—

em representação da Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), por J.-É. Malabre, presidente desta associação,

—

em representação do Governo francês, por G. de Bergues, J.-S. Pilczer e B. Beaupère-Manokha, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo belga, por T. Materne e C. Pochet, na qualidade de agentes,

—

em representação da Comissão Europeia, por D. Maidani e M. Wilderspin, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 5.°, n.o 4, alínea a), e 13.° do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO L 105, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 81/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de janeiro de 2009 (JO L 35, p. 56, a seguir «Regulamento n.o 562/2006»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (a seguir «ANAFE») [Associação Nacional de Assistência nas Fronteiras aos Estrangeiros] ao ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration [Ministro do Interior, do Ultramar, das Coletividades Territoriais e da Imigração] a respeito de uma circular do ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire [Ministro da Imigração, da Integração, da Identidade Nacional e do Desenvolvimento Solidário], de 21 de setembro de 2009, que estabelece as condições de entrada no espaço Schengen de nacionais de Estados terceiros detentores de autorizações provisórias de residência (APR) e de comprovativos de pedido de título de residência emitidos pelas autoridades francesas (a seguir «circular de 21 de setembro de 2009»).

3

Nos termos do primeiro a terceiro e sexto considerandos do Regulamento n.o 562/2006:

[...]

4

O artigo 2.o do Regulamento n.o 562/2006 tem a seguinte redação:

«Para os efeitos do presente regulamento, entende-se por:

[...]

5

O artigo 3.o do Regulamento n.o 562/2006, intitulado «Âmbito de aplicação», enuncia:

«O presente regulamento é aplicável a todas as pessoas que atravessem as fronteiras internas ou externas de um Estado-Membro, sem prejuízo:

6

Nos termos do artigo 5.o do referido regulamento, relativo às condições de entrada para os nacionais de países terceiros:

«1.   Para uma estada que não exceda três meses num período de seis meses, são as seguintes as condições de entrada para os nacionais de países terceiros:

[…]

4.   Não obstante o n.o 1,

[...]

7

O artigo 13.o do mesmo regulamento, intitulado «Recusa de entrada», dispõe no seu n.o 1:

«A entrada nos territórios dos Estados-Membros é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não preencha todas as condições de entrada, tal como definidas no n.o 1 do artigo 5.o, e não pertença às categorias de pessoas referidas no n.o 4 do artigo 5.o Tal não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração.»

8

Por força do seu artigo 40.o, o Regulamento n.o 562/2006, que é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável nos Estados-Membros, entrou em vigor em 13 de outubro de 2006.

9

O Regulamento (CE) n.o 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos) (JO L 243, p. 1), prevê no seu artigo 2.o, intitulado «Definições»:

«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:

[...]

[...]

[...]»

10

O artigo 25.o do referido regulamento, intitulado «Emissão de vistos com validade territorial limitada», dispõe nos seus n.os 1 a 3:

«1.   Um visto com validade territorial limitada é emitido excecionalmente nos seguintes casos:

2.   O visto com validade territorial limitada é válido para o território do Estado-Membro emitente. Pode excecionalmente ser válido para o território de mais de um Estado-Membro, sob reserva do consentimento dos Estados-Membros em causa.

3.   Se o requerente for titular de um documento de viagem que só seja reconhecido por um ou alguns Estados-Membros, mas não por todos, deve ser emitido um visto válido para o território dos Estados-Membros que reconhecem o documento de viagem. Se o Estado-Membro emitente não reconhecer o documento de viagem do requerente, o visto emitido é válido apenas para esse Estado-Membro.»

11

O Código da Entrada e Residência dos Estrangeiros e do Direito de Asilo (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) dispõe no seu artigo L.311-4:

«A posse de um documento comprovativo de um pedido de emissão ou de renovação de um título de residência, de um documento comprovativo de um pedido de asilo ou de uma autorização provisória de residência autoriza a presença do estrangeiro em França, sem prejuízo da decisão definitiva que será tomada relativamente ao seu direito de residência. […]»

12

A circular de 21 de setembro de 2009 enuncia nomeadamente:

«O [Regulamento n.o 562/2006] impõe, em aplicação dos seus artigos [5.°, n.o 1, alínea b)], 7.° e 13.°, a obrigação de verificar se estão preenchidas as condições de entrada no espaço Schengen de nacionais de países terceiros sujeitos a visto. Estas condições são a posse de um visto ou a detenção de um ‘título de residência válido’.

