1.

O órgão jurisdicional de reenvio no presente processo pergunta se a Directiva 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho de 2000, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais (a seguir «Directiva 2000/35») ( 2 ), se opõe a uma legislação nacional por força da qual só se pode proceder à execução de créditos não impugnados contra a Administração Pública depois de decorridos 120 dias após a notificação do título executivo à Administração Pública.

2.

Esta questão foi suscitada no âmbito de um processo executivo no Tribunale civile di Roma, intentado pela sociedade Caffaro s.r.l. (a seguir «Caffaro») contra uma empresa pública municipal em Roma, Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C (a seguir «USL»), com base num título executivo que a Caffaro obteve por força da legislação nacional que transpõe a Directiva 2000/35 para o direito nacional.

3.

Consta do quarto considerando da Directiva 2000/35:

«Em 29 de Maio de 1997, o Comité Económico e Social adoptou um parecer sobre o livro verde da Comissão sobre os contratos públicos na União Europeia: pistas de reflexão para o futuro.»

4.

O quinto considerando da Directiva 2000/35 dispõe:

«Em 4 de Junho de 1997, a Comissão publicou um plano de acção para o mercado único, que sublinhava que os atrasos de pagamento representam um obstáculo cada vez mais sério ao êxito do mercado único.»

5.

Nos termos do sétimo considerando da Directiva 2000/35:

«Recaem sobre as empresas, particularmente as de pequena e média dimensão, pesados encargos administrativos e financeiros, em resultado de prazos de pagamento excessivamente longos e de atrasos de pagamento. Além disso, estes problemas são uma das principais causas de insolvência, ameaçando a sobrevivência das empresas e resultando na perda de numerosos postos de trabalho.»

6.

O nono e décimo considerandos da Directiva 2000/35 indicam:

«As diferenças entre as regras e práticas de pagamento nos Estados-Membros constituem um obstáculo ao adequado funcionamento do mercado interno.

Esse facto tem como consequência uma redução considerável das transacções comerciais entre Estados-Membros, o que está em contradição com o artigo 14.o do Tratado, já que os empresários devem poder operar em todo o mercado interno em condições que lhes assegurem que as transacções transfronteiriças não envolvem maiores riscos que as operações nacionais. Verificar-se-iam distorções de concorrência, se fossem aplicadas regras substancialmente diferentes às transacções nacionais e às transacções transfronteiriças.»

7.

O décimo quinto considerando da Directiva 2000/35 dispõe:

«A presente directiva apenas define a expressão ‘título executivo’, sem regulamentar os diversos procedimentos de execução coerciva desse título, nem as condições em que essa execução coerciva pode ser dada por finda ou suspensa.»

8.

Nos termos do vigésimo segundo considerando da Directiva 2000/35:

«A presente directiva regulamenta todas as transacções comerciais, independentemente de terem sido estabelecidas entre empresas privadas ou públicas, ou entre empresas e entidades públicas, tendo em conta que estas últimas procedem a um considerável volume de pagamentos às empresas. Por conseguinte, deve também regulamentar todas as transacções comerciais entre os principais adjudicantes e os seus fornecedores e subcontratantes.»

9.

No vigésimo terceiro considerando da Directiva 2000/35 indica-se o seguinte:

«O artigo 5.o da presente directiva prevê que o procedimento de cobrança de dívidas não impugnadas seja completado num prazo curto, de acordo com a legislação nacional, mas não exige que os Estados-Membros adoptem um procedimento específico ou alterem os seus actuais procedimentos legais num sentido específico.»

10.

O artigo 2.o da Directiva 2000/35 que contém as definições dispõe no n.o 5:

11.

O artigo 5.o da Directiva 2000/35, que tem por epígrafe «Procedimentos de cobrança de dívidas não impugnadas», dispõe:

«1.   Os Estados-Membros devem assegurar que seja possível obter um título executivo válido, independentemente do montante da dívida, em regra no prazo de 90 dias a contar da apresentação do requerimento ou petição pelo credor, ao tribunal ou outra entidade competente, desde que não haja impugnação da dívida ou de aspectos processuais. Esta obrigação será assumida pelos Estados-Membros de acordo com as respectivas disposições legislativas, regulamentares e administrativas.

2.   As disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais serão aplicáveis nos mesmos termos a todos os credores estabelecidos na Comunidade.

3.   No prazo de 90 dias previsto no n.o 1 não deverão ser incluídos os seguintes períodos:

4.   O presente artigo não prejudica as disposições da Convenção de Bruxelas de 1968 relativa à competência e à execução de decisões em matéria civil e comercial» ( 3 ).

12.

Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da Directiva 2000/35:

«Os Estados-Membros poderão manter ou pôr em vigor disposições mais favoráveis ao credor do que as necessárias ao cumprimento da presente directiva.»

13.

A Directiva 2000/35 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto legislativo n.o 231 de 9 de Outubro de 2002 (a seguir «Decreto legislativo n.o 231/2002») ( 4 ). O artigo 5.o da Directiva 2000/35 foi transposto pelo artigo 9.o do Decreto legislativo n.o 231/2002 que alterou várias disposições do Código de Processo Civil italiano ( 5 ) com o objectivo de acelerar o processo de obtenção de um título executivo para a cobrança de dívidas não impugnadas.

14.

Resulta do despacho de reenvio que a obtenção de um título executivo por força do artigo 641.o do Código de Processo Civil se processa na Itália do seguinte modo: após a propositura da acção, o tribunal, no prazo de 30 dias, profere um despacho em que impõe ao devedor o pagamento da dívida. A notificação deste despacho é feita no prazo de, aproximadamente, 10 dias. Consta do despacho que o devedor deve pagar a dívida no prazo de 40 dias ou impugná-la no mesmo prazo. Se durante este período o devedor não a impugnar nem pagar a dívida, o credor obtém após o termo deste prazo um título executivo para execução do crédito em dívida. O credor deve enviar ao devedor o título executivo quando pede a execução com base nesse mesmo título.

15.

O Decreto-Lei n.o 669, de 31 de Dezembro de 1996 ( 6 ) (a seguir «Decreto-Lei n.o 669/1996»), adoptado pela Lei n.o 30, de 28 de Fevereiro de 1997 ( 7 ), e pelo artigo 147.o da Lei n.o 388, de 23 de Dezembro de 2000 ( 8 ) (a seguir «Lei n.o 388/2000»), contém disposições específicas relativas à execução coerciva contra a Administração Pública. O artigo 147.o da Lei n.o 388/2000 prorrogou o prazo para a suspensão da execução de 60 para 120 dias. O artigo 14.o do Decreto-Lei n.o 669/1996 alterado pelo artigo 147.o da Lei n.o 388/2000 dispõe assim:

«As entidades administrativas do Estado e os organismos públicos não económicos respeitam os processos para execução das decisões jurisdicionais e dos colégios arbitrais dotadas de eficácia executória e que comportam a obrigação do pagamento dos montantes em dinheiro no prazo de 120 dias a contar da notificação do título executivo. Antes do termo deste prazo, o credor não poderá proceder à execução coerciva nem à interpelação.»

16.

A credora, Caffaro, propôs no Tribunale ordinario di Roma um processo de execução coerciva contra a devedora USL relativamente a um crédito não impugnado, constituído no âmbito de uma transacção comercial. No processo no tribunal nacional, a credora obteve um título executivo por força do Decreto legislativo n.o 231/2002 que transpôs a Directiva 2000/35 para o direito italiano. O título executivo foi notificado à devedora em 6 de Dezembro de 2004. Tendo-se procedido à execução com a penhora dos créditos da devedora sobre a Banca di Roma, o título executivo foi igualmente notificado a esse banco nesse mesmo dia. A penhora foi executada a pedido da devedora em 4 de Abril de 2005; a devedora e a Banca di Roma foram notificadas nessa data.

17.

No âmbito do processo executivo, a audiência em que compareceram a credora, a devedora e a Banca di Roma onde a devedora tinha os seus depósitos foi marcada para 13 de Junho de 2006. Na audiência, a Banca di Roma confirmou que a devedora tinha aí depósitos e que a penhora tinha sido executada. Nessa mesma audiência, o órgão jurisdicional de reenvio constatou que a penhora tinha sido feita antes do termo do prazo dos 120 dias a contar da notificação do título executivo que deve correr antes do início da execução contra organismos da Administração Pública. Constatou que nesse caso, e de acordo com a legislação nacional, a penhora podia ser declarada nula.

18.

O órgão jurisdicional de reenvio teve nessa altura dúvidas quanto a saber se a legislação nacional por força da qual a execução contra a Administração Pública só pode ter lugar findo o prazo de 120 após a notificação do título executivo a essa Administração está em conformidade com a Directiva 2000/35. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu por despacho de 21 de Maio de 2007 suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial. A questão do órgão jurisdicional nacional não é, na verdade, formulada expressamente, mas podemos, no entanto, atendendo ao conjunto das indicações deste órgão jurisdicional formulá-la nestes termos:

«Deve a directiva ser interpretada no sentido de que se opõe ao artigo 14.o D. L., por força do qual o credor, com título executivo relativamente a um pagamento não impugnado devido por uma entidade da Administração Pública como remuneração de uma transacção comercial, não pode proceder a uma execução coerciva contra a referida entidade antes de esgotado o prazo de 120 dias a contar da notificação do título executivo a essa entidade?»

19.

O despacho de reenvio deu entrada no Tribunal de Justiça em 4 de Junho de 2007. Na fase escrita, a Caffaro, o Governo italiano e a Comissão apresentaram observações. Na audiência, em 13 de Março de 2008, a Caffaro, o Governo italiano e a Comissão apresentaram alegações e responderam a perguntas do Tribunal de Justiça.

20.

A Caffaro entende que a legislação nacional controvertida por força da qual a execução contra a Administração Pública apenas pode começar 120 dias após a notificação do título executivo a essa Administração é contrária à Directiva 2000/35. A Caffaro afirma que o prazo de 90 dias para a obtenção de um título executivo, previsto no artigo 5.o da Directiva 2000/35, perde, assim, o seu sentido. Realça que por força do artigo 1.o, a directiva aplica-se «a todos os pagamentos efectuados como remuneração de transacções comerciais» e isto — tal como resulta do seu vigésimo segundo considerando — para «todas as transacções comerciais, independentemente de terem sido estabelecidas entre empresas privadas ou públicas, ou entre empresas e entidades públicas, tendo em conta que estas últimas procedem a um considerável volume de pagamentos às empresas». Na medida em que a legislação nacional controvertida trata diferentemente os sujeitos privados e públicos, ela é, no entender da Caffaro, contrária à letra e ao espírito da Directiva 2000/35.

21.

O Governo italiano defende que a Directiva 2000/35 não fixa um prazo no qual seja necessário cobrar uma dívida indicada no título executivo e que a utilização da directiva unicamente para a execução vai, assim, contra não só a sua letra mas também o seu espírito. Resulta do artigo 5.o e do vigésimo terceiro considerando da Directiva 2000/35 que esta se refere unicamente ao processo de obtenção de um título executivo, mas não à fase posterior da execução. Também não se pode concluir da definição de título executivo do artigo 2.o da directiva que o credor deve ter a possibilidade de cobrar a sua dívida imediatamente após a obtenção do título executivo. No entender do Governo italiano, a proibição de execução contra a Administração Pública antes do termo do prazo de 120 dias a partir da notificação do título executivo pode constituir uma suspensão da execução coerciva na acepção do décimo quinto considerando da directiva. O Governo italiano afirma também que, embora a directiva se aplique no caso concreto, não é contrária à legislação nacional tal como ela se apresenta no processo principal. Esta legislação é, no entender do Governo italiano, legal devido a razões imperativas de interesse público uma vez que o objectivo de suspensão da execução contra a Administração Pública visa unicamente garantir tempo suficiente para assegurar os meios financeiros necessários ao pagamento da dívida de modo que o trabalho da Administração Pública não seja entravado pelo processo de execução coerciva.

22.

A Comissão examina, antes de mais, a admissibilidade da questão prejudicial e entende que esta é admissível. O processo de execução pode ser considerado no seu entender um processo no qual o órgão jurisdicional decide o litígio e profere uma decisão judicial na acepção do artigo 234.o CE, não obstante o facto de este processo não ser em princípio destinado a obter a declaração da existência de determinados direitos, mas sim a execução de direitos já existentes. No caso de penhora de bens do devedor que se encontrem na posse de um terceiro, o tribunal de execução põe termo ao processo executivo por um despacho que autoriza a transferência dos fundos na posse de terceiros para o credor que no quadro da execução requer o pagamento da dívida (ordinanza di assegnazione del credito). Este despacho constitui, de acordo com a Comissão, uma decisão judicial. O órgão jurisdicional nacional deve, além disso, verificar sempre se no momento da execução da penhora foram cumpridas todas as formalidades. Pode, no caso de ilegalidade, declarar a nulidade da penhora, acto que constitui em si uma decisão judicial.

23.

No que se refere à própria questão prejudicial, a Comissão entende que a legislação italiana controvertida não está em conformidade com a Directiva 2000/35. Com efeito, esta directiva refere-se a todas as relações comerciais com empresas ou com organismos estatais, razão pela qual os organismos estatais não devem ser tratados em situação de favor. Além disso, no entender da Comissão, o prazo para a obtenção do título executivo perde todo o seu sentido se o credor tiver que aguardar ainda 120 dias para a execução, após ter obtido esse título executivo. A Comissão sublinha que o objectivo da directiva é garantir que o credor possa obter a execução imediatamente após a obtenção do título executivo.

24.

De acordo com jurisprudência assente, para apreciar se um órgão jurisdicional de reenvio possui carácter de órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.o CE, importa ter em conta um conjunto de critérios, como a base legal do órgão, a sua permanência, o carácter obrigatório da sua jurisdição, a aplicação pelo órgão das normas de direito ( 9 ), bem como a sua independência e imparcialidade ( 10 ). Além disso, só se trata de um órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.o CE se ainda não foi tomada decisão no processo (se o litígio continua pendente) e se o órgão jurisdicional nacional decide num processo que deva conduzir a uma decisão de carácter jurisdicional ou com força de caso julgado no litígio ( 11 ). A questão que se coloca relacionada com a admissibilidade no presente processo é a de saber se se pode considerar que o órgão jurisdicional nacional na presente lide decide num processo que conduza a uma decisão judicial que faça caso julgado no litígio pela tomada de decisão judicial.

25.

No caso vertente, a execução decorreu com base num título de execução emitido no âmbito de um processo especial com carácter urgente de execução (procedimento di ingiunzione) ( 12 ). Resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que se uma questão prejudicial é colocada no âmbito de um processo como o que está em causa no processo principal, essa questão é admissível ( 13 ). O Tribunal de Justiça declarou igualmente na sua jurisprudência que não é necessário para a definição de órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.o CE que o processo que nele corre seja de natureza contraditória ( 14 ). Um órgão jurisdicional nacional pode colocar uma questão prejudicial independentemente da fase em que se encontra o processo que nele corre ( 15 ).

26.

Por conseguinte, a questão prejudicial é admissível.

27.

O órgão jurisdicional de reenvio, no presente processo, pergunta se a Directiva 2000/35 se opõe a uma legislação nacional com base na qual a execução de créditos não impugnados contra a Administração Pública não pode ocorrer antes do termo do prazo de 120 dias após a notificação do título executivo a essa Administração. O artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35 dispõe que os Estados-Membros devem assegurar que um credor possa obter um título executivo para a cobrança de dívida não impugnada em regra no prazo de 90 dias a contar da apresentação da petição. Este artigo prevê, assim, um prazo para a obtenção do título executivo, mas nada dispõe no que se refere à fase seguinte à obtenção do título executivo. Pode, portanto, perguntar-se se a fase posterior à obtenção do título executivo é da competência da Comunidade. Desde logo, referiremos na nossa análise a repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros no âmbito da Directiva 2000/35 antes de voltarmos mais adiante à interpretação das disposições desta directiva.

28.

A directiva não procede a uma harmonização de todas as disposições relativas aos atrasos de pagamento nas transacções comerciais, apenas regendo certos aspectos da proibição desses atrasos, a saber, o pagamento de juros por atraso no pagamento (artigo 3.o), a reserva de propriedade (artigo 4.o) e os procedimentos de cobrança de dívidas não impugnadas (artigo 5.o) ( 16 ). A directiva constitui, por conseguinte, uma harmonização mínima ( 17 ) no âmbito da luta contra os atrasos de pagamento e remete, pois, em várias disposições para a aplicação de disposições do direito nacional.

29.

A razão pela qual a Directiva 2000/35 apenas harmoniza parcialmente o mecanismo de prevenção dos atrasos de pagamento é que a Comunidade não tem competência em áreas que a directiva não harmoniza. A este propósito, consta do décimo segundo considerando que esta directiva não vai além do necessário para alcançar uma melhoria do funcionamento do mercado interno e que na sua adopção se respeitou o princípio da subsidiariedade. Assim, é importante que a interpretação da directiva não vá além da fronteira das competências da Comunidade.

30.

O Tribunal de Justiça na sua jurisprudência traçou já os limites das competências da Comunidade até ao momento, nas áreas regidas pela directiva. Assim, por exemplo, declarou no processo Comissão/Itália ( 18 ), em conjugação com o artigo 4.o, n.o 1, da directiva que prevê a reserva de propriedade, que este artigo disciplina unicamente a possibilidade de o vendedor e o comprador estipularem as cláusulas de reserva de propriedade antes da entrega da mercadoria e a possibilidade de o vendedor conservar o direito de propriedade sobre a mercadoria até ao pagamento integral do preço ( 19 ), mas não regula a questão de saber se é necessária a confirmação da cláusula da reserva de propriedade sobre cada factura para as entregas posteriores à data certa ( 20 ). No processo QDQ Media ( 21 ), o Tribunal de Justiça decidiu que, devido à falta de efeito horizontal da Directiva 2000/35, esta não pode por si própria constituir o fundamento de uma obrigação de tomar em consideração os custos da intervenção de um advogado nas despesas do credor no processo judicial para o reembolso da dívida se essa obrigação não estiver prevista no direito nacional. Pelo contrário, o advogado-geral M. Poiares Maduro no processo Telecom/Deutsche Telekom ( 22 ) defendeu a posição de que relativamente ao artigo 3.o, n.o 1, alínea c), ii), da Directiva 2000/35 que disciplina o direito do credor aos juros de mora, o problema da delimitação das competências não se coloca porque este artigo não remete para a ordem jurídica dos Estados-Membros ( 23 ).

31.

O artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35 que é a disposição-chave que o Tribunal de Justiça deve interpretar no presente processo é, por conseguinte, importante do ponto de vista da delimitação das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros. A evolução desse artigo mostra já a sua importância para a questão da delimitação das competências. Na primeira proposta da Directiva 2000/35 ( 24 ), o artigo 5.o dispunha que os Estados-Membros «estabelecerão um procedimento acelerado para a cobrança de dívidas que não forem impugnadas» ( 25 ). No quadro do processo de co-decisão, o Conselho constatou que a Comunidade não tem competência para exigir dos Estados-Membros que instituam um novo procedimento de cobrança de dívidas não impugnadas ( 26 ). Na medida em que esta disposição era de qualquer modo essencial na luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais, o Conselho pediu a sua alteração de modo que os Estados-Membros não tenham necessidade de introduzir um novo procedimento de cobrança de dívidas não impugnadas, mas devem, no entanto, garantir no quadro dos processos já existentes que o credor pode obter um título executivo normalmente no prazo de 90 dias após a propositura da acção ( 27 ).

32.

A Directiva 2000/35 integra as normas comunitárias que influenciam os procedimentos de execução dos Estados-Membros ( 28 ). Ao nível da Comunidade as várias disposições que tiveram reflexos nesta matéria foram já adoptadas: o Regulamento n.o 44/2001 ( 29 ), Regulamento (CE) n.o 805/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, que cria o título executivo europeu para créditos não contestados ( 30 ) e o Regulamento (CE) n.o 1896/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, que cria um procedimento europeu de injunção de pagamento ( 31 ). Os regulamentos citados têm influência unicamente nos processos de execução transfronteiriços ( 32 ), mas não numa situação como a do processo principal quando a execução se verifica no interior de um único Estado-Membro. Os regulamentos citados foram adoptados com base no artigo 61.o, alínea c), CE ( 33 ), que permite a adopção de medidas no domínio da cooperação judiciária por força do artigo 65.o CE; este último permite unicamente a adopção de medidas de cooperação judiciária que tenham efeitos transfronteiriços. A situação é, no entanto, diferente no caso vertente, uma vez que está em causa a delimitação de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros no que se refere aos processos de execução que ocorrem num único Estado-Membro.

33.

Devemos, por um lado, compreender a tendência dos Estados-Membros em manter no seu âmbito de competência a parte dos processos executivos que se referem unicamente à execução no seu território. O processo executivo é um sistema equilibrado no qual a modificação de um elemento influencia também os outros elementos do mesmo processo. Os Estados-Membros devem, no entanto, por outro lado, como veremos na sequência da análise, respeitar o direito comunitário na aplicação das suas competências nesta matéria.

34.

Tal como foi já indicado, o artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35 dispõe que um título executivo para a cobrança de dívidas não impugnadas deve, em regra, ser obtido no prazo de 90 dias a contar da apresentação do requerimento ou petição. Se se interpretar este artigo com base numa interpretação linguística estrita, a competência da Comunidade abrange a fase de obtenção do título executivo, mas a fase seguinte é já da competência dos Estados-Membros ( 34 ). Consideramos, no entanto, que a Directiva 2000/35 é, de todo o modo, contrária à legislação italiana que estabelece uma suspensão de execução contra a Administração Pública de 120 dias após a obtenção do título executivo ( 35 ). Com efeito, no caso vertente devemos ter em conta, em primeiro lugar, o objectivo da directiva e a interpretação teleológica será, portanto, essencial para a resposta à questão do órgão jurisdicional de reenvio ( 36 ). Devemos interpretar a directiva de modo que se garanta o seu efeito útil ( 37 ).

35.

O objectivo da Directiva 2000/35 é evitar os atrasos de pagamento nas transacções comerciais a fim de eliminar os obstáculos ao funcionamento correcto do mercado interno que se verificam devido a esses atrasos ( 38 ). Neste contexto, o quinto considerando da Directiva 2000/35 refere que os atrasos de pagamento representam um obstáculo cada vez mais sério ao êxito do mercado único. É igualmente referido nos nono e décimo considerandos que as relações comerciais entre os Estados-Membros são consideravelmente reduzidas devido às diferenças entre os Estados-Membros no que se refere às regras e práticas de pagamento ( 39 ). O prazo de 90 dias para a obtenção do título executivo para a cobrança de dívidas não impugnadas, estipulado pelo artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35, constitui um dos instrumentos de prevenção dos atrasos de pagamento.

36.

A Directiva 2000/35 pretende proteger, antes de mais, as pequenas e médias empresas no que se refere aos atrasos de pagamento. Nesse sentido é assinalado no sétimo considerando da Directiva 2000/35 que «recaem sobre as empresas, particularmente as de pequena e média dimensão, pesados encargos administrativos e financeiros» em resultado de atrasos de pagamento e que se trata de «uma das principais causas de insolvência, ameaçando a sobrevivência das empresas». Estas empresas que são de fundamental importância no desenvolvimento económico na Comunidade ( 40 ), são as mais prejudicadas pelos atrasos de pagamento, porque não têm meios financeiros suficientes para se financiarem a longo prazo nesses casos. As pequenas e médias empresas financiam-se, a título primário, com crédito a curto prazo e não resistem muitas vezes à pressão de pagamentos tardios, razão pela qual, devem, muitas vezes, declarar falência ( 41 ).

37.

O objectivo da Directiva 2000/35 é evitar atrasos de pagamento em todas as transacções comerciais mesmo naquelas em que os devedores são órgãos da Administração Pública. Tal significa que o seu objectivo é evitar também os atrasos de pagamento no âmbito de contratos públicos, como mostra o quarto considerando desta directiva ( 42 ). A directiva emprega, neste contexto, a noção de «entidade pública» que interpreta em termos amplos; coloca no artigo 2.o, n.o 1, a «entidade pública» no mesmo plano das «entidade[s] contratante[s] definida[s] nas directivas relativas aos concursos públicos» ( 43 ). Resulta do estudo da Comissão quanto à efectividade da legislação comunitária em matéria de atrasos de pagamento ( 44 ) que os governos em numerosos Estados-Membros são, na prática, os piores devedores ( 45 ). O pagamento em tempo útil por parte das autoridades públicas é, assim, de grande importância para o funcionamento normal do sistema dos contratos públicos e, consequentemente, para o funcionamento do mercado comum.

38.

A legislação italiana controvertida dispõe que um título executivo contra um órgão da Administração Pública que tenha sido validamente emitido em conformidade com a Directiva 2000/35 no prazo de 90 dias não pode ser executado antes de decorridos 120 dias a partir da notificação desse título executivo ao órgão da Administração Pública. Por força dessa disposição, os processos necessários à execução podem seguir o seu curso durante este período, mas a própria execução não se pode iniciar. Esta disposição, na prática, tem como efeito, como se assim estivesse estabelecido, que o credor obtém o título executivo no prazo de 120 dias após a apresentação do requerimento ou petição no órgão jurisdicional ou noutro órgão competente. O prazo curto de 90 dias para obtenção do título executivo, previsto no artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35, perde, assim, todo o seu sentido.

39.

Cabe interpretar igualmente nesta perspectiva o décimo quinto considerando da Directiva 2000/35 que dispõe, entre outros, que esta directiva não regulamenta as condições em que a execução coerciva do título executivo pode ser dada por finda ou suspensa. O Governo italiano afirma que a suspensão da execução relativamente à Administração representa uma suspensão da execução na acepção do décimo quinto considerando da Directiva 2000/35. Não podemos aceitar este argumento. Como no que se refere à interpretação do artigo 5.o, n.o 1, podemos afirmar também relativamente ao décimo quinto considerando da Directiva 2000/35 que os Estados-Membros têm, na verdade, liberdade para determinarem as condições em que considerem finda ou suspensa a execução, mas não podem determinar essas condições de modo que tornem impossível a aplicação eficaz das disposições da directiva. Não pomos em causa, de modo algum, com esta interpretação a competência geral dos Estados-Membros para determinarem no direito nacional as condições em que considerem finda ou suspensa a execução.

40.

É certo que o artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/35 faz parte das disposições que remetem para a aplicação da regulamentação nacional. Podemos nesta perspectiva estabelecer uma comparação com o artigo 4.o, n.o 1, da directiva que se refere à questão da reserva de propriedade e sobre a qual o Tribunal já se debruçou no processo Comissão/Itália ( 46 ). No processo Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça deixou à legislação nacional o cuidado de disciplinar a questão de saber se é necessário confirmar a cláusula da reserva de propriedade em cada factura para os fornecimentos posteriores à data determinada. À luz do que precede, poder-se-á talvez argumentar que importa também deixar ao direito nacional o cuidado de disciplinar a questão do caso presente. As problemáticas nos dois processos distinguem-se, no entanto, fundamentalmente. A legislação italiana no processo Comissão/Itália, já referido, disciplinava unicamente o efeito da cláusula da reserva de propriedade e determinava, portanto, uma das características desta cláusula. A legislação italiana, no caso concreto, não determina uma característica da obtenção do título executivo; ela esvazia de sentido o prazo curto para a sua obtenção.

41.

A legislação italiana colide também com o objectivo da Directiva 2000/35 porque privilegia os órgãos da Administração Pública relativamente às empresas. Assim, por um lado, torna impossível uma protecção eficaz antes de mais das pequenas e médias empresas e impede, por outro lado, os pagamentos em tempo útil no âmbito dos contratos públicos. O Governo italiano afirma que o tratamento privilegiado dos órgãos da Administração Pública se justifica por razões imperativas de interesse geral uma vez que a suspensão da execução permite o funcionamento normal da Administração Pública. Este argumento não pode justificar a legislação nacional controvertida. De certo modo, com a prorrogação do prazo de pagamento, os órgãos da Administração Pública obtêm dos seus credores montantes que já estavam em dívida desde o termo do seu prazo de pagamento. Os credores, as empresas, portanto, a que os órgãos da Administração Pública devem dinheiro podem também invocar o facto de que, devido a atrasos de pagamento, não podem trabalhar normalmente e não podem garantir a solvabilidade da sua actividade comercial. O pagamento em tempo útil das dívidas é de excepcional importância para estas empresas, pois estão ameaçadas de falência no caso de falta de liquidez, ao passo que os órgãos da Administração Pública não conhecem esta ameaça. Além disso, importa ter em conta o facto de que, por força do artigo 6.o, n.o 2, da Directiva 2000/35, os Estados-Membros podem manter ou adoptar as disposições mais favoráveis ao credor; daí podemos concluir, a contrario, que se um Estado-Membro adopta disposições mais favoráveis ao devedor esse acto é contrário à directiva.

42.

Deve observar-se que os Estados-Membros, já antes do termo do prazo de transposição da directiva, não podem adoptar disposições que vão contra o objectivo da mesma ( 47 ). Observemos, a este propósito, que a Itália prorrogou o prazo inicial de 60 dias para a suspensão da execução até aos 120 dias e esse facto data de 23 de Dezembro de 2000, isto é, seis meses após a adopção da Directiva 2000/35 ( 48 ) e ainda no prazo de transposição que terminou em 8 de Agosto de 2002 ( 49 ). O comportamento da Itália pode ser definido como um desvio do objectivo da directiva e, portanto, um comportamento in fraude legis agere ( 50 ). Na própria transposição da directiva, os Estados-Membros por força do artigo 249.o n.o 3, CE têm a liberdade de escolha das formas e dos métodos de transposição mas estão vinculados à directiva no que se refere ao objectivo a atingir. Por força de jurisprudência assente, os Estados-Membros devem transpor a directiva de modo que garanta o seu efeito útil ( 51 ) e que, na transposição, assegure o respeito dos objectivos da directiva ( 52 ).

43.

Embora uma interpretação literal do artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2000/95 leve à conclusão de que a fase posterior à obtenção do título executivo não cabe no âmbito das competências da Comunidade, os Estados-Membros não podem exercer as suas competências de modo que colidam com o objectivo da regulamentação comunitária existente. A repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros não significa, com efeito, que estes possam no exercício das suas competências adoptar disposições que vão contra o objectivo da directiva. Os Estados-Membros devem, por força do artigo 10.o, primeiro parágrafo, CE, adoptar «todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do […] Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade». Os Estados-Membros devem, igualmente por força do artigo 10.o, segundo parágrafo, CE, «[abster-se] de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do […] Tratado». Encontra-se uma exigência semelhante no sentido de respeitar o direito comunitário em áreas da competência dos Estados-Membros, por exemplo, no âmbito da tributação directa ( 53 ), dos sistemas de protecção social ( 54 ) ou da educação ( 55 ).

44.

Queremos por fim salientar que a Directiva 2000/35 não pode ser contrária à legislação italiana controvertida no seu conjunto, mas unicamente no âmbito ratione materiae da directiva e, portanto, nas situações que se referem aos créditos não impugnados resultantes de transacções comerciais. A directiva não atinge outros tipos de créditos e não pode, portanto, ter influência na legislação italiana. A conclusão de que a Directiva 2000/35 se opõe à legislação tal como se apresenta no processo principal não dá contudo à Comunidade competência geral para disciplinar os procedimentos de execução sem elementos transfronteiriços.

45.

Face às conclusões que precedem, sugerimos ao Tribunal de Justiça que declare que a Directiva 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho de 2000, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a disposições da legislação nacional como o artigo 14.o do Decreto-Lei n.o 669/1996, por força do qual um credor que tenha obtido um título executivo para a cobrança de uma dívida não impugnada por parte da Administração Pública com base em relações comerciais não pode pedir a execução contra essa Administração antes do termo do prazo de 120 dias após a notificação do título executivo a esta Administração.