–

em representação do Consorzio Italian Management e da Catania Multiservizi SpA, por E. Giardino e A. Cariola, avvocati,

–

em representação da Rete Ferroviaria Italiana SpA, por U. Cossu, avvocato,

–

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,

–

em representação do Governo espanhol, por M. J. García‑Valdecasas Dorrego, na qualidade de agente,

–

em representação do Parlamento Europeu, por L. Visaggio e R. van de Westelaken, na qualidade de agentes,

–

em representação do Conselho da União Europeia, por E. Moro e M. Balta, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara e P. Ondrůšek, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.o 3, TUE, dos artigos 26.o, 56.o a 58.o e 101.o TFUE, do artigo 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1), conforme alterada pelo Regulamento (UE) n.o 1251/2011 da Comissão, de 30 de novembro de 2011 (JO 2011, L 319, p. 43) (a seguir «Diretiva 2004/17»), bem como a apreciação da validade da Diretiva 2004/17.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Consorzio Italian Management e a Catania Multiservizi SpA à Rete Ferroviaria Italiana SpA (a seguir «RFI») a respeito da recusa desta última em deferir o seu pedido com vista à revisão do preço de um contrato relativo, nomeadamente, aos serviços de limpeza das estações ferroviárias, após a adjudicação desse contrato.

3

A Diretiva 2004/17 estabelece a coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores específicos, referidos nos artigos 3.o a 7.o da mesma diretiva, entre os quais figuram os serviços de transporte.

4

Inserido no capítulo III, com a epígrafe «Princípios gerais», do título I desta diretiva, o artigo 10.o, com a epígrafe «Princípios de adjudicação dos contratos», enuncia:

«As entidades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e agem de forma transparente.»

5

Nos termos do artigo 16.o da referida diretiva, com a epígrafe «Montantes dos limiares dos contratos»:

«Salvo por força das exclusões previstas nos artigos 19.o a 26.o ou de uma decisão tomada ao abrigo do artigo 30.o, a presente diretiva aplica‑se aos contratos cujo valor estimado, do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), seja igual ou superior aos seguintes limiares:

[…]»

6

O artigo 20.o da mesma diretiva, com a epígrafe «Contratos celebrados com fins que não correspondam à prossecução de uma atividade abrangida ou à prossecução em países terceiros de uma atividade abrangida», dispõe, no seu n.o 1:

«A presente diretiva não se aplica aos contratos que as entidades adjudicantes celebrem para fins que não correspondam à prossecução das suas atividades referidas nos artigos 3.o a 7.o […]»

7

O artigo 55.o da Diretiva 2004/17, com a epígrafe «Critérios de adjudicação», prevê, no seu n.o 1:

«Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas à remuneração de determinados serviços, os critérios em que as entidades adjudicantes se devem basear para a adjudicação são os seguintes:

8

Por força do artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça:

«Para além do texto das questões submetidas ao Tribunal [de Justiça] a título prejudicial, o pedido de decisão prejudicial deve conter:

[…]

9

O artigo 2.o, n.o 4, do decreto legislativo n.o 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decreto Legislativo n.o 163 que aprova o Código dos contratos públicos de empreitadas, serviços e fornecimentos e que transpõe as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE), de 12 de abril de 2006 (suplemento ordinário do GURI n.o 100, de 2 de maio de 2006, a seguir Decreto Legislativo n.o 163/2006»), dispõe:

«Na falta de disposições expressas no presente código, a atividade contratual das entidades referidas no artigo 1.o rege‑se igualmente em conformidade com as disposições estabelecidas no Código Civil.»

10

Nos termos do artigo 115.o do Decreto Legislativo n.o 163/2006, com a epígrafe «Adaptação dos preços»:

«1.   Todos os contratos de serviços ou de fornecimentos de execução continuada devem incluir uma cláusula de revisão periódica do preço. A revisão é efetuada com fundamento num inquérito realizado pelos dirigentes responsáveis pela aquisição de bens e serviços com base nos dados previstos no artigo 7.o, n.o 4, alínea c), e n.o 5.»

11

O artigo 115.o deste decreto legislativo não figura entre as disposições do mesmo que, nos termos do seu artigo 206.o, eram aplicáveis aos contratos públicos nos setores especiais correspondentes aos setores referidos nos artigos 3.o a 7.o da Diretiva 2004/17.

12

O artigo 1664.o do codice civile (Código Civil), intitulado «Caráter oneroso ou dificuldades na execução», prevê, no seu n.o 1:

«Quando, por efeito de circunstâncias imprevisíveis, se verifiquem aumentos ou diminuições do custo dos materiais e da mão‑de‑obra que impliquem um aumento ou uma diminuição superior a um décimo do preço global acordado, o adjudicatário ou o fornecedor podem pedir a revisão desse preço. A revisão só pode ser concedida no que respeita à diferença que excede a décima parte.»

13

A RFI adjudicou aos recorrentes no processo principal um contrato para a prestação de serviços de limpeza, de manutenção da decoração dos locais e de outros espaços abertos ao público e de serviços acessórios em estações, instalações, escritórios e oficinais situados em diversos lugares na área de intervenção da Direzione Compartimentale Movimento de Cagliari (Direção Departamental de Circulação de Cagliari, Itália). O contrato continha uma cláusula específica que fixava as modalidades de revisão do preço acordado, em derrogação do artigo 1664.o do Código Civil.

14

Durante a execução do referido contrato, os recorrentes no processo principal pediram à RFI a revisão do preço do contrato previamente acordado para que fosse tomado em consideração um incremento dos custos contratuais decorrente do aumento das despesas com o pessoal. Por decisão de 22 de fevereiro de 2012, a RFI indeferiu este pedido.

15

Na sequência dessa decisão, os recorrentes no processo principal intentaram no Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Administrativo Regional da Sardenha, Itália) um recurso de anulação da referida decisão.

16

Por sentença de 11 de junho de 2014, o Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Administrativo Regional da Sardenha) negou provimento ao recurso. Esse órgão jurisdicional considerou que o artigo 115.o do Decreto Legislativo n.o 163/2006 não era aplicável aos contratos relativos aos setores especiais, como o contrato em causa no processo principal. Com efeito, esse órgão jurisdicional considerou que as prestações de serviços de limpeza das estações, instalações, escritórios e oficinas eram acessórias do exercício das atividades abrangidas nos setores especiais, na medida em que respeitavam a elementos necessários que faziam parte da rede de transporte ferroviário. O referido órgão jurisdicional acrescentou que uma revisão dos preços já não era obrigatória por força do artigo 1664.o do Código Civil, dado que as partes num contrato podem derrogar esta disposição, inserindo nesse contrato uma cláusula contratual limitativa da revisão dos preços, como foi o caso no processo principal.

17

Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso desta sentença no órgão jurisdicional de reenvio, sustentando, no âmbito do seu primeiro e segundo fundamentos, que o artigo 115.o do Decreto Legislativo n.o 163/2006 ou, em alternativa, o artigo 1664.o do Código Civil eram, contrariamente ao que tinha declarado o Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Administrativo Regional da Sardenha), aplicáveis ao contrato em causa no processo principal. Além disso, os recorrentes no processo principal contestaram a conformidade com o direito da União, designadamente, dos artigos 115.o e 206.o do Decreto Legislativo n.o 163/2006, alegando que estas disposições, na medida em que se destinam a excluir a revisão dos preços no setor dos transportes, mais especificamente, nos contratos conexos de limpeza, eram contrárias, designadamente, ao artigo 3.o, n.o 3, TUE, aos artigos 26.o, 101.o TFUE e seguintes, bem como à Diretiva 2004/17. Assim, segundo os recorrentes, a regulamentação nacional é excessiva e injustificada face à legislação da União. A referida regulamentação é também injustamente desproporcionada e suscetível de colocar a empresa adjudicatária de um contrato relativo ao serviço de limpeza em posição de subordinação e de fragilidade em relação à empresa pública, provocando deste modo um desequilíbrio contratual injusto e desproporcionado e acabando por alterar as regras de funcionamento do mercado. Por último, na hipótese de a exclusão da revisão do preço em todos os contratos celebrados e aplicados nos setores especiais decorrer diretamente da Diretiva 2004/17, esta última é inválida.

18

Quanto ao primeiro fundamento invocado pelos recorrentes no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta a sua intenção de o rejeitar, confirmando a análise do Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Administrativo Regional da Sardenha) segundo a qual o contrato em causa no processo principal, uma vez que está ligado por um nexo de acessoriedade aos setores especiais, está abrangido pelas disposições do Decreto Legislativo n.o 163/2006 aplicáveis aos referidos setores. O órgão jurisdicional de reenvio refere que tenciona igualmente rejeitar o segundo fundamento invocado pelos recorrentes no processo principal, porquanto essas disposições, que têm caráter imperativo, prevalecem sobre o artigo 1664.o do Código Civil, as partes em causa no processo principal previram uma regra especial que derroga este artigo e o requisito relativo às «circunstâncias imprevisíveis» constante no referido artigo não estava preenchido no caso em apreço. Esse órgão jurisdicional considera, todavia, uma vez que decide em última instância e que os recorrentes no processo principal apresentaram um pedido neste sentido, que lhe incumbe verificar a conformidade com o direito da União, nomeadamente do artigo 206.o do Decreto Legislativo n.o 163/2006, na parte em que exclui a aplicabilidade do artigo 115.o deste decreto não só aos contratos abrangidos nos setores especiais mas também, por via de interpretação jurisprudencial, aos contratos de serviços que, embora não estejam abrangidos nos setores especiais, estão ligados a estes setores por um nexo de acessoriedade. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que está obrigado, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a submeter a este Tribunal a questão da validade da Diretiva 2004/17, suscitada pelos recorrentes no processo principal.

19

Foi neste contexto que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

20

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 3, TUE, os artigos 26.o, 56.o a 58.o e 101.o TFUE, o artigo 16.o da Carta e a Diretiva 2004/17 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a regras de direito nacional como as que estão em causa no processo principal, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos pela referida diretiva.

21

A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito da União que seja útil ao juiz nacional exige que este respeite escrupulosamente as exigências de conteúdo de um pedido de decisão prejudicial e que figurem expressamente no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, presumindo‑se que o órgão jurisdicional de reenvio delas tem conhecimento (Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 27 e jurisprudência aí referida). Estes requisitos são, aliás, recordados nas Recomendações do Tribunal de Justiça à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais (JO 2012, C 338, p. 1).

22

Assim, é indispensável, como enuncia o artigo 94.o, alíneas a) e c), do Regulamento de Processo, que a decisão de reenvio contenha, por um lado, a exposição sumária dos factos pertinentes ou, no mínimo, uma exposição dos dados factuais em que as questões assentam e, por outro, a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.os 28 e 29 e jurisprudência aí referida).

23

A este respeito, há que salientar que a decisão de reenvio não fornece nenhuma explicação quanto à pertinência da interpretação do artigo 3.o, n.o 3, TUE nem dos artigos 26.o, 57.o, 58.o e 101.o TFUE para a solução do litígio no processo principal. O mesmo se diga do artigo 56.o TFUE na parte em que respeita a outros aspetos que não são objeto do exame do Tribunal de Justiça que figura no n.o 32 do presente acórdão.

24

Daqui decorre que a primeira questão é, nesta medida, inadmissível.

25

Em primeiro lugar, quanto à interpretação da Diretiva 2004/17 e dos princípios gerais a ela subjacentes, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o contrato em causa no processo principal está abrangido por esta diretiva, dado que foi celebrado por uma entidade adjudicante na aceção da mesma, neste caso a RFI, e que está ligado por um nexo de acessoriedade à atividade de transporte ferroviário que entra no âmbito de aplicação da referida diretiva.

26

A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a Diretiva 2004/17 abrange efetivamente não só os contratos que são celebrados no domínio de uma das atividades expressamente referidas nos seus artigos 3.o a 7.o mas também os contratos que, não obstante serem de natureza diferente e poderem, assim, enquanto tais, ser abrangidos normalmente pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114), são celebrados para efeitos do exercício das atividades definidas na Diretiva 2004/17. Por conseguinte, na medida em que um contrato celebrado por uma entidade adjudicante está relacionado com uma atividade que a mesma exerce nos setores referidos nos artigos 3.o a 7.o desta diretiva, esse contrato deve estar sujeito aos procedimentos previstos na referida diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2008, Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, n.os 56 a 59).

27

Além disso, embora a decisão de reenvio não contenha nenhum elemento relativo ao valor do contrato em causa no processo principal, resulta dos documentos dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que esse valor excede o limite pertinente de aplicação da referida diretiva, fixado em 400000 euros por força do seu artigo 16.o, alínea a).

28

Por conseguinte, a Diretiva 2004/17 é pertinente para efeitos da resposta a dar à primeira questão prejudicial.

29

A este respeito, importa salientar que não decorre de nenhuma disposição da referida diretiva que a mesma deva ser interpretada no sentido de que se opõe a regras de direito nacional, como os artigos 115.o e 206.o conjugados do Decreto Legislativo n.o 163/2006, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos pela mesma diretiva, uma vez que esta última não impõe aos Estados‑Membros nenhuma obrigação específica de prever disposições que exijam que a entidade adjudicante conceda ao seu cocontratante uma revisão em alta do preço após a adjudicação do contrato.

30

De igual modo, os princípios gerais subjacentes à Diretiva 2004/17, nomeadamente o princípio da igualdade de tratamento e a obrigação de transparência que dele decorre, consagrados no artigo 10.o desta diretiva, também não se opõem a essas regras. Muito pelo contrário, não se pode excluir que uma revisão do preço após a adjudicação do contrato possa ser contrária a este princípio e a esta obrigação (v., por analogia, Acórdão de 7 de setembro de 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, n.o 40). Com efeito, como salienta a Comissão nas suas observações escritas, o preço do contrato constitui um elemento de grande importância na avaliação das propostas por uma entidade adjudicante, bem como na decisão desta de adjudicar o contrato a um operador. Esta importância resulta, aliás, da menção feita ao preço em ambos os critérios relativos à adjudicação dos contratos que figuram no artigo 55.o, n.o 1, da Diretiva 2004/17. Nestas condições, as regras de direito nacional que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos por esta diretiva são, na verdade, suscetíveis de favorecer o respeito dos referidos princípios.

31

Resulta destas considerações que a Diretiva 2004/17 e os princípios gerais que lhe são subjacentes devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a regras do direito nacional como as que estão em causa no processo principal, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos por esta diretiva.

32

Em segundo lugar, quanto à interpretação do artigo 56.o TFUE, importa salientar que este artigo consagra, em matéria de livre prestação de serviços, os princípios da igualdade e da não discriminação e a obrigação de transparência, com os quais a compatibilidade de regras nacionais como as que estão em causa no processo principal já foi apreciada no n.o 30 do presente acórdão. Consequentemente, não há que proceder de novo à interpretação, nesta medida, do referido artigo.

33

Em terceiro lugar, quanto à interpretação do artigo 16.o da Carta, importa recordar que, por força do artigo 51.o, n.o 1, da mesma, as disposições desta última dirigem‑se aos Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União. Nos termos do artigo 51.o, n.o 2, da Carta, esta não torna o âmbito de aplicação do direito da União extensivo a competências que não sejam as da União, não cria quaisquer novas atribuições ou competências para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas pelos Tratados. Assim, o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar o direito da União à luz da Carta, nos limites das competências que lhe são atribuídas (Acórdão de 10 de julho de 2014, Julián Hernández e o., C‑198/13, EU:C:2014:2055, n.o 32 e jurisprudência referida).

34

A este respeito, importa recordar que o conceito de «aplicação do direito da União» na aceção do artigo 51.o da Carta pressupõe a existência de um nexo de ligação entre um ato do direito da União e a medida nacional em causa. Em especial, o Tribunal de Justiça concluiu pela inaplicabilidade dos direitos fundamentais da União a uma regulamentação nacional em razão de as disposições da União no domínio em causa não imporem aos Estados‑Membros qualquer obrigação específica relativamente à situação em causa no processo principal (Acórdão de 10 de julho de 2014, Julián Hernández e o., C‑198/13, EU:C:2014:2055, n.os 34 e 35 e jurisprudência aí referida).

35

No caso em apreço, uma vez que resulta dos n.os 29 e 30 do presente acórdão que nem a Diretiva 2004/17 nem os princípios gerais que lhe são subjacentes impõem aos Estados‑Membros uma obrigação específica de prever disposições que exijam que a entidade adjudicante conceda ao seu cocontratante uma revisão em alta do preço após a celebração de um contrato, as disposições em causa no processo principal do Decreto Legislativo n.o 163/2006, na parte em que não preveem a revisão periódica dos preços dos contratos nos setores abrangidos pela referida diretiva, não apresentam um nexo de ligação com a referida diretiva e, por conseguinte, não se pode considerar que aplicam o direito da União.

36

Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que a Diretiva 2004/17 e os princípios gerais que lhe são subjacentes devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a regras de direito nacional como as que estão em causa no processo principal, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos por esta diretiva.

37

Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando seja manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra da União, pedidas pelo órgão jurisdicional nacional, não têm relação alguma com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal ou quando o problema tenha natureza hipotética, o Tribunal de Justiça julga o pedido apresentado pelo órgão jurisdicional nacional inadmissível (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 50 e jurisprudência aí referida).

38

A este respeito, importa salientar que a presente questão, pela qual o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a validade da Diretiva 2004/17, assenta na premissa de que as disposições em causa no processo principal do Decreto Legislativo n.o 163/2006, na parte em que não preveem a revisão periódica dos preços dos contratos nos setores abrangidos por esta diretiva, constituem uma aplicação desta última.

39

Ora, uma vez que resulta do exame da primeira questão que nem a Diretiva 2004/17 nem os princípios gerais que lhe são subjacentes se opõem a regras de direito nacional como as que estão em causa no processo principal, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos por esta diretiva, a presente questão reveste um caráter hipotético.

40

Nestas condições, há que declarar que a segunda questão é inadmissível.

41

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

A Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, conforme alterada pelo Regulamento (UE) n.o 1251/2011 da Comissão, de 30 de novembro de 2011, e os princípios gerais que lhe são subjacentes devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a regras de direito nacional como as que estão em causa no processo principal, que não preveem a revisão periódica dos preços após a adjudicação de contratos nos setores abrangidos por esta diretiva.