1.

O acolhimento familiar reveste várias formas. Sendo geralmente de caráter temporário, pode variar entre o acolhimento de crianças de curto prazo, em situações de apoio ou de emergência, e o acolhimento a longo prazo de uma criança de tenra idade até que esta atinja a idade adulta. Dependendo das circunstâncias, o acolhimento familiar pode ter lugar em casa da família de acolhimento ou, num quadro mais institucionalizado, numa residência coletiva ou numa instituição.

2.

O presente processo diz respeito a pais de acolhimento que cuidam, na sua própria casa, de crianças a tempo inteiro. A prestação de cuidados constitui a sua atividade principal, pela qual recebem uma retribuição da autoridade competente com a qual celebraram um contrato de trabalho. Atendendo às necessidades das crianças, os pais de acolhimento não estão, em princípio, autorizados a ir de férias sem as crianças. Também não recebem qualquer compensação adicional pelo facto de terem de atender permanentemente às necessidades das crianças, sem direito a períodos de repouso ou de férias predeterminados sem a presença das crianças que estão ao seu cuidado.

3.

A questão central no presente processo é a de saber se esses pais de acolhimento estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88/CE, que estabelece regras relativas ao tempo de trabalho ( 2 ). Se assim for, levantam‑se outras questões relativas à aplicação de disposições específicas desta diretiva, tendo em conta, em especial, que o tempo que os pais de acolhimento despendem para cuidar das crianças que acolhem não pode ser determinado com exatidão. Tal deve‑se ao facto de, tal como os progenitores, os pais de acolhimento deverem assegurar que as crianças em questão possam crescer sob permanente supervisão parental e com os cuidados adequados à sua idade.

4.

Explicarei, nas considerações que se seguem, as razões pelas quais os pais de acolhimento em questão não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88.

5.

A Diretiva 89/391/CEE ( 3 ) respeita à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho.

6.

O âmbito de aplicação da Diretiva 89/391 é definido no seu artigo 2.o, que dispõe o seguinte:

«1.   A presente diretiva aplica‑se a todos os setores de atividade, privados ou públicos (atividades industriais, agrícolas, comerciais, administrativas, de serviços, educativas, culturais, de ocupação de tempos livres, etc.).

2.   A presente diretiva não é aplicável sempre que se lhe oponham de forma vinculativa determinadas particularidades inerentes a certas atividades específicas da função pública, nomeadamente das forças armadas ou da polícia, ou a outras atividades específicas dos serviços de proteção civil.

Neste caso, há que zelar por que sejam asseguradas, na medida do possível, a segurança e a saúde dos trabalhadores, tendo em conta os objetivos da presente diretiva.»

7.

A Diretiva 2003/88 estabelece regras em matéria de organização do tempo de trabalho. Estas regras dizem respeito, nomeadamente, aos períodos mínimos de descanso e às pausas (artigos 3.o a 5.o), à duração máxima do trabalho semanal (artigo 6.o) e às férias anuais remuneradas (artigo 7.o).

8.

Resulta dos considerandos 3 e 4 que a diretiva visa melhorar a segurança, higiene e saúde dos trabalhadores no trabalho.

9.

O artigo 1.o define o objetivo e o âmbito de aplicação da diretiva. Tem a seguinte redação:

«1.   A presente diretiva estabelece prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho.

2.   A presente diretiva aplica‑se:

3.   A presente diretiva é aplicável a todos os setores de atividade, privados e públicos, na aceção do artigo 2.o da Diretiva [89/391], sem prejuízo do disposto nos artigos 14.o, 17.o, 18.o e 19.o da presente diretiva.

A presente diretiva não se aplica aos marítimos tal como definidos na Diretiva 1999/63/CE, sem prejuízo do disposto no n.o 8 do artigo 2.o da presente diretiva.

4.   O disposto na Diretiva [89/391] é integralmente aplicável às áreas referidas no n.o 2, sem prejuízo de disposições mais restritivas e/ou específicas contidas na presente diretiva.»

10.

O artigo 3.o da Diretiva 2003/88 prevê um período de descanso diário. Tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de um período mínimo de descanso de 11 horas consecutivas por cada período de 24 horas.»

11.

O artigo 4.o da diretiva trata das pausas. Dispõe o seguinte:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que, no caso de o período de trabalho diário ser superior a seis horas, todos os trabalhadores beneficiem de pausas, cujas modalidades, nomeadamente duração e condições de concessão, serão fixadas por convenções coletivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais ou, na sua falta, pela legislação nacional.»

12.

O artigo 5.o da diretiva trata do descanso semanal. Tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem, por cada período de sete dias, de um período mínimo de descanso ininterrupto de 24 horas às quais se adicionam as 11 horas de descanso diário previstas no artigo 3.o

Caso condições objetivas, técnicas ou de organização do trabalho o justifiquem, pode ser adotado um período mínimo de descanso de 24 horas.»

13.

O artigo 6.o da Diretiva 2003/88 estabelece as regras relativas à duração máxima do trabalho semanal. Tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que, em função dos imperativos de proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores:

14.

O artigo 7.o da Diretiva 2003/88 dispõe:

«1.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas, de acordo com as condições de obtenção e de concessão previstas nas legislações e/ou práticas nacionais.

2.   O período mínimo de férias anuais remuneradas não pode ser substituído por retribuição financeira, exceto nos casos de cessação da relação de trabalho.»

15.

O artigo 17.o da diretiva prevê que os Estados‑Membros podem derrogar certas disposições da mesma. Tem a seguinte redação:

«1.   Respeitando os princípios gerais de proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores, os Estados‑Membros podem estabelecer derrogações aos artigos 3.o a 6.o, 8.o e 16.o, sempre que, em virtude das características especiais da atividade exercida, a duração do tempo de trabalho não seja medida e/ou predeterminada ou possa ser determinada pelos próprios trabalhadores e, nomeadamente, quando se trate:

[…]

[…]

2.   As derrogações previstas nos n.os 3, 4 e 5 podem ser estabelecidas por via legislativa, regulamentar ou administrativa, ou ainda por via de convenções coletivas ou de acordos celebrados entre parceiros sociais, desde que sejam concedidos aos trabalhadores em causa períodos equivalentes de descanso compensatório ou que, nos casos excecionais em que não seja possível, por razões objetivas, a concessão de períodos equivalentes de descanso compensatório, seja concedida aos trabalhadores em causa uma proteção adequada.

3.   Nos termos do n.o 2 do presente artigo, são permitidas derrogações aos artigos 3.o, 4.o, 5.o, 8.o e 16.o:

[…]

[…]

4.   Nos termos do n.o 2 d[a] presente [disposição], são permitidas derrogações aos artigos 3.o e 5.o:

[…]

[…]»

16.

A Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului ( 4 ) (a seguir «Lei n.o 272/2004») respeita à proteção e à promoção dos direitos dos menores.

17.

Nos termos do artigo 4.o da Lei n.o 272/2004, os pais de acolhimento ( 5 ) que cuidem de menores entregues à sua guarda em conformidade com a presente lei estão compreendidos no conceito de «família de acolhimento», entendendo‑se que exercem uma atividade análoga à dos progenitores.

18.

O artigo 117.o dispõe que a autoridade competente, para proteger e promover os direitos dos menores, deve coordenar as atividades de assistência social e de proteção da família e dos direitos dos menores no âmbito das províncias e subdivisões do município de Bucareste.

19.

No artigo 121.o, serviços familiares são [definidos como] serviços prestados no domicílio de uma pessoa singular ou de uma família, para assegurar a educação e os cuidados de um menor separado, temporária ou definitivamente, dos seus progenitores. Estes serviços são prestados na sequência da adoção de uma medida de colocação em acolhimento familiar em conformidade com a Lei n.o 272/2004.

20.

O artigo 122.o da lei dispõe:

1)   Os menores podem ser entregues à guarda de famílias e de pessoas que tenham pelo menos 18 anos, tenham plena capacidade, sejam residentes na Roménia e tenham as qualidades morais e as condições materiais necessárias para educar e cuidar de um menor separado, temporária ou definitivamente, dos seus progenitores.

[…]

3)   As pessoas nomeadas [pais de acolhimento], nos termos da lei, exercerão a sua atividade com base num contrato especial relativo à proteção do menor, celebrado com a Direção‑Geral ou com um organismo privado acreditado, que inclui as seguintes disposições:

4)   O contrato individual de trabalho é celebrado na data de adoção da [medida de colocação em acolhimento familiar].

[…]»

21.

O Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist ( 6 ) [Decreto n.o 679/2003 do Governo relativo às condições de qualificação, aos procedimentos de certificação e ao regime jurídico das pessoas cuja atividade consiste em acolher menores («pais de acolhimento profissionais»)] dispõe, no seu artigo 1.o, que os pais de acolhimento profissionais são pessoas singulares autorizadas nos termos do Decreto n.o 679/2003. Os pais de acolhimento devem assegurar, através de atividades exercidas no seu próprio domicílio, a educação, os cuidados e o ensino necessários para o desenvolvimento harmonioso da criança entregue à sua guarda ou aos seus cuidados.

22.

O artigo 8.o do decreto dispõe que as atividades das pessoas autorizadas como pais de acolhimento profissionais devem ser exercidas com base num contrato individual de trabalho especial específico para a proteção do menor, e ser celebrado com um serviço público especializado na proteção de menores ou com um organismo privado acreditado, que supervisiona e promove o trabalho realizado pelos pais de acolhimento profissionais.

23.

Nos termos do artigo 9.o do decreto, por cada menor colocado em acolhimento familiar ou de outro tipo, os pais de acolhimento profissionais devem celebrar um contrato em anexo ao contrato individual de trabalho celebrado com o empregador. Esta disposição prevê igualmente que o contrato é celebrado com o consentimento escrito dos cônjuges dos pais de acolhimento profissionais e notificado à comissão de proteção de menores que ordenou o acolhimento familiar, ou de outro tipo, do menor.

24.

O artigo 10.o estabelece as obrigações que incumbem aos pais de acolhimento profissionais. Especificamente, os pais de acolhimento devem assegurar a educação, os cuidados e o ensino dos menores para lhes proporcionar um desenvolvimento físico, mental, intelectual e emocional harmonioso, assegurar a integração dos menores na sua própria família, garantindo‑lhes um tratamento igual ao dos restantes membros da família; assegurar a integração social dos menores, contribuir para a preparação do regresso dos menores à sua família natural ou para a sua integração numa família adotiva; permitir que especialistas dos serviços públicos de proteção de menores ou entidades privadas acreditadas supervisionarem a sua atividade profissional e avaliem o desenvolvimento dos menores; e assegurar a continuidade da sua atividade durante as férias legalmente previstas, exceto no caso de o empregador ter autorizado a separação, durante esse período, do menor entregue aos seus cuidados.

25.

Os recorrentes no processo principal, representados pelo Sindicatul Familia Constanţa, são empregados das Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (Direção‑Geral para a Assistência Social e Proteção de Menores de Constanţa) como pais de acolhimento. Cuidam das crianças colocadas em acolhimento familiar nos seus domicílios respetivos, 24 horas por dia, sem períodos de descanso semanal específicos ou de férias.

26.

Os pais de acolhimento devem vigiar e cuidar continuamente das crianças entregues à sua guarda, exceto quando estão na escola. Especificamente, os pais de acolhimento devem garantir a prestação contínua de cuidados às crianças, inclusive durante as férias, exceto se a autoridade competente tiver autorizado a separação da criança durante esse período.

27.

Os pais de acolhimento solicitam, por um lado, o pagamento de um complemento salarial de 100% do salário base pelo trabalho realizado em dias de descanso semanal, feriados e outros dias considerados não úteis em conformidade com a legislação nacional aplicável. Por outro lado, pedem uma compensação pecuniária por férias não gozadas. Durante as férias anuais dos pais de acolhimento, as crianças também continuavam ao seu cuidado, dado que a separação das crianças, como indicado, está sujeita à autorização prévia da autoridade competente.

28.

Em primeira instância, o Tribunal Constanţa (Tribunal Regional, Constanţa, Roménia) julgou improcedente a ação.

29.

Desta decisão foi interposto recurso para a Curtea de Apel Constanţa (Tribunal de Recurso, Constanţa). Tendo dúvidas quanto à correta interpretação das disposições pertinentes do direito da União, este órgão jurisdicional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

30.

Apresentaram observações escritas os Governos alemão e romeno e a Comissão Europeia. As mesmas partes apresentaram também alegações orais na audiência que se realizou em 7 de maio de 2018.

31.

O órgão jurisdicional de reenvio submeteu várias questões ao Tribunal de Justiça relativas à correta interpretação da Diretiva 2003/88. Mais especificamente, o cerne do presente processo consiste em saber se a atividade exercida pelas famílias de acolhimento, conforme prevista pela Lei n.o 272/2004, está abrangida pelo âmbito de aplicação dessa diretiva. Para o caso de a resposta ser afirmativa, o órgão jurisdicional de reenvio colocou ao Tribunal de Justiça questões adicionais relativas, em particular, à possibilidade de um Estado‑Membro derrogar as disposições da diretiva nas circunstâncias específicas do caso em apreço.

32.

Antes de analisar as questões prejudiciais, examinarei sucintamente uma questão processual suscitada pelo Governo alemão.

33.

O Governo alemão alega que o órgão jurisdicional de reenvio não explicou suficientemente as razões pelas quais as questões prejudiciais apresentadas são relevantes para decidir o litígio que lhe foi submetido. Os pedidos no processo principal não dizem respeito à segurança e à saúde dos trabalhadores no trabalho, questões abrangidas pela Diretiva 2003/88, mas a diferentes aspetos do direito à remuneração

34.

Todavia, como o próprio Governo alemão observa, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas por um órgão jurisdicional nacional gozam de presunção de pertinência. Consequentemente, o Tribunal de Justiça só pode recusar responder a uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( 7 ).

35.

É verdade que a relação entre as questões submetidas e o processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio não é inteiramente clara. Com efeito, a não concessão aos trabalhadores dos períodos de descanso e de férias previstos pela Diretiva 2003/88 não pode ser compensada com pagamentos adicionais ( 8 ). Contudo, o critério de competência aplicado pelo Tribunal de Justiça é bastante generoso e exige que a inexistência de relação entre as questões e a realidade do litígio seja manifesta.

36.

Não é esse o caso no presente processo.

37.

O processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio respeita a pedidos de uma compensação complementar pelo trabalho prestado durante os períodos de descanso semanal, feriados oficiais e férias anuais remuneradas.

38.

É certo que as questões relativas ao nível da remuneração e o modo pelo qual a remuneração é calculada não são reguladas pela Diretiva 2003/88 ( 9 ). Com exceção do artigo 7.o da diretiva, que respeita ao direito a férias anuais remuneradas, a diretiva não trata do modo como os trabalhadores devem ser remunerados por tipos específicos de trabalho, tal como o trabalho por turnos, o trabalho noturno e o tempo de permanência, nem sequer do modo como devem ser remunerados pelas horas extraordinárias ( 10 ). Nos termos do artigo 153.o TFUE, estas questões são reguladas pelo direito nacional. Assim, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente recusado responder a questões relativas ao nível de remuneração ( 11 ).

39.

Contudo, as questões prejudiciais submetidas não dizem respeito a aspetos específicos do direito a uma compensação pelo trabalho prestado nem ao nível de retribuição adequado. Respeitam à compatibilidade do regime previsto na Lei n.o 272/2004 com a Diretiva 2003/88, na medida em que se refere aos pais de acolhimento.

40.

Quanto a este aspeto, pode entender‑se que o mérito do pedido apresentado pelos pais de acolhimento relativo à compensação complementar pode depender da legalidade do regime especial aplicável aos pais de acolhimento, conforme estabelecido pela Lei n.o 272/2004. No âmbito deste regime, o tempo de trabalho e o tempo livre dos pais de acolhimento é determinado pelas necessidades individuais das crianças entregues à sua guarda. Os pais de acolhimento devem cuidar permanentemente das crianças, sem terem direito a períodos de descanso, feriados e férias especificamente definidos sem a presença dessas crianças. Por outras palavras, devido às necessidades das crianças, o tempo de trabalho e o tempo livre dos pais de acolhimento estão invariavelmente interligados.

41.

Tendo em conta estas considerações, parece‑me que se pode vislumbrar uma relação suficiente entre as questões prejudiciais submetidas e os factos subjacentes ao processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio: para esse órgão jurisdicional, coloca‑se a questão preliminar de saber se, nos termos do direito da União, os pais de acolhimento podem gozar períodos de descanso, feriados e férias em que baseiam o seu pedido de compensação complementar ( 12 ).

42.

Por estas razões, o Tribunal de Justiça não deve recusar responder às questões prejudiciais submetidas.

43.

As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto à interpretação da Diretiva 2003/88 — e, em particular, quanto à questão de saber se os pais de acolhimento, tais como os previstos na Lei n.o 272/2004, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88 — explicam‑se por três fatores interligados.

44.

Em primeiro lugar, o âmbito de aplicação material da Diretiva 2003/88 é definido em termos amplos no seu artigo 1.o, n.o 3. Segundo esta disposição, a diretiva é aplicável a todos os setores de atividade, privados e públicos, na aceção do artigo 2.o da Diretiva 89/391.

45.

A este respeito, por um lado, o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 89/391 refere‑se a «todos os setores de atividade, privados ou públicos (atividades industriais, agrícolas, comerciais, administrativas, de serviços, educativas, culturais, de ocupação de tempos livres, etc.)». Por outro lado, no artigo 2.o, n.o 2, da diretiva, certas atividades são especificamente excluídas do âmbito de aplicação da Diretiva 89/391 (e por extensão, do da Diretiva 2003/88): a diretiva não é aplicável sempre que se lhe oponham de forma vinculativa particularidades inerentes a certas atividades específicas da função pública, nomeadamente das forças armadas ou da polícia, ou a outras atividades específicas dos serviços de proteção civil.

46.

Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça aplicou plenamente o amplo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88 e explicou que as exceções à aplicação da diretiva devem ser interpretadas de forma restritiva ( 13 ). Assim, em princípio, a diretiva é aplicável a um trabalhador que, no contexto de uma relação laboral, realiza uma prestação em benefício de outra pessoa e sob a direção desta, pela qual recebe uma remuneração ( 14 ).

47.

Em terceiro lugar, e como corolário do amplo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88 e da jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria, as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio explicam‑se pelas particularidades do litígio que lhe foi submetido. Por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio explica que os pais de acolhimento têm um contrato de trabalho com a autoridade competente e prestam um serviço (acolhimento de menores) nos termos de um contrato especial de trabalho celebrado com a autoridade competente contra uma remuneração. Por outro lado, os pais de acolhimento em questão devem cuidar continuamente das crianças no seu próprio domicílio em função das necessidades individuais dessas crianças. Com efeito, esta exigência de cuidados e vigilância contínuos só dificilmente pode ser conciliada com as exigências estabelecidas na Diretiva 2003/88 no que respeita, em particular, aos períodos de descanso semanal (artigo 5.o) e às férias anuais remuneradas (artigo 7.o). Tal deve‑se ao facto de, segundo o Tribunal de Justiça, o conceito de «tempo de trabalho» ser o oposto de «período de descanso», excluindo‑se estes dois conceitos mutuamente ( 15 ).

48.

Para abordar as questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça, começarei por analisar a lógica subjacente à Diretiva 2003/88.

49.

A Diretiva 2003/88 ( 16 ) visa, principalmente, assegurar uma melhor proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores ( 17 ). Como medida mínima de harmonização, estabelece o nível mínimo de proteção que os Estados‑Membros devem assegurar aos trabalhadores no que respeita, nomeadamente, aos limites diários e semanais do tempo de trabalho e às férias anuais remuneradas. Contém igualmente regras específicas relativas à organização do trabalho por turnos e do trabalho noturno (artigos 8.o a 13.o da diretiva).

50.

Apesar de colocar claramente a tónica na proteção dos trabalhadores, a diretiva revela, contudo, que o legislador não era inteiramente alheio à necessidade de garantir a flexibilidade em certos setores de atividade ou ao aparecimento gradual de novas formas de trabalho ( 18 ).

51.

Mais concretamente, o exemplo mais evidente da vontade do legislador de tomar em conta a necessidade de flexibilidade poderá talvez ser encontrada no artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva 2003/88, que, remetendo para o artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 89/391, exclui expressamente do seu âmbito de aplicação certas atividades de serviço público. Essas atividades são excluídas devido às suas características peculiares que inevitavelmente se opõem a ritmos regulares de trabalho e de descanso. Com efeito, a exclusão expressa de certas atividades do âmbito de aplicação da diretiva corrobora a tese segundo a qual o legislador teve, de facto, presente que certas atividades não podem simplesmente ser organizadas de acordo com as exigências da diretiva. Embora a redação do artigo 2.o, n.o 2, não seja exaustiva, os exemplos que aí especificamente se indicam tendem a sugerir que, ao conceber esta exclusão, o legislador teve particularmente em consideração atividades relacionadas com a segurança que obedecem a uma maior lealdade ( 19 ).

52.

Para além desta exclusão, a Diretiva 2003/88 contém várias derrogações. Nos termos dos artigos 17.o, 18.o, 20.o e 21.o, os Estados‑Membros podem, em determinadas circunstâncias específicas, estabelecer derrogações às disposições da diretiva relativas, em particular, aos períodos de descanso diários e semanais, às pausas, ao descanso e ao trabalho noturno. Além disso, nos termos do artigo 22.o, é também permitido aos Estados‑Membros, sob determinadas condições, optarem, a título individual, por não aplicar as disposições relativas ao limite máximo de horas de trabalho semanal (48) estabelecidas no artigo 6.o da diretiva ( 20 ).

53.

Apesar de ser deixada aos Estados‑Membros uma certa margem de manobra, a redação e a economia geral da Diretiva 2003/88 revelam claramente que o bem‑estar do trabalhador, sob a forma de um equilíbrio saudável entre a vida profissional e a vida privada, se encontra no cerne das considerações que conduziram à adoção da diretiva. Tal é comprovado, em particular, pelo facto de a insuficiência dos períodos de descanso e de férias não poder, segundo a lógica da diretiva, ser sanada mediante uma compensação adicional ( 21 ).

54.

Também o Tribunal de Justiça subscreveu claramente a tese de que o objetivo principal da Diretiva 2003/88 é a proteção dos trabalhadores. Com efeito, o objetivo de proteção do bem‑estar dos trabalhadores inspira a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria. Por referência a este objetivo, tanto as exclusões previstas no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 89/391 como o conjunto das derrogações estabelecidas na Diretiva 2003/88 têm sido interpretadas de modo restritivo ( 22 ). Para garantir uma proteção abrangente dos trabalhadores, o Tribunal de Justiça interpretou em sentido amplo não só o âmbito de aplicação da diretiva, como também o conceito de «tempo de trabalho» ( 23 ). Assim, o «tempo de trabalho» inclui, por exemplo, o tempo passado a dormir nas instalações do empregador ( 24 ) e o tempo de prevenção passado no domicílio com a obrigação de responder às chamadas do empregador num prazo de oito minutos ( 25 ).

55.

Contudo, um aspeto que não deve ser descurado é que, para que uma atividade esteja, desde logo, abrangida pelo âmbito de aplicação (material) da Diretiva 2003/88 (ou, com efeito, em virtude das exceções previstas no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 89/391), essa atividade deve ser exercida por um trabalhador. Com efeito, importa salientar que a Diretiva 2003/88 confere certos direitos mínimos apenas a pessoas que exercem uma atividade (económica) num contexto contratual específico: ou seja, confere direitos a pessoas que exercem tal atividade em benefício de outra pessoa e sob a sua direção e, portanto, sem gozarem de liberdade para escolher o horário, o lugar e o conteúdo da sua atividade. A diretiva estabelece os limites relativos ao tempo que essas pessoas podem ser obrigadas a investir numa atividade prestada em benefício de outra pessoa e sob a sua direção. Em contrapartida, a diretiva não visa a proteção, nem a organização do tempo de trabalho, de pessoas que exercem uma atividade como contrapartida do pagamento de remuneração com base em qualquer outro regime contratual que não apresente o referido elemento de subordinação.

56.

Por conseguinte, para determinar se a situação dos pais de acolhimento, como a que está em causa no processo principal, está compreendida no âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88, há que determinar, a título liminar, se os pais de acolhimento em questão devem ser considerados «trabalhadores», para efeitos da dessa diretiva.

57.

Tal como em relação ao âmbito de aplicação material da Diretiva 2003/88 (que abrange, em princípio, todas as atividades laborais imagináveis), o Tribunal de Justiça interpretou igualmente o âmbito de aplicação pessoal da diretiva em sentido amplo. Como explicarei na secção que se segue, ao interpretar o conceito de trabalhador neste contexto, o Tribunal de Justiça inspirou‑se na sua jurisprudência sobre a livre circulação nos termos do artigo 45.o TFUE.

58.

No Acórdão Union syndicale Solidaires Isère ( 26 ), um processo que respeitava a trabalhadores sazonais em centros de férias de crianças que tinham contratos de trabalho especiais, o Tribunal de Justiça salientou que o termo «trabalhador» devia ser objeto de interpretação autónoma no direito da União. Consequentemente, este conceito, nos termos do direito da União, deve ser definido segundo critérios objetivos que caracterizam a relação de trabalho, tendo em consideração os direitos e os deveres das pessoas em causa. Referindo‑se à sua jurisprudência relativa ao artigo 45.o TFUE, o Tribunal de Justiça declarou que a característica essencial da relação de trabalho, para efeitos da aplicação da Diretiva 2003/88, é a circunstância de uma pessoa realizar, durante certo tempo, em benefício de outra e sob a sua direção, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração ( 27 ).

59.

Por outras palavras, um «trabalhador», na aceção da Diretiva 2003/88, é uma pessoa que realiza prestações no âmbito de uma relação laboral. Esta, por sua vez, implica uma relação de subordinação ( 28 ). Segundo o Tribunal de Justiça, um indicador nesse sentido pode ser a circunstância de a pessoa agir sob a direção de outra pessoa no que respeita, em particular, à sua liberdade de escolher o horário, o lugar e o conteúdo do seu trabalho ( 29 ).

60.

Para efeitos do presente processo, é crucial que o Tribunal de Justiça tenha salientado que a natureza especial da relação laboral nos termos do direito nacional não tem influência direta na qualificação de uma pessoa como trabalhador para efeitos do direito da União ( 30 ). Com efeito, parece que, tal como noutras áreas do direito social e laboral da União, o escudo de proteção do conceito de trabalhador pode, em certos casos, abranger pessoas que não sejam consideradas como tal nos termos do direito nacional ( 31 ).

61.

Mais precisamente, para determinar, à luz do direito da União, se uma pessoa é um trabalhador e está, portanto, abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88, pode ser necessário apreciar o que subjaz à natureza da relação nos termos do direito nacional. A apreciação global efetuada para esse efeito do quadro (factual e contratual) em que as prestações são realizadas deve, portanto, ser autónoma e não deve ser influenciada pela designação conferida à relação contratual no direito nacional.

62.

A este respeito, a inter‑relação conceptual que se pode observar na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de trabalhador, para efeitos da Diretiva 2003/88, confirma que este conceito deve, tal como noutros domínios do direito da União, ser interpretado em sentido amplo. Em qualquer caso, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça parece claro que todos os trabalhadores na aceção da Diretiva 2003/88 também são trabalhadores na aceção do artigo 45.o TFUE.

63.

No entanto, o contrário nem sempre se verificará.

64.

Com efeito, é frequente que um mesmo termo possa referir‑se a conceitos diferentes, consoante o domínio do direito em questão. Como o próprio Tribunal de Justiça observou, o conceito de trabalhador no direito da União não é unívoco: variando em função do contexto em que o mesmo é aplicável ( 32 ). Ao interpretar o conceito de trabalhador num contexto particular, importa ter em consideração a lógica subjacente ao instrumento jurídico e o interesse que esse instrumento visa proteger.

65.

Como é sabido, o Tribunal de Justiça declarou que as pessoas podem conservar o estatuto de «trabalhador» e beneficiar da proteção conferida pelo artigo 45.o TFUE também durante períodos de inatividade económica. É o caso, por exemplo, das pessoas à procura de emprego ( 33 ) e de mulheres que, em razão das restrições físicas da gravidez e do parto, deixam de trabalhar durante um período de tempo razoável ( 34 ).

66.

Apesar do seu estatuto de «trabalhadores» ao abrigo da legislação sobre a liberdade de circulação, é difícil perceber a razão pela qual essas pessoas deveriam (ou como poderiam) beneficiar da proteção conferida pela Diretiva 2003/88 enquanto trabalhadores. Tal deve‑se ao facto de não se encontrarem numa relação laboral. Como se sugeriu atrás, a Diretiva 2003/88 visa proteger a saúde e a segurança mas também, em termos mais amplos, o bem‑estar das pessoas que prestam um trabalho em benefício e sob a direção de um empregador, sendo esta, em substância, a relação de subordinação.

67.

Tendo em conta estas considerações, examinarei agora a questão de saber se os pais de acolhimento em causa no processo principal são trabalhadores na aceção da Diretiva 2003/88.

68.

A título preliminar, importa recordar que resulta da divisão de tarefas prevista no artigo 267.o TFUE entre o Tribunal de Justiça e os seus interlocutores nos Estados‑Membros que cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio aplicar o conceito de trabalhador aos factos do caso vertente. Contudo, é ao Tribunal de Justiça que compete definir o conceito de trabalhador para efeitos da Diretiva 2003/88 e fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio as orientações necessárias para o ajudar na sua missão de aplicar este conceito.

69.

Segundo o Tribunal de Justiça, a aplicação do conceito de trabalhador num caso concreto deve basear‑se em critérios objetivos: o órgão jurisdicional de reenvio deve tomar em conta todas as circunstâncias do processo que lhe é submetido, atendendo tanto à natureza das atividades em questão como à relação entre as partes em causa ( 35 ).

70.

A este respeito, como já se indicou, a natureza de uma relação contratual no direito nacional não deve ser determinante para estabelecer se uma pessoa é um trabalhador na aceção da Diretiva 2003/88. Com efeito, se o contrário fosse verdade, o conceito de trabalhador (contrariamente à jurisprudência do Tribunal de Justiça) seria objeto de uma multiplicidade de interpretações (divergentes) em função da definição de uma determinada relação contratual no direito nacional.

71.

Por conseguinte, ao decidir se os pais de acolhimento em questão devem ser considerados trabalhadores, para efeitos da Diretiva 2003/88, a natureza da relação entre esses pais de acolhimento e a autoridade competente deve ter uma importância meramente marginal na apreciação dessa relação contratual à luz do direito da União. O mero facto de os pais de acolhimento desempenharem as suas tarefas no âmbito de «um contrato de trabalho» não implica que a relação contratual entre os pais de acolhimento e a autoridade competente deva ser concebida como uma relação laboral para efeitos da Diretiva 2003/88.

72.

Com efeito, existem vários fatores que corroboram a tese de que os pais de acolhimento a que se refere a Lei n.o 272/2004 não devem ser considerados trabalhadores para efeitos da Diretiva 2003/88. Estes fatores respeitam quer à relação entre as partes em questão, quer à natureza das atividades exercidas pelos pais de acolhimento em causa.

73.

Como referido atrás, para que uma pessoa seja considerada um trabalhador, a prestação deve ser realizada numa relação de subordinação: numa relação laboral o trabalhador exerce uma atividade económica sob a direção do seu empregador. Esta relação não parece existir no caso em apreço.

74.

É certo que este paralelismo pode ser um pouco impreciso. Contudo, a relação entre a autoridade competente e os pais de acolhimento poderia (para o fim específico de avaliar se esses pais de acolhimento estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88) ser comparada com a de um mandato para executar uma obrigação específica. Com efeito, como resulta do despacho de reenvio, em vez de prestarem trabalho no âmbito de uma relação de subordinação e, portanto, em benefício e sob a direção da autoridade competente, os pais de acolhimento são mandatados pela autoridade competente para cuidarem das crianças em questão como qualquer outro progenitor.

75.

A este respeito, resulta da decisão de reenvio que a atividade dos pais de acolhimento é exercida com base num contrato especial (quadro). Por outro lado, o contrato de trabalho entre a autoridade competente (ou uma entidade privada acreditada) e os pais de acolhimento produz efeitos quando a criança fica à sua guarda. Uma vez ao seu cuidado, os pais de acolhimento devem assegurar que as crianças em questão se integram no novo ambiente familiar, que podem crescer sob supervisão parental permanente e com os cuidados adequados à sua idade.

76.

Nesse sentido, em vez de estarem sujeitos às ordens ou decisões da autoridade competente e de exercerem as tarefas acordadas, os pais de acolhimento cuidam das crianças em causa de forma independente, em função das necessidades individuais dessas crianças e do programa determinado pela família de acolhimento.

77.

É verdade que os pais de acolhimento não estão autorizados a interromper a sua atividade sem autorização expressa da autoridade competente. É igualmente verdade que os pais de acolhimento estão obrigados a permitir que os especialistas em proteção infantil supervisionem a sua atividade profissional. Contudo, estas exigências não são suficientes para concluir que os pais de acolhimento exercem as suas atividades diárias numa relação de subordinação, como exige a jurisprudência.

78.

Mais especificamente, é evidente que, devido a essas exigências, os pais de acolhimento não podem dispor do seu tempo e cuidar das crianças em questão como bem entenderem. Mas as exigências não estão relacionadas com o desempenho concreto (quotidiano) das tarefas executadas pelos pais de acolhimento, nem com a organização do trabalho em função das necessidades de um empregador. Quando muito, as exigências constituem uma parte do quadro geral em que o mandato deve ser exercido.

79.

A este respeito, importa não esquecer que as crianças colocadas em famílias de acolhimento são particularmente vulneráveis. As exigências relativas às férias anuais e à intervenção de especialistas na educação dessas crianças são decerto estabelecidas para proteger as crianças em causa. Com efeito, seria claramente contrário ao superior interesse das crianças em causa permitir que os pais de acolhimento se separassem regularmente das crianças de que devem cuidar como se fossem seus filhos ou, até, que recusassem a ajuda de especialistas na matéria.

80.

Como o órgão jurisdicional de reenvio observa, a colocação de uma criança numa família de acolhimento constitui uma medida destinada a assegurar que a criança cresce num ambiente semelhante ao da sua família. Tal implica viver permanentemente com a família de acolhimento. Nesse sentido, o serviço prestado pelos pais de acolhimento é comparável ao de qualquer outro progenitor. Para garantir que o superior interesse da criança continua a ser a prioridade em situações de acolhimento familiar, as tarefas parentais desempenhadas pelos pais de acolhimento não devem ser organizadas com base num programa de trabalho fixo ou com períodos de descanso obrigatórios, incluindo períodos de férias anuais obrigatórias.

81.

Isto é verdade independentemente da duração da colocação numa família de acolhimento (que pode, como indicado supra, variar entre estadas de curta duração e cuidados a longo prazo). Não é de mais sublinhar que a colocação em famílias de acolhimento, conforme definida na Lei n.o 272/2004, constitui um mandato para dar à criança a oportunidade de crescer como membro de uma família, família essa cujo programa é determinado pelas necessidades da família e das crianças, e não pelas de um empregador.

82.

Estas considerações conduzem‑me ao Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Hälvä ( 36 ). Este processo dizia respeito a trabalhadores empregados na qualidade de «pais substitutos» por uma associação de proteção da infância que explorava uma aldeia de crianças. Mais especificamente, estava em causa a questão de saber se esses pais substitutos, como trabalhadores empregados pela associação, eram abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 17.o, n.o 1, da Diretiva 2003/88. Nesse processo, o Tribunal de Justiça tomou como ponto de partida que esses pais substitutos são trabalhadores e, como tal, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da diretiva, partilhando o órgão jurisdicional de reenvio desse ponto de partida ( 37 ).

83.

Ao contrário do que acontece no caso em apreço, no processo Hälvä os pais substitutos não tomavam conta das crianças de forma contínua na sua própria casa. Pelo contrário, eram empregados de uma associação de proteção da infância no âmbito de contratos que indicavam o número de turnos de trabalho de 24 horas que deviam realizar anualmente numa instituição, embora se tratasse de uma instituição muito semelhante a um ambiente familiar. Além disso, os pais substitutos eram enviados para trabalhar nas casas da aldeia com base no horário de trabalho elaborado pelo diretor da aldeia de crianças.

84.

Embora a associação de proteção da infância não fiscalizasse o trabalho prestado nas casas durante os períodos de trabalho, o quadro geral em que os pais substitutos desempenhavam as suas funções era determinado pela associação: em particular, trabalhavam em turnos predeterminados em casas predeterminadas durante um número predeterminado de dias por ano. Apesar de uma descrição das funções um pouco enganosa (pais substitutos), eram simplesmente trabalhadores temporários na aldeia de crianças, que não tinham a responsabilidade principal pela educação das crianças que viviam nessa aldeia ( 38 ).

85.

Estes elementos distinguem o processo Hälvä do caso em apreço. Ajudam também a explicar a razão pela qual a questão preliminar de saber se as pessoas em causa eram trabalhadores, para efeitos da Diretiva 2003/88, não se colocou no processo Hälvä. Com efeito, entre outros indicadores da existência de uma relação de trabalho entre a associação de proteção das crianças e as pessoas em questão, no referido processo estava claramente presente a relação de subordinação exigida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

86.

O aspeto que abordarei a seguir está também relacionado com as diferenças entre o processo Hälvä e o caso em apreço. Respeita à impossibilidade de conciliar as exigências da Diretiva 2003/88 com o interesse superior das crianças colocadas numa família de acolhimento. Como os Governos alemão e romeno salientaram na audiência, a atividade das famílias de acolhimento está em profunda contradição com as disposições da Diretiva 2003/88 e não deve estar compreendida no seu âmbito de aplicação.

87.

Suponhamos que os pais de acolhimento, como os que estão em causa no processo principal, são, todavia, considerados trabalhadores para efeitos da Diretiva 2003/88, posição defendida pela Comissão.

88.

Nessa hipótese, a organização das tarefas desempenhadas pelos pais de acolhimento, em conformidade com as exigências da Diretiva 2003/88, implicaria a atribuição de vários pais de acolhimento, e de famílias de acolhimento, às crianças em questão. Isto porque, como explicado supra, os períodos de descanso e as férias anuais remuneradas previstos na diretiva que não tenham sido gozados não podem ser substituídos por pagamentos adicionais. Por conseguinte, considerar que os pais de acolhimento são trabalhadores, para efeitos da diretiva, implicaria a necessidade de organizar o acolhimento familiar durante os períodos de descanso e de férias de cada um dos pais de acolhimento. Na prática, isto significaria que as crianças colocadas em acolhimento familiar teriam de passar de uma família de acolhimento para outra em função dos «turnos» de cada um dos pais de acolhimento, situação que a Comissão considera aceitável. Contudo, do ponto de vista do superior interesse das crianças em causa, é manifesta o absurdo desta solução ( 39 ).

89.

Contrariamente ao sugerido pela Comissão na audiência, não se podem estabelecer paralelos com o processo Hälvä, que respeitava a uma situação intrinsecamente diferente: a de pessoal temporário numa aldeia de crianças (privada) que toma conta de crianças em casas da aldeia, nas quais as crianças vivem, durante as ausências dos pais de acolhimento que têm a responsabilidade principal pela educação das crianças.

90.

A este respeito, gostaria igualmente de salientar que a tensão existente entre a atividade dos pais de acolhimento e os requisitos da Diretiva 2003/88 também não pode ser resolvida recorrendo a qualquer um dos números do artigo 17.o da diretiva. Como indicado, esta disposição autoriza os Estados‑Membros a estabelecerem derrogações às exigências da diretiva no que diz respeito (nomeadamente) aos períodos de descanso diário e semanal, mas não ao artigo 7.o, que obriga os Estados‑Membros a garantir que todos os trabalhadores beneficiem de pelo menos quatro semanas de férias anuais remuneradas. Assegurar aos pais de acolhimento um mínimo de quatro semanas de férias (remuneradas) sem as crianças de quem devem cuidar exigiria, no fundo, que fossem adotadas soluções temporárias para a sua guarda. É óbvio que essa solução não corresponderia ao superior interesse das crianças em causa e, em particular, ao objetivo de assegurar que as crianças acolhidas possam viver num ambiente familiar estável como membros de pleno direito da família de acolhimento.

91.

Por todas estas razões, considero que, interpretando corretamente o conceito de «trabalhador», os pais de acolhimento, como os do processo principal, não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88.

92.

Por conseguinte, não é necessário apreciar as restantes questões submetidas.

93.

À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pela Curtea de Apel Constanţa (Tribunal de Recurso, Constanţa, Roménia) do seguinte modo:

Interpretando corretamente o conceito de «trabalhador», os pais de acolhimento, como os que estão em causa no processo principal, não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/88/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de novembro de 2003, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho.