Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

17 de julho de 2024 (*)

« Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas tomadas devido à situação na Síria – Congelamento dos fundos e dos recursos económicos – Restrição em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros – Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos ou sujeitos a restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros – Inclusão e manutenção do nome do recorrente na lista – Herdeiro de uma pessoa já visada por medidas restritivas – Direitos de defesa – Erro de apreciação – Responsabilidade extracontratual »

No processo T‑209/22,

Shahla Makhlouf, residente em Fairfax, Virgínia (Estados Unidos), representada por G. Karouni e E. Assogba, advogados,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por A. Limonet e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,

recorrido,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada),

composto por: L. Truchot, presidente, H. Kanninen, R. Frendo (relatora), M. Sampol Pucurull e T. Perišin, juízes,

secretário: L. Ramette, administrador,

vistos os autos,

após a audiência de 16 de junho de 2023,

profere o presente

Acórdão

1        Com o seu recurso, a recorrente, Shahla Makhlouf, pede, por um lado, ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a anulação, primeiro, da Decisão de Execução (PESC) 2022/242 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2022, L 40, p. 26), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/237 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2022, L 40, p. 6) (a seguir, em conjunto, «atos iniciais»), e, segundo, da Decisão (PESC) 2023/1035 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que altera a Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 139, p. 49), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1027 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 139, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos de manutenção»), na parte em que estes atos lhe dizem respeito (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»), e, por outro, ao abrigo do artigo 268.° TFUE, uma indemnização a título dos danos causados pela adoção dos atos impugnados.

 Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso

2        A recorrente é uma das filhas de Mohammed Makhlouf, um homem de negócios de nacionalidade síria.

3        O presente processo inscreve‑se no âmbito das medidas restritivas adotadas, a partir de 2011, pelo Conselho da União Europeia contra a Síria e os responsáveis pela repressão violenta da população civil desse país.

4        Em 9 de maio de 2011, o Conselho adotou a Decisão 2011/273/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2011, L 121, p. 11), «conden[ando] veementemente os atos violentos de repressão [...] contra ações pacíficas de protesto em vários pontos da Síria». Estabeleceu, nomeadamente, restrições à entrada no território da União Europeia e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos de determinadas pessoas e entidades «responsáveis pela repressão violenta da população civil daquele país». Considerando que era necessária uma ação normativa a nível da União para assegurar a aplicação da Decisão 2011/273, o Conselho adotou, igualmente, o Regulamento (UE) n.° 442/2011, de 9 de maio de 2011, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2011, L 121, p. 1).

5        Os nomes dos «responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria» e das pessoas singulares ou coletivas, bem como das entidades a eles associadas, foram mencionados no anexo da Decisão 2011/273 e no anexo II do Regulamento n.° 442/2011.

6        Em 1 de agosto de 2011, o Conselho adotou a Decisão de Execução 2011/488/PESC, que dá execução à Decisão 2011/273/PESC (JO 2011, L 199, p. 74), e o Regulamento de Execução (UE) n.° 755/2011, que dá execução ao Regulamento n.° 442/2011 (JO 2011, L 199, p. 33), a fim de incluir, nomeadamente, o nome de Mohammed Makhlouf nos respetivos anexos que enumeram as pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas (v. n.° 5, supra).

7        Em 18 de janeiro de 2012, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.° 36/2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.° 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), e, em 31 de maio de 2013, a Decisão 2013/255/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2013, L 147, p. 14) (a seguir, em conjunto, «atos de base»), nomeadamente, para impor medidas restritivas às pessoas que beneficiem do regime sírio ou o apoiem e às pessoas a elas associadas. Os seus nomes passam a ser enumerados no anexo II do Regulamento n.° 36/2012 e no anexo da Decisão 2013/255 (a seguir «listas controvertidas»).

8        Atendendo à gravidade da situação na Síria, como decorre do seu considerando 5, o Conselho adotou, em 12 de outubro de 2015, a Decisão (PESC) 2015/1836, que altera a Decisão 2013/255 (JO 2015, L 266, p. 75), e o Regulamento (UE) 2015/1828, que altera o Regulamento n.° 36/2012 (JO 2015, L 266, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos de 2015»).

9        A este respeito, considerando que as medidas restritivas adotadas inicialmente pela Decisão 2011/273 não tinham permitido pôr termo à repressão violenta exercida pelo regime sírio contra a população civil, o Conselho decidiu, como decorre do considerando 5 da Decisão 2015/1836, que era «necessário manter em vigor e assegurar a eficácia das medidas restritivas, reforçando‑as e mantendo simultaneamente a sua abordagem focalizada e diferenciada, tendo em conta as condições humanitárias da população síria», e entendeu que «determinadas categorias de pessoas e entidades [eram] de particular relevância para a eficácia das referidas medidas restritivas, atendendo à situação específica prevalecente na Síria».

10      Por conseguinte, a redação dos artigos 27.° e 28.° da Decisão 2013/255 foi alterada pela Decisão 2015/1836. Estes artigos passam a prever restrições à entrada ou ao trânsito no território dos Estados‑Membros e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos das pessoas abrangidas pelas categorias de pessoas mencionadas no n.° 2, alíneas a) a g), e incluídas na lista constante do anexo I, exceto, em conformidade com o n.° 3 desses artigos, se existirem «informações suficientes que permitam concluir que [essas pessoas] não estão, ou deixaram de estar, associadas ao regime, não exercem influência sobre o mesmo ou não representam um risco real de contornarem as medidas».

11      Em especial, conforme resulta do considerando 7 da Decisão 2015/1836, «como na Síria o poder é tradicionalmente exercido numa base familiar, no atual regime sírio, o poder está concentrado nos membros influentes das famílias Assad e Makhlouf», convinha prever medidas restritivas contra determinados membros dessas famílias, a fim de influenciar diretamente o regime sírio, através dos membros das referidas famílias, para que este altere as suas políticas de repressão, bem como de evitar o risco de as medidas restritivas serem contornadas através de familiares.

12      Assim, na sequência da adoção dos atos de 2015, o artigo 27.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 28.°, n.° 2, alínea b), da Decisão 2013/255 passaram a sujeitar igualmente às medidas restritivas os «membros das famílias Assad ou Makhlouf» (a seguir «critério do parentesco familiar»). Paralelamente, o artigo 15.° do Regulamento n.° 36/2012 foi completado pelo n.° 1‑A, alínea b), que prevê o congelamento dos bens dos membros dessas famílias (a seguir, em conjunto com o artigo 27.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 28.°, n.° 2, alínea b), da Decisão 2013/255, «disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar»).

13      Em 12 de setembro de 2020, Mohammed Makhlouf morreu (a seguir «falecido»). Nessa data, o seu nome continuava a constar das listas controvertidas.

14      Em 21 de fevereiro de 2022, através dos atos iniciais, o Conselho inseriu o nome da recorrente na linha 320 das listas controvertidas com o seguinte motivo:

«Filha de Mohammed Makhlouf. Membro da família Makhlouf.»

15      Para justificar a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas, o Conselho baseou‑se na decisão de abertura da sucessão do falecido proferida por um juiz sírio com data de 27 de setembro de 2020 (a seguir «decisão de abertura da sucessão»).

16      Três dias após a adoção dos atos iniciais, a saber, em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/306, que dá execução à Decisão 2013/255 (JO 2022, L 46, p. 95), e o Regulamento de Execução (UE) 2022/299, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO 2022, L 46, p. 1), para suprimir o nome do falecido das listas controvertidas.

17      Em 12 de abril de 2022, a recorrente apresentou um pedido ao Conselho para retirar o seu nome das listas controvertidas.

18      O Conselho indeferiu este pedido de reapreciação por carta de 31 de maio de 2022 (a seguir «resposta do Conselho») com o fundamento de que existiam razões suficientes para manter a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas enquanto membro da família Makhlouf e herdeira do falecido. Nesta ocasião, comunicou‑lhe a decisão de abertura da sucessão que vem sustentar o motivo de inclusão do seu nome nas referidas listas.

19      Na sua resposta, o Conselho informou a recorrente da adoção da Decisão (PESC) 2022/849 do Conselho, de 30 de maio de 2022, que altera a Decisão 2013/255 (JO 2022, L 148, p. 52), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/840 do Conselho, de 30 de maio de 2022, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO 2022, L 148, p. 8), através dos quais manteve o seu nome nas listas controvertidas até 1 de junho de 2023.

20      Em 25 de maio de 2023, o Conselho adotou os atos de manutenção que prorrogaram, em substância, a aplicação dos atos de base e das listas controvertidas, designadamente contra a recorrente, até 1 de junho de 2024.

 Pedidos das partes

21      Na sequência da adaptação da petição ao abrigo do artigo 86.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

–        anular os atos impugnados;

–        condenar o Conselho no pagamento, por um lado, de uma indemnização no montante de 30 000 euros a título dos danos morais causados pela adoção dos atos iniciais e, por outro, de uma indemnização no montante de 30 000 euros a título dos danos morais causados pelos atos de manutenção;

–        condenar o Conselho nas despesas.

22      O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

–        negar provimento ao recurso na íntegra;

–        a título subsidiário, em caso de anulação dos atos iniciais na parte em que dizem respeito à recorrente, manter os efeitos da Decisão de Execução 2022/242 em relação à recorrente até que produza efeitos a anulação do Regulamento de Execução 2022/237;

–        condenar a recorrente nas despesas.

 Questão de direito

 Quanto à admissibilidade da adaptação da petição

23      No seu articulado de adaptação, a recorrente pede para alargar o âmbito do seu recurso, ao abrigo do artigo 86.° do Regulamento de Processo, com vista à anulação dos atos de manutenção na parte em que lhe dizem respeito.

24      Na audiência, o Conselho contestou a admissibilidade da adaptação da petição alegando que a recorrente não tinha contestado a Decisão 2022/849 nem o Regulamento de Execução 2022/840, através dos quais a inclusão do seu nome nas listas controvertidas tinha sido mantida em vigor antes da adoção dos atos de manutenção.

25      A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 86.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, «[q]uando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral do processo [...], adaptar a petição para ter em conta este elemento novo».

26      No caso em apreço, em primeiro lugar, importa observar que tanto os atos iniciais como os atos de manutenção, na parte em que dizem respeito à recorrente, têm por objeto impor‑lhe medidas restritivas individuais que consistem em restrições em matéria de admissão e no congelamento de todos os seus fundos e recursos económicos.

27      Em segundo lugar, no âmbito do regime que institui medidas restritivas contra a Síria, as medidas restritivas individuais assumem a forma de uma inclusão do nome das pessoas, das entidades ou dos organismos visados nas listas controvertidas que figuram nos anexos da Decisão 2013/255 e do Regulamento n.° 36/2012.

28      Neste contexto, os atos iniciais alteraram os anexos da Decisão 2013/255 e do Regulamento n.° 36/2012 para incluir, designadamente, o nome da recorrente nas listas controvertidas. Quanto aos atos de manutenção, há que constatar, por um lado, que a Decisão 2023/1035, que prorrogou até 1 de junho de 2024 a aplicabilidade da Decisão 2013/255, no seu anexo I, conforme alterado pela Decisão de Execução 2022/242, menciona o referido nome e, por outro, que o Regulamento de Execução n.° 2023/1027 alterou o anexo II do Regulamento n.° 36/2012, mantendo, pelo menos implicitamente, a inclusão desse nome neste último anexo. Por conseguinte, deve considerar‑se que os atos de manutenção substituíram, na aceção do artigo 86.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, os atos iniciais.

29      Daqui resulta que, em conformidade com o objetivo de economia processual subjacente ao artigo 86.° do Regulamento de Processo (v., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, Almaz‑Antey/Conselho, T‑515/15, não publicado, EU:T:2018:545, n.^os 43 e 44), uma vez que pediu a anulação dos atos iniciais na petição, a recorrente tinha o direito, no âmbito do presente processo, de adaptar a petição para pedir, igualmente, a anulação dos atos de manutenção, mesmo que não tivesse adaptado antes a petição para pedir a anulação da Decisão 2022/849 e do Regulamento de Execução 2022/840.

30      Há que, portanto, concluir que a adaptação da petição é admissível.

 Quanto aos pedidos de anulação

31      Em apoio dos seus pedidos de anulação, a recorrente invoca quatro fundamentos, relativos, em substância:

–        o primeiro, à violação das garantias processuais;

–        o segundo, a um erro de apreciação;

–        o terceiro e o quarto, a uma ofensa ilegal e desproporcionada do direito fundamental à propriedade da recorrente.

32      O Tribunal Geral considera útil iniciar a apreciação do recurso pela análise do segundo fundamento.

 Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação

33      No âmbito do presente fundamento, formalmente relativo a um erro manifesto de apreciação, a recorrente contesta a legalidade dos atos impugnados e, consequentemente, a procedência da inclusão do seu nome nas listas controvertidas. Em seu entender, o simples facto de pertencer à família Makhlouf não pode justificar que sejam adotadas medidas restritivas contra si.

34      O Conselho contesta os argumentos da recorrente.

–       Observações preliminares

35      Importa salientar, desde já, que há que considerar que o presente fundamento é relativo a um erro de apreciação e não a um erro manifesto de apreciação. Com efeito, embora seja certo que o Conselho dispõe de um determinado poder de apreciação para determinar, caso a caso, se os critérios jurídicos em que se fundamentam as medidas restritivas em causa estão preenchidos, não deixa de ser certo que os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar a fiscalização, em princípio completa, da legalidade de todos os atos da União (Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.° 61 e jurisprudência referida).

36      A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige que o juiz da União se assegure de que a decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Tal implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que essa decisão se baseia, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, têm fundamento (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 119).

37      Incumbe ao juiz da União proceder a este exame, pedindo, sendo caso disso, à autoridade competente da União que apresente as informações ou os elementos de prova, confidenciais ou não, pertinentes para efeitos desse exame (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 120).

38      É à autoridade competente da União que, em caso de contestação, cabe demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 121).

39      Para este efeito, não é exigível que a referida autoridade apresente ao juiz da União todas as informações e todos os elementos de prova inerentes aos motivos alegados no ato cuja anulação é pedida. Todavia, as informações ou os elementos de prova apresentados devem alicerçar os motivos invocados contra a pessoa ou a entidade em causa (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 122).

40      Se a autoridade competente da União prestar informações ou apresentar elementos de prova pertinentes, o juiz da União deve verificar a exatidão material dos factos alegados tendo em conta essas informações ou elementos e apreciar a força probatória destes últimos em função das circunstâncias do caso concreto e à luz das eventuais observações apresentadas, nomeadamente, pela pessoa ou pela entidade em causa a respeito desses factos (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 124).

41      A apreciação do mérito de uma inclusão deve ser efetuada examinando os elementos de prova não de forma isolada, mas no contexto em que se inserem (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 41 e jurisprudência referida).

42      Por último, no âmbito da apreciação da gravidade dos interesses em jogo, que faz parte da fiscalização da proporcionalidade das medidas restritivas em causa, pode ser tomado em consideração o contexto em que se inscrevem estas medidas, o facto de que era urgente adotar essas medidas com o objetivo de pressionar o regime sírio para que este cesse a repressão violenta da população e a dificuldade em obter provas mais precisas num Estado em situação de guerra civil dotado de um regime de caráter autoritário (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 42 e jurisprudência referida).

43      Assim, segundo a jurisprudência, na inexistência de poderes de inquérito em países terceiros, a apreciação das autoridades da União deve, de facto, basear‑se em fontes de informação acessíveis ao público, relatórios, artigos de imprensa ou outras fontes de informação semelhantes (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Haswani/Conselho, T‑521/19, não publicado, EU:T:2020:608, n.° 142 e jurisprudência referida).

44      É à luz destes princípios que há que analisar o presente fundamento.

–       Quanto ao mérito da inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas

45      O nome da recorrente foi incluído nas listas controvertidas com o motivo de que era «[f]ilha de Mohammed Makhlouf [; m]embro da família Makhlouf» (v. n.° 10, supra). Assim, o Conselho baseou‑se no critério do parentesco familiar para justificar a adoção de medidas restritivas contra a recorrente nos atos impugnados, invocando em apoio a decisão de abertura da sucessão (v. n.° 17, supra), da qual resulta que a recorrente era uma das herdeiras do falecido.

46      Há que salientar que, por um lado, a recorrente não impugna a autenticidade nem o valor probatório da decisão de abertura da sucessão. Por outro lado, também não contesta o seu vínculo de filiação com o falecido e, portanto, o seu parentesco com a família Makhlouf.

47      Nestas circunstâncias, o Conselho podia basear‑se na decisão de abertura da sucessão para comprovar o motivo de inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas.

48      A recorrente alega, no entanto, que as disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar se opõem a qualquer inclusão sistemática baseada no simples facto de pertencer à família Makhlouf. Recorda que, ao abrigo da Decisão 2015/1836, só um membro influente da referida família pode estar sujeito a medidas restritivas devido à situação na Síria.

49      A este respeito, importa recordar, antes de mais, que o critério geral de inclusão da associação ao regime sírio enunciado no artigo 27.°, n.° 1, e no artigo 28.°, n.° 1, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, que corresponde, no que respeita ao congelamento de fundos, ao artigo 15.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, permite incluir nas listas controvertidas uma pessoa ou uma entidade que beneficie do regime sírio ou o apoie, e as pessoas a si associadas.

50      Em seguida, em 2015, critérios específicos de inclusão vieram completar o critério geral da associação ao regime sírio. Esses critérios passaram a constar do artigo 27.°, n.° 2, e do artigo 28.°, n.° 2, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e no artigo 15.°, n.° 1‑A, alínea b), do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828. Segundo a jurisprudência, estas disposições estabelecem, relativamente a sete categorias de pessoas que pertencem a determinados grupos, uma presunção ilidível de ligação ao regime sírio. De entre estas categorias figuram, designadamente, os «membros das famílias Assad ou Makhlouf» (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2020, Makhlouf/Conselho, C‑157/19 P, não publicado, EU:C:2020:777, n.° 98).

51      Por último, foi declarado que os critérios específicos de inclusão, relativamente às sete categorias de pessoas referidas no n.° 50, supra, são independentes do critério geral da associação ao regime sírio, de modo que o simples facto de pertencer a uma destas sete categorias de pessoas é suficiente para permitir a adoção das medidas restritivas previstas nos referidos artigos, sem que seja necessário fazer prova do apoio que as pessoas em causa dão ao regime sírio implantado ou do benefício que dele retiram (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2020, Makhlouf/Conselho, C‑157/19 P, não publicado, EU:C:2020:777, n.° 83).

52      Do que precede deve inferir‑se que o critério do parentesco familiar, introduzido pelos atos de 2015, constitui um critério objetivo, autónomo e suficiente para, por si só, justificar a adoção de medidas restritivas contra os «membros d[a] famíli[a] [...] Makhlouf» com a inclusão dos seus nomes nas listas de pessoas sujeitas a tais medidas pelo simples facto de pertencerem a esta família. Contrariamente ao que alega a recorrente no n.° 48, supra, o critério não está limitado aos membros «influentes» dessa família.

53      Não deixa de ser certo que o artigo 27.°, n.° 3, e o artigo 28.°, n.° 3, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e o artigo 15.°, n.° 1‑B, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, preveem, em substância, que as pessoas referidas nas disposições que estabelecem os critérios de inclusão não são incluídas nas listas controvertidas se existirem informações suficientes que permitam concluir que não estão associadas ao regime sírio, que não exercem influência sobre o mesmo ou que não representam um risco real de contornarem as medidas restritivas.

54      Assim, à luz das considerações enunciadas nos n.^os 50 a 52, supra, o Conselho podia, a priori, tendo em conta a decisão de abertura da sucessão, incluir o nome da recorrente nas listas controvertidas com fundamento na presunção ilidível de ligação ao regime sírio que decorre do critério do parentesco familiar.

55      Incumbia, em seguida, à recorrente, no âmbito da impugnação dos atos, apresentar provas para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio na qual o Conselho se baseou.

56      A este respeito, a jurisprudência considerou, conforme recordado no n.° 78, supra, que, na medida em que o ónus da prova, quanto ao mérito dos motivos que sustentam as medidas restritivas, incumbe, em princípio, ao Conselho, não se pode impor a um recorrente um nível de prova excessivo para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio (v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.^os 132 e133 e jurisprudência referida).

57      Assim, deve considerar‑se que um recorrente conseguiu ilidir a presunção de ligação ao regime sírio prevista, nomeadamente, pelas disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar, se apresentar argumentos ou elementos suscetíveis de pôr seriamente em causa a fiabilidade da prova apresentada pelo Conselho ou a sua apreciação, ou se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios concretos, precisos e concordantes da inexistência ou do desaparecimento da ligação ao regime sírio, ou da inexistência de influência sobre este regime, ou da inexistência de associação a um risco real de contornar as medidas restritivas, em conformidade com o artigo 27.°, n.° 3, e o artigo 28.°, n.° 3, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e com o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828 (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 133 e jurisprudência referida).

58      Para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio, a recorrente alega que passou a sua infância e a sua adolescência com a mãe no Líbano e que nunca viveu na Síria. A este respeito, esclarece que nasceu de um casamento que durou apenas alguns meses, entre o falecido e a sua ex‑mulher, Nawal Jazaeri, e acrescenta que só se encontrou com o seu pai aos 11 anos de idade e que esteve depois muitas poucas vezes com ele. Por último, refere ser de nacionalidade síria, mas ter emigrado em 1990 com a sua mãe para os Estados Unidos, onde adquiriu a nacionalidade americana e frequentou um curso de ensino superior. Sustenta que vive nos Estados Unidos com o seu marido, de nacionalidade saudita, com quem casou em 1999, e os seus dois filhos que são igualmente de nacionalidade americana.

59      Em apoio da sua argumentação, a recorrente apresenta os seguintes elementos de prova:

–        uma cópia do seu passaporte emitido pelas autoridades americanas;

–        uma cópia do seu diploma de ensino secundário obtido, em 1984, no Líbano;

–        uma cópia de dois diplomas, um emitido, em 1992, pela University of Utah (Universidade de Utah, Estados Unidos) e o outro, em 2016, pela George Mason University (Universidade de George Mason, Virgínia, Estados Unidos);

–        uma cópia do seu assento de casamento com um cidadão da Arábia Saudita, celebrado em Fairfax, Virgínia (Estados Unidos), em 1999;

–        uma cópia dos passaportes americanos dos seus dois filhos menores, nascidos, respetivamente, na Arábia Saudita, em 2007, e nos Estados Unidos, em 2009;

–        uma cópia dos boletins de notas dos seus filhos, elaborados por estabelecimentos de ensino em Fairfax;

–        uma cópia de duas faturas do imposto de habitação, emitidas sobre um imóvel situado em Fairfax, para os anos de 2017 e 2021;

–        a apólice de seguro de um automóvel emitida em nome da recorrente e enviada para a mesma morada em Fairfax;

–        uma cópia da leitura de um contador de água em nome da recorrente para o período compreendido entre 8 de agosto de 2017 e 3 de novembro de 2022, que indica a mesma morada em Fairfax;

–        o obituário.

60      A título preliminar, há que salientar que os elementos de prova apresentados pela recorrente, alguns dos quais emanam de autoridades governamentais e administrativas e de empresas privadas que não são, em princípio, suscetíveis de ser manipuladas ou influenciadas pela recorrente, foram elaborados in tempore non suspecto, fora da respetiva utilização no âmbito do presente processo ou do procedimento administrativo que o precedeu.

61      Por outro lado, a afirmação da recorrente segundo a qual nunca viveu na Síria é corroborada pela cópia do seu passaporte que indica o Líbano como lugar de nascimento e por um diploma de ensino secundário emitido por um estabelecimento de ensino libanês.

62      Os outros elementos de prova demonstram que a recorrente vive há várias décadas nos Estados Unidos, que é casada com um nacional da Arábia Saudita e que os seus filhos são cidadãos dos Estados Unidos onde frequentam a escola.

63      Segundo a jurisprudência, o simples facto de viver fora da Síria não constitui, por si só, uma circunstância suficiente para afirmar não estar ligado ao regime sírio (Acórdãos de 12 de março de 2014, Al Assad/ Conselho, T‑202/12, EU:T:2014:113, n.° 104, e de 14 de abril de 2021, Al‑Tarazi/Conselho, T‑260/19, não publicado, EU:T:2021:187, n.° 149) e o Conselho, que não impugna nenhum dos elementos de prova apresentados pela recorrente, considera que estes não são suscetíveis de ilidir a presunção de ligação ao regime, tal com estabelecida pelo critério do parentesco familiar.

64      No entanto, na fase da réplica, a recorrente apresentou o obituário do seu pai publicado em árabe (a seguir «obituário»), sobre o qual declara só ter tido conhecimento após a sua comunicação a terceiros no âmbito de outro processo judicial. Esclarece que não dispunha do mesmo no momento da interposição do recurso na medida em que vivia totalmente afastada do contexto sírio e não foi associada às cerimónias fúnebres do falecido.

65      Esta declaração é corroborada, por um lado, pelo facto de o obituário mencionar os nomes dos cinco filhos e das duas filhas do falecido, mão não o da recorrente.

66      O obituário menciona, por outro lado, os nomes de duas mulheres do falecido, a saber, Ghada Mhana e Hala Tarif Almaghout, sem, porém, fazer referência à mãe da recorrente, Nawal Jazaeri. Esta omissão é tanto mais caracterizada quanto o referido obituário menciona outras pessoas próximas do falecido que faleceram antes dele.

67      Assim, o facto de o nome da mãe da recorrente não constar do obituário é suscetível de corroborar a afirmação da recorrente quanto à curta duração da relação entre a sua mãe e o falecido.

68      Neste contexto, importa salientar que a recorrente nasceu em 1967, ao passo que as listas controvertidas atestam que Rami Makhlouf, o filho mais velho do falecido e da sua segunda mulher, nasceu em 1969, o que confirma igualmente a curta duração da união entre os pais da recorrente.

69      Estes elementos que decorrem do obituário são, de um modo mais geral, suscetíveis de comprovar a afirmação da recorrente quanto ao seu afastamento, desde a sua infância, não só do contexto sírio mas também da família do falecido à qual aparenta ser estranha.

70      Esta conclusão impõe‑se, por maioria de razão, à luz dos elementos de prova apresentados pela recorrente que atestam que, desde a sua mudança em 1990, o seu centro de interesses se situa nos Estados Unidos. O que é confirmado, por um lado, por dois diplomas emitidos por estabelecimentos universitários americanos, sendo que o primeiro remonta a 1992 e o segundo data de 2016.

71      Por outro lado, a recorrente também apresenta diversas faturas relacionadas com o estabelecimento do seu domicílio em Fairfax.

72      À luz das considerações constantes do no n.° 60, supra, há que declarar que os elementos apresentados pela recorrente revestem caráter concordante e credível e que, considerados no seu conjunto, demonstram de forma juridicamente bastante as suas afirmações quanto ao seu afastamento da família Makhlouf.

73      Assim, os elementos de prova apresentados pela recorrente constituem um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes da inexistência ou do desaparecimento da ligação ao regime sírio, ou da inexistência de influência sobre este regime, ou da inexistência de associação a um risco real de contornar as medidas restritivas, na aceção da jurisprudência recordada no n.° 57, supra, pelo que deve considerar‑se que a recorrente ilidiu validamente a presunção de ligação ao regime sírio decorrente do critério do parentesco familiar.

74      A este respeito, nos seus articulados, o Conselho limita‑se a alegar que os atos impugnados tinham por objetivo não só evitar a transmissão da massa sucessória do falecido às suas herdeiras, incluindo a recorrente, como decorre do considerando 3 dos atos iniciais, mas também impedir que os quatro filhos do falecido, já visados por medidas restritivas, se concertassem com a recorrente para subtrair ao congelamento de fundos a parte da herança que lhes cabe. Em seguida, na audiência, sustentou que o afastamento físico da recorrente, a saber, a sua residência nos Estados Unidos, não implica um distanciamento da recorrente em relação ao regime sírio ou ao resto da família Makhlouf.

75      No entanto, uma argumentação de ordem tão geral, ou mesmo hipotética, não corroborada, não põe em causa a credibilidade dos indícios apresentados pela recorrente para ilidir a presunção de uma ligação ao regime sírio.

76      Daqui resulta que o Conselho não cumpriu o ónus da prova que lhe incumbe para demonstrar o mérito dos atos impugnados na sequência da impugnação dos atos pela recorrente, sustentada por prova, na aceção da jurisprudência referida nos n.^os 38 a 40, supra.

77      Nestas circunstâncias, os atos impugnados enfermam de um erro de apreciação.

78      Tendo em conta todas as considerações precedentes, o segundo fundamento deve ser julgado procedente e, consequentemente, os atos impugnados devem ser anulados, sem que seja necessário proceder à análise do primeiro, terceiro e quarto fundamentos.

 Quanto aos efeitos no tempo da anulação dos atos impugnados

79      No que respeita ao pedido apresentado pelo Conselho a título subsidiário na sua contestação, relativo à manutenção dos efeitos da Decisão de Execução 2022/242 até que produza efeitos a anulação parcial do Regulamento de Execução 2022/237 em relação à recorrente, importa recordar que, com essa decisão, o Conselho incluiu, a partir de 21 de fevereiro de 2022, o nome da recorrente na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas que figuram no anexo I da Decisão 2013/255. Na sequência da adoção da Decisão 2022/849 (v. n.° 19, supra), a inclusão da recorrente nas listas controvertidas foi prorrogada até 1 de junho de 2023.

80      Além disso, através da Decisão 2023/1035, o Conselho atualizou o anexo I da Decisão 2013/255 mantendo o nome da recorrente até 1 de junho de 2024 (v. n.° 20, supra).

81      Ora, com a Decisão (PESC) 2024/1510 do Conselho, de 27 de maio de 2024, que altera a Decisão 2013/255 (JO L, 2024/1510), o Conselho atualizou a lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas que figura no anexo I da Decisão 2013/255, mantendo, até 1 de junho de 2025, o nome da recorrente.

82      Assim, embora da anulação da Decisão de Execução 2022/242 e da Decisão 2023/1035, na parte em que se referem à recorrente, resulte a anulação da inclusão do seu nome na lista que figura no anexo I da Decisão 2013/255 para o período de 21 de fevereiro de 2022 a 1 de janeiro de 2024, essa anulação não abrange, em contrapartida, a Decisão 2024/1510, que não é objeto do presente recurso.

83      Por conseguinte, uma vez que, na presente data, a recorrente está sujeita a novas medidas restritivas, o pedido subsidiário do Conselho relativo aos efeitos no tempo da anulação parcial da Decisão de Execução 2022/242, recordado no n.° 80, supra, ficou desprovido de objeto.

 Quanto aos pedidos de indemnização

84      A recorrente alega que o erro de apreciação cometido pelo Conselho, que vicia os atos impugnados, constitui uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. Acrescenta igualmente que os atos impugnados ofendem gravemente a sua reputação.

85      O Conselho contesta os argumentos da recorrente, alegando, nomeadamente, que os atos impugnados não estão feridos de ilegalidade e que, consequentemente, os pedidos de indemnização devem ser, desde logo, julgados improcedentes.

86      O Conselho observa ainda que a recorrente não apresentou nenhum elemento que permita determinar com a precisão exigida a natureza, a realidade e a extensão dos danos morais invocados. Por conseguinte, tem dúvidas quanto à admissibilidade dos pedidos de indemnização.

87      A este respeito, importa recordar que a responsabilidade extracontratual da União devido ao comportamento ilícito dos seus órgãos, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado. Além disso, uma vez que estes três requisitos de responsabilidade são cumulativos, basta que um deles não esteja preenchido para que a ação de indemnização seja julgada improcedente, sem que seja necessário examinar os outros requisitos (Acórdão de 22 de junho de 2022, Haswani/Conselho, T‑479/21, não publicado, EU:T:2022:383, n.° 155).

88      Em apoio dos seus pedidos de indemnização, a recorrente invoca, em substância, o facto de que, porque não dispunha de informações ou de elementos de prova que determinem o mérito das medidas restritivas que lhe são impostas, o Conselho cometeu uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares, na aceção da jurisprudência baseada no artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE.

89      Assim, há que determinar se o erro de apreciação constatado no âmbito do segundo fundamento constitui uma ilegalidade suscetível de responsabilizar extracontratualmente a União.

90      A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a declaração da ilegalidade de um ato jurídico da União não basta, por lamentável que seja, para considerar que a responsabilidade extracontratual desta, resultante da ilegalidade do comportamento de uma das suas instituições, é, por isso, automaticamente desencadeada. Para admitir que esta condição está preenchida, a jurisprudência exige, com efeito, que a parte demandante demonstre que a instituição em causa cometeu não uma simples ilegalidade, mas uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares (v. Acórdão de 7 de julho de 2021, HTTS/Conselho, T‑692/15 RENV, EU:T:2021:410, n.° 53 e jurisprudência referida).

91      Ora, em conformidade com a jurisprudência, para avaliar se a violação de uma regra jurídica da União é suficientemente caracterizada, o juiz da União toma em consideração, designadamente, a complexidade das situações a resolver, as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos e, mais especificamente, a margem de apreciação de que dispõe o autor do ato posto em causa (Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 42).

92      Assim, só a constatação de uma irregularidade que, em circunstâncias análogas, uma administração normalmente prudente e diligente não teria cometido permite gerar responsabilidade extracontratual da União (Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 43).

93      A prova de uma violação suficientemente caracterizada destina‑se a evitar, em particular no domínio das medidas restritivas, que a missão que a instituição em causa é chamada a realizar no interesse geral da União e dos seus Estados‑Membros seja entravada pelo risco de esta instituição acabar por ser chamada a suportar os danos que as pessoas afetadas pelos seus atos possam eventualmente sofrer, sem, no entanto, fazer recair sobre estas as consequências, patrimoniais ou morais, de incumprimentos que a instituição em causa tenha cometido de forma flagrante e indesculpável (v. Acórdão de 7 de julho de 2021, Bateni/Conselho, T‑455/17, EU:T:2021:411, n.° 87 e jurisprudência referida).

94      No caso em apreço, como foi mencionado no n.° 15, supra, o Conselho dispunha, no momento da inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas, da decisão de abertura da sucessão do falecido que fazia referência, nomeadamente, ao parentesco da recorrente com a família Makhlouf. Esta não contesta a exatidão ou a veracidade das informações de ordem factual, nem o valor probatório dessa decisão. Assim, esse documento, emanado de um juiz sírio, constitui um elemento de prova suficiente que permite ao Conselho sustentar, a priori, o motivo de inclusão da recorrente nas listas controvertidas com base no critério do parentesco familiar.

95      A este respeito, importa recordar que o critério do parentesco familiar constitui um critério de inclusão objetivo, autónomo e suficiente, pelo que o Conselho não estava obrigado a demonstrar a existência de uma ligação entre a recorrente, membro da família Makhlouf, e o regime sírio (v. n.° 52, supra).

96      Assim, o Conselho dispunha, no momento da adoção dos atos impugnados, de um elemento de prova suficiente para considerar que os requisitos da presunção de ligação ao regime sírio estavam preenchidos, pelo que o argumento da recorrente segundo o qual, em substância, o erro de apreciação cometido pelo Conselho constitui uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares não pode ser acolhido.

97      Com efeito, o erro de apreciação enquanto fundamento adiantado em apoio de um recurso de anulação deve distinguir‑se da inobservância manifesta e grave dos limites do poder de apreciação invocada para declarar uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares no âmbito da ação de indemnização (v., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2021, Bateni/Conselho, T‑455/17, EU:T:2021:411, n.° 113).

98      A este respeito, importa salientar que a recorrente não desenvolveu nenhuma argumentação específica que permita compreender por que razão o facto de o Conselho ter cometido um erro de apreciação constitui uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, suscetível de responsabilizar extracontratualmente a União. A recorrente limita‑se a evocar a incapacidade do Conselho em apresentar elementos de prova que permitam demonstrar o mérito dos atos impugnados.

99      Ora, a existência de um erro de apreciação não permite concluir, de forma automática e como sugerido pela recorrente, que o Conselho cometeu uma violação suficientemente caracterizada dos requisitos materiais de inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas.

100    Por conseguinte, não obstante a ilegalidade dos atos impugnados, tendo em conta a decisão de abertura da sucessão apreciada à luz da presunção de ligação ao regime sírio decorrente do critério do parentesco familiar, não se pode considerar que o Conselho violou manifesta e gravemente os limites que se impunham ao seu poder discricionário para, assim, responsabilizar extracontratualmente a União.

101    Nestas circunstâncias, ainda que o Conselho não tenha satisfeito o ónus da prova que lhe incumbe para demonstrar o mérito dos atos impugnados no âmbito da respetiva impugnação, não se pode considerar que este erro de apreciação tenha caráter flagrante e indesculpável, na aceção da jurisprudência referida nos n.^os 95 e 96, supra, de tal modo que não teria sido cometido por uma administração normalmente prudente e diligente em circunstâncias análogas.

102    Uma vez que os requisitos de responsabilidade da União são cumulativos, há que julgar improcedentes os pedidos de indemnização, sem que seja necessário examinar os outros requisitos evocados no n.° 89, supra, nem, por maioria de razão, a admissibilidade dos referidos pedidos.

 Quanto às despesas

103    Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

decide:

1)      São anulados a Decisão de Execução (PESC) 2022/242 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria, e o Regulamento de Execução (UE) 2022/237 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria, na parte em que dizem respeito a Shahla Makhlouf.

2)      São anulados a Decisão (PESC) 2023/1035 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que altera a Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria, e o Regulamento de Execução (UE) 2023/1027 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria, na parte em que dizem respeito a Shahla Makhlouf.

3)      É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

4)      O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de julho de 2024.

Assinaturas

*      Língua do processo: francês.