendo em conta a evolução recente da inflação e do PIB desse Estado‑Membro, tal como se apresenta na data de apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça ( 40 ).

62.

Na minha opinião, o recurso a dados económicos atualizados reflete os princípios da adequação e da proporcionalidade aplicáveis no domínio das sanções pecuniárias ( 41 ). Consequentemente, pretendo utilizar os dados disponíveis mais recentes, ou seja os dados fornecidos pela Comissão na sua Comunicação de 2012 ( 42 ). Nessa comunicação, a quantia fixa standard para o cálculo da sanção pecuniária compulsória é fixado em 640 euros por dia, a quantia fixa standard para o cálculo da sanção da quantia fixa é estabelecida em 210 euros, e o fator especial «n» para a República Federal da Alemanha em 21,12 ( 43 ).

63.

O presente processo levanta diversas questões de princípio. Concretamente, a de saber se — e, em caso afirmativo, de que modo — a alegada ambiguidade do acórdão de 2007, o período de três anos transcorrido entre o termo da fase pré‑contenciosa e a propositura da ação no Tribunal de Justiça e, por último, a proposta da República Federal da Alemanha de apresentar um pedido de interpretação conjunto ao Tribunal de Justiça devem ser tomados em consideração no cálculo do montante das sanções pecuniárias a aplicar.

64.

Estes fatores serão examinados antes de analisar em detalhe o cálculo das sanções pecuniárias.

65.

O Governo alemão defendeu ao longo das suas observações que, dada a ausência de uma base legal clara e inequívoca para as obrigações que decorrem do acórdão de 2007, o Tribunal de Justiça devia abster‑se de aplicar sanções pecuniárias.

66.

Não posso aceitar este argumento. Se o fizesse, considero que o objetivo do artigo 260.o TFUE, não seria atingido, isto é, a necessidade de salvaguardar a aplicação efetiva do direito da UE.

67.

Importa recordar que o sistema especial criado pelos artigos complementares 258.°TFUE e 260.° TFUE, que se destina a assegurar o cumprimento do direito da UE, foi concebido pelos próprios Estados‑Membros. Sendo um processo sui generis específico do direito da UE, que constitui o principal mecanismo de aplicação de sanções aos Estados‑Membros infratores, o processo de execução regido pelo artigo 260.o TFUE deve ser distinguido de um processo civil ( 44 ).

68.

Por conseguinte, os direitos reconhecidos ao Estado‑Membro infrator no que respeita às sanções pecuniárias que se prevê adotar têm sido sempre interpretados de forma estrita na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Mais especificamente, devem ser compreendidos à luz do objetivo prosseguido pelo artigo 260.o TFUE, isto é, garantir o respeito da legislação pertinente ( 45 ). Neste contexto, compete ao Estado‑Membro em questão extrair as consequências que lhe parecem decorrer do acórdão que declarou o incumprimento, e justificar, caso necessário, o fundamento das mesmas consequências perante o Tribunal de Justiça no âmbito de uma ação prevista no artigo 260.o TFUE ( 46 ).

69.

Para satisfazer as condições mínimas respeitantes a esses direitos, é suficiente que o Estado‑Membro tenha tido a oportunidade de se pronunciar sobre todos os elementos de direito e de facto necessários para determinar a persistência e a gravidade do incumprimento que lhe é imputado, bem como as medidas suscetíveis de serem adotadas para pôr termo a esse incumprimento ( 47 ). Desde que tenha sido dada essa oportunidade, o Tribunal de Justiça pode aplicar as sanções pecuniárias que considerar adequadas para garantir a execução, o mais rapidamente possível, do acórdão inicial e para evitar a repetição de infrações análogas do direito da UE ( 48 ).

70.

Por outras palavras, se um argumento sobre a alegada ambiguidade de um acórdão do Tribunal de Justiça pudesse ser oposto com sucesso à necessidade de impor sanções pecuniárias, o mecanismo de execução do artigo 260.o TFUE perderia a sua eficácia. Além disso, essa solução obrigaria o Tribunal de Justiça a apreciar sistematicamente os seus acórdãos declaratórios, nos termos do artigo 258.o TFUE, quanto à existência de qualquer ambiguidade suscetível de isentar os Estados‑Membros de sanções pecuniárias. Isto estaria em contradição óbvia com o objetivo do artigo 260.o TFUE de pôr termo, o mais rapidamente possível, ao incumprimento do direito da UE. A este respeito, o risco de sanções pecuniárias confere aos Estados‑Membros um incentivo poderoso para cessarem esse incumprimento sem demora.

71.

Não obstante, poder‑se‑ia argumentar que a alegada ambiguidade do acórdão de 2007 deve ser considerada um fator atenuante na determinação da gravidade da infração. Isto seria justificado porque o conteúdo das obrigações de um Estado‑Membro apenas é determinado definitivamente no próprio acórdão em que é imposta a sanção pecuniária compulsória ( 49 ).

72.

Muito embora o Tribunal de Justiça tenha plena jurisdição para ter em conta todas as circunstâncias que considere pertinentes, não recomendo uma tal abordagem. No âmbito do processo por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE, o Tribunal de Justiça está unicamente obrigado a declarar que foi violada uma disposição do direito da UE ( 50 ). Porém, não toma posição sobre as medidas que devem ser adotadas pelo Estado‑Membro em questão para pôr fim ao incumprimento. A este respeito, não é invulgar que um acórdão que declara um incumprimento suscite controvérsia no que diz respeito às medidas necessárias a tomar.

73.

Além disso, o incumprimento das obrigações que dá origem ao acórdão inicial nos termos do artigo 258.o TFUE decorre do incumprimento de obrigações que incumbem ao Estado‑Membro por força dos Tratados. De facto, as disposições legais pertinentes de que resultam essas obrigações não são afetadas, enquanto tais, pelo modo como é formulado o acórdão que confirma o incumprimento em causa. Portanto, considero que em determinadas circunstâncias a clareza da legislação da UE pertinente pode constituir um critério mais adequado para a análise da gravidade do que a clareza dos acórdãos que declaram um incumprimento ( 51 ).

74.

Pelas razões acima expostas, considero que o argumento da República Federal da Alemanha sobre a ambiguidade do acórdão de 2007, na sua defesa relativa à aplicação de sanções pecuniárias, não procede.

75.

Na audiência, as partes foram convidadas a pronunciar‑se sobre a questão de saber se, nas circunstâncias do presente processo, uma das partes tinha a obrigação de agir num determinado prazo e, em caso afirmativo, de que modo a sua omissão devia ser tomada em consideração no cálculo de sanções pecuniárias. No essencial, a questão reside em determinar sobre quem deve recair o risco da omissão, uma vez que é claro que as partes têm posições inconciliáveis no que diz respeito à execução do acórdão inicial.

76.

Desde logo, importa recordar que, nos termos do artigo 258.o TFUE, a Comissão goza de um amplo poder de apreciação para tomar a decisão de intentar uma ação e determinar o momento adequado da propositura da ação por incumprimento no Tribunal de Justiça ( 52 ). Todavia, no contexto do artigo 260.o TFUE, o alcance preciso desse poder de apreciação ainda não foi determinado pelo Tribunal de Justiça.

77.

Podem ser estabelecidos paralelismos entre estas duas disposições. À semelhança do artigo 258.o, n.o 2, TFUE, o artigo 260.o, n.o 2, TFUE não estabelece nenhum prazo para a propositura de uma ação no Tribunal de Justiça. Com efeito, estas disposições parecem proporcionar à Comissão um amplo poder de apreciação a este respeito ( 53 ). Na minha opinião, a ausência de uma linguagem obrigatória, comum às duas disposições, parece justificar a aplicação por analogia da jurisprudência do Tribunal de Justiça no contexto do artigo 258.o TFUE, em especial, no que se refere ao poder de apreciação conferido à Comissão quanto ao momento oportuno para submeter um processo ao Tribunal de Justiça ( 54 ).

78.

A esse respeito, o poder de apreciação da Comissão para intentar uma ação por incumprimento só está limitado na medida em que o seu comportamento viole os direitos de defesa do Estado‑Membro em questão ( 55 ). Se a extensão excecional do processo dificultar a defesa do Estado‑Membro, isso poderá resultar na inadmissibilidade da ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE ( 56 ).

79.

No presente processo, não existem elementos que sugiram que o comportamento da Comissão e o período de tempo decorrido depois do encerramento da fase pré‑contenciosa tivessem algum efeito no modo como a República Federal da Alemanha conduziu a sua defesa.

80.

De facto, considero que, nos termos do artigo 260.o TFUE, o efeito limitativo dos direitos de defesa só se verifica em circunstâncias muito excecionais e que a Comissão não está obrigada, em princípio, a iniciar o processo no Tribunal de Justiça num determinado prazo ( 57 ). Porém, isto suscita a seguinte questão: mesmo que o atraso na propositura da ação no Tribunal de Justiça não afete a admissibilidade da ação, poderá influir na aplicação de sanções pecuniárias?

81.

À primeira vista, a tomada em consideração do comportamento da Comissão, num sentido ou no outro, parece razoável, uma vez que quanto mais tempo decorrer até à propositura da ação no Tribunal de Justiça, mais longa será a duração do incumprimento. De facto, o atraso na propositura da ação no Tribunal de Justiça uma vez terminado o procedimento pré‑contencioso poderia, em alguns casos, mostrar‑se prejudicial para garantir a execução «no mais breve prazo possível» ( 58 ) e, em última análise, para assegurar a aplicação efetiva do direito da UE.

82.

Esta anomalia não pode, no entanto, ser considerada suficiente para interpretar o artigo 260.o TFUE no sentido de que contém um prazo específico dentro do qual um processo deve ser proposto no Tribunal de Justiça.

83.

Na minha opinião, exigir que a Comissão proponha a ação no Tribunal de Justiça num determinado prazo — e penalizá‑la por não agir nesse prazo, quer isentando o Estado‑Membro de sanções pecuniárias, quer reduzindo o seu montante — seria contrário ao objetivo subjacente ao mecanismo da execução ( 59 ). Isto porque tal exigência privaria a Comissão dos seus meios de persuasão do Estado‑Membro em questão para adotar medidas de execução o mais rapidamente possível, incluindo a pressão económica das sanções pecuniárias.

84.

Dito isto, o facto de, neste caso, ter decorrido um período de três anos entre o termo da fase pré‑contenciosa e a remessa do processo ao Tribunal de Justiça não parece totalmente coerente com o objetivo de dar uma solução rápida e eficaz à questão do incumprimento ( 60 ). A este respeito, a atuação da Comissão não está isenta de censura.

85.

Não obstante o comportamento da Comissão, não deixa de ser verdade que o Estado‑Membro em questão está obrigado a tomar todas as medidas necessárias ao cumprimento do direito da UE. Embora o artigo 260.o TFUE não especifique o prazo dentro do qual deve ser dada execução ao acórdão inicial que declarou o incumprimento, o Tribunal de Justiça decide de forma constante que a aplicação imediata e uniforme do direito da UE exige que «essa execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível» ( 61 ).

86.

Com efeito, a regularização do incumprimento continua a ser da exclusiva responsabilidade do Estado‑Membro em questão. Como o artigo 260.o TFUE prevê um método coercivo de execução e como a possibilidade de aplicar sanções pecuniárias se destina a dissuadir os Estados‑Membros de prolongarem o incumprimento, não considero adequado isentar a República Federal da Alemanha de sanções pecuniárias ou, reduzir o seu montante devido ao comportamento adotado pela Comissão neste processo. Em termos gerais, na prática, tal abordagem enfraqueceria a natureza coerciva do artigo 260.o TFUE e converteria a execução do acórdão numa alternativa menos atrativa ( 62 ).

87.

Por último, tendo em conta a exigência expressamente referida no artigo 260.o, n.o 1, TFUE, de tomar as medidas necessárias à execução do acórdão, não vejo motivos para que a República Federal da Alemanha não pudesse ter apresentado um pedido de interpretação ao Tribunal de Justiça, por iniciativa própria, para atenuar o risco financeiro envolvido ( 63 ). Todavia, uma vez que a apresentação desse pedido não é exigida no âmbito do processo de execução, o facto de não ter escolhido essa opção não devia ter nenhum efeito na apreciação da adequação das sanções pecuniárias ( 64 ).

88.

Analisarei agora o cálculo das sanções pecuniárias, começando pela sanção pecuniária compulsória.

89.

A sanção pecuniária compulsória destina‑se a incitar o Estado‑Membro infrator a pôr termo a um incumprimento persistente das suas obrigações ( 65 ). Para determinar se deve ser aplicada uma sanção pecuniária compulsória, o fator decisivo consiste em saber se o incumprimento ainda persiste no momento em que o processo é examinado pelo Tribunal de Justiça.

90.

No caso de o Tribunal de Justiça julgar procedente a ação da Comissão quanto à existência de um incumprimento, parece ser pacífico entre as partes que a República Federal da Alemanha não pôs fim a esse incumprimento apenas pelo facto de o § 4, n.o 3, da Lei VW permanecer em vigor.

91.

Nessas circunstâncias, e no caso de o Tribunal de Justiça não partilhar da minha interpretação do acórdão de 2007, considero que a República Federal da Alemanha deveria ser condenada numa sanção pecuniária compulsória.

92.

No que diz respeito à gravidade do incumprimento, importa observar que o artigo 56.o CE estabelece um princípio que constitui uma das pedras angulares do mercado interno. Para assegurar o seu funcionamento, é necessário que sejam abolidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros ( 66 ).

93.

Na análise da Comissão, o incumprimento alegado consiste numa situação em que as autoridades conservam a possibilidade de exercer influência numa empresa que excede o seu nível de investimento. Concretamente, as medidas tomadas pelas autoridades públicas numa empresa privada por meios previstos na legislação (ou seja, mediante a imposição do direito de bloqueio da minoria previsto no § 4, n.o 3, da Lei VW) seria suscetível de limitar a possibilidade de outros investidores participarem na sociedade para criarem ou manterem vínculos económicos duradouros com esta.

94.

Embora a violação de princípios fundamentais do Tratado deva ser considerada particularmente grave ( 67 ), importa observar que a República Federal da Alemanha assegurou a execução parcial do acórdão de 2007 ao revogar os §§ 2, n.o 1, e 4, n.o 1, da Lei VW. Na minha opinião, este fator deve atenuar a gravidade do incumprimento em causa.

95.

Além disso, sou levado a crer que, sem o quadro que estabelece o limite máximo do direito de voto no § 2, n.o 1, da Lei VW, o direito de bloqueio da minoria do § 4, n.o 3, da Lei VW teria um impacto muito limitado nos movimentos de capitais. Claro que é indiscutível que o direito de bloqueio da minoria diverge do limite geral de 25% previsto na Lei das Sociedades Anónimas e envolve uma obrigação específica que é imposta aos acionistas por lei. Não obstante, para apreciar a gravidade do incumprimento alegado, é significativo que esse direito de bloqueio beneficie todos os acionistas, grandes e pequenos, sem qualquer distinção. Portanto, não estou convencido de que o referido direito de bloqueio — mesmo considerado à luz da participação de aproximadamente 20% que é atualmente conservada pelas autoridades públicas (nomeadamente o Land da Baixa Saxónia) no capital da Volkswagen — seja suscetível de restringir significativamente os movimentos de capitais.

96.

À luz das considerações expostas, considero que um coeficiente de 2 seria adequado para refletir a gravidade do incumprimento.

97.

A duração do incumprimento nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, que deve ser calculada a contar da data em que o Tribunal de Justiça proferiu o acórdão de 2007, é atualmente de cinco anos e sete meses. Embora a disposição não indique o prazo dentro do qual deve ser dada execução a um acórdão, segundo jurisprudência constante, a execução deve ser iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível ( 68 ).

98.

No caso de o Tribunal de Justiça declarar que a República Federal da Alemanha continua a não cumprir o acórdão de 2007, esse incumprimento das suas obrigações é particularmente censurável porque as medidas necessárias à execução do acórdão de 2007 podem ser descritas como simples. Com efeito, como revela a adoção da Lei de alteração da Lei VW mostra, a execução integral do acórdão de 2007 não se teria deparado com dificuldades significativas.

99.

Nessas circunstâncias, o coeficiente de 3 parece adequado para tomar em consideração a duração do incumprimento.

100.

No que respeita à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em questão, o Tribunal de Justiça já declarou que multiplicar o montante de base por um coeficiente específico desse Estado‑Membro constitui um instrumento adequado a refletir a capacidade de pagamento deste último, mantendo simultaneamente uma diferenciação razoável entre os diversos Estados‑Membros ( 69 ). Daí resulta que, neste caso, é adequado utilizar um fator «n» de 21,12 para a República Federal da Alemanha ( 70 ).

101.

Por último, discordo da reivindicação do Governo alemão de que lhe deveria ser concedido um prazo adicional para cumprir as suas obrigações. Justifica a sua reivindicação pela ausência de uma base legal clara e inequívoca de que resultem as suas obrigações ( 71 ).

102.

Conforme tentei demonstrar acima, a pretensa ambiguidade de um acórdão não deve ser considerada um fator relevante para a apreciação da gravidade. Tendo em conta que o acórdão de 2007 não alterou, de modo algum, o conteúdo das obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do artigo 56.o CE, não há necessidade de conceder à República Federal da Alemanha um período de graça adicional.

103.

Pelas razões acima expostas, considero que a República Federal da Alemanha deve ser condenada no pagamento da sanção pecuniária compulsória diária de 81100,80 euros (= 640x2x3x21,12) a contar da data da prolação do acórdão no presente processo e até integral execução do acórdão de 2007.

104.

Para submeter o Estado‑Membro infrator a uma suficiente pressão financeira de modo a induzi‑lo a pôr termo ao incumprimento declarado no acórdão inicial, nos termos do artigo 258.o TFUE, o Tribunal de Justiça pode decidir impor uma quantia fixa para além de uma sanção pecuniária compulsória ( 72 ).

105.

A sanção pecuniária compulsória funciona como um instrumento para induzir o Estado‑Membro infrator a pôr termo a uma infração o mais rapidamente possível depois de ter sido proferido o acórdão num processo instaurado nos termos do artigo 260.o TFUE. Em contrapartida, a imposição de uma sanção pecuniária de montante fixo representa um elemento dissuasor, que visa assegurar que os Estados‑Membros não optarão por esperar por esse processo antes de adotarem as medidas necessárias para porem termo à infração declarada pelo Tribunal de Justiça no processo por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE ( 73 ).

106.

Segundo jurisprudência constante, o artigo 260.o TFUE confere ao Tribunal de Justiça um amplo poder de apreciação para decidir sobre a eventual imposição de uma quantia fixa, tendo em conta todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento declarado como com a atitude do Estado‑Membro demandado ( 74 ). Mais especificamente, entre estes fatores figuram o período durante o qual o incumprimento persistiu, desde o acórdão que o declara, e a gravidade da infração ( 75 ).

107.

No presente processo, é a duração da infração que, na minha opinião, justifica a condenação no pagamento de uma quantia fixa. Sobretudo, o período transcorrido é considerável, na medida em que passaram mais de cinco anos desde a prolação do acórdão de 2007. O incumprimento em causa existe independentemente da execução parcial obtida mediante a adoção da Lei de alteração da Lei VW.

108.

No que diz respeito à sanção da quantia fixa em especial, o Tribunal de Justiça raramente define os critérios utilizados para calcular o montante que considera adequado às circunstâncias do processo em causa. De modo a alcançar uma maior transparência e, portanto, a reforçar o efeito dissuasor da sanção da quantia fixa a este respeito, considero particularmente importante que os critérios aplicáveis sejam claramente definidos ( 76 ).

109.

No presente processo, não vejo motivos para que as orientações da Comissão ( 77 ) não possam ser utilizadas como um critério. Tendo em conta a análise da gravidade e da capacidade de pagamento do Estado‑Membro supra, parece adequado aplicar uma sanção de quantia fixa diária de 8870,40 euros — que é o produto de um montante fixo de base de 210 euros, por um coeficiente de gravidade de 2 e por um fator especial «n» de 21,12 — por cada dia de incumprimento.

110.

Na data da apresentação das presentes conclusões, o incumprimento já terá persistido durante 2045 dias. A multiplicação do montante diário de 8870,40 euros por 2045 dias traduz‑se num total de 18139968 euros. Uma vez que este montante excede o mínimo fixado pela Comissão para a República Federal da Alemanha (11192000 euros) ( 78 ), considero que a quantia fixa proposta também reflete corretamente a natureza dissuasora e punitiva desta sanção pecuniária.

111.

Considero, portanto, que a República Federal da Alemanha deve ser condenada a pagar a quantia fixa diária de 8870,40 euros multiplicada pelo número de dias que transcorreram entre a data em que foi proferido o acórdão de 2007 e a data da prolação do acórdão no presente processo.

112.

À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que se digne:

A título subsidiário, no caso de o Tribunal de Justiça declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, proponho ao Tribunal de Justiça que se digne: