62000J0404

1. Acção por incumprimento - Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado - Fundamentos de defesa - Impugnação da legalidade da decisão - Inadmissibilidade - Limites - Acto inexistente

(Artigos 88.° , n.° 2, segundo parágrafo, CE, 226.° CE, 227.° CE, 230.° CE e 232.° CE)

2. Acção por incumprimento - Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado - Fundamentos de defesa - Impossibilidade absoluta de execução

(Artigo 88.° , n.° 2, CE)

3. Auxílios concedidos pelos Estados - Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum - Dificuldades de execução - Obrigação de a Comissão e o Estado-Membro colaborarem na procura de uma solução que respeite o Tratado

(Artigos 10.° CE e 88.° , n.° 2, CE)

4. Auxílios concedidos pelos Estados - Recuperação de um auxílio ilegal - Aplicação do direito nacional - Condições e limites - Tomada em consideração do interesse da Comunidade

(Artigo 88.° , n.° 2, primeiro parágrafo, CE)

1. O sistema das vias de recurso estabelecido pelo Tratado distingue as acções referidas nos artigos 226.° CE e 227.° CE, que têm por objecto obter a declaração de que um Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, dos recursos e acções visados nos artigos 230.° CE e 232.° CE, que se destinam a controlar a legalidade dos actos ou omissões das instituições comunitárias. Essas vias de recurso têm em vista objectivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes. Um Estado-Membro não pode, por isso, utilmente, não existindo uma disposição do Tratado que expressamente lho autorize, invocar a ilegalidade de uma decisão de que é destinatário, como defesa contra uma acção por incumprimento fundada na não execução dessa decisão. Só assim não seria se o acto em causa estivesse afectado por vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificado de acto inexistente.

Esta conclusão impõe-se também no quadro de uma acção por incumprimento assente no artigo 88.° , n.° 2, segundo parágrafo, CE.

( cf. n.os 40-42 )

2. O único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado-Membro numa acção por incumprimento, intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.° , n.° 2, CE, consiste na impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão.

( cf. n.° 45 )

3. Um Estado-Membro que, ao executar uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, depare com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou tome consciência de consequências não previstas pela Comissão, deve submeter estes problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas à decisão em causa. Neste caso, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal, que inspira, nomeadamente, o artigo 10.° CE, a Comissão e o Estado-Membro devem colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, respeitando plenamente as disposições do Tratado e, nomeadamente, as relativas aos auxílios.

( cf. n.° 46 )

4. Embora, na falta de disposições comunitárias sobre o processo de recuperação dos auxílios ilegalmente concedidos, esta recuperação deva ser efectuada, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito interno, estas disposições devem, todavia, ser aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a restituição exigida pelo direito comunitário e respeitando em toda a sua extensão o interesse da Comunidade.

( cf. n.° 51 )

No processo C-404/00,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por K.-D. Borchardt e S. Rating, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino de Espanha, representado por S. Ortiz Vaamonde, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar no prazo previsto as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 2000/131/CE da Comissão, de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (JO 2000, L 37, p. 22), que declara que este auxílio foi concedido de forma ilegal e, portanto, incompatível com o mercado comum, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 249.° , quarto parágrafo, CE e 2.° e 3.° da referida decisão,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: R. Schintgen, presidente da Segunda Secção, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (relator) e N. Colneric, juízes,

advogado-geral: L. A. Geelhoed,

secretário: R. Grass,

visto o relatório do juiz-relator,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Março de 2002,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Novembro de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 88.° , n.° 2, segundo parágrafo, CE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar no prazo previsto as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 2000/131/CE da Comissão, de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (JO 2000, L 37, p. 22), que declara que este auxílio foi concedido de forma ilegal e, portanto, incompatível com o mercado comum, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 249.° , quarto parágrafo, CE e 2.° e 3.° da referida decisão.

Regulamentação aplicável

2 A Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 380, p. 27), cuja aplicação foi prolongada pelo Regulamento (CE) n.° 3094/95 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo aos auxílios à construção naval (JO L 332, p. 1), prevê regras específicas aplicáveis a este sector, que constituem uma excepção à proibição geral enunciada no artigo 87.° , n.° 1, CE.

3 Através do Regulamento (CE) n.° 1013/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, relativo aos auxílios a favor de certos estaleiros em reestruturação (JO L 148, p. 1), o Conselho aprovou os auxílios à reestruturação dos estaleiros navais de diferentes Estados-Membros, entre os quais os estaleiros navais públicos espanhóis.

4 O artigo 1.° do Regulamento n.° 1013/97 dispõe:

«1. Sem prejuízo do disposto no Regulamento (CE) n.° 3094/95, em relação aos estaleiros em reestruturação especificados nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo, a Comissão pode declarar compatíveis com o mercado comum os novos auxílios ao funcionamento respeitando os objectivos específicos e os montantes aí definidos.

[...]

4. Os auxílios à reestruturação concedidos aos estaleiros públicos espanhóis podem ser considerados compatíveis com o mercado comum até ao montante de 135 028 milhões de pesetas espanholas, repartidos da seguinte forma:

- pagamento de juros, até ao montante de 62 028 milhões de pesetas espanholas, sobre os empréstimos contraídos no período de 1988-1994 para cobrir auxílios previamente autorizados mas não pagos,

- créditos de impostos para o período de 1995-1999 até ao montante de 58 000 milhões de pesetas espanholas,

- uma injecção de capital em 1997 até ao montante de 15 000 milhões de pesetas espanholas.

Todas as outras disposições da Directiva 90/684/CEE são aplicáveis a estes estaleiros.

O Governo espanhol concorda em proceder, de acordo com um calendário aprovado pela Comissão e, em todo o caso, até 31 de Dezembro de 1997, a uma redução real e irreversível da capacidade de 30 000 tabc.»

Matéria de facto e Decisão 2000/131

Matéria de facto

5 Os factos na origem do litígio, expostos nos n.os 6 a 9 dos fundamentos da Decisão 2000/131, são os seguintes:

«(6) Mediante a sua decisão de Agosto de 1997 [auxílio estatal C 56/95 (JO 1997, C 354, p. 2)], a Comissão aprovou auxílios estatais num montante total máximo de 229 008 milhões de pesetas espanholas (ESP) [(a seguir decisão de autorização)] a favor da reestruturação dos estaleiros navais públicos em Espanha. O conjunto de auxílios autorizados incluía créditos fiscais (especiais) até ao montante de 58 mil milhões de pesetas espanholas no período compreendido entre 1995 e 1999.

(7) Os motivos da inclusão destes créditos fiscais especiais foram os seguintes: aquando da elaboração do plano de reestruturação inicial, os estaleiros inseriam-se ainda no grupo INI (Instituto Nacional de Industria) e encontravam-se em condições de reduzir em 28%, através deste grupo, os prejuízos após impostos em conformidade com a legislação espanhola normalmente aplicável na matéria, compensando as perdas com os lucros realizados por outras empresas do grupo. As projecções financeiras do plano assumiam que estes créditos fiscais continuariam a estar disponíveis apesar de, a partir de 1 de Agosto de 1995, os estaleiros terem passado a integrar a holding estatal deficitária Agência Industrial del Estado (AIE). Consequentemente, foi promulgada legislação [Lei n.° 13/96, de 30 de Dezembro de 1996 (BOE n.° 315, de 31 de Dezembro de 1996, p. 38974)] com vista a permitir que as empresas em situação semelhante continuassem a receber do Estado, até 31 de Dezembro de 1999, montantes equivalentes àqueles a que teriam direito ao abrigo de um regime de consolidação fiscal. Com base nos prejuízos previstos no âmbito do plano de reestruturação, estes créditos fiscais foram estimados em 58 mil milhões de pesetas espanholas. [...]

(8) Em 1 de Setembro de 1997, os estaleiros passaram a estar integrados na Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) que, tal como o INI, pode tirar partido das regras gerais em matéria de consolidação fiscal para compensar os prejuízos com os lucros realizados.

(9) O pacote de auxílios foi aprovado na condição de o montante total, bem como os montantes correspondentes a cada categoria de auxílio serem montantes máximos. Tais condições foram fixadas no intuito de assegurar que os auxílios fossem utilizados para as finalidades previstas e para limitar o efeito de distorção do auxílio sobre o sector da construção naval. De acordo com as informações de que a Comissão dispõe no âmbito do seu controlo do plano de reestruturação, os estaleiros beneficiaram em 1998 de um crédito fiscal especial no valor de 18 451 milhões de pesetas espanholas, não obstante o facto de os estaleiros terem igualmente beneficiado de um crédito fiscal ao abrigo de medidas de carácter geral em 1998, correspondente aos seus prejuízos em 1997, com base nas regras gerais que vigoram em Espanha em matéria de consolidação fiscal, em consequência da sua integração no SEPI.»

6 Nestas circunstâncias, a Comissão manifestou dúvidas quanto à conformidade do crédito fiscal especial de 18 451 milhões de ESP com a decisão de autorização e quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.

7 Na sequência de uma troca de correspondência entre as autoridades espanholas e a Comissão e do início, por esta, do processo de inquérito previsto no artigo 88.° , n.° 2, CE, a Comissão adoptou, em 26 de Outubro de 1999, a Decisão 2000/131.

A Decisão 2000/131

8 No n.° 57 da fundamentação da Decisão 2000/131, a Comissão conclui que os estaleiros públicos em Espanha beneficiaram de auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais no valor de 18 451 milhões de ESP, que não podem ser legalmente justificados. Verifica que, embora o montante global autorizado para tais pagamentos de auxílios não tenha sido excedido, o referido montante era, tão-só, um limite máximo. Dentro desse limite máximo, os auxílios deveriam corresponder somente, segundo a Comissão, aos resultados líquidos antes de imposto e baseavam-se na premissa de que os estaleiros não podiam beneficiar de créditos fiscais ao abrigo do regime geral de consolidação fiscal em Espanha. Para a Comissão, tratava-se de uma condição fundamental para a aprovação do auxílio e, deste modo, para a compatibilidade do auxílio com o mercado comum, nos termos do artigo 87.° , n.° 3, alínea e), CE.

9 No n.° 58 da fundamentação da referida decisão, a Comissão, considerando que, nas circunstâncias do caso em apreço, o crédito fiscal especial de 18 451 milhões de ESP autorizado em 1998 já não era compatível com o artigo 87.° , n.° 3, alínea e), CE, nem com o mercado comum nos termos do n.° 1 da mesma disposição, decidiu que este montante, acrescido de juros, devia ser recuperado.

10 É nestas condições que os artigos 1.° , 2.° e 3.° da Decisão 2000/131 dispõem:

«Artigo 1.°

O auxílio estatal, concedido pela Espanha a favor dos seus estaleiros navais públicos no montante de 110892743,38 euros (18451 milhões de pesetas espanholas), é incompatível com o mercado comum.

Artigo 2.°

1. A Espanha deve tomar as medidas necessárias para recuperar junto do beneficiário o auxílio a que se refere o artigo 1.°

2. A recuperação será efectuada segundo os procedimentos de direito interno. O auxílio a recuperar vencerá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.

Artigo 3.°

A Espanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.»

Procedimento pré-contencioso

11 A Decisão 2000/131 foi notificada ao Governo espanhol por carta da Comissão de 2 de Dezembro de 1999.

12 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Fevereiro de 2000, o Reino de Espanha pediu ao Tribunal de Justiça que anulasse a referida decisão. Por acórdão proferido em 21 de Março de 2002, Espanha/Comissão (C-36/00, Colect., p. I-3243), o Tribunal de Justiça julgou improcedente o recurso.

13 Por carta de 31 de Janeiro de 2000, o Governo espanhol indicou à Comissão que tinha iniciado consultas à Abogacía del Estado (serviço jurídico estatal encarregado dos processos jurisdicionais, a seguir «serviço jurídico espanhol») e ao Ministerio de Economía y Hacienda (Ministério da Economia e das Finanças espanhol), a fim de chegar a acordo quanto à supressão e à recuperação do auxílio declarado ilegal.

14 Não tendo obtido propostas concretas relativas à recuperação do referido auxílio, a Comissão, por carta de 24 de Março de 2000, pediu ao Governo espanhol para lhe enviar, num prazo de 20 dias úteis a contar da data desta carta, informações sobre as medidas tomadas com vista ao cumprimento da Decisão 2000/131.

15 Na sua carta de resposta de 25 de Abril de 2000, o Governo espanhol precisou que o serviço jurídico espanhol tinha apresentado um relatório com vista a clarificar o processo a seguir para recuperar o auxílio em causa e propondo pedir o parecer do Consejo de Estado (Conselho de Estado) sobre esta matéria. Além disso, na referida carta, o Governo espanhol invocou a dificuldade de determinar se, de acordo com o direito nacional, os impostos pagos sobre o montante do auxílio imputável a cada estaleiro naval para efeitos do reembolso exigido pela decisão da Comissão são ou não dedutíveis. O Governo espanhol acrescentou que estava ainda à espera dos relatórios pedidos ao Ministério da Economia e das Finanças espanhol e ao Conselho de Estado.

16 Por carta de 23 de Maio de 2000, a Comissão dirigiu um novo aviso ao Governo espanhol, pedindo a este último informações substanciais quanto à recuperação do auxílio declarado ilegal, num prazo de 20 dias úteis a contar da data desta carta.

17 Na sua resposta de 14 de Junho de 2000, o Governo espanhol limitou-se a pedir novo prazo para notificar as medidas tomadas com vista a obter o reembolso do referido auxílio. Para justificar este novo adiamento, invocou a recente reestruturação da Administração Pública. Por carta de 22 de Junho de 2000, a Comissão recusou-se a conceder tal adiamento.

18 Nestas condições, considerando que o Reino de Espanha não tinha tomado as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 2000/131, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

Quanto à acção

Observações preliminares

19 A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 3.° , n.° 1, alínea g), CE, a acção da Comunidade implica o estabelecimento de um regime que garanta que a concorrência não seja falseada no mercado interno e que, nesse quadro, o artigo 87.° , n.° 1, CE declara incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, C-209/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 29).

20 Para assegurar a eficácia desta proibição, a Comissão é competente para decidir, quando verifica a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum, se o Estado interessado deve suprimi-lo ou modificá-lo. Para produzir efeito útil, esta supressão ou modificação deve incluir a obrigação de exigir o reembolso de auxílios concedidos em violação do Tratado CE (v. acórdão de 12 de Julho de 1973, Comissão/Alemanha, 70/72, Colect., p. 309, n.° 13).

21 O Estado-Membro destinatário de uma decisão que o obrigue a recuperar os auxílios ilegais deve, por força do artigo 249.° CE, tomar todas as medidas adequadas para garantir o cumprimento da referida decisão (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n.° 31).

22 Dada a inexistência de disposições comunitárias relativas ao processo de recuperação dos montantes indevidamente pagos, a recuperação dos auxílios ilegais deve efectuar-se, em princípio, de acordo com as regras previstas pelo direito nacional (v., neste sentido, acórdão de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Colect., p. I-1591, n.° 24).

23 De resto, esta jurisprudência foi adoptada pelo Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.° ] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), designadamente, pelo seu artigo 14.° , n.° 3, que prevê que a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n.° 33).

24 Assim, um Estado-Membro que, nos termos de uma decisão da Comissão, é obrigado a recuperar auxílios ilegais pode escolher os meios através dos quais executará essa obrigação, desde que as medidas escolhidas não ponham em causa o alcance e a eficácia do direito comunitário (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n.° 34).

25 Por último, importa recordar que, quando um Estado-Membro não cumpre a obrigação de recuperar auxílios ilegais, a Comissão pode recorrer ao Tribunal de Justiça para obter a declaração dessa violação do Tratado, quer com base no artigo 226.° CE quer com base no artigo 88.° , n.° 2, CE, sendo esta segunda via jurisdicional apenas uma variante da acção por incumprimento, adaptada aos problemas específicos que a manutenção de auxílios de Estado considerados ilegais representa para a concorrência no mercado comum (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n.° 37).

26 É jurisprudência constante que, no quadro de uma acção por incumprimento, cabe à Comissão provar o incumprimento alegado. É a Comissão que deve apresentar ao Tribunal os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento, não podendo basear-se numa qualquer presunção (v. acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6).

27 Todavia, os Estados-Membros são obrigados, por força do artigo 10.° CE, a facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, em velar pela aplicação das disposições adoptadas pelas instituições por força do Tratado (v. acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 7).

Argumentos das partes

28 A Comissão alega que as autoridades espanholas não adoptaram todas as medidas necessárias para o cumprimento da Decisão 2000/131. Mesmo que o Reino de Espanha considere que esta é ilegal e tenha interposto um recurso para a sua anulação, tinha de lhe dar cumprimento no prazo imposto. Com efeito, nos termos do artigo 249.° , quarto parágrafo, CE, uma decisão da Comissão é obrigatória em todos os seus elementos para o Estado destinatário, até decisão em contrário do Tribunal de Justiça.

29 Segundo a Comissão, embora o Governo espanhol tenha dado um primeiro passo para o cumprimento da Decisão 2000/131, iniciando negociações a respeito das modalidades de recuperação dos créditos fiscais concedidos ao grupo dos estaleiros navais públicos espanhóis, não está provado que, posteriormente à carta que a Comissão enviou ao Reino de Espanha, em 22 de Junho de 2000, este último tenha tomado qualquer medida com vista a recuperar os referidos créditos fiscais.

30 A Comissão considera que o único argumento que um Estado-Membro pode apresentar para justificar o não cumprimento de uma decisão da Comissão que ordena a supressão e a recuperação de auxílios estatais declarados incompatíveis com o Tratado é a impossibilidade absoluta de execução. Ora, o Governo espanhol não invocou, no caso em apreço, qualquer impossibilidade deste tipo.

31 O argumento invocado pelo Governo espanhol, assente na dificuldade de determinar se, de acordo com o direito nacional, os impostos pagos sobre o montante do auxílio imputável a cada estaleiro naval para efeitos do reembolso exigido pela Decisão 2000/131 são ou não dedutíveis, não constitui um caso de impossibilidade absoluta de execução. Segundo a Comissão, nada impede recuperar o auxílio concedido a cada estaleiro naval antes da dedução do montante dos impostos que, eventualmente, os oneram, sob reserva de reembolsar esse montante se tal for necessário segundo o direito nacional.

32 A Comissão refuta igualmente o argumento do Governo espanhol que consiste em invocar a recente reestruturação da Administração Pública para justificar um novo adiamento do prazo concedido para notificar as medidas tomadas com vista a assegurar a recuperação do auxílio considerado ilegal, por tal reestruturação também não constituir um caso de impossibilidade absoluta de execução.

33 Na sua contestação, o Governo espanhol salienta, antes de mais, que a decisão é nula pelas razões alegadas no processo que originou o acórdão Espanha/Comissão, já referido.

34 Em seguida, alega que não existia incumprimento na data de instauração da acção, dado que o Governo espanhol tinha começado a tomar as medidas para dar cumprimento à Decisão 2000/131, designadamente, iniciando consultas para a executar nos termos do direito nacional, e que estas medidas tinham sido notificadas à Comissão por carta de 31 de Janeiro de 2000.

35 O referido governo salienta que o relatório do Ministério da Economia e das Finanças espanhol era necessário para clarificar o processo a seguir para recuperar o auxílio declarado ilegal. Considera que, como indica este relatório, o mesmo foi pago na qualidade de contribuições da AIE e da SEPI e não como créditos fiscais especiais. Daí resulta que o procedimento de recuperação deve seguir o processo administrativo em vez do processo fiscal.

36 O Governo espanhol invoca também a necessidade do relatório do serviço jurídico espanhol, segundo o qual os montantes a recuperar são considerados receitas de direito público e a sua recuperação é possível através do processo administrativo, com as prerrogativas e as garantias da lei orçamental geral. No entanto, indica, a este respeito, que não há experiência de recuperação de auxílios pagos por uma sociedade estatal com personalidade jurídica distinta da do Estado e sujeita ao direito privado, como a SEPI, e que, por conseguinte, é difícil considerar que os montantes a recuperar por esta última são receitas de direito público, beneficiando das referidas prerrogativas. Será, então, necessário recorrer a processos de direito civil e aos órgãos jurisdicionais ordinários.

37 Nestas condições, o Governo espanhol alega que o relatório do Conselho de Estado era necessário para responder às questões de saber se a Decisão 2000/131 estabelece um crédito à SEPI, se o processo de recuperação é o previsto em direito civil ou se há que recorrer aos processos administrativos e se, em caso de inacção da referida sociedade, o Estado pode exigir a execução da decisão por via administrativa.

38 Além disso, o Governo espanhol considera que não decorreu um prazo razoável para se poder apreciar o incumprimento, por este Estado-Membro, da sua obrigação de recuperar determinados auxílios ilegais (v. acórdãos de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-350/93, Colect., p. I-699, e de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, C-280/95, Colect., p. I-259). As autoridades espanholas nem sequer tiveram tempo de obter os relatórios jurídicos mencionados nos n.os 35 a 37 do presente acórdão, que determinaram qual o procedimento mais rápido e juridicamente mais correcto para recuperar o auxílio em causa, nem de avaliar as repercussões sociais de tal recuperação.

39 Por último, foi só depois do pagamento de todas as somas mencionadas na decisão de autorização e após terem sido satisfeitas todas as condições por ela impostas que, segundo o Governo espanhol, a Comissão indicou que o auxílio pago aos estaleiros navais públicos se tinha tornado em parte ilegal por incumprimento de uma pretensa condição essencial.

Apreciação do Tribunal de Justiça

40 Deve recordar-se, em primeiro lugar, que o sistema das vias de recurso estabelecido pelo Tratado distingue as acções referidas nos artigos 226.° CE e 227.° CE, que têm por objecto obter a declaração de que um Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, dos recursos e acções visados nos artigos 230.° CE e 232.° CE, que se destinam a controlar a legalidade dos actos ou omissões das instituições comunitárias. Essas vias de recurso têm em vista objectivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes. Um Estado-Membro não pode, por isso, utilmente, não existindo uma disposição do Tratado que expressamente lho autorize, invocar a ilegalidade de uma decisão de que é destinatário, como defesa contra uma acção por incumprimento fundada na não execução dessa decisão (v., designadamente, acórdãos de 30 de Junho de 1988, Comissão/Grécia, 226/87, Colect., p. 3611, n.° 14; de 27 de Outubro de 1992, Comissão/Alemanha, C-74/91, Colect., p. I-5437, n.° 10, e de 27 de Junho de 2000, Comissão/Portugal, C-404/97, Colect., p. I-4897, n.° 34).

41 Só assim não seria se o acto em causa estivesse afectado por vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificado de acto inexistente (acórdãos, já referidos, Comissão/Grécia, n.° 16; de 27 de Outubro de 1992, Comissão/Alemanha, n.° 11, e Comissão/Portugal, n.° 35).

42 Esta conclusão impõe-se também no quadro de uma acção por incumprimento assente no artigo 88.° , n.° 2, segundo parágrafo, CE.

43 A este respeito, é forçoso dizer que, embora o Governo espanhol, referindo-se aos argumentos que invocou no processo que originou o acórdão Espanha/Comissão, já referido, tenha contestado a qualificação como auxílio estatal dos créditos fiscais concedidos aos estaleiros navais públicos, fundando-se num certo número de dados factuais, não invocou, em contrapartida, qualquer vício susceptível de pôr em causa a própria existência da Decisão 2000/131.

44 Há que recordar que resulta de jurisprudência assente que a supressão de um auxílio ilegal através da sua recuperação é a consequência lógica da declaração da sua ilegalidade e que essa consequência não pode depender da forma como o auxílio foi concedido (v., designadamente, acórdãos de 10 de Junho de 1993, Comissão/Grécia, C-183/91, Colect., p. I-3131, n.° 16, e Comissão/Portugal, já referido, n.° 38).

45 Nos termos de jurisprudência também assente, quando a decisão da Comissão que exige a supressão de um auxílio de Estado incompatível com o mercado comum não tenha sido objecto de um recurso directo, ou quando tenha sido negado provimento a esse recurso, o único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado-Membro numa acção por incumprimento, intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.° , n.° 2, CE, consiste na impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão (v. acórdãos de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-348/93, Colect., p. I-673, n.° 16; de 22 de Março de 2001, Comissão/França, C-261/99, Colect., p. I-2537, n.° 23; e de 2 de Julho de 2002, Comissão/Espanha, C-499/99, Colect., p. I-6031, n.° 21).

46 O facto de um Estado-Membro apenas poder opor a essa acção a existência de uma impossibilidade de execução absoluta não impede que o Estado que, ao executar uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, depare com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou tome consciência de consequências não previstas pela Comissão submeta estes problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas à decisão em causa. Neste caso, a Comissão e o Estado-Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal, que inspira, nomeadamente, o artigo 10.° CE, colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, respeitando plenamente as disposições do Tratado e, nomeadamente, as relativas aos auxílios (v. acórdãos, já referidos, de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-350/93, n.° 16, e Comissão/França, n.° 24; de 3 de Julho de 2001, Comissão/Bélgica, C-378/98, Colect., p. I-5107, n.° 31, e Comissão/Espanha, já referido, n.° 24).

47 Todavia, a condição de uma impossibilidade absoluta de execução não está preenchida quando o governo demandado se limita a comunicar à Comissão dificuldades jurídicas, políticas ou práticas que a execução da decisão apresentava, sem efectuar uma verdadeira diligência junto das empresas em causa para recuperar o auxílio e sem propor à Comissão formas alternativas de aplicação da decisão, que teriam permitido superar as dificuldades (v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, 94/87, Colect., p. 175, n.° 10; de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, já referido, n.° 14; e Comissão/Espanha, já referido, n.° 25).

48 A título preliminar, há que salientar que, contrariamente ao que o Governo espanhol alega, segundo o qual, até à data pertinente para declarar o incumprimento, tinham sido tomadas as medidas necessárias para executar a Decisão 2000/131 nos termos do direito nacional, o Governo espanhol só tinha iniciado consultas a respeito das modalidades de recuperação do auxílio declarado ilegal e não tinha empreendido nenhuma diligência concreta junto dos estaleiros navais públicos espanhóis, com o objectivo de a recuperar.

49 Além disso, não se revela que, à luz dos elementos do processo, tenha sido absolutamente impossível começar a obter o reembolso do dito auxílio pelos referidos estaleiros navais.

50 No que diz respeito, em primeiro lugar, ao carácter pretensamente não fiscal do auxílio em causa, devido ao facto de ter sido pago em contribuições da AIE e da SEPI, e não a título de créditos fiscais especiais, há que recordar que, como o Tribunal de Justiça declarou no n.° 44 do presente acórdão, a obrigação de suprimir um auxílio ilegal através de recuperação não pode depender da forma como este foi concedido.

51 Em seguida, no que diz respeito à pretensa complexidade jurídica da operação de recuperação, devido à dificuldade em determinar se o processo aplicável é o previsto em direito civil ou se há que recorrer ao procedimento administrativo, há que recordar que, embora, na falta de disposições comunitárias sobre o processo de recuperação dos auxílios ilegalmente concedidos, esta recuperação deva ser efectuada, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito interno, estas disposições devem, todavia, ser aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a restituição exigida pelo direito comunitário e respeitando em toda a sua extensão o interesse da Comunidade (v. acórdão Comissão/Portugal, já referido, n.° 55).

52 A necessidade de esperar pelo relatório do Conselho de Estado para determinar o procedimento de recuperação mais pertinente não era, por conseguinte, susceptível de impossibilitar a execução da Decisão 2000/131.

53 Além disso, mesmo que seja exacto que o Governo espanhol comunicou à Comissão o relatório do serviço jurídico espanhol, há, no entanto, que declarar que, apesar dos repetidos pedidos da Comissão, o referido governo se absteve de lhe fornecer as indicações necessárias para lhe permitir apreciar o procedimento de recuperação seguido pelas autoridades espanholas e conhecer as datas em que devia ocorrer a execução da Decisão 2000/131.

54 O Governo espanhol limitou-se a afirmar que as autoridades nacionais não dispuseram do tempo necessário para avaliar as repercussões sociais da recuperação do auxílio declarado ilegal, alegando que poderia ser causado um prejuízo irreparável aos estaleiros navais públicos e aos trabalhadores que estes empregam e que a recente reestruturação da administração torna necessário um adiamento do prazo concedido para notificar as medidas tomadas com vista à execução da Decisão 2000/131.

55 A este respeito, resulta de jurisprudência assente que o receio de dificuldades internas não pode justificar que um Estado-Membro não respeite as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário (v., neste sentido, acórdãos de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, C-52/95, Colect., p. I-4443, n.° 38; de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/França, C-265/95, Colect., p. I-6959, n.° 55; de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, já referido, n.° 16; e Comissão/Portugal, já referido, n.° 52).

56 Por último, o argumento do Governo espanhol assente no facto de a Comissão intentar a acção num prazo invulgarmente curto após a notificação da Decisão 2000/131 não é susceptível de justificar a não execução desta decisão.

57 Tendo em conta o exposto, há que declarar que, ao não adoptar, no prazo previsto, as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 2000/131, que declara que o auxílio aos estaleiros navais públicos foi concedido de forma ilegal e, portanto, incompatível com o mercado comum, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.

Quanto às despesas

58 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

decide:

1) Ao não adoptar, no prazo previsto, as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 2000/131/CE da Comissão, de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos, que declara que este auxílio foi concedido de forma ilegal e, portanto, incompatível com o mercado comum, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.

2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.