1.

Em 2014, face ao crescimento do setor da energia fotovoltaica, o legislador italiano procurou reduzir os incentivos concedidos aos operadores deste setor no seu território.

2.

Os presentes pedidos de decisão prejudicial, apresentados em 17 de dezembro de 2018 pelo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), têm por objeto a compatibilidade dessa reforma com o direito da União e, mais especificamente, os limites eventualmente estabelecidos pelos artigos 16.o e 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), relativos, respetivamente, à liberdade de empresa e ao direito de propriedade.

3.

Esses pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem um importante número de operadores de instalações fotovoltaicas em Itália e a Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (Federação Nacional das Empresas Eletrotécnicas e Eletrónicas) (Anie) ( 2 ) ao Ministero dello Sviluppo economico (Ministério do Desenvolvimento Económico, Itália) e à Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (a seguir «GSE»), uma sociedade anónima cujo capital é integralmente detido pelo Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália).

4.

A particularidade dos presentes processos reside no facto de a GSE ter celebrado com esses operadores convenções que preveem o pagamento de incentivos por um período de vinte anos, no âmbito de um regime de apoio destinado a transpor, para o direito italiano, as sucessivas diretivas europeias em matéria de promoção da utilização da energia renovável ( 3 ).

5.

A reforma introduzida pelo legislador italiano veio inserir‑se neste contexto legislativo específico, a fim de alterar de forma desvantajosa para os referidos operadores os incentivos cujo pagamento estava previsto, mas não era ainda ao abrigo dessas convenções.

6.

Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão na interpretação dos artigos 16.o e 17.o da Carta, bem como do artigo 10.o do Tratado da Carta da Energia ( 4 ), lido em conjugação com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE ( 5 ).

7.

No final da minha exposição, proporei ao Tribunal de Justiça que declare que os artigos 16.o e 17.o da Carta não se opõem a uma reforma como a que foi implementada pelo legislador italiano. Além disso, exporei as razões pelas quais considero que o artigo 10.o da Carta da Energia, lido em conjugação com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE, não é aplicável nos presentes processos.

8.

Nos termos do artigo 10.o, n.o 1, da Carta da Energia, sob a epígrafe «Promoção, proteção e tratamento de investimentos»:

«1.   Em conformidade com as disposições do presente Tratado, cada parte contratante incentivará e criará condições estáveis, equitativas, favoráveis e transparentes para que investidores de outras partes contratantes realizem investimentos no seu território. Essas condições incluirão o compromisso de concessão de um tratamento justo e equitativo, em todos os momentos, a investimentos de investidores de outras partes contratantes. Esses investimentos devem também gozar da mais constante proteção e segurança e nenhuma parte contratante deve, de forma alguma, prejudicar, através de medidas desproporcionadas ou discriminatórias, a sua gestão, manutenção, uso, fruição ou alienação. […]»

9.

O considerando 25 da Diretiva 2009/28 prevê o seguinte:

«(25) Os Estados‑Membros têm potenciais diferentes de energia renovável e utilizam diferentes regimes de apoio a nível nacional para as fontes de energia renováveis. […] Para que os regimes de apoio nacionais funcionem adequadamente, é importante que os Estados‑Membros possam controlar o efeito e os custos desses mesmos regimes em função dos seus diferentes potenciais. Uma forma importante de alcançar o objetivo da presente diretiva é garantir o correto funcionamento dos regimes de apoio nacionais, à semelhança do disposto na Diretiva 2001/77/CE, a fim de manter a confiança dos investidores e permitir aos Estados‑Membros conceberem medidas nacionais eficazes para o cumprimento dos objetivos. […]»

10.

O artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivos globais nacionais obrigatórios e medidas para a utilização de energia proveniente de fontes renováveis», dispõe:

«1.   Cada Estado‑Membro deve assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis […] no consumo final bruto de energia em 2020 seja, pelo menos, igual ao objetivo nacional para a quota de energia proveniente de fontes renováveis estabelecida para esse ano na terceira coluna do quadro da parte A do anexo I. […]

[…]

3.   Para alcançar os objetivos fixados nos n.os 1 e 2, os Estados‑Membros podem, nomeadamente, aplicar as seguintes medidas:

[…]»

11.

O artigo 26.o do Decreto‑Lei n.o 91/2014 ( 6 ) tem a seguinte redação:

«1.   A fim de otimizar a gestão dos prazos de coleta e de pagamento dos incentivos e de favorecer uma melhor sustentabilidade na política de apoio às energias renováveis, os incentivos à energia elétrica produzida por instalações solares fotovoltaicas […] são pagas segundo as modalidades previstas no presente artigo.

2.   A partir do segundo semestre de 2014, a [GSE] paga os incentivos referidos no n.o 1, em prestações mensais sucessivas, na ordem de 90 % da capacidade de produção média anual estimada de cada instalação, durante o ano civil de produção e procede ao acerto, em função da produção efetiva, até 30 de junho do ano seguinte. As modalidades operacionais são definidas pela GSE no prazo de quinze dias após a publicação do presente decreto e aprovadas por decreto do ministro do Desenvolvimento Económico.

3.   A partir de 1 de janeiro de 2015, a tarifa de incentivo para a energia produzida pelas instalações de potência nominal superior a 200 kW é reorganizada, mediante escolha do operador, com base numa das seguintes opções a comunicar à GSE até 30 de novembro de 2014:

[…]»

12.

No quadro do regime italiano de apoio à produção de energia renovável (instituído pelos Decretos Legislativos n.os 387/2003 ( 7 ) e 28/2011 ( 8 )), a GSE celebrou com operadores de instalações fotovoltaicas de potência nominal superior a 200 kW contratos de direito privado, elaborados com base num modelo contratual definido pela autoridade italiana para a energia elétrica e o gás ( 9 ). Estes contratos, destinados a ser aplicados por um período de vinte anos, previam o pagamento regular de tarifas de incentivo a esses operadores.

13.

Foi neste contexto que foi feita, em 2014, uma reforma destinada a alterar as tarifas cujo pagamento estava previsto, mas ainda não era devido, nos termos dos referidos contratos. Constante do artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, esta alteração incluía duas vertentes ( 10 ).

14.

Por um lado, o artigo 26.o, n.o 2, desse decreto visava, a partir do segundo semestre de 2014, que esses incentivos fossem pagas sob a forma de prestações mensais sucessivas, na ordem de 90 % da capacidade de produção média anual estimada de cada instalação, durante o ano civil de produção. O acerto em função da produção efetiva só devia passar a ser efetuado em data ulterior (ou seja, o mais tardar em 30 de junho do ano seguinte), para efeitos de eventuais retificações.

15.

Por outro lado, o artigo 26.o, n.o 3, do referido decreto impôs aos referidos operadores a passagem para um sistema tarifário diferente, organizado segundo três opções, todas desfavoráveis para esses mesmos operadores, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015, ou seja, antes do termo de vigência dos contratos celebrados com a GSE.

16.

Neste contexto, as recorrentes nos processos principais pediram ao órgão jurisdicional de reenvio a anulação dos Decretos Ministeriais de 16 e 17 de outubro de 2014, que dão execução ao artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 ( 11 ).

17.

O órgão jurisdicional de reenvio refere que submeteu à Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália) a questão da constitucionalidade do artigo 26.o, n.o 3, desse decreto. Por Decisão de 24 de janeiro de 2017 ( 12 ), esta última decidiu que a referida disposição não era contrária à Constituição italiana.

18.

Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, na sua decisão, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) não se pronunciou sobre determinadas questões pertinentes para a resolução dos litígios que foi chamada a decidir. Mais precisamente, importa clarificar, à luz do direito da União, se o legislador nacional pode intervir no sentido de reduzir os montantes dos incentivos concedidos no quadro de um regime de apoio destinado a promover a utilização da energia renovável, quando o pagamento desses incentivos já estava previsto em contratos celebrados com os beneficiários.

19.

Esse órgão jurisdicional interroga‑se, nomeadamente, sobre se o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 é contrário aos artigos 16.o e 17.o da Carta, na medida em que dá origem a uma ingerência no direito dos beneficiários de organizar e dirigir a sua atividade económica com base nesses contratos. Pelas mesmas razões, tem dúvidas quanto à compatibilidade desta disposição com a Carta da Energia, recordando que o seu artigo 10.o, n.o 1, prevê que cada parte contratante «incentivará e criará condições estáveis, equitativas, favoráveis e transparentes para que […] realizem investimentos […]».

20.

Nestas condições, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, em cada um dos processos apensos, a seguinte questão prejudicial:

«O direito da [União] obsta à aplicação de uma disposição nacional, como o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do [Decreto‑Lei] [n.o 91/2014,] que reduz ou atrasa de forma significativa o pagamento de incentivos já concedidos por lei e definidos com base em contratos específicos assinados pelos produtores de eletricidade por conversão fotovoltaica com a [GSE], empresa pública responsável por essas funções?

em especial, essa disposição nacional é compatível com os princípios gerais do direito da [União] da confiança legítima, da segurança jurídica, da cooperação leal e do efeito útil; com os artigos 16.o e 17.o da [Carta]; com a Diretiva [2009/28] e com a regulamentação dos regimes de apoio nela previstos; e com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE, em especial no que se refere ao Tratado sobre a [Carta da Energia]?»

21.

As recorrentes nos processos principais, os intervenientes nos presentes processos, ou seja, Elettricità Futura — Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana — Confagricoltura, os Governos italiano, checo, alemão, grego e espanhol, e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.

22.

Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 5 de fevereiro de 2019, os presentes processos foram apensados para efeitos da fase escrita e da decisão que põe termo à instância.

23.

As partes responderam, por escrito, às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça.

24.

Os presentes pedidos de decisão prejudicial convidam essencialmente o Tribunal de Justiça a determinar se o direito da União se opõe a que um Estado‑Membro reduza os montantes dos incentivos previstos no quadro de um regime de apoio que visa promover a utilização da energia renovável em conformidade com os objetivos fixados pelas diretivas europeias sucessivamente adotadas neste domínio.

25.

Segundo as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, os litígios que lhe foram submetidos inserem‑se no âmbito de um vasto contencioso nacional. Estão atualmente pendentes no Tribunal de Justiça três pedidos de decisão prejudicial idênticos ( 13 ), submetidos por esse mesmo órgão jurisdicional. Além disso, outros Estados‑Membros decidiram, à semelhança da República italiana, rever as medidas adotadas no seu território para promover a utilização da energia renovável ( 14 ).

26.

Irei expor, nas secções seguintes, as razões pelas quais considero que uma reforma como a instituída pelo legislador italiano nas circunstâncias dos processos principais não viola a liberdade de empresa e o direito de propriedade, na aceção dos artigos 16.o e 17.o da Carta, e que qualquer restrição aos direitos protegidos por estas disposições, admitindo‑a provada, seria, em todo o caso, justificada e proporcionada, à luz dos objetivos prosseguidos pela União em matéria de promoção da utilização da energia renovável (secção A). Além disso, depois de proceder a uma interpretação literal e teleológica da Carta da Energia e, mais especificamente, do seu artigo 10.o, irei concluir que esta disposição não é aplicável nos processos principais (secção B).

27.

O artigo 16.o da Carta dispõe que «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais». A proteção conferida por este artigo inclui a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial, a liberdade contratual e a livre concorrência, como decorre das Anotações sobre o referido artigo, que devem, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE, e com o artigo 52.o, n.o 7, da Carta, ser tomadas em consideração para a interpretação desta ( 15 ).

28.

Quanto ao artigo 17.o da Carta, este prevê, no seu n.o 1, que «[t]odas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral».

29.

As Anotações referentes a este artigo precisam que o mesmo corresponde ao artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à CEDH ( 16 ). Daqui resulta, em conformidade com o disposto no artigo 52.o, n.o 3, da Carta, que o direito de propriedade protegido pelo artigo 17.o desta tem o mesmo sentido e o mesmo âmbito que os que lhe confere a CEDH, sendo certo que o direito da União pode, no entanto, conceder‑lhes uma proteção mais ampla ( 17 ).

30.

Todavia, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a liberdade de empresa e o direito de propriedade não são prerrogativas absolutas, mas devem ser tidos em consideração atendendo à sua função na sociedade ( 18 ) e podem ser objeto de restrições se estas forem, no respeito do princípio da proporcionalidade, necessárias e justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União ( 19 ). Estas exigências resultam do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, que prevê, por outro lado, que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades ( 20 ).

31.

No caso vertente, as recorrentes nos processos principais e os intervenientes alegam que o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, que visa alterar de forma desvantajosa para os operadores de instalações fotovoltaicas os montantes dos incentivos cujo pagamento estava previsto, mas não era ainda devido, ao abrigo dos contratos celebrados com a GSE, viola o seu direito de propriedade. Sublinham que este decreto tem um efeito privativo, uma vez que os custos relativos à construção e à entrada em funcionamento das instalações fotovoltaicas, com base nos quais foram estabelecidos esses montantes, já foram integralmente suportados por esses operadores. A este respeito, salientam que a Diretiva 2009/28 (de que o regime de apoio em causa visa cumprir os objetivos) insiste, nos seus considerandos 8, 14 e 25, na necessidade de manter «a confiança dos investidores» e de lhes proporcionar «certeza» ( 21 ). Estas mesmas considerações levam as recorrentes nos processos principais e os intervenientes a concluir, em substância, que o referido decreto restringe a liberdade de empresa dos referidos operadores.

32.

Os Governos italiano, checo, grego e espanhol consideram, pelo contrário, que o Decreto‑Lei n.o 91/2014 não priva os operadores de instalações fotovoltaicas da sua propriedade e não limita a sua liberdade de empresa.

33.

Perante estas divergências, parece‑me útil, vistos os autos no Tribunal de Justiça, sublinhar, desde já, determinadas características do regime de apoio em causa, a fim de precisar o contexto em que interveio a reforma prevista pelo artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014.

34.

Em primeiro lugar, esse regime de apoio visa transpor, para o direito italiano, a Diretiva 2009/28. Ora, decorre do artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva que os Estados‑Membros podem adotar regimes de apoio para atingir os «objetivos globais nacionais obrigatórios […] para a utilização de energia proveniente de fontes renováveis». A este respeito, o considerando 25 da referida diretiva sublinha que «[o]s Estados‑Membros têm potenciais diferentes de energia renovável» e que é importante que possam controlar os efeitos e os custos dos seus regimes de apoio em função dos seus potenciais.

35.

O Tribunal de Justiça já declarou que os Estados‑Membros não estão de modo algum obrigados a adotar regimes de apoio para promover a utilização de energia proveniente de fontes renováveis e que têm, assim, uma margem de apreciação quanto às medidas que considerem apropriadas para alcançar os objetivos de promoção fixados pela Diretiva 2009/28. Esta margem de apreciação implica que os Estados‑Membros sejam livres de adotar, modificar ou suprimir regimes de apoio, desde que, nomeadamente, esses objetivos sejam atingidos ( 22 ).

36.

À luz desta jurisprudência, parece‑me que a Diretiva 2009/28 não obsta, enquanto tal, a uma reforma como a que foi implementada pelo legislador italiano nas circunstâncias dos processos principais.

37.

Estas considerações ser‑me‑ão úteis para avaliar, na continuação da análise, se os operadores de instalações fotovoltaicas podem invocar uma confiança legítima no benefício, de forma inalterada, dos incentivos previstos nos contratos com a GSE durante toda a vigência destes e, deste modo, ter fundamento para alegar que essa reforma viola o seu direito de propriedade.

38.

Em segundo lugar, o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Decreto Legislativo n.o 387/2003 já dispunha que os incentivos concedidos deviam corresponder a um montante decrescente, previsto para um período específico. No que respeita ao Decreto Legislativo n.o 28/2011, ao abrigo do qual foram celebrados os contratos entre a GSE e esses operadores, decorre do artigo 24.o, n.o 2, alínea d), deste decreto que estes foram elaborados com base num modelo contratual definido pela autoridade italiana para a energia elétrica e o gás. Ora, segundo as recorrentes nos processos principais, esse modelo previa que a GSE dispunha do direito unilateral de alterar o seu conteúdo para ter em conta a evolução do quadro legislativo de referência ( 23 ). A meu ver, estes elementos indiciam que as modalidades de pagamento referentes a esses incentivos podiam ser alteradas e que o seu montante era suscetível de ser reduzido.

39.

Em terceiro lugar, a reforma introduzida pelo artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, que consistia em alterar os montantes dos incentivos fixados nos referidos contratos, só era aplicável aos montantes cujo pagamento já estava previsto, mas ainda não era devido, sem incidir sobre os pagamentos já efetuados ( 24 ).

40.

A seguir, nas presentes conclusões, analisarei, primeiro, a questão de saber se essa reforma lesa a liberdade de empresa e o direito de propriedade protegidos pelas disposições da Carta. Responderei pela negativa. Na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar do meu ponto de vista, indicarei, a título subsidiário, as razões pelas quais considero, à luz da jurisprudência referida no n.o 30 das presentes conclusões, que uma violação destes direitos seria, em todo o caso, justificada e proporcionada, atendendo aos objetivos prosseguidos pela União em matéria de promoção da utilização da energia renovável.

41.

No que respeita à proteção conferida ao direito de propriedade pelo artigo 17.o da Carta, saliento que os presentes processos são referentes a dois aspetos diferentes da propriedade, a saber, por um lado, o direito eventualmente conferido pelos contratos celebrados entre os operadores de instalações fotovoltaicas e a GSE de beneficiar dos incentivos e, por outro, o direito de utilizar e explorar essas instalações.

42.

No que se refere às condições materiais enunciadas no artigo 17.o, n.o 1, da Carta, o Tribunal de Justiça declarou que a proteção conferida por esta disposição tem por objeto direitos que têm um valor patrimonial do qual decorre, tendo em conta a ordem jurídica em causa, uma posição jurídica adquirida que permite o exercício autónomo desses direitos pelo e a favor do seu titular ( 25 ).

43.

Nas minhas Conclusões no processo Comissão/Hungria (Usufrutos de terrenos agrícolas) ( 26 ), referi que há, em substância, que verificar se estão preenchidas duas condições, ou seja, por um lado, se os direitos invocados revestem um valor patrimonial e, por outro, se desses direitos decorre uma posição jurídica adquirida que permita o seu exercício autónomo pelo e em favor do seu titular.

44.

No que respeita à primeira condição, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que o conceito de «propriedade» não se limita à propriedade de bens corpóreos, uma vez que determinados outros direitos e interesses que constituem ativos podem também passar por «direitos patrimoniais» ( 27 ). Em determinadas condições, mesmo expectativas legítimas de realização futura de pretensões de ordem patrimonial podem ser abrangidas pela proteção do artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à CEDH ( 28 ). Assim, medidas que prevejam o pagamento futuro de uma prestação social ( 29 ) ou subvenções ( 30 ) podem, do mesmo modo que direitos contratuais ( 31 ) ou direitos de crédito ( 32 ), gerar, para os beneficiários, um interesse patrimonial abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição.

45.

Nas circunstâncias dos processos principais, estou inclinado a considerar que o direito de auferir tarifas de incentivo ao abrigo das convenções celebradas com a GSE constitui, para os beneficiários destas tarifas, um elemento de riqueza que pode ter natureza patrimonial. Em especial, uma vez que estes últimos aderiram a essas convenções de maneira ad hoc e em nome próprio, parece‑me que este direito tem caráter exclusivo.

46.

Todavia, coloca‑se a questão de saber se o referido direito constitui uma posição jurídica adquirida na aceção da segunda condição referida no n.o 43 das presentes conclusões.

47.

A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que, em conformidade com a jurisprudência relativa à interpretação do artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à CEDH, o rendimento futuro só pode ser considerado um «bem» que pode beneficiar da proteção desta disposição se já tiver sido auferido, se já tiver sido objeto de um determinado crédito ou se houver circunstâncias específicas que possam criar no interessado uma confiança legítima na obtenção de um valor patrimonial ( 33 ).

48.

No caso vertente, parece‑me que o direito ao pagamento futuro dos incentivos previstos pelas convenções celebradas entre os operadores de instalações fotovoltaicas e a GSE não pode ser considerado suficientemente definitivo ( 34 ), ao ponto de a redução desses montantes e a alteração das respetivas modalidades de pagamento corresponderem à expropriação de um «bem» que se tornou parte integrante do património ( 35 ) desses operadores. Com efeito, como já referi no n.o 39 das presentes conclusões, o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 visa apenas alterar os incentivos cujo pagamento já estava previsto, mas ainda não devido, ao abrigo desses contratos, sem incidir sobre os pagamentos já efetuados.

49.

De resto, considero que os operadores de instalações fotovoltaicas não podem invocar uma confiança legítima no benefício dos referidos incentivos de modo inalterado para todo o período de vigência dos contratos celebrados com a GSE.

50.

Sobre este ponto, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a possibilidade de invocar o princípio da proteção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico em relação ao qual a autoridade nacional tenha feito surgir esperanças fundadas. Todavia, quando um operador económico prudente e avisado esteja em condições de prever a adoção de uma medida suscetível de afetar os seus interesses, não poderá invocar o benefício de tal princípio, quando essa medida for adotada. Além disso, os operadores económicos não têm fundamento para depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das autoridades nacionais ( 36 ).

51.

Nas circunstâncias dos processos principais, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se uma disposição nacional como o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 é conforme com o referido princípio ( 37 ). No entanto, para dar uma resposta útil a esse órgão jurisdicional, parece‑me que os seguintes elementos, que resultam dos autos à disposição do Tribunal de Justiça, podem ser especialmente tidos em conta.

52.

Em primeiro lugar, parece‑me que uma alteração desvantajosa dos incentivos para os operadores de instalações fotovoltaicas já não podia ser considerada imprevisível no quadro dos Decretos Legislativos n.os 387/2003 e 28/2011, aos quais o Decreto‑Lei n.o 91/2014 dá seguimento ( 38 ).

53.

Com efeito, por um lado, resulta do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Decreto Legislativo n.o 387/2003 que os incentivos concedidos aos operadores de instalações fotovoltaicas deviam corresponder, como indiquei no n.o 38 das presentes conclusões, a um montante decrescente, previsto por um período específico.

54.

Por outro lado, no que respeita ao Decreto Legislativo n.o 28/2011, o Tribunal de Justiça decidiu, no Acórdão Agrenergy e Fusignano Due ( 39 ), que as disposições regulamentares relativas ao Quinto Programa Energia adotado ao abrigo deste decreto ( 40 ) eram «suscetíveis de indicar de imediato a operadores económicos prudentes e avisados que o regime de incentivo aplicável às instalações solares fotovoltaicas podia ser adaptado ou mesmo suprimido pelas autoridades nacionais, para ter em conta a evolução de certas circunstâncias».

55.

Em segundo lugar, verifico que as próprias recorrentes nos processos principais admitem que já foram introduzidas, a partir do ano de 2011, reduções progressivas do montante dos incentivos concedidos, por decretos ministeriais anteriores à adoção do Decreto‑Lei n.o 91/2014.

56.

Em terceiro lugar, parece‑me que o direito reservado pela GSE, nos contratos celebrados com os operadores de instalações fotovoltaicas, de poder modificar unilateralmente o respetivo conteúdo a fim de ter em conta a evolução do quadro legislativo de referência ( 41 ) indicava claramente que esses incentivos eram suscetíveis de ser adaptados, ou mesmo suprimidas, por força, precisamente, de alterações legislativas. Essas alterações eram tanto mais previsíveis quanto, como indicou o órgão jurisdicional de reenvio, esses contratos eram válidos por um período de vinte anos. Tendo em conta a extensão deste período, um operador económico prudente e avisado podia, em meu entender, antecipar que as condições de mercado ou as prioridades orçamentais da República italiana podiam evoluir.

57.

Em último lugar, recordo que, como já salientei no n.o 35 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça declarou, no Acórdão Agrenergy e Fusignano Due ( 42 ), que os Estados‑Membros não estão de modo algum obrigados a adotar regimes de apoio ao abrigo da Diretiva 2009/28 para promover a utilização de energia proveniente de fontes renováveis. Esta conclusão é corroborada pelo considerando 25 desta diretiva, que associa, em substância, a realização desse objetivo ao potencial de cada Estado‑Membro.

58.

Tendo em conta estes elementos, e contrariamente ao que sustentam as recorrentes nos processos principais e os intervenientes, não tenho dúvidas quanto ao facto de que, em circunstâncias como as dos processos principais, um operador prudente e avisado não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima, nem nos termos do quadro legislativo em que o regime de apoio em causa se insere, nem nos termos da Diretiva 2009/28. Se se chegasse a uma conclusão diferente, parece‑me, como salienta com razão o Governo italiano, que o poder dos Estados‑Membros de efetuarem as suas opções políticas e de alterarem a sua legislação, tendo em conta o interesse geral e a finalidade da Diretiva 2009/28, seria excessivamente limitado face à margem de apreciação que o legislador da União lhes concedeu para poderem adaptar os regimes de apoio adotados ao abrigo desta diretiva às condições do mercado e às suas prioridades orçamentais.

59.

Por estas razões, considero que o direito alegado pelos operadores de instalações fotovoltaicas, ao benefício dos incentivos de modo inalterado para todo o período de vigência dos contratos celebrados com a GSE, não é abrangido pela proteção prevista no artigo 17.o da Carta.

60.

Exponho a seguir as razões pelas quais considero que o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 também não constitui uma regulamentação da utilização das instalações pelos seus operadores suscetível, enquanto tal, de violar o respetivo direito de propriedade.

61.

A este respeito, recordo que, conforme resulta do n.o 28 das presentes conclusões, o artigo 17.o, n.o 1, terceiro período, da Carta prevê, em substância, que, se a utilização dos bens é protegida por esta disposição ( 43 ), pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.

62.

Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o conceito de «regulamentação da utilização dos bens» é entendido como uma medida que, não implicando transferência de propriedade, visa «limitar ou controlar» a utilização da propriedade ( 44 ).

63.

No caso em apreço, as recorrentes nos processos principais alegam que, prevendo o pagamento dos incentivos, os beneficiários desses incentivos investiram nas instalações fotovoltaicas que exploram. Com a reforma introduzida pelo artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, encontram‑se agora na impossibilidade de reembolsar os empréstimos bancários que contraíram para financiar esses investimentos.

64.

Parece‑me que estes elementos não permitem, porém, concluir que o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 visa limitar ou controlar a utilização dessas instalações. Com efeito, esta disposição limita‑se a reduzir o montante dos apoios previstos a favor desses beneficiários, sem lhes impor outras restrições ou obrigações. Daqui resulta, a meu ver e como sustenta, de resto, a Comissão, que os referidos beneficiários continuam livres para explorar e investir nas suas instalações como entenderem.

65.

Nestas condições, considero, tal como esta última, que uma disposição como o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 não limita a utilização das instalações fotovoltaicas pelos seus operadores.

66.

Tendo em conta o que precede, há que, em meu entender, declarar que essa disposição não lesa o direito de propriedade consagrado no artigo 17.o da Carta.

67.

No que respeita à liberdade de empresa cuja proteção é garantida pelo artigo 16.o da Carta, as recorrentes nos processos principais sustentam que o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 viola tanto a liberdade contratual dos beneficiários dos incentivos como o seu direito de dispor livremente dos seus recursos económicos e financeiros.

68.

Não partilho desta opinião.

69.

Em primeiro lugar, no que se refere à liberdade contratual, recordo que o Tribunal de Justiça declarou que esta abrange, nomeadamente, a livre escolha do parceiro económico e a liberdade de determinar o preço de uma prestação ( 45 ).

70.

Escusado será dizer que, embora o artigo 16.o da Carta vise, nomeadamente, preservar a autonomia contratual das partes num contrato, esta disposição não tem, em contrapartida, por objeto criar a favor dessas partes direitos que vão além dos já previstos no contrato, nem permitir que exijam termos diferentes dos já constantes do mesmo. Quando se trata de um modelo contratual elaborado pela outra parte contratante, a liberdade contratual consiste, em substância, em decidir aceitar ou não os termos do contrato.

71.

No caso vertente, não restam dúvidas, a meu ver, de que os contratos celebrados entre a GSE e os operadores de instalações fotovoltaicas não preveem, de modo algum, um direito à imutabilidade dos incentivos a favor destes últimos.

72.

Pelo contrário, resulta desses contratos que o montante das tarifas depende da legislação nacional que permite o seu pagamento ( 46 ). Como já salientei nos n.os 38 e 56 das presentes conclusões, os referidos contratos contêm uma cláusula que permite à GSE ter em conta a evolução do quadro legislativo em vigor.

73.

Daqui resulta que, quando esse montante foi alterado ao abrigo do artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, os operadores de instalações fotovoltaicas estavam, em meu entender, simplesmente vinculados pelos termos contratuais que decidiram livremente aceitar quando aderiram às referidas convenções.

74.

Nestas condições, a liberdade contratual dos mesmos não foi, a meu ver, de modo algum violada.

75.

Em segundo lugar, recordo que a liberdade de empresa abrange igualmente o direito de qualquer empresa poder livremente utilizar, dentro dos limites da responsabilidade em que incorre pelos seus próprios atos, dos recursos económicos e financeiros de que dispõe ( 47 ).

76.

A este respeito, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a livre utilização dos recursos à disposição de uma empresa é, nomeadamente, restringida quando esta última se vê obrigada a tomar medidas suscetíveis de representar, para ela, um custo significativo, de ter um impacto considerável na organização das suas atividades ou de exigir soluções técnicas difíceis e complexas ( 48 ).

77.

Sem prejuízo da apreciação pelo órgão jurisdicional de reenvio de todos os elementos factuais à sua disposição, parece‑me que os operadores de instalações fotovoltaicas não foram sujeitos, por força do artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014, a nenhuma obrigação especial na aceção desta jurisprudência.

78.

Em todo o caso, considero que os incentivos previstos nos contratos entre a GSE e esses operadores não podem ser considerados parte integrante dos recursos económicos, técnicos e financeiros de que estes últimos dispõem, uma vez que, como indiquei nos n.os 48 a 58 das presentes conclusões, esses montantes ainda não foram pagos e os referidos operadores não podem invocar uma confiança legítima no seu pagamento.

79.

Por todas estas razões, considero que uma disposição como o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 não viola a liberdade de empresa consagrada no artigo 16.o da Carta.

80.

Embora esteja convencido de que, nas circunstâncias dos processos principais, não se deve concluir pela existência de uma violação da liberdade de empresa e do direito de propriedade, nos termos dos artigos 16.o e 17.o da Carta, apresento, a título subsidiário, as observações que se seguem.

81.

Considero, à luz das circunstâncias dos processos principais, que uma eventual violação desses direitos cumpre, em todo o caso, as exigências impostas pelo artigo 52.o, n.o 1, da Carta, do qual resulta que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades ( 49 ) e, na observância do princípio da proporcionalidade, ser necessária e corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

82.

A este respeito, recordo que, segundo o Governo italiano, o objetivo do Decreto‑Lei n.o 91/2014 é, em substância, relançar a competitividade do sistema nacional de produção elétrica, redistribuindo os custos gerais deste sistema e fazendo‑os pesar mais sobre os operadores de instalações fotovoltaicas. Em especial, esse Governo sustenta que a alteração do montante dos incentivos se explica pela necessidade de reequilibrar o regime de apoio em causa e de repartir os custos para os consumidores finais de eletricidade, tendo em conta a limitação dos recursos disponíveis.

83.

O referido Governo insiste igualmente no rápido crescimento que conheceu o setor da energia renovável em Itália e que teria levado a que este Estado‑Membro se tornasse um dos produtores de energia fotovoltaica mais importantes no mercado europeu.

84.

À luz destas considerações, considero que, na hipótese de o Tribunal de Justiça decidir, contrariamente à abordagem que preconizo, que a alteração do montante dos incentivos resultante do artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 viola a liberdade de empresa e o direito de propriedade, consagrados nos artigos 16.o e 17.o da Carta, dos referidos operadores, esta violação deve, em todo o caso, ser considerada necessária e justificada por objetivos de interesse geral que correspondem aos prosseguidos pela Diretiva 2009/28 ( 50 ).

85.

Além disso, deve considerar‑se, em meu entender, e sem prejuízo das verificações que caberá ao órgão jurisdicional efetuar, que esta alteração respeita o princípio da proporcionalidade. Como sublinha com razão o Governo italiano, os operadores de instalações fotovoltaicas puderam escolher entre as diferentes opções previstas no artigo 26.o, n.o 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014. Medidas compensatórias, como o acesso a empréstimos bancários em condições preferenciais, parecem, aliás, ter sido previstas a favor desses operadores, a fim de compensar as desvantagens sofridas devido à adoção dessa disposição ( 51 ).

86.

Por todas as razões anteriores, considero, atendendo aos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, que o artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 é compatível com os direitos protegidos pelos artigos 16.o e 17.o da Carta.

87.

Como resulta do n.o 19 das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se igualmente sobre a compatibilidade do artigo 26.o, n.os 2 e 3, do Decreto‑Lei n.o 91/2014 com o artigo 10.o da Carta da Energia (lido em conjugação com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE).

88.

Esta questão implica decidir a questão prévia de saber se essa disposição pode ser invocada nos litígios que opõem particulares ao seu Estado‑Membro.

89.

A este respeito, as recorrentes nos processos principais salientam que a Carta da Energia instituiu um sistema para a resolução de litígios entre as «partes contratantes» e os «investidores de outras partes contratantes» ( 52 ). Os intervenientes acrescentam que decorre do preâmbulo desta Carta que a mesma foi adotada com vista a estabelecer melhores condições de investimento no setor da energia e desenvolver a cooperação energética. Para a concretização destes objetivos, o artigo 10.o da referida Carta impõe que cada parte contratante incentive e crie «condições estáveis, equitativas, favoráveis e transparentes para que investidores de outras partes contratantes realizem investimentos no seu território».

90.

Recordo que a União aderiu à Carta da Energia e que é, portanto, uma das «partes contratantes» na aceção do artigo 1.o, ponto 2, desta Carta. Em conformidade com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE, os acordos internacionais celebrados pela União vinculam as instituições da União e os Estados‑Membros.

91.

Além disso, esclareço que, como sublinharam, com razão, os Governos alemão e grego, bem como a Comissão, o artigo 10.o da Carta da Energia é relativo às condições implementadas pelas partes contratantes nesta Carta para os investimentos realizados pelos investidores de outras partes contratantes.

92.

A meu ver, daqui decorre que, como alega com razão o Governo alemão, o artigo 10.o da Carta da Energia visa proteger, na ordem jurídica da União, os investidores de outras partes contratantes, ou seja, Estados terceiros que são igualmente partes nessa Carta, em todo o território da União ( 53 ). Em contrapartida, parece‑me que esta disposição não pode ser invocada por investidores da União contra as instituições da União ou Estados‑Membros.

93.

No que diz respeito aos Estados‑Membros que aderiram eles próprios à Carta da Energia como «partes contratantes» (o que já não é o caso da República italiana) ( 54 ), as partes levantaram a questão de saber se o artigo 10.o desta Carta pode, em litígios que envolvam um desses Estados‑Membros, ser igualmente invocado pelos investidores de outros Estados‑Membros, e não apenas pelos investidores de Estados terceiros. Contudo, não é necessário examinar esta questão nos presentes processos ( 55 ). Com efeito, considero que esta disposição não pode, de qualquer modo, ser aplicada em casos como os dos processos principais, em que investidores se opõem ao seu próprio Estado‑Membro ( 56 ).

94.

Esta solução afigura‑se‑me evidente à luz da própria redação da referida disposição. Parece‑me, além disso, conforme com os limites impostos pelas outras disposições desta Carta e, designadamente, pelo seu artigo 26.o, que se refere apenas à resolução de diferendos entre uma parte contratante e os investidores de outra parte contratante ( 57 ).

95.

Em todo o caso, mesmo que, contrariamente à interpretação literal e contextual que preconizo, se devesse considerar que o artigo 10.o da Carta da Energia é aplicável aos litígios em que os investidores se opõem ao seu próprio Estado‑Membro, considero que o simples facto de esta disposição mencionar, de maneira geral, a necessidade de prever «condições estáveis, equitativas, favoráveis e transparentes» não pode levar a que seja proibida a alteração ou a supressão por esse Estado‑Membro de um regime de apoio adotado no seu território, ao abrigo do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/28 ( 58 ).

96.

Em especial, esta disposição não visa, a meu ver, conferir aos investidores que se opõem a tal reforma uma proteção que vá além das garantias já previstas pelo direito da União e, mais especificamente, pelos artigos 16.o e 17.o da Carta ( 59 ).

97.

Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) do seguinte modo: