22.3.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 82/16

(1)

Por carta de 28 de setembro de 2007 (documento n.o 442805), o Órgão de Fiscalização solicitou informações adicionais às autoridades islandesas relativamente às garantias estatais e à obrigação de pagar um prémio de garantia do Estado de acordo com a lei islandesa das garantias estatais. Por carta de 24 de outubro de 2007, através da qual a Missão da Islândia junto da União Europeia transmitiu uma carta do Ministério das Finanças islandês da mesma data, ambas recebidas e registadas pelo Órgão de Fiscalização em 25 de outubro de 2007 (documentos n.os 448739 e 449598), as autoridades islandesas responderam a este pedido.

(2)

O caso foi ainda objeto de debates entre os representantes do Órgão de Fiscalização e o Governo islandês em reuniões realizadas em 7 de setembro de 2007 em Bruxelas e em 29 de outubro de 2007 em Reiquiavique, bem como entre os representantes do Órgão de Fiscalização e a Associação Islandesa dos Serviços Financeiros numa reunião de 6 de março de 2008 em Bruxelas.

(3)

A Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 406/08/COL, de 27 de junho de 2008, de dar início ao procedimento formal de investigação relativo à isenção do Fundo de Financiamento à Habitação da Islândia do pagamento de um prémio de garantia estatal foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no Suplemento EEE (3). Através desta Decisão, o Órgão de Fiscalização convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações, não tendo recebido quaisquer observações a este respeito. Por carta de 8 de setembro de 2008 (documento n.o 490696), as autoridades islandesas apresentaram as suas observações relativamente à Decisão n.o 406/08/COL.

(4)

Em outubro de 2008, o Órgão de Fiscalização suspendeu este caso devido ao colapso do setor bancário islandês. No entanto, este caso foi debatido numa «reunião global» realizada em Reiquiavique em 4 e 5 de novembro de 2009. Após esta reunião, em 16 de novembro de 2009, o Órgão de Fiscalização enviou uma carta, tendo posteriormente insistido, a solicitar informações sobre a apreciação da compatibilidade da medida investigada. As autoridades islandesas responderam por carta de 7 de dezembro de 2009 (documento n.o 539538).

(5)

Numa investigação paralela relativa às medidas de auxílio estatal concedidas ao Fundo de Financiamento à Habitação da Islândia, o Órgão de Fiscalização concluiu, na sua Decisão n.o 405/08/COL de 27 de junho de 2008 (4), que a garantia estatal concedida ao HFF constitui uma medida de auxílio existente. Subsequentemente, em 18 de julho de 2011, o Órgão de Fiscalização adotou a Decisão n.o 247/11/COL relativa a uma proposta de medidas adequadas para o financiamento do Fundo de Financiamento à Habitação da Islândia «Íbúðalánasjóður» (HFF) (5), nomeadamente, sob a forma de garantia estatal.

(6)

O Fundo de Financiamento à Habitação Íbúðalánasjóður (HFF) é uma instituição pública que opera numa base concorrencial nos termos da lei islandesa da habitação n.o 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6). O HFF é gerido por um Conselho de Administração, sob tutela administrativa do Ministro dos Assuntos Sociais. A finalidade do HFF é promover a segurança e a igualdade de direitos a nível da habitação. Para tal, concede crédito imobiliário a particulares e empréstimos a entidades que arrendam alojamento, e trata de questões gerais relacionadas com a habitação. O financiamento é concedido com o objetivo específico de aumentar as possibilidades de os cidadãos adquirirem ou arrendarem alojamento em condições acessíveis (ver artigo 1.o da lei da habitação).

(7)

O HFF não é diretamente financiado pelo Estado, mas sim através dos rendimentos dos seus fundos próprios (ou seja, das prestações, juros e pagamentos indexados dos empréstimos concedidos), de juros pagos através da emissão e venda de obrigações do HFF (íbúðarbréf), que estão cotadas na bolsa de valores islandesa, e da cobrança de taxas aos seus clientes. O HFF beneficia de uma garantia do Estado, decorrente da responsabilidade ilimitada do Estado relativamente às dívidas do HFF enquanto seu proprietário (7). Além disso, o HFF recebe apoios aos juros diretamente do orçamento de Estado para cobrir as perdas resultantes dos empréstimos concedidos a taxas inferiores às de mercado a entidades que constroem e arrendam habitações.

(8)

Para uma descrição mais pormenorizada do sistema do HFF nos termos da lei da habitação, ver decisão do Órgão de Fiscalização n.o 405/08/COL.

(9)

O HFF é uma instituição estatal de direito público (de acordo com o artigo 4.o da lei da habitação) que beneficia de uma garantia estatal sobre todas as suas responsabilidades ao abrigo das regras tácitas gerais do direito público islandês. Esta garantia é aplicável a todas as instituições estatais, independentemente do momento em que foram estabelecidas ou do tipo de atividades que desenvolvem. Como acima referido, enquanto proprietário do HFF, essa garantia do Estado implica uma responsabilidade ilimitada relativamente às suas dívidas. Desta forma, o Estado é responsável pela totalidade das obrigações do HFF, uma vez que a garantia não está ligada a qualquer transação financeira específica do Fundo, nem limitada a um valor fixo máximo. Tal está igualmente patente no artigo 5.o, n.o 3, da Lei n.o 21/1991 relativa às insolvências (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), que exclui a possibilidade de falência ou insolvência de instituições como o HFF.

(10)

Do preâmbulo do projeto que se tornou a Lei n.o 121/1997 relativa às garantias estatais (lög um ríkisábyrgðir) constava o seguinte:

«Tal baseia-se na regra inequívoca do direito islandês segundo a qual o Estado é responsável pelas obrigações das suas instituições e empresas, exceto se a garantia for limitada por uma disposição legislativa explícita […] ou se a responsabilidade do Estado numa empresa de responsabilidade limitada se restringir à participação no capital social.» (8).

(11)

A garantia estatal esteve igualmente disponível para os organismos antecessores do HFF: a Agência Estatal da Habitação, o Fundo Estatal da Construção e o Fundo da Habitação dos Trabalhadores gerido pela Agência Estatal da Habitação, bem como o Conselho Estatal da Habitação (nos termos da Lei n.o 97/1993 relativa à Agência Estatal da Habitação - lög um Húsnæðisstofnun ríkisins).

(12)

No momento do estabelecimento do HFF e dos seus antecessores, a garantia estatal ilimitada a seu favor, que abrangia a totalidade das suas responsabilidades, não foi objeto de um prémio de risco nem de um prémio de garantia. De acordo com as autoridades islandesas, desde o início do HFF as regras relevantes do direito nacional têm sido interpretadas de modo a excluir o HFF do pagamento de qualquer taxa pela garantia estatal de que beneficia (9).

(13)

A Lei transitória n.o 68/1987 relativa a medidas orçamentais criou pela primeira vez uma obrigação geral de pagamento de um prémio pelas garantias do Estado que não foram objeto de um prémio de risco. Posteriormente, o artigo 8.o da Lei n.o 37/1961 relativa às garantias estatais (lög um ríkisábyrgðir), com a redação que lhe foi dada pela Lei n.o 65/1988 relativa às garantias estatais (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), exigiu que os bancos, fundos, instituições financeiras, empresas e outras entidades que, nos termos da lei, beneficiam de garantias do Estado, quer por serem propriedade do Estado, quer por outras razões, pagassem ao Estado um prémio de garantia sobre as suas responsabilidades perante entidades estrangeiras. Esse prémio foi fixado em 0,0625 % por trimestre sobre o valor do capital das suas responsabilidades perante entidades estrangeiras, com base na média de cada período (artigo 8.o, n.o 2, da Lei n.o 37/1961) (10).

(14)

Inicialmente, esse prémio não foi exigido relativamente às responsabilidades de âmbito nacional. No entanto, a Lei n.o 121/1997 relativa às garantias estatais (11) introduziu a obrigação de pagamento de um prémio correspondente a 0,0375 % relativamente às responsabilidades nacionais. Mais tarde esta taxa foi aumentada para 0,0625 % através da Lei n.o 180/2000 (12).

(15)

A Lei n.o 121/1997 previa igualmente a isenção do pagamento de qualquer prémio pela garantia do Estado relativamente à emissão de obrigações de habitação pela Divisão de Obrigações da Agência Estatal da Habitação. No que diz respeito às outras responsabilidades do HFF, o orçamento suplementar de 2001 anulou, com efeitos retroativos, as dívidas do HFF relativas a prémios não pagos vencidos nos termos da Lei n.o 121/1997. Por último, a Lei n.o 70/2000, que entrou em vigor em 26 de maio de 2000, concedeu ao HFF uma isenção geral do pagamento de prémios pela garantia do Estado quanto a todas as suas responsabilidades.

(16)

Para uma descrição mais pormenorizada da legislação relativa às garantias estatais, alterações subsequentes das taxas gerais aplicáveis e das disposições especiais relativas ao HFF, ver decisão do Órgão de Fiscalização n.o 406/08/COL.

(17)

Na Decisão n.o 406/08/COL, o Órgão de Fiscalização explicou que a garantia estatal a favor do HFF já existia antes da entrada em vigor do Acordo EEE em 1 de janeiro de 1994 e, como tal, não foi abordada no âmbito do procedimento relativo aos prémios de garantia referentes aos novos auxílios, mas sim no âmbito de um procedimento separado relativo aos auxílios existentes (processo n.o 64865, agora processo n.o 70382). A Decisão n.o 406/08/COL debruçou-se sobre o facto de o HFF estar isento do pagamento de um prémio de garantia que outras empresas organizadas de forma similar são obrigadas a pagar. Neste contexto, segundo o parecer preliminar do Órgão de Fiscalização, a classificação do auxílio como novo ou existente não tinha relevância para avaliar o facto de a lei das garantias estatais ter alterado a situação do HFF no que diz respeito ao pagamento do prémio de garantia. O que foi considerado decisivo foi o facto de a nova Lei n.o 121/1997 relativa às garantias estatais ter introduzido um novo sistema em que, pela primeira vez, o HFF obtinha um tratamento mais favorável do que o previsto no regime geral aplicável às empresas que beneficiam de garantia estatal implícita. Por conseguinte, o parecer preliminar do Órgão de Fiscalização concluiu que qualquer vantagem proporcionada ao HFF na sequência da isenção concedida à Divisão de Obrigações de Habitação pelo artigo 7.o da Lei n.o 121/1997 constitui um novo auxílio. O mesmo é válido para a isenção/dispensa do pagamento dos prémios relativos a outras operações do HFF, nos termos da Lei n.o 70/2000, que altera a Lei n.o 121/1997, e da Lei do orçamental suplementar de 2001.

(18)

De acordo com o parecer preliminar do Órgão de Fiscalização, a isenção do HFF do pagamento de um prémio de garantia constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Os seguintes elementos de auxílio estatal foram identificados na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação:

(19)

Além disso, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas de que os referidos elementos de auxílio estatal possam ser considerados compatíveis com o Acordo EEE. O Órgão de Fiscalização explicou que, apesar de certos créditos à habitação poderem ser considerados como um serviço de interesse económico geral, na aceção do artigo 59.o, n.o 2, sendo portanto elegíveis para beneficiarem de auxílios, o Órgão de Fiscalização considerava, a título preliminar, que o regime geral de concessão de empréstimos do HFF tem um âmbito demasiado amplo para poder respeitar as condições do artigo 59.o, n.o 2. O Órgão de Fiscalização não recebeu quaisquer informações que o levem a considerar que, em geral, o crédito à habitação não pode ser assegurado pelo mercado em condições acessíveis. No âmbito do regime geral de empréstimos do HFF, o crédito está aberto a todos, independentemente dos rendimentos e dos ativos e independentemente do custo e da área da habitação a adquirir. Além disso, o crédito está disponível independentemente de ser ou não possível obter facilmente financiamento à habitação a nível local.

(20)

As observações do Governo islandês centram-se no facto de qualquer elemento de auxílio derivar diretamente da garantia estatal implícita a favor do HFF, que já tinha sido considerada um auxílio existente. Segundo as autoridades islandesas, o pagamento de qualquer taxa faz parte integrante da garantia estatal enquanto tal. Por conseguinte, não existindo alterações específicas e significativas a nível da garantia do Estado e do pagamento da taxa, não estamos perante um novo auxílio e a questão deve ser abordada no quadro do procedimento aplicável aos auxílios estatais existentes. O Governo islandês manifestou igualmente a opinião de que, caso se considerasse que existia um novo auxílio, este seria compatível dado o caráter social do HFF e o facto de o auxílio concedido ao HFF preencher as condições estabelecidas pela jurisprudência no processo Altmark  (13).

(21)

Quanto à eventual introdução pela Lei n.o 68/1987 de uma obrigação de pagamento do prémio pelas garantias estatais relativas a responsabilidades perante entidades estrangeiras de determinadas instituições financeiras, as autoridades islandesas alegam que, de facto, o HFF nunca pagou qualquer prémio, uma vez que não tinha quaisquer responsabilidades perante entidades estrangeiras.

(22)

Além disso, as autoridades islandesas consideram que o pagamento do prémio sobre as responsabilidades perante entidades nacionais, com exclusão das obrigações de habitação, imposto pela Lei n.o 121/1997, era «juridicamente questionável», dado que nunca se tinha pretendido que os antecessores do HFF pagassem o prémio de garantia. As autoridades islandesas sublinharam igualmente o facto de as dívidas do HFF relativas a eventuais prémios de garantia não pagos terem sido anuladas com efeitos retroativos pela Lei do orçamento suplementar de 2001, o que indica que o legislador pretendia que o HFF estivesse sempre isento do pagamento do prémio de garantia.

(23)

Por último, a isenção do HFF do pagamento do prémio de garantia do Estado devia-se ao facto de o HFF cobrar uma margem de 0,0375 % sobre os juros dos instrumentos hipotecários que garantiam as responsabilidades associadas às obrigações de habitação (14). As autoridades islandesas chamam-lhe uma «taxa especial de garantia do Estado», a qual reverte para um fundo de reserva especial.

(24)

O artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE estabelece o seguinte:

«Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.».

(25)

Tal implica que, para serem consideradas auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, as medidas a devem envolver uma subvenção atribuída pelo Estado, ou através de recursos estatais, que confere uma vantagem à empresa beneficiária, com caráter seletivo, que falseie a concorrência e seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre as Partes Contratantes.

(26)

As orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais sob forma de garantias (15) determinam que as garantias prestadas diretamente pelo Estado, nomeadamente pelas autoridades centrais, regionais ou locais, podem constituir auxílios estatais. Acresce que as condições de financiamento mais favoráveis obtidas por empresas cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência, ou que beneficiam expressamente de uma garantia estatal ou de uma cobertura dos prejuízos pelo Estado, beneficiam de uma cobertura de duração indeterminada proporcionada pelo Estado, que é referida como uma garantia ilimitada do Estado (16). Além disso,

«A vantagem proporcionada por uma garantia estatal reside no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Esta assunção do risco por parte do Estado deveria normalmente ser remunerada através de um prémio adequado. Quando o Estado renuncia ao pagamento da totalidade ou parte desse prémio, existe simultaneamente um benefício para a empresa e uma utilização de recursos do Estado.» (17).

(27)

Na Decisão n.o 247/11/COL, o Órgão de Fiscalização concluiu que a garantia implícita e ilimitada do Estado a favor do HFF constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, uma vez que representa um dispêndio de recursos do Estado islandês e confere uma vantagem económica ao HFF. O Órgão de Fiscalização refere o facto de, em conformidade com as suas orientações sobre as garantias estatais, as empresas cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência, ou que beneficiam expressamente de uma garantia estatal ou de uma cobertura dos prejuízos pelo Estado, poderem ser consideradas beneficiárias de auxílios. Além disso, não é necessário que o Estado efetue quaisquer pagamentos ao abrigo da garantia em questão. O auxílio é concedido de forma contínua a partir do momento em que a garantia é prestada e não apenas no momento em que a garantia é acionada ou se efetuam pagamentos por força da garantia (18).

(28)

Tendo em conta a relação direta entre a presença de elementos de auxílio numa medida que consiste numa garantia do Estado e a necessidade de estabelecer (e pagar) um prémio (a valores de mercado) por essa intervenção estatal, a questão fundamental é saber se a isenção do pagamento de uma taxa de garantia pode ser qualificada como um auxílio estatal, por força da vantagem resultante da garantia enquanto tal. A cobrança de um prémio adequado pode neutralizar, pelo menos em parte, a vantagem concedida ao beneficiário do auxílio. Se tivesse sido possível determinar o prémio de mercado da garantia em questão, correspondente ao risco decorrente para o Estado da prestação da garantia, e esse prémio tivesse sido pago pelo HFF, os critérios do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE relativos à existência de recursos estatais e de uma vantagem económica para o HFF não teriam sido respeitados. Por conseguinte, o prémio é um elemento integrante do cálculo do valor do auxílio de Estado concedido sob a forma de uma garantia. Tal conclusão resulta igualmente das Orientações sobre garantias estatais, como acima se referiu.

(29)

As autoridades islandesas expressam uma opinião semelhante nas suas observações relativas à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (Decisão n.o 406/08/COL). Além disso, as autoridades islandesas sublinharam que a lei das garantias estatais se destinava a ser a lei geral relativa às condições de concessão de garantias estatais. O próprio ato não concedeu quaisquer garantias enquanto tal, limitando-se a prever as condições em matéria de garantias (19).

(30)

Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização considera que, dada a natureza especial dos elementos de auxílio contidos numa medida de auxílio estatal sob a forma de uma garantia do Estado, a isenção do HFF do pagamento de um prémio de garantia estatal não constitui uma medida de auxílio estatal separada da garantia ilimitada e implícita prestada pelo Estado islandês, na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. A falta de pagamento de um prémio constitui uma parte da vantagem e dos recursos estatais envolvidos na garantia estatal concedida ao HFF. Dado que as vantagens decorrentes da presente garantia estatal estão a ser analisadas pelo Órgão de Fiscalização no procedimento relativo aos auxílios existentes [processo n.o 70382 (antigo n.o 64865), Decisão n.o 247/11/COL], o procedimento formal de investigação sobre a isenção do HFF do pagamento de um prémio de garantia do Estado não tem objeto e pode ser encerrado,