A definição de título de residência constante do artigo 2.o, [n.o] 15, do [Regulamento n.o 562/2006] demonstra que este conceito abrange todos os títulos de autorização de residência no território nacional de um Estado-Membro, bem como o regresso ao seu território, com exceção dos títulos temporários emitidos na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título ou de um pedido de asilo.

Por outro lado, o Conseil d’État considerou […] que um estrangeiro na posse de um título que o autoriza a permanecer em França, ainda que provisoriamente, pode deixar o território nacional e aí regressar, enquanto esse título não tiver expirado e sem necessitar de solicitar um visto.

Resulta da conjugação das disposições do [Regulamento n.o 526/2006] e da jurisprudência do Conseil d’État que:

Os nacionais de países terceiros sujeitos a visto e que tenham deixado o território francês munidos quer de uma autorização provisória de residência emitida no âmbito da apreciação de um pedido de asilo, quer de um documento comprovativo emitido no mesmo âmbito, quer ainda de um documento comprovativo de um primeiro pedido de um título de residência, só podem, por conseguinte, voltar a entrar no espaço Schengen munidos de um visto.

A regra neste domínio é a posse de um visto consular de regresso.

Esta regra não obsta, no entanto, em determinados casos excecionais, ao exercício pela prefeitura do seu poder de apreciação das situações individuais para emitir, por razões de simplificação, um visto de regresso […]. Os casos excecionais de emissão deste visto podem abranger, mediante apresentação dos justificativos adequados, casos de força maior, viajantes de negócios, estagiários, casos humanitários, estudantes durante as férias escolares ou as férias universitárias.

Importa, não obstante, recordar que, com exceção do visto de regresso emitido pela prefeitura aos estrangeiros menores, que foi objeto de notificação à Comissão Europeia ([Jornal Oficial da União Europeia] de 1 de março de 2008), o visto de regresso emitido pela prefeitura só permite, normalmente, a passagem das fronteiras externas do espaço Schengen através de um posto de entrada francês.

[...]»

13

A referida circular convidou os prefeitos a «chamar a atenção dos nacionais de países terceiros, quando os [seus] serviços os colocam na posse de um título abrangido pela exceção prevista pelo artigo 2.o, [n.o 15], do [Regulamento n.o 562/2006] (documento comprovativo de um pedido de asilo ou de um primeiro pedido de título de residência, [autorização provisória de residência] emitida na pendência da apreciação de um pedido de asilo), para o facto de que estes documentos não permitem a readmissão no espaço Schengen e que, em caso de saída do território, o regresso dos interessados fica subordinado à obtenção, nos termos da legislação comum, de um visto junto das autoridades consulares».

14

Em 28 de setembro de 2009, a ANAFE interpôs um recurso no Conseil d’État no sentido da anulação da circular de 21 de setembro de 2009, na medida em que esta, designadamente, impõe aos prefeitos que recusem o regresso sem visto ao território francês de nacionais de Estados terceiros titulares de documentos comprovativos de primeiro pedido de título de residência e de pedido de asilo.

15

No seu recurso, a ANAFE sustenta que a referida circular não se limita a retirar as consequências do Regulamento n.o 562/2006, mas amplia as suas disposições. Por outro lado, esta associação alega que a mesma circular viola os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, no sentido em que é imediatamente aplicável e priva os nacionais de países terceiros que tenham deixado o território francês do direito de regressar a França sem terem de solicitar um visto, como podiam legitimamente esperar em virtude da prática administrativa anterior.

16

O Conseil d’État sublinha, antes de mais, que, por um lado, as condições que figuram no artigo 5.o do Regulamento n.o 562/2006 estão expressamente previstas para a entrada em todo o território dos Estados-Membros e não apenas para o regresso ao território do Estado-Membro que emitiu a autorização provisória de residência para uma estada que não exceda três meses, mas que, por outro lado, várias disposições do mesmo regulamento, entre as quais figura, nomeadamente, o artigo 5.o, n.o 4, alínea c), permitem a emissão de autorizações de entrada limitadas ao território do Estado-Membro que as concede.

17

O Conseil d’État questiona-se, em seguida, sobre se a proibição prevista pelo artigo 13.o do referido regulamento é igualmente aplicável quando o regresso ao território do Estado-Membro que emitiu o título temporário de residência não depende de entrada, trânsito ou permanência no território de outros Estados-Membros. No caso de a resposta a esta questão ser afirmativa, o Conseil d’État pretende saber em que condições pode um Estado-Membro conceder aos nacionais de países terceiros um visto de regresso, nomeadamente, se esse visto pode limitar a entrada apenas aos postos fronteiriços situados no seu território nacional.

18

Por último, o Conseil d’État pergunta se o Regulamento n.o 562/2006 exclui qualquer possibilidade de entrada no território dos Estados-Membros aos nacionais de países terceiros que sejam apenas titulares de um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, contrariamente ao que permitiam as disposições da CAAS, na sua redação anterior à alteração introduzida por este mesmo regulamento, caso em que se coloca a questão de saber se os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima não impõem que se prevejam medidas transitórias para esses nacionais que tenham deixado o território francês quando eram apenas titulares de um título temporário de residência e que aí pretendam regressar depois da entrada em vigor do referido regulamento.

19

Tendo dúvidas quanto à interpretação do Regulamento n.o 562/2006, nomeadamente, dos seus artigos 13.° e 5.°, n.o 4, alínea a), o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

20

Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as normas relativas à recusa de entrada dos nacionais de países terceiros previstas pelo artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006 são também aplicáveis aos nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto que pretendam regressar ao território do Estado-Membro que lhes concedeu um título temporário de residência quando o regresso ao território deste se pode efetuar sem entrar no território dos outros Estados-Membros.

21

Segundo a ANAFE, as disposições conjugadas dos artigos 5.° e 13.° do Regulamento n.o 562/2006 devem ser interpretadas no sentido de que a entrada no território de um Estado-Membro com base num título temporário de residência só pode ser recusada se o nacional de um país terceiro solicitar a entrada para fins de residência de curta duração e o pedido for efetuado na fronteira de um Estado-Membro diferente do que emitiu o documento de residência de que o interessado é titular.

22

Segundo os Governos francês e belga, bem como a Comissão, pelo contrário, o artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006 é também aplicável aos nacionais de países terceiros cujo regresso ao território do Estado-Membro que lhes concedeu um título temporário de residência não implique a entrada, o trânsito ou a permanência no território de outros Estados-Membros.

23

Como indica o seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 562/2006 tem por «[o]bjeto e princípios» o desenvolvimento da União enquanto espaço comum de livre circulação sem fronteiras internas e o estabelecimento, para esse efeito, de normas aplicáveis ao controlo de pessoas na passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros da União.

24

Nos termos do sexto considerando do mesmo regulamento, «[o] controlo [nas fronteiras exteriores dos Estados-Membros] não é efetuado exclusivamente no interesse do Estado-Membro em cujas fronteiras externas se exerce, mas no interesse de todos os Estados-Membros que suprimiram o controlo nas suas fronteiras internas».

25

O referido regulamento insere-se no âmbito mais geral de um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos nas fronteiras externas, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno (artigo 3.o, n.o 2, TUE). O artigo 67.o, n.o 2, primeiro período, TFUE precisa que «[a] União assegura a ausência de controlos de pessoas nas fronteiras internas e desenvolve uma política comum em matéria de asilo, de imigração e de controlo das fronteiras externas que se baseia na solidariedade entre Estados-Membros e que é equitativa em relação aos nacionais de países terceiros».

26

O dispositivo instituído pelo acordo de Schengen baseia-se, consequentemente, no respeito pelas normas harmonizadas das fronteiras externas e, neste caso, no estrito respeito pelas condições de entrada dos nacionais de países terceiros no território dos Estados que são parte no referido acordo, estabelecidas pelo Regulamento n.o 562/2006. Cada Estado-Membro cujo território faz parte do espaço Schengen deve, efetivamente, assegurar-se da eficácia e do rigor dos controlos efetuados por qualquer outro Estado neste espaço. Esses controlos são facilitados por um conjunto de regras que permitem, nomeadamente, o reconhecimento dos vistos e demais títulos de residência de curta duração.

27

O artigo 5.o do Regulamento n.o 562/2006 regula as condições de entrada dos nacionais de países terceiros. Resulta das disposições deste artigo 5.o, n.os 1, alínea b), e 4, alínea a), que a posse de um título de residência emitido por um Estado-Membro a um nacional de um país terceiro permite a este último entrar e circular no espaço Schengen, sair desse espaço e regressar sem ter de passar pela formalidade do visto.

28

Importa sublinhar que o conceito de título de residência se encontra definido no artigo 2.o, n.o 15, do Regulamento n.o 562/2006 e que o título temporário de residência, emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, está expressamente excluído do conceito de título de residência, nos termos do referido n.o 15, alínea b).

29

Os controlos nas fronteiras externas do espaço Schengen e a recusa de entrada nessas fronteiras externas estão regulados nos artigos 6.° a 13.° do Regulamento n.o 562/2006.

30

No que respeita à recusa de entrada, o artigo 13.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 562/2006 estabelece a regra geral de que a entrada no espaço Schengen é recusada aos nacionais de países terceiros que não preencham todos os requisitos de entrada, conforme enunciados no artigo 5.o, n.o 1, do mesmo regulamento, e que não pertençam a uma das categorias de pessoas referidas no n.o 4 deste último artigo. Por força do segundo período do referido n.o 1, esta disposição não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e à proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração.

31

O artigo 13.o, n.os 2 a 6, do Regulamento n.o 562/2006 regula as demais modalidades de recusa de entrada.

32

Contrariamente ao que sustenta a ANAFE, o artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006 não pode ser interpretado no sentido de que a entrada no espaço Schengen de um nacional de um país terceiro que apresente um documento de residência que não corresponda a um título de residência na aceção do artigo 2.o, n.o 15, do mesmo regulamento só pode ser recusada se essa entrada for solicitada na fronteira de outro Estado-Membro que não seja o que emitiu o documento de residência e para fins de residência de curta duração.

33

Com efeito, em conformidade com o seu artigo 3.o, o referido regulamento é aplicável a qualquer pessoa que passe as fronteiras internas ou externas de um Estado-Membro do espaço Schengen.

34

Daqui resulta que as normas que regulam a recusa de entrada enunciadas no artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006 são aplicáveis a todos os nacionais de países terceiros que pretendam entrar num Estado-Membro passando uma fronteira exterior do espaço Schengen.

35

Assim, na medida em que este regulamento suprimiu as verificações de pessoas nas fronteiras internas e deslocou os controlos fronteiriços para as fronteiras externas do referido espaço, as suas disposições relativas à recusa de entrada nas fronteiras externas são, em princípio, aplicáveis a todos os movimentos transfronteiriços de pessoas, mesmo nos casos em que a entrada pelas fronteiras externas do espaço Schengen de um Estado-Membro vise unicamente a residência neste último.

36

O facto de um nacional de um país terceiro tentar, com base num título temporário de residência emitido por um Estado-Membro, regressar a esse Estado através de uma fronteira externa do espaço Schengen, sem tencionar obter acesso à totalidade deste espaço, não obsta, por conseguinte, à aplicação do artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006.

37

Esta interpretação é corroborada pelo facto de o artigo 13.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 562/2006, que refere a possibilidade de entrada num Estado-Membro em virtude das disposições relativas ao direito de asilo ou à emissão de vistos nacionais de longa duração, ao fazê-lo, mencionar as formas de entrada pelas fronteiras exteriores do espaço Schengen num Estado-Membro tendo unicamente em vista uma residência principal e de longa duração neste último.

38

Quanto à duração da residência, é irrelevante para efeitos da aplicação do artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006. Esta interpretação é confirmada pela remissão, feita pelo artigo 13.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 562/2006, para o artigo 5.o do mesmo regulamento. Com efeito, embora o artigo 13.o faça referência às condições de entrada previstas pelo artigo 5.o, n.o 1, que se reporta a uma estada que não exceda três meses num período de seis meses, esta disposição remete igualmente para as categorias de pessoas referidas no n.o 4 do mesmo artigo 5.o, isto é, para as pessoas que possuem um título de residência ou um visto de regresso. Os detentores de um título de residência ou de um visto de regresso que pretendam voltar a um Estado-Membro por um período superior a três meses estão, por conseguinte, abrangidos pelo âmbito de aplicação do dito artigo 13.o

39

Resulta das considerações precedentes que o nacional de um país terceiro que esteja na posse de um documento de residência que cubra temporariamente a sua estada no território de um Estado-Membro na pendência de uma decisão sobre o seu pedido de residência ou de asilo e que deixe o território do Estado em que apresentou o pedido de residência ou de asilo não pode aí regressar apenas com o seu documento provisório de residência. Consequentemente, quando esse nacional se apresenta nas fronteiras externas do espaço Schengen, as autoridades responsáveis pelo controlo nas fronteiras devem, em aplicação do artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006, recusar-lhe a entrada no referido território, a menos que ele se enquadre numa das exceções previstas pelo artigo 5.o, n.o 4, deste regulamento.

40

A este respeito, importa recordar que, nos termos do seu artigo 3.o, alínea b), o Regulamento n.o 562/2006 é aplicável sem prejuízo dos direitos dos refugiados e dos requerentes de proteção internacional, nomeadamente no que diz respeito à não repulsão. Consequentemente, como salientou a Comissão na audiência, estes controlos devem ser efetuados sem prejuízo da aplicação das disposições de proteção dos requerentes de asilo, em relação, nomeadamente, com o princípio da não repulsão.

41

Por consequência, há que responder à primeira questão que as normas relativas à recusa de entrada dos nacionais de países terceiros previstas pelo artigo 13.o do Regulamento n.o 562/2006 são igualmente aplicáveis aos nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto que pretendam regressar, através das fronteiras exteriores do espaço Schengen, ao território do Estado-Membro que lhes concedeu um título temporário de residência, sem entrar para esse efeito no território de outro Estado-Membro.

42

Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em que condições pode um Estado-Membro emitir um visto de regresso na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 e, nomeadamente, se esse visto de regresso pode limitar a entrada no espaço Schengen apenas aos postos fronteiriços situados no território nacional do Estado-Membro que o emitiu.

43

Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio faz referência à disposição da circular de 21 de setembro de 2009 segundo a qual o visto de regresso emitido por uma prefeitura apenas autoriza, em princípio, um regresso pelas fronteiras externas francesas do espaço Schengen.

44

Segundo a Comissão, o visto de regresso é passado de acordo com as modalidades definidas pelos Estados-Membros. Contudo, na medida em que, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006, o visto de regresso deve permitir a entrada no Estado-Membro que o emitiu, seja diretamente, seja por via de trânsito através do território de outros Estados-Membros, este visto não pode limitar a entrada no espaço Schengen unicamente aos postos de entrada situados no seu território nacional. A ANAFE sustenta, no essencial, a mesma tese.

45

O Governo francês, na audiência, concordou com a posição defendida pela Comissão. Na falta de uma definição de visto de regresso no Regulamento n.o 562/2006, no Código de Vistos ou no capítulo 3 da CAAS relativo aos vistos, os requisitos de emissão do visto de regresso decorrem da legislação nacional dos Estados-Membros. Esse visto não pode limitar a entrada apenas a postos fronteiriços situados no território nacional do Estado-Membro que emitiu o visto de regresso.

46

Importa sublinhar que o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 garante aos nacionais de países terceiros que não preenchem todas as condições de regresso ao espaço Schengen, mas que possuem um título de residência ou um visto de regresso emitido por um Estado-Membro, o direito de entrada nos demais Estados-Membros para efeitos de trânsito para poder chegar ao território do Estado-Membro que emitiu o título de residência ou o visto de regresso.

47

O conceito de «visto de regresso» não está definido no referido regulamento.

48

Este conceito designa um documento emitido, num Estado-Membro, a uma pessoa que ainda não dispõe de um título de residência, mas que está temporariamente autorizada a permanecer no território desse Estado e que, por qualquer razão, tem de o deixar. Este documento autoriza o seu titular a regressar ao território do Estado que o emitiu.

49

Das definições constantes do artigo 2.o do Código de Vistos pode concluir-se que o visto de regresso na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 não é um «visto» na aceção deste código.

50

Com efeito, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do Código de Vistos, um visto é a autorização concedida por um Estado-Membro para efeitos do trânsito ou da estada prevista no território dos Estados-Membros, por uma duração total não superior a três meses por cada período de seis meses a contar da primeira data de entrada no território dos Estados-Membros ou da passagem pela zona internacional de trânsito dos aeroportos dos Estados-Membros. Ora, o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 refere-se precisamente aos casos em que o nacional de um país terceiro não dispõe de um visto na aceção do referido artigo 2.o, n.o 2.

51

O «visto de regresso» na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 também não constitui um «visto com validade territorial limitada» como definido no artigo 2.o, n.o 4, do Código de Vistos. Se o legislador europeu tencionasse conferir esse alcance ao visto de regresso, teria utilizado o conceito de visto com validade territorial limitada neste artigo 5.o, n.o 4, alínea a), uma vez que esta categoria de vistos já estava regulada no artigo 16.o da CAAS e estava expressamente referida no ponto 2, intitulado «Conceito e categorias de vistos», das Instruções Consulares Comuns destinadas às missões diplomáticas e postos consulares de carreira das partes contratantes do Acordo de Schengen (JO 2002, C 313, p. 1), adotadas no âmbito da cooperação Schengen.

52

Daqui resulta que o visto de regresso na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 constitui uma autorização de um Estado-Membro que pode ser emitida a um nacional de um país terceiro que não disponha de um título de residência, nem de um visto, nem de um visto com validade territorial limitada, na aceção do Código de Vistos, que lhe permita sair desse Estado-Membro com um determinado objetivo e regressar de seguida a esse mesmo Estado.

53

Embora as condições de emissão dessa autorização nacional de regresso não estejam definidas no Regulamento n.o 562/2006, no entanto, como defendem o Governo francês e a Comissão, da própria redação do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), deste regulamento resulta que o visto de regresso deve autorizar a entrada do nacional de um país terceiro para efeitos de trânsito no território dos outros Estados-Membros, a fim de poder chegar ao território do Estado-Membro que emitiu esse visto de regresso.

54

Assim, para os titulares de um visto de regresso na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006, a entrada pelas fronteiras exteriores do espaço Schengen não pode estar limitada apenas aos postos fronteiriços situados no território nacional do Estado-Membro que emitiu esse visto.

55

A disposição do Regulamento n.o 562/2006 que prevê uma entrada limitada apenas aos postos fronteiriços do território nacional de um Estado-Membro é o artigo 5.o, n.o 4, alínea c), nos termos do qual os nacionais de países terceiros que não preencham uma ou várias das condições estabelecidas no n.o 1 podem ser autorizados por um Estado-Membro a entrar no seu território por motivos humanitários ou de interesse nacional ou devido a obrigações internacionais.

56

Consequentemente, há que responder à segunda questão que o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 562/2006 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro que emite a um nacional de um país terceiro um visto de regresso na aceção desta disposição não pode limitar a entrada no espaço Schengen apenas aos postos fronteiriços situados no seu território nacional.

57

Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima impõem que sejam previstas medidas transitórias para os nacionais de países terceiros que tenham deixado o território de um Estado-Membro, quando eram apenas titulares de um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, e que pretendam voltar a esse território depois da entrada em vigor do Regulamento n.o 562/2006.

58

Esta questão coloca-se na medida em que, como resulta da resposta à primeira questão, o Regulamento n.o 562/2006 proíbe o regresso ao território dos Estados-Membros dos nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto que disponham unicamente de um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo.

59

Resulta da decisão de reenvio que, antes da adoção da circular de 21 de setembro de 2009, se tinha desenvolvido uma prática administrativa em França segundo a qual os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto, na posse apenas de um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, podiam sair do território nacional e aí regressar de seguida através das fronteiras externas do espaço Schengen, enquanto o respetivo título não expirasse. Essa circular visou pôr cobro a esta prática sem que tivesse sido previsto um prazo de transição, pelo que os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto que tivessem saído do território francês com um título temporário de residência antes da adoção da circular já não podiam regressar ao espaço Schengen sem um visto ou um outro título que lhes conferisse o direito de entrar nesse território.

60

O Governo francês considera que os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima não impõem que se prevejam medidas transitórias para os nacionais de países terceiros que tenham deixado o território de um Estado-Membro, quando eram apenas titulares de um título temporário de residência, e que pretendam voltar a esse território depois da entrada em vigor do Regulamento n.o 562/2006.

61

O Governo belga e a Comissão alegam que o Regulamento n.o 562/2006 não alterou substancialmente as disposições do direito da União relativas à entrada de nacionais de países terceiros na posse de apenas um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo. A CAAS nunca poderia permitir a passagem das fronteiras externas do espaço Schengen ou a livre circulação neste com base num título temporário emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de residência ou de um pedido de asilo. A entrada em vigor do referido regulamento nada alterou, pois, a este respeito. Segundo a Comissão, daqui resulta que os problemas de interpretação do direito da União anterior à adoção da circular de 21 de setembro de 2009 e/ou à sua aplicação deverão ser resolvidos tendo em conta as normas do direito nacional.

62

Para responder à terceira questão, importa sublinhar, antes de mais, que a proibição de regresso enunciada na referida circular está em conformidade com as obrigações dos Estados-Membros que resultam do Regulamento n.o 562/2006.

63

Com efeito, como resulta já dos n.os 27 e 28 do presente acórdão, decorre das disposições conjugadas dos artigos 5.°, n.o 1, 2.°, n.o 15, alínea b), e 5.°, n.o 4, do mesmo regulamento que os títulos temporários de residência, emitidos na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, não podem ser utilizados para entrar no espaço Schengen.

64

A circular de 21 de setembro de 2009 veio, consequentemente, precisar que os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto que tenham saído do território francês unicamente na posse desse título temporário de residência não podem ter garantido o livre regresso a França através das fronteiras externas do espaço Schengen. Na medida em que, em conformidade com o seu artigo 40.o, primeiro parágrafo, o Regulamento n.o 562/2006 entrou em vigor em 13 de outubro de 2006, essa circular clarifica a situação jurídica em vigor em França a partir desta data.

65

Em seguida, quanto à formulação da terceira questão, importa sublinhar, no que se refere às disposições aplicáveis no processo principal, que o Regulamento n.o 562/2006 não trouxe alterações relativamente às introduzidas pela CAAS.

66

Em particular, como sublinharam os Governos francês e belga, bem como a Comissão, os títulos temporários de residência já estavam excluídos do conceito de título de residência por força do artigo 1.o da CAAS.

67

Por último, da mesma forma, o artigo 1.o, n.o 2, alínea a), ii), do Regulamento n.o 1030/2002 exclui do conceito de títulos de residência os títulos emitidos durante a instrução de um pedido de título de residência ou de um pedido de asilo.

68

Como indicou a Comissão nas suas observações escritas, a razão desta exclusão reside no facto de que a emissão de um título temporário ou de uma autorização provisória de residência demonstra que não foi ainda verificado o cumprimento das condições de entrada no território do espaço Schengen ou de concessão do estatuto de refugiado e que, por conseguinte, os titulares desses documentos não estão autorizados a circular neste espaço e não estão dispensados de visto em caso de regresso ao mesmo.

69

Importa igualmente sublinhar que o Regulamento n.o 562/2006 não exclui qualquer possibilidade de o detentor de um título temporário de residência, emitido no âmbito de um pedido de asilo ou de um primeiro pedido de título de residência, regressar diretamente ao território do Estado-Membro que emitiu esse título. Com efeito, essa possibilidade existe desde que estejam preenchidos os requisitos estabelecidos no artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do mesmo regulamento.

70

Como sublinhou a advogada-geral no n.o 55 das suas conclusões, o facto de os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto terem saído do território francês por uma fronteira externa do espaço Schengen pouco antes da adoção da circular de 21 de setembro de 2009, pensando que poderiam regressar a França sem visto ao abrigo de uma prática administrativa anterior, que era contrária ao direito da União, não pode ser utilmente invocado para pôr em causa as disposições pertinentes do Regulamento n.o 562/2006, lidas à luz dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

71

A este respeito, importa recordar, antes de mais, que, em conformidade com o artigo 288.o, segundo parágrafo, TFUE, os regulamentos são obrigatórios em todos os seus elementos e são diretamente aplicáveis nos Estados-Membros.

72

A aplicabilidade direta de um regulamento exige que a sua entrada em vigor e a sua aplicação a favor ou contra sujeitos de direito se realizem sem qualquer medida de receção no direito nacional (v., designadamente, acórdãos de 10 de outubro de 1973, Variola, 34/73, Recueil, p. 981, n.o 10, Colet., p. 365, e de 10 de julho de 2011, Bureau national interprofessionnel du Cognac, C-4/10 e C-27/10, Colet., p. I-6131, n.o 66), salvo se o regulamento em causa deixar aos Estados-Membros a iniciativa de tomarem, eles próprios, as medidas legislativas, regulamentares, administrativas e financeiras necessárias para que as disposições do referido regulamento possam ser efetivamente aplicadas (v., neste sentido, acórdão de 30 de novembro de 1978, Bussone, 31/78, Recueil, p. 2429, n.o 32, Colet., p. 857).

73

Além disso, por força do princípio do primado do direito da União, as disposições do Tratado FUE e os atos das instituições diretamente aplicáveis têm o efeito de, nas suas relações com o direito interno dos Estados-Membros, tornar inaplicável de pleno direito, pelo próprio facto da sua entrada em vigor, qualquer disposição contrária da legislação nacional (acórdãos de 9 de março de 1978, Simmenthal, 106/77, Colet., p. 243, n.o 17; de 19 de junho de 1990, Factortame e o., C-213/89, Colet., p. I-2433, n.o 18; e de 8 de setembro de 2010, Winner Wetten, C-409/06, Colet., p. I-8015, n.o 53).

74

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional nacional encarregado de aplicar, no âmbito da sua competência, as normas do direito da União tem a obrigação de garantir a plena eficácia dessas normas, não aplicando, se necessário e por força da autoridade que é a sua, qualquer disposição contrária da legislação nacional (v., designadamente, acórdãos Simmenthal, já referido, n.os 21 a 24, e de 18 de julho de 2007, Lucchini, C-119/05, Colet., p. I-6199, n.o 61).

75

O Tribunal de Justiça precisou também que, por um lado, estão sujeitos a esta obrigação de primado todos os órgãos da administração, incluindo as autoridades descentralizadas, contra os quais os particulares podem, por conseguinte, invocar tais normas do direito da União e, por outro lado, entre as disposições do direito interno contrárias às referidas normas, podem figurar tanto disposições legislativas como administrativas (v. acórdão de 29 de abril de 1999, Ciola, C-224/97, Colet., p. I-2517, n.os 30, 31 e jurisprudência referida).

76

Em seguida, há que recordar que o princípio da segurança jurídica, que constitui um princípio geral do direito da União, exige que a regulamentação desta seja clara e precisa e que a sua aplicação seja previsível para os interessados (despacho de 8 de novembro de 2007, Fratelli Martini e Cargill, C-421/06, n.o 56; no mesmo sentido, v. acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, C-194/09 P, Colet., p. I-6311, n.o 71 e jurisprudência referida).

77

As disposições do Regulamento n.o 562/2006 relativas às condições de regresso a um Estado-Membro do espaço Schengen com base em títulos temporários de residência emitidos na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo satisfazem os requisitos de certeza e de previsibilidade. Com efeito, como já referido no n.o 28 do presente acórdão, resulta das disposições conjugadas dos artigos 5.°, n.o 1, 2.°, n.o 15, alínea b), e 5.°, n.o 4, do Regulamento n.o 562/2006 que esse título temporário de residência não confere o direito de regressar ao espaço Schengen. Por outro lado, importa sublinhar que este regulamento foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 13 de abril de 2006, ou seja, seis meses antes da data da sua entrada em vigor, pelo que se encontrava garantida a previsibilidade das regras destinadas a serem aplicáveis a contar dessa data.

78

No que se refere ao princípio da proteção da confiança legítima, importa salientar que só pode ser invocado contra uma regulamentação da União na medida em que a própria União, ou seja, uma sua instituição, tenha previamente criado uma situação suscetível de gerar uma confiança legítima (v., neste sentido, acórdãos de 15 de fevereiro de 1996, Duff e o., C-63/93, Colet., p. I-569, n.o 20, e de 6 de março de 2003, Niemann, C-14/01, Colet., p. I-2279, n.o 56).

79

No processo principal, importa constatar que não existe nenhum comportamento prévio das instituições da União suscetível de instaurar a confiança legítima dos nacionais de países terceiros na possibilidade de regressarem ao espaço Schengen sem terem obtido um visto de regresso. No mínimo, se devesse ser admitida essa confiança a favor destes nacionais sujeitos à obrigação de visto que dispõem apenas de títulos temporários de residência que não permitem esse regresso, tal ficaria a dever-se à existência de uma prática administrativa francesa contrária ao direito da União.

80

Ora, essa prática administrativa nacional contrária ao direito da União não pode criar uma confiança legítima dos nacionais de países terceiros na possibilidade de continuar a beneficiar dessa prática.

81

Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma prática de um Estado-Membro não conforme com a regulamentação da União não pode dar origem a uma confiança legítima na esfera de um particular beneficiário da situação assim criada (v., neste sentido, acórdãos de 15 de dezembro de 1982, Maizena, 5/82, Recueil, p. 4601, n.o 22; e de 1 de abril de 1993, Lageder e o., C-31/91 a C-44/91, Colet., p. I-1761, n.o 34). Daqui resulta que o comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União, que está em contradição com este último, não pode criar, na esfera jurídica de um particular, a confiança legítima de que pode beneficiar de um tratamento contrário ao direito da União [v. acórdão de 7 de abril de 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) C-153/10, Colet., p. I-2775, n.o 47 e jurisprudência referida).

82

Resulta das considerações precedentes que o exame da terceira questão não revelou elementos que permitam concluir por uma violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima no contexto da entrada em vigor do Regulamento n.o 562/2006.

83

Há que responder à terceira questão que os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima não impõem que sejam previstas medidas transitórias para os nacionais de países terceiros que tenham deixado o território de um Estado-Membro, quando eram apenas titulares de um título temporário de residência emitido na pendência da apreciação de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, e que pretendam regressar a esse território depois da entrada em vigor do Regulamento n.o 562/2006.

84

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara: