1. 

Todos os empreendimentos comerciais comportam um elemento de risco. Mesmo as empresas mais sólidas podem por vezes fracassar devido à estagnação provocada por uma recessão económica ou em consequência do infortúnio de um parceiro comercial ou de um cliente fundamental. No presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a apreciar uma situação em que um projeto, cofinanciado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «FEDER»), não cumpriu determinados objetivos em razão da insolvência do único parceiro comercial do beneficiário. Nesta situação, deve o beneficiário ser obrigado a reembolsar todo o financiamento concedido pelo FEDER, ainda que o incumprimento de tais objetivos tenha resultado de circunstâncias que escapavam ao seu controlo?

2. 

Mais especificamente, a questão prejudicial submetida pelo Rēzeknes tiesa (Tribunal de Primeira Instância de Rēzekne, Letónia) no presente processo oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de esclarecer o âmbito do conceito de «irregularidade» na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 ( 2 ). O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se uma situação como a que está em causa no processo principal constitui uma «irregularidade», na aceção deste regulamento, relativamente à qual um Estado‑Membro deve efetuar uma correção financeira e recuperar a totalidade ou parte do financiamento em causa.

3.

O Regulamento n.o 2988/95 ( 3 ) estabelece as regras gerais relativas à supervisão e às sanções para efeitos de proteção dos interesses financeiros da União Europeia. O artigo 1.o, n.o 2, deste regulamento dispõe:

«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».

4.

O Regulamento n.o 1080/2006 ( 4 ), que estabelece as atribuições do FEDER, o âmbito da sua intervenção em relação aos objetivos definidos no artigo 3.o n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 e as regras de elegibilidade para a intervenção, dispõe o seguinte no seu artigo 2.o:

«Nos termos do artigo 160.o do Tratado e do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, o FEDER participa no financiamento da intervenção destinada ao reforço da coesão económica e social, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através do apoio ao desenvolvimento e ao ajustamento estrutural das economias regionais, incluindo a reconversão das regiões industriais em declínio e das regiões menos desenvolvidas, e do apoio à cooperação transfronteiriça, transnacional e inter‑regional.

Dessa forma, o FEDER dá cumprimento às prioridades da Comunidade e, em especial, à necessidade de reforçar a competitividade e a inovação, de criar e manter empregos sustentáveis e de assegurar o desenvolvimento sustentável».

5.

O Regulamento n.o 1083/2006 estabelece as regras gerais que regem o FEDER, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão (a seguir, em conjunto, «Fundos»), para o período de 2007‑2013. Estabelece, nomeadamente, os princípios e as regras sobre gestão financeira, acompanhamento e controlo com base na partilha de responsabilidades entre os Estados‑Membros e a Comissão.

6.

Os considerandos 22, 28, 60 e 61 do Regulamento n.o 1083/2006 dispõem que:

[…]

[…]

7.

O artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 define «irregularidade» (em termos que não diferem dos que constam do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95) como «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o Orçamento Geral da União Europeia através da imputação de uma despesa indevida ao Orçamento Geral».

8.

Segundo o artigo 3.o, n.o 1, a ação levada a cabo pela União Europeia ao abrigo do atual artigo 174.o TFUE deve ter por objetivo reforçar a coesão económica e social da União Europeia alargada, a fim de promover o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável da União. Esta ação destina‑se a reduzir as disparidades económicas, sociais e territoriais, sobretudo nos países e regiões menos desenvolvidos, e relacionadas com a reestruturação económica e social e o envelhecimento da população ( 7 ).

9.

Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, a Comissão e os Estados‑Membros devem assegurar que a intervenção dos fundos seja coerente com as atividades, políticas e prioridades da União Europeia. Segundo o artigo 9.o, n.o 5, as operações financiadas pelos fundos devem estar em conformidade com as disposições do Tratado e dos atos aprovados ao abrigo deste último.

10.

O artigo 56.o do Regulamento n.o 1083/2006, sob a epígrafe «Elegibilidade das despesas», estabelece:

«1.   As despesas, incluindo para grandes projetos, são elegíveis para uma participação dos fundos se tiverem sido efetivamente pagas entre a data de apresentação dos programas operacionais à Comissão ou entre 1 de janeiro de 2007, consoante o que ocorrer primeiro, e 31 de dezembro de 2015. As operações não podem ter sido concluídas antes do início da data de elegibilidade.

[…]

3.   As despesas só são elegíveis para uma participação dos fundos se tiverem sido efetuadas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa operacional em causa, ou sob a sua responsabilidade, em conformidade com os critérios fixados pelo comité de acompanhamento.

[…]

4.   As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas a nível nacional, sem prejuízo das exceções previstas nos regulamentos específicos para cada fundo. As referidas regras abrangem a totalidade das despesas públicas declaradas a título do programa operacional.

[…]»

11.

Nos termos do artigo 57.o do Regulamento n.o 1083/2006, sob a epígrafe «Durabilidade das operações»:

«1.   O Estado‑Membro ou a autoridade de gestão deve assegurar que a participação dos Fundos só fique definitivamente afetada a uma operação que inclua investimento em infraestrutura ou investimento produtivo se, no prazo de cinco anos a contar da sua conclusão, a operação não sofrer qualquer alteração substancial resultante da mudança de natureza da propriedade dos bens ou infraestruturas ou da cessação de uma atividade produtiva e que afete a natureza ou as condições de execução da operação ou proporcione uma vantagem indevida a uma empresa ou a um organismo público.

[…]»

12.

Nos termos do artigo 60.o do Regulamento n.o 1083/2006:

«A autoridade de gestão é responsável pela gestão e execução do programa operacional de acordo com o princípio da boa gestão financeira, em especial:

13.

O artigo 70.o do Regulamento n.o 1083/2006, sob a epígrafe «Gestão e controlo», estabelece:

«1.   Os Estados‑Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, nomeadamente através das seguintes medidas:

2.   Sempre que os montantes indevidamente pagos a um beneficiário não possam ser recuperados, o Estado‑Membro é responsável pelo reembolso dos montantes perdidos ao Orçamento Geral da União Europeia, sempre que se prove que o prejuízo sofrido resultou de erro ou negligência da sua parte.

[…]»

14.

O artigo 88.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 estabelece, nomeadamente, que, para efeitos deste regulamento, «[se] considera que as operações foram concluídas sempre que as atividades previstas tenham sido efetivamente realizadas e em relação às quais tenham sido pagas todas as despesas dos beneficiários e a respetiva participação pública».

15.

Segundo o artigo 98.o, n.o 1, deste regulamento, a responsabilidade pela investigação de eventuais irregularidades, pelas medidas a tomar sempre que seja detetada uma alteração significativa que afete a natureza ou os termos de execução ou de controlo das operações ou dos programas operacionais, e pelas correções financeiras necessárias incumbe, em primeiro lugar, aos Estados‑Membros ( 8 ). Nos termos do artigo 98.o, n.o 2, os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras necessárias no que respeita às irregularidades pontuais ou sistémicas detetadas no âmbito de operações ou de programas operacionais. As correções consistem na anulação total ou parcial da contribuição pública no programa operacional, tendo em conta a natureza e a gravidade das irregularidades, bem como os prejuízos financeiros daí resultantes para os Fundos.

16.

O Regulamento n.o 1828/2006 ( 9 ) prevê as normas de execução do Regulamento n.o 1083/2006 e do Regulamento n.o 1080/2006 no que diz respeito, nomeadamente, a sistemas de gestão e controlo e irregularidades.

17.

Nos termos do artigo 13.o do Regulamento n.o 1828/2006, sob a epígrafe «Autoridade de gestão e controladores»:

«1.   Para efeitos de seleção e aprovação das operações descritas na alínea a) do artigo 60.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006, a autoridade de gestão garantirá que os beneficiários são informados das condições específicas relativas aos produtos ou serviços a fornecer no quadro da operação, ao plano de financiamento, ao prazo para a execução, bem como aos dados financeiros e a outras informações a conservar e a comunicar.

Antes de dar a sua aprovação, deve certificar‑se de que o beneficiário tem capacidade de satisfazer estas condições.»

18.

O artigo 27.o do Regulamento n.o 1828/2006, na sua secção 4, sob a epígrafe «Irregularidades», define «operador económico» como «qualquer pessoa singular ou coletiva, bem como as outras entidades que participem na realização da intervenção dos fundos, à exceção dos Estados‑Membros no exercício das suas prerrogativas de poder público».

19.

O artigo 28.o do Regulamento n.o 1828/2006 estabelece que os Estados‑Membros comunicarão à Comissão eventuais irregularidades que tenham sido objeto de um primeiro auto administrativo ou judicial, especificando, nomeadamente, a disposição que foi transgredida, as práticas utilizadas para cometer a irregularidade e, se for caso disso, se esta prática indicia uma suspeita de fraude.

20.

O artigo 16.1 do Ministru kabineta noteikumi Nr.200 «Noteikumi par darbības programmas “Uzņēmējdarbība un inovācijas” papildinājuma 2.1.2.4.aktivitātes “Augstas pievienotās vērtības investīcijas” projektu iesniegumu atlases pirmo kārtu» (Decreto do Conselho de Ministros n.o 200, relativo à primeira fase da seleção de pedidos de projetos relativos à atividade «Investimentos de grande valor acrescentado» do anexo 2.1.2.4 do programa operacional “Empreendedorismo e inovação”), dispõe que «[o]s investimentos a longo prazo serão elegíveis sempre que se utilizem unicamente no local de execução do projeto referido no pedido e apenas para a atividade económica do beneficiário do financiamento».

21.

O artigo 17.1 deste decreto dispõe que «poderão ser elegíveis no âmbito da atividade as seguintes categorias de custos: os custos de aquisição de novos equipamentos (e instalações) que contribuam diretamente para o processo de produção ou de prestação de serviços no setor da execução do projeto […]».

22.

O artigo 2.1 do Ministru kabineta noteikumi Nr. 740 «Kārtība, kādā ziņo par Eiropas Savienības struktūrfondu un Kohēzijas fondu ieviešanā konstatētajām neatbilstībām, pieņem lēmumu par piešķirtā finansējuma izlietojumu un atgūt neatbilstošos izdevumus» (Decreto do Conselho de Ministros n.o 740 que estabelece o «processo de denúncia das irregularidades detetadas na aplicação dos fundos estruturais e dos fundos de coesão da União Europeia, de adoção de decisões relativas à utilização do financiamento concedido e de recuperação dos pagamentos efetuados de forma irregular») dispõe que «considera‑se irregularidade: qualquer violação de uma disposição do direito da República da Letónia ou da União Europeia».

23.

O artigo 1774.o do Latvijas Republikas Civillikums (Código Civil letão) estabelece que «a perda acidental não deve ser compensada. Consequentemente, se um impedimento fortuito impedir uma pessoa de cumprir uma obrigação, considera‑se que esta pessoa a cumpriu, salvo se tiver aceitado o risco de que existia um impedimento fortuito mediante contrato».

24.

Em 7 de abril de 2010, a demandante no processo principal, SIA «Elme Messer Metalurgs» (a seguir «EMM»), celebrou um contrato com a «Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra» (Agência do Investimento e do Desenvolvimento da Letónia, a seguir «Agência»), que previa o cofinanciamento pelo FEDER do projeto da EMM destinado à construção de uma nova unidade de produção de determinados gases industriais (a seguir «contrato»). Esta unidade de produção deveria integrar a atividade da fábrica de metalurgia da AS «Liepājas Metalurgs» (a seguir «LM»), que era igualmente parte no contrato ( 10 ).

25.

A execução do projeto teve início nesse mesmo dia e deveria terminar em 6 de dezembro de 2012. O equipamento necessário foi adquirido e instalado, foram contratados e formados especialistas e a unidade de produção começou a funcionar. Para o efeito, a EMM investiu 12283579,00 euros, a título de financiamento próprio, e 2212511,14 euros, a título da assistência financeira concedida pelo FEDER através de pagamentos intermédios.

26.

Em 3 de janeiro de 2013, a EMM entregou à Agência um relatório final sobre a execução do projeto, que foi completado em 7 de fevereiro de 2013, solicitando o pagamento final de 737488,86 euros a título da assistência concedida pelo FEDER nos termos do contrato.

27.

No início de 2013, a LM começou a ter problemas de liquidez. Uma vez que o cumprimento, por parte da EMM, dos compromissos constantes do seu plano de negócios dependia diretamente da atividade comercial da LM, a Agência manifestou preocupação pela eventual impossibilidade de a EMM executar o disposto no contrato e cumprir esses compromissos — nomeadamente, manter o volume de produção em, pelo menos, 50,5 milhões de m3/por ano aproximadamente e garantir um aumento médio do volume de negócios de, pelo menos, 20 % no primeiro e segundo ano completos após a conclusão do projeto. Por conseguinte, a Agência suspendeu o pagamento da assistência financeira.

28.

Em 12 de novembro de 2013 foi anunciada a abertura de um processo de insolvência contra a LM.

29.

Por carta de 28 de julho de 2014, a Agência solicitou a EMM que fornecesse documentos com informação sobre a execução do projeto e avisou‑a de que provavelmente iria denunciar o contrato.

30.

A determinada altura, a fábrica de metalurgia da LM foi adquirida pela KVV «Liepājas Metalurgs». Consequentemente, a EMM conseguiu retomar a sua atividade económica. Disso informou a Agência e propôs‑lhe possíveis modalidades de reestruturação do negócio.

31.

Em 31 de março de 2016, a Agência enviou uma carta a EMM. Fazendo referência à situação problemática da fábrica Liepājas Metalurgs, informou‑a da denúncia unilateral do contrato. A Agência justificou esta denúncia com o fundamento de que, durante a execução do projeto, a EMM tinha cometido graves irregularidades, nomeadamente, desvios substanciais em relação aos compromissos que assumiu no seu plano de negócios.

32.

A EMM intentou uma ação contra a Agência no órgão jurisdicional de reenvio, através do qual solicita a declaração da invalidade da notificação da denúncia do contrato. Alega que, ao denunciar unilateralmente este contrato, a Agência violou o princípio da boa‑fé, uma vez que a EMM não deixou de cumprir as suas obrigações contratuais e que é pacífico que utilizou a assistência financeira para executar as atividades previstas no projeto.

33.

A Agência alega que os problemas financeiros da LM e a cessação da sua atividade económica não deveriam ser considerados impedimentos fortuitos na aceção do artigo 1774.o do Código Civil letão. Ao invés, a situação em causa no processo principal deveria ser considerada uma «irregularidade» na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 e do artigo 2.1 do Decreto do Conselho de Ministros n.o 740. Por conseguinte, a Agência tinha o direito de solicitar o reembolso do financiamento já concedido nos termos do processo estabelecido no referido decreto.

34.

Assim, a Agência apresentou um pedido reconvencional contra a EMM, através do qual solicitou que esta reembolsasse o montante total da assistência financeira já paga — ou seja, 2212511,14 euros —, bem como os juros de mora vencidos durante o período compreendido entre 18 de abril de 2016 e 14 de fevereiro de 2017, no montante de 670390,53 euros.

35.

A EMM alega que o Regulamento n.o 1083/2006, que dispõe que se entende por irregularidade «qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico», não é aplicável no presente processo. O facto de a EMM não poder utilizar a unidade de produção para a sua atividade económica não se deve a uma atuação ou omissão sua, mas à cessação da atividade da fábrica «Liepājas Metalurgs».

36.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que a resolução do litígio depende em grande medida da questão de saber se ocorreu uma «irregularidade», na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006. Em seu entender, só se tal irregularidade for demonstrada é que a Agência terá o direito de não manter o financiamento e recuperar o financiamento já concedido.

37.

Neste contexto, o Rēzeknes tiesa (Tribunal de Primeira Instância de Rēzekne) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 2.o, [n.o] 7, do Regulamento n.o 1083/2006 do Conselho ser interpretado no sentido de que uma situação em que o beneficiário do financiamento não é capaz de alcançar o nível de volume de negócios previsto durante o período relevante, pelo facto de nessa época ter ocorrido a cessação da atividade comercial ou a insolvência do seu único [parceiro] comercial, deve ser considerada uma atuação ou uma omissão de um agente económico (beneficiário do financiamento) que tem ou pode ter por efeito lesar o Orçamento Geral da União Europeia?»

38.

A EMM, a Agência, os Governos estónio e letão, bem como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Na audiência realizada em 11 de dezembro de 2019, estas partes, assim como o Governo checo, apresentaram alegações e responderam às questões que o Tribunal de Justiça lhes colocou.

39.

A Comissão e o Governo estónio alegam que determinados elementos do quadro factual e jurídico do processo principal não resultam claramente do despacho de reenvio. Isto suscita a questão de saber se o pedido de decisão prejudicial é admissível.

40.

Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação instituída no artigo 267.o TFUE, o órgão jurisdicional nacional está obrigado a respeitar escrupulosamente os requisitos de conteúdo de um pedido de decisão prejudicial e que figurem expressamente no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, de modo a que o Tribunal de Justiça possa proceder a uma interpretação do direito da União que seja útil ao órgão jurisdicional nacional e a dar aos Governos dos Estados‑Membros, bem como às demais partes interessadas, a possibilidade de apresentarem observações nos termos do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia ( 11 ). Neste contexto, uma vez que o pedido de decisão prejudicial serve de fundamento ao processo no Tribunal de Justiça, é indispensável que o órgão jurisdicional nacional explicite neste pedido, nomeadamente, o quadro factual e regulamentar do litígio no processo principal ( 12 ).

41.

No entanto, em virtude do espírito de cooperação que preside às relações entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça no âmbito do processo prejudicial, a falta de algumas constatações prévias pelo órgão jurisdicional de reenvio não leva à inadmissibilidade do pedido, se, apesar dessas deficiências, o Tribunal de Justiça considerar, face aos elementos dos autos, estar em condições de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio ( 13 ).

42.

É certo que a informação fornecida no despacho de reenvio é pouco exaustiva em determinados aspetos, particularmente no que diz respeito ao conteúdo e à natureza das obrigações contratuais da EMM. Não obstante, considero que o despacho de reenvio contém elementos factuais e jurídicos suficientes para que o Tribunal de Justiça possa dar uma resposta que seja útil ao órgão jurisdicional de reenvio para efeitos da resolução do litígio que foi chamado a apreciar. Em especial, resulta dos elementos apresentados ao Tribunal de Justiça que a resolução do litígio no processo principal depende efetivamente do facto de ter ocorrido, ou não, uma «irregularidade». Por conseguinte, para que o órgão jurisdicional de reenvio possa resolver o litígio que foi chamado a apreciar, é essencial interpretar este conceito, na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006.

43.

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se uma situação como a que está em causa no processo principal — em que o beneficiário da assistência financeira do FEDER não é capaz de atingir determinados objetivos da operação em causa devido ao facto de o seu único parceiro comercial ou cliente ter cessado a sua atividade económica ou se ter tornado insolvente — constitui uma irregularidade na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006.

44.

Uma irregularidade, nos termos desta disposição, inclui três elementos. Tem de se verificar (i) uma violação de uma disposição de direito da União, (ii) que resulte de um ato ou omissão de um agente económico, (iii) que tenha ou possa ter por efeito lesar o Orçamento Geral da União Europeia através da imputação de uma despesa indevida a este orçamento.

45.

Por conseguinte, a fim de estabelecer a existência de uma irregularidade na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006, é necessário determinar se cada um destes três requisitos (cumulativos) está preenchido.

46.

O Tribunal de Justiça declarou que «qualquer violação de uma disposição de direito [da União]» deve ser interpretada no sentido de que abrange não apenas as violações do direito da União mas igualmente as violações das disposições de direito nacional aplicáveis às operações financiadas pelos Fundos ( 14 ).

47.

Esta interpretação é apoiada quer pelo quadro legislativo quer pelos objetivos do Regulamento n.o 1083/2006. Em especial, o artigo 60.o, alínea a), do Regulamento n.o 1083/2006 exige que as autoridades de gestão assegurem que as operações selecionadas para financiamento «cumprem as regras nacionais e [da União] aplicáveis durante todo o período da sua execução» (sublinhado nosso). Caso as violações de disposições de direito nacional que contribuem para garantir a boa aplicação do direito da União relativo à gestão dos projetos financiados pelos fundos da União não pudessem constituir uma «irregularidade» na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006, poderia ser posto em causa um dos principais objetivos prosseguidos pelo legislador da União nesta matéria, nomeadamente, garantir a utilização regular e eficaz dos fundos estruturais com vista a proteger os interesses financeiros da União Europeia ( 15 ).

48.

Incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar se as disposições de direito da União ou de direito nacional relativas à aplicação do financiamento do FEDER foram violadas no presente processo. Em especial, incumbe a esse órgão jurisdicional determinar se, conforme a Agência afirma nas suas observações escritas, a EMM violou o contrato e várias disposições do direito nacional ( 16 ) por não exercer uma atividade económica com o equipamento adquirido no âmbito da operação em causa e por não ter alcançado os objetivos desta operação.

49.

A este respeito, deve recordar‑se que o sistema de subvenções previsto na regulamentação da União assenta, nomeadamente, na execução pelo beneficiário de uma série de obrigações que lhe conferem direito ao recebimento da assistência financeira prevista. Se o beneficiário não cumpre todos os requisitos a que está sujeita a concessão da assistência, não pode invocar os princípios da proteção da confiança legítima e dos direitos adquiridos para obter o pagamento do saldo do montante total da assistência inicialmente concedida ( 17 ).

50.

Dito isto, o órgão jurisdicional nacional deve avaliar se os elementos do contrato que a EMM alegadamente violou eram, de facto, (i) cláusulas formais do contrato, e não declarações de vontade, e (ii) (se assim for) cláusulas essenciais do mesmo, na perspetiva de garantir a utilização regular e eficaz dos fundos da União com vista a proteger os interesses financeiros da União Europeia. Apenas poderá ocorrer uma irregularidade quando os dois requisitos estiverem preenchidos ( 18 ).

51.

O órgão jurisdicional nacional deve igualmente verificar se o beneficiário estava suficientemente informado pela Agência das suas obrigações relativas à operação em causa. Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1828/2006, a autoridade de gestão garantirá que os beneficiários são informados, nomeadamente, das condições específicas relativas aos produtos ou serviços a fornecer no quadro da operação e ao prazo para a execução. Além disso, quando um beneficiário da assistência financeira dos Fundos não está em condições de conhecer, sem ambiguidade, os seus direitos e obrigações e tomar as suas medidas consequentemente, o princípio da segurança jurídica opõe‑se a que essas condições sejam invocadas contra o beneficiário, desde que a boa‑fé deste seja possível de demonstrar ( 19 ).

52.

A Agência alega igualmente que a EMM violou o requisito da durabilidade estabelecido no artigo 57.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 e, por conseguinte, violou o direito da União, bem como o direito nacional. Com base nos elementos apresentados no Tribunal de Justiça, não se afigura que, no presente processo, seja possível invocar esta disposição.

53.

Como esclarece o considerando 61 do Regulamento 1083/2006, o requisito de durabilidade estabelecido no artigo 57.o, n.o 1, deste regulamento visa garantir a perenidade do impacto dos investimentos dos Fundos nas regiões em causa e que os mesmos não sejam utilizados para introduzir vantagens indevidas.

54.

Por conseguinte, o artigo 57.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe que o Estado‑Membro ou a autoridade de gestão deve assegurar que a participação dos Fundos só fique definitivamente afetada a uma operação que inclua investimento em infraestrutura ou investimento produtivo se, no prazo de cinco anos a contar da sua conclusão, a operação não sofrer qualquer alteração substancial, que cumpra os requisitos estabelecidos nesta disposição. Assim, o artigo 57.o, n.o 1, só é acionado quando uma operação é legalmente «concluída».

55.

O artigo 88.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 estabelece que, para efeitos do presente regulamento, se considera que as operações foram concluídas «sempre que as atividades previstas tenham sido efetivamente realizadas e em relação às quais tenham sido pagas todas as despesas dos beneficiários e a respetiva participação pública».

56.

Assim, considera‑se que uma operação não estará «concluída» para efeitos do Regulamento n.o 1083/2006 se for necessária atividade adicional para concluir a operação ou se ainda tiverem de ser efetuados pagamentos adicionais ao beneficiário ( 20 ).

57.

Conforme a Comissão salientou nas suas observações escritas, o despacho de reenvio não esclarece se a EMM efetivamente exerceu as atividades no âmbito da operação em causa. Esta matéria deve ser determinada pelo órgão jurisdicional nacional, não me cabendo pronunciar num sentido ou noutro. O que resulta dos documentos apresentados no Tribunal de Justiça é que a contribuição pública não foi paga na totalidade. Conforme a Agência referiu nas suas observações escritas, não transferiu para a EMM o pagamento final previsto no contrato, no montante de 737488,86 euros.

58.

Uma vez que a contribuição pública não foi paga a totalidade, a operação não foi concluída na aceção do artigo 88.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006. Por conseguinte, o artigo 57.o, n.o 1, deste regulamento não é acionado, dado que o requisito da durabilidade que estabelece é aplicável «no prazo de cinco anos a contar da conclusão da operação» ( 21 ).

59.

Acrescentaria que, além de contrariar os textos aplicáveis, também me parece não ser razoável impor tal requisito ao beneficiário que não recebeu a totalidade da contribuição pública correspondente à despesa elegível que suportou no que diz respeito à operação em causa. Sem acesso à totalidade desta assistência financeira, o beneficiário podia perfeitamente não ter os meios para garantir a durabilidade desta operação.

60.

De acordo com o segundo requisito cumulativo estabelecido na definição de «irregularidade» prevista no artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006, a violação deve resultar de «um ato ou omissão de um agente económico» ( 22 ).

61.

A situação em que um beneficiário da assistência dos Fundos viola uma disposição de direito da União ou uma disposição relevante do direito nacional devido ao facto de o seu único parceiro comercial ou cliente ter cessado a atividade ou se ter tornado insolvente constitui um «ato ou omissão de[sse] agente económico»?

62.

Contrariamente à posição defendida pela EMM nas suas observações escritas, o conceito de «ato ou omissão» na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 não está limitado a atos fraudulentos intencionais. A legislação nesta matéria estabelece uma distinção clara entre a categoria ampla de irregularidades, que implica apenas uma medida administrativa que retira a vantagem obtida indevidamente, e a subcategoria mais reduzida de irregularidades intencionais ou irregularidades causadas por negligência, que podem conduzir à aplicação de sanções administrativas ou — no caso de irregularidades fraudulentas — dar origem a processos penais ( 23 ). Em especial, conforme a Agência salientou corretamente na audiência, o requisito de comunicação previsto no artigo 28.o do Regulamento n.o 1828/2006 exige que o Estado‑Membro em causa especifique à Comissão se uma determinada irregularidade envolve uma suspeita de fraude ( 24 ). Isto seria desnecessário se a fraude fosse um elemento essencial de uma irregularidade. Por conseguinte, uma irregularidade pode ser estabelecida mesmo que o ato ou omissão em causa seja desprovido de qualquer intenção fraudulenta ( 25 ).

63.

No entanto, ao incluir a expressão «que resulte de um ato ou omissão de um agente económico» na definição de irregularidade, o legislador impôs o requisito de a violação em causa dever ser atribuível a um ato ou omissão do próprio agente. Por outras palavras, deve existir um nexo de causalidade adequado entre a violação e o ato ou omissão imputável ao agente ( 26 ). Assim, no Acórdão Bayerische Hypotheken‑ und Vereinsbank, o Tribunal de Justiça declarou que uma situação em que uma restituição à exportação foi indevidamente paga a um exportador em virtude de erro das autoridades nacionais não constitui uma «irregularidade» na aceção do Regulamento n.o 2988/95, uma vez que o incorreto pagamento excessivo não resultou de um ato ou omissão deste exportador ( 27 ).

64.

Por conseguinte, não se me afigura possível afirmar que uma violação resulta de um ato ou omissão imputável ao agente quando a sua derradeira causa resulta de circunstâncias externas que escapam ao controlo do agente. Apenas não será assim se, apesar da existência destas circunstâncias externas, a violação puder, não obstante, ser legitimamente atribuída à conduta do agente — na medida em que, por exemplo, não exerceu todas as diligências devidas para evitar as consequências dessas circunstâncias. Em tal situação, a violação resulta efetivamente da conduta do agente (o seu ato ou omissão) e não das circunstâncias externas enquanto tais.

65.

Esta interpretação é conforme ao principal objetivo dos Fundos, em particular do FEDER. O artigo 3.o do Regulamento n.o 1083/2006 estabelece que este objetivo consiste em reduzir as disparidades, sobretudo em países e regiões com atrasos de desenvolvimento através, nomeadamente, da promoção do crescimento e do emprego nestes países e regiões. Uma das formas de prossecução deste objetivo é através do apoio ao empreendedorismo e à inovação nessas áreas. Com efeito, o programa operacional ao abrigo do qual foi concedida assistência à operação em causa designava‑se «Empreendedorismo e inovação».

66.

Seria contrário a este objetivo de promoção do crescimento e do emprego, e, em especial, de apoio do empreendedorismo e da inovação, interpretar o conceito de «ato ou omissão» que consta do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 no sentido de abranger uma situação em que um beneficiário da assistência financeira dos Fundos, em resultado de circunstâncias externas que escapam ao seu controlo e apesar de atuar com total diligência, não consegue cumprir todos os objetivos da operação. Os empreendedores poderão ter relutância em pedir a assistência dos Fundos se forem obrigados a reembolsar toda a assistência recebida no caso de circunstâncias externas que escapam ao seu controlo tornarem impossível o cumprimento dos objetivos que lhes foram fixados, apesar de atuarem com total diligência. Por conseguinte, tal interpretação de «ato ou omissão» poderia ter um efeito dissuasor no crescimento e no emprego nos países e regiões em causa.

67.

O objetivo de promoção do crescimento e emprego regional deve, no entanto, ser ponderado com o objetivo de garantir que os fundos da União são utilizados de modo adequado e eficaz para salvaguardar os interesses financeiros da União Europeia. Este último objetivo seria comprometido se um agente pudesse justificar, com base em circunstâncias externas, violações que, na realidade, resultavam da sua negligência ou inação.

68.

Por conseguinte, uma violação que ocorre em resultado de circunstâncias externas que escapam ao controlo do agente em causa, a autoridade competente deve verificar se a violação pode, não obstante, ser devidamente atribuída a um ato ou omissão deste agente ao permitir negligentemente o surgimento desta situação, ou ao não adotar medidas adequadas e razoáveis para resolver a situação. Em particular, será esse o caso quando o agente não tenha atuado com total diligência, na medida em que não previu a situação nem adotou medidas para atenuar as suas consequências ou, após a situação ter ocorrido, não adotou medidas adequadas e razoáveis para resolver a situação e cumprir as suas obrigações em relação à operação em causa.

69.

Talvez seja possível estabelecer uma analogia útil com a situação em que, nos termos do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 261/2004 ( 28 ), as companhias aéreas estão isentas de pagar uma indemnização se o cancelamento de um voo se ficou a dever a circunstâncias extraordinárias que não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis. No Acórdão Wallentin‑Hermann, o Tribunal de Justiça declarou, em substância, que, para conferir a isenção, é necessário demonstrar que as circunstâncias extraordinárias em causa não poderiam ter sido evitadas através de «medidas adaptadas à situação, isto é, através de medidas que, no momento em que ocorreram essas circunstâncias extraordinárias, respondiam nomeadamente às condições técnica e economicamente suportáveis para a transportadora aérea em causa» ( 29 ). De igual modo, quando se depara com circunstâncias externas que escapam ao seu controlo e que ameaçam a sua capacidade de cumprir as suas obrigações em relação à operação em causa, um beneficiário da assistência dos Fundos deve, em meu entender, adotar todas as medidas razoáveis adequadas à situação no momento em que tais circunstâncias ocorrem, de modo a cumprir as suas obrigações e evitar uma violação. Não o fazer constituiria uma omissão da sua parte e corresponderia a uma violação na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006.

70.

Nas suas observações escritas, a Agência alega que a EMM não cumpriu os objetivos do projeto em causa, não por LM ter entrado em insolvência, mas em resultado de um ato deliberado e de uma subsequente omissão por parte da EMM. Alega, em primeiro lugar, que a EMM optou livremente por basear o seu modelo de negócio em produtos manufaturados de um único modo e adaptado a um único cliente (LM), sem avaliar os riscos comerciais associados à possibilidade de este cliente poder vir a confrontar‑se com dificuldades financeiras. Além disso, a Agência alega que a EMM a enganou ao afirmar que, no futuro, através da aquisição de uma unidade adicional, seria capaz de produzir produtos de gás liquefeito e de vendê‑los a outro cliente, caso a procura por parte de LM diminuísse. Em segundo lugar, a Agência alega que a EMM não restruturou o seu negócio, não elaborou um plano de ação e não começou a vender produtos a outros clientes, apesar de a Agência lhe ter pedido repetidamente para fazê‑lo.

71.

Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar estes argumentos em detalhe e determinar se as violações alegadas no processo principal podem efetivamente ser atribuídas a um ato ou omissão por parte da EMM. Em especial, este órgão jurisdicional nacional deve determinar se a EMM não atuou com toda a diligência ao optar por confiar na LM como seu único cliente ou ao não prever a insolvência da LM ou se, após os problemas financeiros da LM se tornarem evidentes, a EMM não adotou todas as medidas razoáveis adequadas à situação para cumprir as suas obrigações e evitar uma violação.

72.

Dito isto, enquanto questão de princípio, não se afigura que a EMM tenha demonstrado necessariamente falta de diligência ao basear o seu modelo de negócio no fornecimento de produtos de gás a LM, como seu único cliente, a ponto de as alegadas violações poderem ser atribuídas a esta escolha. Não existem dúvidas de que confiar num único cliente implica determinados riscos comerciais. No entanto, não demonstra necessariamente falta de diligência, designadamente, em indústrias em que o número de potenciais clientes é limitado ou em que o método de produção e fornecimento impõe uma ligação forte a um único cliente. A este respeito, a EMM explicou na audiência que produtos de gás como os que são fornecidos à LM não podem ser armazenados nem transportados. Por este motivo, as unidades de produção estão normalmente instaladas na proximidade de grandes clientes. Além disso, conforme observado no despacho de reenvio, em 2008, o Estado letão garantiu um empréstimo de aproximadamente 160000000 euros à LM, após uma avaliação minuciosa do Ministério das Finanças e do Tesouro do Estado da Letónia. Neste contexto, não se afigura evidente — embora se trate de uma matéria que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar — que a EMM não atuou com total diligência ao confiar na LM como seu único cliente ou que poderia ter razoavelmente previsto, à data em que o contrato foi celebrado, que a situação financeira da LM poderia agravar‑se até chegar a uma situação de insolvência.

73.

Recordo igualmente que o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1828/2006 exige que a autoridade de gestão, antes de dar a sua aprovação, deve certificar‑se de que o beneficiário tem capacidade de satisfazer as condições específicas relativas aos produtos ou serviços a fornecer no quadro da operação e ao prazo para a execução. Afigura‑se que o modelo de negócio da EMM, com forte dependência do fornecimento de produtos de gás sob uma única forma a um único cliente, deve ter sido evidenciado na proposta que apresentou à Agência. Em especial, resulta do despacho de reenvio que a unidade de produção prevista devia integrar o funcionamento da fábrica de metalurgia Liepājas Metalurgs e fornecer os gases necessários para o funcionamento desta última. Nestas circunstâncias, não percebo como é que a Agência pode ter ficado com alguma dúvida, quando aprovou a operação, de que o sucesso da operação da EMM estava intrinsecamente ligado ao funcionamento contínuo da fábrica Liepājas Metalurgs. Por conseguinte, ao aprovar a operação proposta, a Agência deve ter‑se assegurado que a EMM, utilizando esse modelo de negócio, era capaz de cumprir os objetivos da operação.

74.

A Agência não pode posteriormente alegar que a EMM não avaliou os riscos comerciais daquele modelo de negócio, sem reconhecer que a Agência não avaliou esses riscos ao aprovar a operação.

75.

A este respeito, é irrelevante que, como alega a Agência, a EMM tenha alterado a sua proposta inicial para esclarecer que deixaria de ser capaz de produzir gás liquefeito com o equipamento que iria ser adquirido. Uma vez que a Agência aprovou a proposta alterada, deve ter‑se assegurado de que, mesmo tendo em consideração estas alterações, a EMM seria ainda capaz de cumprir os objetivos da operação.

76.

Regresso ao argumento da Agência, segundo o qual as alegadas violações podem ser atribuídas a uma omissão por parte da EMM, na medida em que, perante as dificuldades financeiras da LM, não adotou as medidas exigidas para garantir que poderia continuar a cumprir os objetivos da operação.

77.

Numa situação em que o único parceiro comercial ou cliente do agente se torna insolvente, ou em que a sua insolvência é razoavelmente previsível, o facto de este agente não adotar todas as medidas adequadas e razoáveis para resolver a situação e evitar uma violação poderia efetivamente constituir uma «omissão» para efeitos do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006. No presente processo, é ao órgão jurisdicional nacional que, em última instância, cabe determinar se havia medidas adequadas e razoáveis que a EMM deveria ter adotado para resolver a situação.

78.

Com base nos elementos apresentados no Tribunal de Justiça, não se afigura evidente que as medidas que, segundo a Agência, a EMM deveria ter adotado, nomeadamente, restruturar o seu negócio de modo a produzir gás liquefeito que poderia ser vendido a outros clientes, eram medidas adequadas e razoáveis que teriam permitido à EMM cumprir os objetivos da operação. A unidade de produção da EMM era adjacente e fazia parte do complexo da fábrica Liepājas Metalurgs. A EMM declarou, sem ser contraditada pela Agência, que a sua unidade de produção está ligada a esta última por uma rede de gasoduto fixa. Se a EMM pudesse razoavelmente esperar que a fábrica retomasse as operações, não é evidente que iniciar uma reestruturação radical e dispendiosa das suas atividades comerciais seria adequado ou razoável.

79.

À luz do exposto, concluo que uma situação em que o beneficiário da assistência financeira do FEDER não consegue atingir o nível expectável de volume de negócios durante o período relevante porque, durante este período, o negócio do seu único parceiro comercial foi suspenso ou este parceiro entrou em insolvência não constitui um ato ou omissão de um agente económico, na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006, quando:

80.

O terceiro elemento de uma irregularidade, na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006, é que a violação em causa «tenha ou possa ter por efeito lesar o Orçamento Geral da União Europeia através da imputação de uma despesa indevida ao Orçamento Geral».

81.

A este respeito, não é necessário provar a existência de um impacto financeiro preciso; a violação deve ser simplesmente, suscetível, como tal, de ter impacto orçamental ( 30 ).

82.

Conforme já expliquei, duvido que as violações alegadas no processo principal possam ser atribuídas a um ato ou omissão por parte da EMM. Não obstante, caso o órgão jurisdicional de reenvio conclua que as violações em causa foram provadas, e que podem ser atribuídas a um ato ou omissão por parte da EMM, incumbe àquele órgão jurisdicional determinar se tais violações podem ter impacto no Orçamento da União Europeia.

83.

Nas suas observações escritas, a EMM alega que, para cumprir o requisito de existência de um prejuízo, ou potencial prejuízo, para o Orçamento Geral da União Europeia, a despesa imposta ao Orçamento da União devido à concessão do financiamento em causa deve ter sido injustificada desde o início (ou seja, a partir do momento em que o financiamento foi concedido). Assim, uma vez que o financiamento concedido a EMM em 2010 foi devidamente concedido e, na verdade, devidamente utilizado até 2013, ano em que a LM cessou a sua atividade económica, nenhuma despesa injustificada poderia ter sido imposta ao Orçamento da União.

84.

Não partilho deste entendimento.

85.

Em meu entender, pode ser imposta uma despesa injustificada ao Orçamento da União mesmo que o financiamento tenha sido devidamente concedido e devidamente utilizado no início. Em especial, haverá prejuízo para o Orçamento da União se este tiver de suportar despesas relacionadas com um projeto que não está totalmente executado ou que, apesar de concluído, não respeita o requisito de durabilidade estabelecido no artigo 57.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 ( 31 ).

86.

Incumbe ao órgão jurisdicional nacional determinar, tendo em consideração o exposto, se os três elementos de uma irregularidade estão demonstrados no processo principal. Uma vez que estes elementos são cumulativos, só quando os três estejam demonstrados é que pode ser efetuada uma correção financeira com base no artigo 98.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006.

87.

O órgão jurisdicional de reenvio não refere expressamente na sua questão de que forma deve ser calculada qualquer correção financeira aplicável caso seja demonstrada uma irregularidade. No presente processo, a Agência pretende aplicar uma correção de 100 %, recuperando todo o financiamento concedido a EMM para a operação em causa. Por conseguinte, há que abordar este ponto.

88.

Nos termos do artigo 98.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006, os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras necessárias no que respeita às irregularidades detetadas no âmbito de operações ( 32 ). Quando calculam essa correção financeira, têm de ter em conta três critérios, nomeadamente (i) a natureza das irregularidades, (ii) a sua gravidade e (iii) os prejuízos financeiros resultantes para os Fundos. Quando está em causa uma irregularidade pontual, e não sistemática, este requisito implica necessariamente uma análise caso a caso, «tendo em conta todas as circunstâncias concretas pertinentes à luz [destes] critérios» ( 33 ).

89.

Além disso, as correções financeiras devem respeitar o princípio da proporcionalidade. O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 prevê‑o expressamente ao exigir que os controlos e as medidas e sanções administrativas sejam instituídos «na medida em que sejam necessários para assegurar a aplicação correta do direito [da União]» e que sejam «efetivos, proporcionados e dissuasores, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros [da União]». Por conseguinte, as correções financeiras não devem ir além do que é realmente necessário, dada a natureza e a gravidade das violações ( 34 ) ( 35 ).

90.

Por último, embora a correção aplicada não tenha de corresponder exatamente ao impacto financeiro no orçamento, este impacto deve ser tido em consideração, em especial se existir apenas um risco reduzido de impacto ( 36 ).

91.

Caso se conclua pela existência de uma irregularidade e for necessária uma correção financeira, no cálculo desta correção devem ser tidas em consideração, por conseguinte, todas as circunstâncias específicas do processo que sejam relevantes à luz dos critérios da natureza e gravidade das irregularidades e os prejuízos financeiros daí resultantes para os Fundos, bem como o princípio da proporcionalidade. Os fatores relevantes para esta apreciação incluiriam aqui a medida da responsabilidade do beneficiário pela irregularidade e qualquer responsabilidade da autoridade de gestão, o impacto financeiro (se efetivo ou potencial) e a medida em que a irregularidade invalidou a operação (por exemplo, se a operação foi corretamente executada e inicialmente bem‑sucedida e se parte ou a totalidade destes objetivos foram atingidos).

92.

Incumbirá ao órgão jurisdicional nacional apreciar, caso seja necessário, se a correção financeira em causa no processo principal, nomeadamente uma correção de 100 %, é adequada à luz destas considerações.

93.

Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Rēzeknes tiesa (Tribunal de Primeira Instância de Rēzekne, Letónia) o seguinte:

Uma situação em que o beneficiário da assistência financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional não consegue atingir o nível expectável de volume de negócios durante o período relevante porque, durante este período, o negócio do seu único parceiro comercial foi suspenso ou este parceiro entrou em insolvência não constitui um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o Orçamento Geral da União Europeia, na aceção do artigo 2.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1083/2006 do Conselho de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 539/2010 de 16 de junho de 2010, quando: