—

em representação de D. Janecek, por R. Klinger, Rechtsanwalt,

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em representação do Governo neerlandês, por C. Wissels e M. De Grave, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente,

—

em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. Erlbacher, A. Alcover San Pedro e D. Recchia, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (JO L 296, p. 55), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Setembro de 2003 (JO L 284, p. 1, a seguir «Directiva 96/62»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito do litígio que opõe D. Janecek ao Freistaat Bayern, no qual aquele requer ao tribunal que ordene a este último que elabore um plano de acção para a qualidade do ar no sector da Landshuter Allee, em Munique, onde o interessado reside, plano esse que deve incluir as medidas a tomar a curto prazo para garantir a observância do limite permitido pela legislação comunitária relativamente às imissões de partículas finas PM10 no ar ambiente.

3

Nos termos do décimo segundo considerando da Directiva 96/62:

«[…] para proteger o ambiente como um todo, assim como a saúde humana, é necessário que os Estados-Membros tomem medidas sempre que os valores-limite forem excedidos, de modo a respeitar estes valores dentro dos prazos fixados».

4

O anexo I da Directiva 96/62 contém uma lista dos poluentes atmosféricos que devem ser tomados em consideração no âmbito da avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente. O ponto 3 dessa lista menciona as «[p]artículas finas, tais como fumos negros (incluindo PM10 )».

5

O artigo 7.o da Directiva 96/62, sob a epígrafe «Melhoramento da qualidade do ar ambiente — Requisitos gerais», dispõe:

«1.   Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir a observância dos valores-limite.

[…]

3.   Os Estados-Membros devem estabelecer planos de acções a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores-limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração. […]»

6

O artigo 8.o dessa directiva, sob a epígrafe «Medidas aplicáveis nas zonas onde os níveis são superiores ao valor-limite», enuncia:

«1.   Os Estados-Membros devem estabelecer a lista das zonas e aglomerações em que os níveis de um ou mais poluentes são superiores ao valor-limite acrescido da margem de tolerância.

Quando, em relação a determinado poluente, não tiver sido fixada uma margem de tolerância, as zonas e aglomerações em que o nível desse poluente ultrapassar o valor-limite serão assimiladas às zonas e aglomerações referidas no parágrafo anterior, sendo-lhes aplicáveis os n.os 3, 4 e 5.

2.   Os Estados-Membros devem estabelecer a lista das zonas e aglomerações em que os níveis de um ou vários poluentes se situam entre o valor-limite e o valor-limite acrescido da margem de tolerância.

3.   Nas zonas e aglomerações referidas no n.o 1, os Estados-Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor-limite dentro do prazo fixado.

Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enumeradas no anexo IV.

4.   Nas zonas e aglomerações referidas no n.o 1 em que os níveis de mais de um poluente excedem os valores-limite, os Estados-Membros estabelecerão um plano integrado abrangendo todos os poluentes em questão.

[…]»

7

O artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 1999/30/CE do Conselho, de 22 de Abril de 1999, relativa a valores-limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (JO L 163, p. 41), dispõe:

«Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que as concentrações de PM10 no ar ambiente, avaliadas nos termos do artigo 7.o, não excedam os valores-limite estabelecidos na secção I do anexo III, a partir das datas nela fixadas.

As margens de tolerância especificadas na secção I do anexo III cumprirão o disposto no artigo 8.o da Directiva 96/62/CE.»

8

O anexo III, 1.a fase, ponto 1, da Directiva 1999/30 apresenta, numa tabela, os valores-limite para as partículas finas PM10.

9

A Directiva 96/62 foi transposta para o direito alemão pela Lei de protecção contra os efeitos nocivos para o ambiente provocados pela poluição atmosférica, ruído, vibrações e fenómenos análogos (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge) na versão publicada em 26 de Setembro de 2002 (BGBl I, p. 3830), alterada pela última vez pela Lei de 25 de Junho de 2005 (BGBl I, p. 1865, a seguir «lei federal de combate às imissões poluentes»).

10

O § 45 da lei federal de combate às imissões poluentes, sob a epígrafe «Melhoramento da qualidade do ar», dispõe:

«(1)   As autoridades competentes são obrigadas a tomar as medidas necessárias para garantir a observância dos valores para as imissões fixados no § 48a, designadamente através dos planos previstos no § 47.

[…]»

11

O § 47 dessa lei, sob a epígrafe «Planos para a qualidade do ar, planos de acção, legislação do Land», dispõe:

«(1)   Se forem ultrapassados os valores-limite definidos por regulamento nos termos do § 48a, n.o 1, acrescidos dos limites de tolerância legais, as autoridades competentes são obrigadas a elaborar um plano para a qualidade do ar, que indique as medidas necessárias para reduzir duradouramente a poluição atmosférica, em consonância com as exigências do regulamento.

(2)   Se se verificar o risco de ultrapassagem dos valores-limite ou dos limiares de alerta fixados por regulamento nos termos do § 48a, n.o 1, a autoridade competente deve elaborar um plano de acção em que sejam fixadas as medidas a tomar a curto prazo, as quais têm de ser susceptíveis de reduzir o risco de ultrapassagem ou de limitar a sua duração. Os planos de acção podem ser inseridos num plano para a qualidade do ar, nos termos do n.o 1.

[…]»

12

Os valores-limite das imissões mencionados no § 47 da lei federal de combate às imissões poluentes estão fixados no 22.o regulamento de aplicação da referida lei, o qual dispõe, no seu § 4, n.o 1:

«Para as PM10, o valor-limite de imissão média em 24 horas, para protecção da saúde humana, ascende a 50 μg/m3, sendo permitidas 35 ultrapassagens durante o ano civil […]»

13

D. Janecek reside na orla da Landhutter Allee, na cintura média de Munique, a cerca de 900 m a norte de uma estação de medição da qualidade do ar.

14

As medições efectuadas nessa estação demonstraram que, durante os anos de 2005 e 2006, o valor-limite fixado para as imissões de partículas finas PM10 foi ultrapassado muito mais do que 35 vezes, quando esse número de ultrapassagens constitui o máximo permitido pela lei federal de combate às imissões poluentes.

15

É pacífico que existe, no que respeita ao território da cidade de Munique, um plano de acção para a qualidade do ar que foi declarado vinculativo em 28 de Dezembro de 2004.

16

Contudo, o demandante no processo principal propôs no Verwaltungsgericht München uma acção em que pedia que o tribunal ordenasse ao Freistaat Bayern que elaborasse uma plano de acção para a qualidade do ar no sector da Landshutter Allee, para que fossem determinadas as medidas a tomar a curto prazo para garantir a observância do máximo permitido de 35 ultrapassagens por ano do valor-limite fixado para as partículas finas PM10. Esse órgão jurisdicional julgou a acção improcedente.

17

O Verwaltungsgerichtshof, chamado a pronunciar-se em sede de recurso, tomou uma posição diferente e decidiu que os moradores interessados podem reclamar às autoridades competentes a elaboração de um plano de acção, mas não podem exigir que este inclua medidas susceptíveis de garantir, a curto prazo, a observância dos valores-limite para as imissões de partículas finas PM10. Segundo este órgão jurisdicional, as autoridades nacionais só são obrigadas a garantir a prossecução desse objectivo através de semelhante plano na medida do que for possível e proporcionado a esse objectivo. Consequentemente, o Verwaltungsgerichtshof ordenou ao Freistaat Bayern que elaborasse um plano de acção que observasse estas prescrições.

18

D. Janecek e o Freistaat Bayern recorreram do acórdão do Verwaltungsgerichtshof para o Bundesverwaltungsgericht. Segundo este órgão jurisdicional, o demandante no processo principal não pode invocar nenhum direito à elaboração de um plano de acção ao abrigo do § 47, n.o 2, da lei federal de combate às imissões poluentes. O referido órgão jurisdicional entende, além disso, que nem o espírito nem a letra do artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 atribuem um direito subjectivo à elaboração de semelhante plano.

19

O órgão jurisdicional de reenvio explica que, apesar de no direito nacional a não aprovação, mesmo ilícita, de um plano de acção não lesar os direitos do demandante no processo principal, este não está desprovido de meios para impor a observância da legislação nacional. Com efeito, a protecção contra os efeitos nefastos das partículas finas PM10 deve ser garantida por medidas independentes desse plano, medidas essas cuja concretização pelas autoridades competentes os interessados têm o direito de exigir. Deste modo, é garantida uma protecção efectiva em condições equivalentes às que resultariam da elaboração de planos de acção.

20

O Bundesverwaltungsgericht reconhece, no entanto, que parte da doutrina extrai das disposições comunitárias em questão conclusões diversas, no sentido de que os terceiros interessados têm direito à elaboração de planos de acção, o que parece ser confirmado pelo acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha (C-59/89, Colect., p. I-2607).

21

Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

22

O demandante no processo principal alega que, em todos os casos em que a inobservância, pelas autoridades nacionais, das prescrições de uma directiva destinada à protecção da saúde pública possa pôr em perigo a saúde das pessoas, estas devem poder invocar as regras imperativas que aquela contém [v., no tocante à Directiva 80/779/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa a valores-limite e a valores-guia de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão (JO L 229, p. 30; EE 15 F2 p. 193), acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, C-361/88, Colect., p. I-2567, n.o 16, e no que respeita às Directivas 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123), e 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 271, p. 44; EE 15 F2 p. 146), acórdão de 17 de Outubro de 1991, Comissão/Alemanha, C-58/89, Colect., p. I-4983, n.o 14].

23

O demandante no processo principal, que entende que a Directiva 96/62 visa proteger a saúde humana, sustenta que o seu artigo 7.o, n.o 3, dessa directiva constitui uma regra imperativa que exige a elaboração de um plano de acção, a partir do momento em que se verifica, pelo menos, o mero risco de ultrapassagem de um valor-limite. Consequentemente, a obrigação de elaborar semelhante plano nessa situação, cuja realidade não é contestada no processo principal, constitui uma regra que o demandante no processo principal pode invocar, com fundamento na jurisprudência referida no número anterior do presente acórdão.

24

No que respeita ao conteúdo do plano de acção, o demandante no processo principal sustenta que este deve prever todas as medidas adequadas para que o período de ultrapassagem dos valores-limite seja o mais curto possível. Isto resulta, nomeadamente, da sistemática do artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62, que indica claramente que os planos de acção devem ser elaborados a partir do momento em que se verifique o simples risco de ultrapassagem desse valores, e do artigo 8.o, n.o 3, dessa directiva, segundo o qual, quando os valores-limites tiverem sido ultrapassados, os Estados-Membros devem tomar medidas para elaborar ou pôr em prática um plano ou programa que permita alcançar o valor-limite no prazo fixado.

25

O Governo irlandês sustenta que o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 não confere aos terceiros um direito subjectivo à elaboração de um plano de acção. Os Estados-Membros dispõem de um amplo poder de apreciação quer na aprovação dos planos de acção quer na determinação do respectivo conteúdo.

26

Segundo esse governo, resulta da mesma disposição que o legislador comunitário quis deixar aos Estados-Membros o poder de estabelecer um plano de acção e de tomar as medidas acessórias que considerarem necessárias e proporcionadas para atingir o resultado pretendido.

27

Consequentemente, o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 não impõe aos Estados-Membros nenhuma obrigação de resultado. O amplo poder de apreciação de que dispõem permite-lhes ponderar diferentes interesses e tomar medidas concretas que levem em conta quer a observância dos valores-limite quer outros interesses e obrigações, como a livre circulação no interior da União Europeia.

28

Assim, os Estados-Membros só são obrigados a estabelecer planos de acção que enunciem as medidas a tomar a curto prazo para reduzir o risco de ultrapassagem dos referidos valores ou limitar a sua duração.

29

O Governo austríaco recorda que o Tribunal decidiu que as disposições de direito comunitário que fixam valores-limite com o objectivo de proteger a saúde humana também conferem aos interessados o direito à observância desses valores, que podem exercer em juízo (acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, C-59/89, já referido).

30

Porém, esse governo entende que, embora o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 possa ter efeito directo, daí não decorre que essa disposição crie, em benefício dos particulares, um direito subjectivo à elaboração de planos de acção, uma vez que, segundo afirma, a mesma tem somente em vista a adopção de medidas susceptíveis de contribuir para garantir a observância dos valores-limite no âmbito dos programas nacionais.

31

A Comissão alega que resulta da letra da Directiva 96/62, nomeadamente das disposições combinadas dos artigos 7.o, n.o 3, e 2.o, n.o 5, e do décimo segundo considerando daquela, que a fixação dos valores-limite para as partículas finas PM10 se destina à protecção da saúde humana. Ora, o Tribunal decidiu, a propósito de disposições análogas, que, em todos os casos em que a ultrapassagem dos valores-limite for susceptível de pôr em perigo a saúde das pessoas, estas poderão invocar regras imperativas a fim de exercerem os respectivos direitos (acórdãos, já referidos, de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, C-361/88, n.o 16, e Comissão/Alemanha, C-59/89, n.o 19, e de 17 de Outubro de 1991, Comissão/Alemanha, n.o 14).

32

Os princípios desenvolvidos nestes acórdãos aplicam-se aos planos de acção previstos na Directiva 96/62. A autoridade competente é obrigada, pois, a elaborar esses planos quando se verifiquem as condições fixadas nessa directiva. Daqui resulta que um terceiro afectado pela ultrapassagem dos valores-limite poderá invocar o seu direito a que seja elaborado um plano de acção, necessário para alcançar o objectivo respeitante a esses valores-limite fixados pela referida directiva.

33

Quanto ao conteúdo dos planos de acção, a Comissão assenta a sua resposta no teor do artigo 7.o, n.o 3. da Directiva 96/62, segundo o qual esses planos de acção devem prever as medidas «a tomar de imediato […] a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração». Entende que a autoridade competente dispõe de margem de apreciação para tomar as medidas que lhe parecerem mais adequadas, desde que estas sejam concebidas dentro do efectivamente possível e juridicamente proporcionado, de forma a permitir o regresso mais rápido possível a níveis situados aquém dos valores-limite prescritos.

34

Com a sua primeira questão, o Bundesverwaltungsgericht pergunta se um particular pode exigir às autoridades nacionais competentes a elaboração de um plano de acção no caso, referido no artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62, de risco de ultrapassagem dos valores-limite ou dos limiares de alerta.

35

Esta disposição impõe aos Estados-Membros uma clara obrigação de elaborar planos de acção tanto no caso de risco de ultrapassagem dos valores-limite como no de risco de ultrapassagem dos limiares de alerta. Esta interpretação, que decorre da simples leitura do artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62, é confirmada, de resto, no seu décimo segundo considerando. O estabelecido para os valores-limite vale, a fortiori, para os limiares de alerta, quanto aos quais, de resto, o artigo 2.o dessa mesma directiva, que define os diferentes termos nela utilizados, prevê que os Estados-Membros «tomarão medidas imediatas, tal como estipulado na presente directiva».

36

Além disso, segundo jurisprudência assente do Tribunal, os particulares podem invocar, contra as autoridades públicas, disposições incondicionais e suficientemente precisas de uma directiva (v., nesse sentido, acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti, 148/78, Recueil, p. 1629, n.o 20). Cabe às autoridades e aos órgãos jurisdicionais competentes interpretar, na medida do possível, as disposições do direito nacional num sentido compatível com os objectivos dessa directiva (v., nesse sentido, acórdão de 13 de Novembro de 1990, Marleasing, C-106/89, Colect., p. I-4135, n.o 8). Se não puder ser efectuada essa interpretação, cabe-lhes afastar as regras do direito nacional incompatíveis com a referida directiva.

37

Como o Tribunal recordou muitas vezes, é incompatível com a natureza vinculativa que o artigo 249.o CE reconhece à directiva excluir, em princípio, que a obrigação que esta impõe possa ser invocada pelas pessoas interessadas. Esta consideração vale sobretudo para uma directiva cujo objectivo é conter e reduzir a poluição atmosférica e que visa, portanto, proteger a saúde pública.

38

Deste modo, o Tribunal decidiu que, em todos os casos em que a inobservância das medidas exigidas pelas directivas relativas à qualidade do ar e da água potável que visam proteger a saúde pública possa pôr em perigo a saúde das pessoas, estas devem poder invocar as regras imperativas que aquelas contêm (v. acórdãos, já referidos, de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, C-361/88 e C-59/89, e de 17 de Outubro de 1991, Comissão/Alemanha).

39

Resulta do exposto que as pessoas singulares ou colectivas directamente afectadas por um risco de ultrapassagem dos valores-limite ou dos limiares de alerta devem poder obter, das autoridades competentes e se for caso disso com recurso aos órgãos jurisdicionais competentes, a elaboração de um plano de acção, a partir do momento em que se verifique esse risco.

40

A circunstância de essas pessoas disporem de outros meios de acção, nomeadamente do poder de exigir às autoridades competentes a aprovação de medidas concretas para reduzir a poluição, poder esse previsto no direito alemão, como indica o órgão jurisdicional de reenvio, é irrelevante a este respeito.

41

Com efeito, por um lado a Directiva 96/62 não estabelece nenhuma reserva às medidas que podem ter tomadas ao abrigo de outras disposições de direito nacional; por outro, estabelece um dispositivo inteiramente específico de planificação que visa, como enuncia o seu décimo segundo considerando, a protecção do ambiente «como um todo» e leva em conta todos os elementos a considerar, tal como, designadamente, as exigências do funcionamento de instalações industriais ou das deslocações.

42

Por conseguinte, há que responder à primeira questão que o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 deve ser interpretado no sentido de que, em caso de risco de ultrapassagem dos valores-limite ou dos limiares de alerta, os particulares directamente afectados devem poder obter, das autoridades competentes, a elaboração de um plano de acção, mesmo quando disponham, no direito nacional, de outros meios de acção para conseguir que essas autoridades tomem medidas de combate à poluição atmosférica.

43

Com as suas segunda e terceira questões, o Bundesverwaltungsgericht pergunta se as autoridades nacionais competentes são obrigadas a aprovar medidas que, a curto prazo, permitam alcançar o valor-limite ou se podem limitar-se a tomar as que permitam reduzir a ultrapassagem e limitar a sua duração e que são, portanto, susceptíveis de permitir a melhoria progressiva da situação.

44

Segundo o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62, os planos de acção devem conter as medidas «a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores-limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração». Resulta dos próprios termos desse artigo que os Estados-Membros não são obrigados a tomar medidas que não permitam que se verifique qualquer ultrapassagem.

45

Pelo contrário, resulta da sistemática da directiva, que visa a redução integrada da poluição, que cabe aos Estados-Membros tomar medidas susceptíveis de reduzir ao mínimo o risco de ultrapassagem e a sua duração, tendo em conta todas as circunstâncias do momento e os interesses em presença.

46

Deste ponto de vista, há que observar que, embora os Estados-Membros disponham de um poder de apreciação, o artigo 7.o, n.o 3, da Directiva 96/62 contém limites ao seu exercício, susceptíveis de serem invocados nos órgãos jurisdicionais nacionais (v., nesse sentido, acórdão de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o., C-72/95, Colect., p. I-5403, n.o 59), no que respeita à adequação das medidas que o plano de acção deve conter com o objectivo de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração, tendo em conta o equilíbrio que importa garantir entre esse objectivo e os diferentes interesses públicos e privados em presença.

47

Por conseguinte, há que responder às segunda e terceira questões que o Estados-Membros são unicamente obrigados a tomar, sob a fiscalização do juiz nacional, no âmbito de um plano de acção e a curto prazo, as medidas aptas a reduzir ao mínimo o risco de ultrapassagem dos valores-limite ou dos limiares de alerta e a levar ao regresso progressivo a um nível situado aquém desses valores ou limiares, tendo em conta as circunstâncias de facto e todos os interesses em presença.

48

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara: