1

Na sequência de uma inspeção efetuada pelos seus serviços, entre 19 e 23 de agosto de 2013, tendo por objeto as ajudas diretas à superfície a título dos anos de pedido 2011 e 2012, a Comissão Europeia considerou que havia falhas na aplicação, pelo Reino da Suécia, das suas obrigações em matéria de seleção das amostras de controlo, como esta decorriam do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).

2

Os controlos a levar a cabo pelos Estados‑Membros prosseguem o objetivo de atualizar e verificar as informações de que estes últimos dispõem a propósito das superfícies agrícolas para as quais são pedidas ajudas, a fim de reduzir o risco de erro ligado à concessão dessas ajudas.

3

Em substância, na carta, acompanhada de um anexo, que a Comissão dirigiu em 6 de dezembro de 2013 às autoridades suecas por força das disposições do artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90) (a seguir, conjuntamente, «comunicação de 6 de dezembro de 2013»), a Comissão alegou que as autoridades suecas não respeitaram inteiramente as suas obrigações em matéria de controlo dos pagamentos diretos à superfície a título dos anos de pedido 2011 e 2012, salientando que a comparação dos resultados dos controlos por teledeteção, por um lado, e no local, por outro, permitiu constatar um número de erros significativamente diferente, quando os dois tipos de controlo deveriam ter dado os mesmos resultados. Por conseguinte, caberia suspeitar‑se de que, ao recorrer à teledeteção, quer a seleção das amostras de controlo quer o método de controlo apresentava deficiências. Com efeito, a percentagem de erro teria sido mais baixa no que respeita aos controlos por teledeteção, indicando que a análise dos riscos baseada numa seleção das amostras de controlo não foi conduzida corretamente porque foi efetuada com um número limitado de fatores de risco que não foram, eles próprios, avaliados anualmente nem atualizados eficazmente a fim de obter uma melhor seleção do risco para o Fundo Europeu Agrícola de Garantia [(FEAGA) a seguir «fundo»]. A Comissão pediu, por último, às autoridades suecas que expusessem na resposta as medidas corretivas já adotadas e as que estavam projetadas.

4

Em 5 de fevereiro de 2014, as autoridades suecas, concretamente, o Jordbruksverket (Instituto da Agricultura, Suécia), enviaram à Comissão uma resposta às acusações desta última.

5

Por carta de 11 de abril de 2014, a Comissão convocou as autoridades suecas para uma reunião bilateral, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006. No termo dessa reunião, que teve lugar em 20 de maio de 2014, a Comissão manteve as suas conclusões relativas à constatação das deficiências a título dos anos de pedido 2011 e 2012.

6

Em 25 de setembro de 2014, as autoridades suecas enviaram à Comissão a sua resposta às conclusões constantes da ata da reunião bilateral de 20 de maio de 2014, apresentando a sua própria estimativa do prejuízo sofrido pelo fundo a título dos anos de pedido 2011 a 2013, que se elevou, segundo essas autoridades, a 636865 euros.

7

Em 15 de janeiro de 2015, a Comissão dirigiu às autoridades suecas uma comunicação por força do artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, e do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006 (a seguir «comunicação de 15 de janeiro de 2015»). Nessa comunicação, a Comissão rejeitou a estimativa do prejuízo como esta havia sido efetuada por aquelas, expondo que, no caso vertente, estas não tinham feito corretamente um controlo secundário.

8

Em 24 de fevereiro de 2015, o Reino da Suécia pediu que o caso fosse remetido ao órgão de conciliação previsto no artigo 16.o do Regulamento n.o 885/2006. No seu relatório de 9 de julho de 2015, este último considerou que as posições das partes eram inconciliáveis. No entanto, propôs à Comissão que excluísse da correção os pedidos provenientes de departamentos suecos que não tivessem recorrido à teledeteção em 2013 e que tivesse em conta uma carta invocada pelas autoridades suecas que demonstrava uma alteração da situação geográfica das zonas de controlo a partir do ano de 2013.

9

Em 19 de outubro de 2015, a Comissão comunicou ao Reino da Suécia a sua posição final (a seguir «posição final de 19 de outubro de 2015»). Teve em conta a aplicação de uma correção de base fixa que respeitava unicamente ao ano de pedido 2013 e aos oito departamentos suecos nos quais a teledeteção tinha sido aplicada de 2011 a 2013. Em substância, a Comissão explica que a omissão contínua de atualizar a análise dos riscos da seleção das amostras de controlo para efeitos de controlo por teledeteção, que corresponde a uma falta de controlo secundária atendendo à sua persistência, origina um risco de prejuízo para o FEAGA. Nestas condições, uma correção de base fixa respeitante a todas as ajudas ligadas à superfície seria a melhor forma de quantificar esse risco e uma taxa de correção de 2% afigura‑se justificada.

10

Através da Decisão de Execução (UE) 2016/417 da Comissão, de 17 de março de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2016, L 75, p. 16), uma correção de base fixa de 2% foi aplicada em relação às despesas efetuadas na Suécia a título das ajudas diretas dissociadas do ano de pedido 2013, ascendendo o montante final da correção à quantia de 8811286,44 euros (a seguir «decisão impugnada»).

11

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de maio de 2016, o Reino da Suécia interpôs o presente recurso.

12

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 7 de setembro de 2016, a República Checa pediu para intervir no processo em apoio dos pedidos do Reino da Suécia, o que lhe foi concedido, por decisão do presidente da Segunda Secção do Tribunal de19 de outubro de 2016.

13

A contestação, a réplica e a tréplica foram apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 5 de outubro e 1 de dezembro de 2016, e 13 de janeiro de 2017.

14

Na sequência de apresentação do articulado de intervenção pela República Checa, em 1 de dezembro de 2016, o Reino da Suécia e a Comissão apresentaram as suas observações, respetivamente, em 21 e em 23 de fevereiro de 2017.

15

O encerramento da fase escrita do processo foi notificado às partes em 28 de fevereiro de 2017.

16

O Reino da Suécia indicou, em 20 de março de 2017 que pretendia que fosse realizada uma audiência.

17

O Reino da Suécia conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

18

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

19

A República Checa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne julgar procedentes os pedidos do Reino da Suécia e anular a decisão impugnada na medida solicitada.

20

O Reino da Suécia invoca três fundamentos no âmbito do recurso.

21

Em primeiro lugar, alega que a Comissão cometeu um erro de direito ao desrespeitar as disposições do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006, bem como as do artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), na medida em que, na comunicação de 6 de dezembro de 2013, que lhe dirigiu na sequência do seu inquérito, a Comissão não precisou a deficiência alegada no caso concreto nem indicou as medidas corretivas que se impunham a fim de garantir futuramente o respeito da regulamentação da União. A referida comunicação não pode, portanto, ser invocada para justificar a correção financeira controvertida.

22

Em segundo lugar, afirma que a Comissão baseou a decisão impugnada em conclusões erradas no que respeita às diferenças que decorrem da comparação do número de erros detetados na sequência da realização dos dois tipos de controlo. Consequentemente, deveria considerar‑se que a Comissão não logrou demonstrar as deficiências alegadas nem de que modo estas últimas, admitindo que se verificaram, teriam podido ocasionar um risco para o FEAGA.

23

Em terceiro lugar, alega igualmente que, ao proceder ao cálculo do montante da correção de base fixa, a Comissão violou tanto o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 como as suas próprias orientações conforme definidas no Documento n.o VI/5330/97 de Comissão, de 23 de dezembro de 1997, com a epígrafe «Orientações para o cálculo das consequências financeiras quando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «Documento n.o VI/5330/97»), e o princípio da proporcionalidade.

24

A Comissão contesta a argumentação desenvolvida pelo Reino da Suécia no âmbito dos três fundamentos suscitados por este último.

25

A República Checa, que declara apoiar plenamente a argumentação do Reino da Suécia, limitou‑se a formular observações relativas ao segundo e terceiro fundamentos.

26

O Reino da Suécia expõe que o artigo 52.o o Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006 regulam as diferentes etapas a respeitar quando do processo de apuramento das contas no que respeita ao FEAGA. Em especial, por força do artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006, o Estado‑Membro em causa, a fim de que possa sanar, logo que possível, as deficiências constatadas, deve ser notificado previamente dos resultados dos inquéritos da Comissão e ser informado das medidas corretivas a tomar para garantir futuramente o respeito das regras da União em causa. Apenas essa comunicação por escrito pode constituir o elemento de referência para o cômputo do prazo de 24 meses previsto no artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013, que permite identificar as despesas que podem ser excluídas do financiamento da União.

27

Ora, a comunicação de 6 de dezembro de 2013 ‑ como tão pouco as cartas ou as comunicações posteriores da Comissão ‑, não preenche as exigências do artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006, porque não indica claramente em que consistia a deficiência censurada ao Reino da Suécia nem as medidas corretivas que este último era obrigado a tomar para sanar essa deficiência. A Comissão só deu essas precisões na posição final de 19 de outubro de 2015, na qual indicou que a persistência das deficiências alegadas devia ser equiparada a uma falta de controlo secundário. Em especial, os termos da comunicação de 6 de dezembro de 2013 permitem constatar que a Comissão se limitou a indicar que suspeitava quer da existência de deficiências num controlo secundário, concretamente, na análise dos riscos para a seleção das amostras de controlo por teledeteção, quer a existência de uma certa forma de deficiência num controlo‑chave, isto é, no âmbito de uma inspeção física por teledeteção. Segundo jurisprudência, a comunicação escrita prevista no artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006 deveria, no entanto, facultar ao Estado‑Membro em causa um perfeito conhecimento das reservas da Comissão, a fim de preencher a sua função de advertência.

28

Acresce que, apesar de os seus serviços terem procedido a um inquérito para os anos de pedido 2011 e 2012, as suspeitas de deficiências formuladas pela Comissão foram equiparadas posteriormente a uma falta de análise dos riscos, sem que o fundamento dessa evolução da posição da Comissão ressaltasse do dossier, da legislação da União ou da jurisprudência, ou até mesmo das suas próprias orientações, segundo as quais o aperfeiçoamento de um processo de controlo é insuficiente para justificar correções financeiras.

29

A Comissão responde que, na comunicação de 6 de dezembro de 2013, em especial no ponto 1.2.1 do anexo que esta comporta, com a epígrafe «Eficácia da análise dos riscos», forneceu às autoridades suecas detalhes sobre as deficiências censuradas e lhes pediu novas clarificações sobre a avaliação dos riscos para fins de controlos por teledeteção, bem como explicações sobre o modo de garantir a tomada em consideração adequada do risco para o fundo. Esse pedido deveria ser considerado, pelo menos implicitamente, como uma indicação em termos gerais das medidas corretivas a tomar. A Comissão indicou, tendo em conta as diferenças constatadas entre os dois modos de controlo, que cabia suspeitar que, quer a seleção das amostras de controlo, quer o método de controlo apresentaram diferenças.

30

A Comissão expõe, em especial, que, no ponto 1.3.2 do anexo que comunicação de 6 de dezembro de 2013 comporta, mencionou os pontos fracos constatados nos controlos rápidos no terreno efetuados pelas autoridades suecas na sequência das operações de controlo por teledeteção.

31

A Comissão alega, além disso, que, embora seja exato que a comunicação de 6 de dezembro de 2013 diz respeito aos anos de pedido 2011 e 2012, isso prende‑se com o facto de que, na medida em que a referida comunicação tinha por objeto um controlo efetuado em agosto de 2013, não existia, nessa fase, nenhum resultado a título do ano 2013. No entanto, dado que persistiam irregularidades, deveriam as mesmas ser tidas em conta para determinar o período da correção financeira. O facto de que tenham existido deficiências financeiras ao longo dos anos 2011 a 2013 permitia que se considerasse que nesses anos não tinha sido feita nenhuma análise dos riscos e que, portanto, nenhum controlo secundário tinha sido realizado.

32

Os termos da carta enviada à Comissão em 5 de fevereiro de 2014 pelo Instituto da Agricultura sueco permitem igualmente constatar que as autoridades suecas tinham compreendido que deficiências existiam segundo a Comissão.

33

Posteriormente, na convocatória de 11 de abril de 2014 para a reunião bilateral de 20 de maio de 2014 e nas conclusões desta reunião, a Comissão forneceu pormenores complementares a propósito das medidas corretivas a aplicar. Isso está ligado ao facto de que o processo de controlo é um processo dinâmico e que as questões que se colocam são tratadas à medida que esse processo se desenrola, com base em esclarecimentos fornecidos pelo Estado‑Membro em causa. De qualquer modo, medidas corretivas apenas podiam ser válidas para o futuro e não para os anos de pedido 2011 a 2013.

34

A Comissão contesta, além disso, a afirmação segundo a qual foi apenas na fase da posição final de 19 de outubro de 2015 que precisou os termos da deficiência alegada que, associada a uma falta de evolução da situação ao longo dos últimos anos, a levou a ter em conta a inexistência de controlo secundário. Em seu entender, estes elementos já ressaltavam da sua comunicação de 15 de janeiro de 2015, feita ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006.

35

No caso em apreço, o artigo 11.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 885/2006, que é evocado pelo Reino da Suécia, começou a ser aplicado a contar de 16 de outubro de 2006 e tem a seguinte redação:

«Apuramento da conformidade

1.   Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras [da União], comunicará ao Estado‑Membro em causa as suas verificações e indicará as medidas corretivas necessárias para garantir a futura observância dessas regras.

Essa comunicação fará referência ao presente artigo. O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode prorrogar o prazo de resposta.

Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma reunião bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração e do prejuízo financeiro causado ao orçamento comunitário.

2.   No prazo de dois meses após a data de receção da ata da reunião bilateral prevista no n.o 1, terceiro parágrafo, o Estado‑Membro transmitirá as informações solicitadas durante essa reunião ou quaisquer outras informações que considere úteis para o exame em curso.

Em casos justificados, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado do Estado‑Membro, autorizar uma prorrogação do prazo mencionado no primeiro parágrafo. 0 pedido será enviado à Comissão antes do termo desse prazo.

Após o prazo referido no primeiro parágrafo, a Comissão comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro com base nas informações recebidas no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade. Na comunicação será efetuada uma avaliação das despesas que a Comissão prevê excluir do financiamento comunitário a título do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 e será feita referência ao n.o 1 do artigo 16.o do presente regulamento.»

36

O Regulamento n.o 1306/2013, que foi revogado pelo Regulamento (CE) n.o 1290/2005, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), comporta um artigo 52.o, com a epígrafe «Apuramento da conformidade», aplicável a partir de 1 de janeiro de 2015.

37

Por força das disposições do artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013, uma recusa de financiamento não pode ter por objeto «despesas [do FEAGA] efetuadas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado‑Membro em causa os resultados dessas verificações».

38

Afigura‑se, assim, que o artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006 define as diversas fases a respeitar ao longo do processo de apuramento das contas do FEOGA. Em especial, o artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, deste regulamento precisa o conteúdo da primeira comunicação escrita através da qual a Comissão comunica os resultados das suas verificações aos Estados‑Membros, antes da organização da discussão bilateral. Nos termos desta disposição, a primeira comunicação deve precisar o resultado das verificações da Comissão ao Estado‑Membro em causa e indicar as medidas corretivas a tomar para garantir, no futuro, o respeito das regras da União em causa (Acórdão de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.o 57).

39

A este propósito, recorde‑se que o juiz da União já declarou que, no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) n.o 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO 1995, L 158, p. 6), a comunicação escrita referida no artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento, que é, em substância, idêntica à comunicação referida no artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006, deve ser de natureza a dar ao Estado‑Membro um conhecimento perfeito das reservas da Comissão, de modo a que esta possa exercer a função de advertência que lhe é atribuída pelo artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.o 58 e jurisprudência referida).

40

Daqui decorre que, na primeira comunicação prevista pelo artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006, a Comissão deve indicar, de modo suficientemente preciso, o objeto do inquérito realizado pelos seus serviços e as deficiências constatadas por ocasião desse inquérito, uma vez que estas podem ser ulteriormente invocadas como elemento de prova da dúvida séria e razoável da Comissão no que respeita aos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou aos números transmitidos por estas e, assim, justificar as correções financeiras que foram consideradas na decisão final que exclui do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa a título do FEAGA (v., por analogia, Acórdão de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.o 59 e jurisprudência referida).

41

No entanto, quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira persistem para além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, a Comissão tem o direito, e até mesmo a obrigação, de ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correção financeira em causa (v., por analogia, Acórdão de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.o 63 e jurisprudência referida).

42

Importa, por conseguinte, examinar se a comunicação de 6 de dezembro de 2013, constituída pela carta de 6 de dezembro de 2013 e pelo anexo que à mesma estava junto, pode ser considerada conforme com as exigências enunciadas no artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006. A este título, deve verificar‑se se a referida comunicação comporta, por um lado, uma identificação suficiente do objeto e dos resultados do inquérito, na medida em que neles assentou a correção financeira contestada, e, por outro, as medidas corretivas que deviam ser adotadas no futuro.

43

A correspondência contida na comunicação de 6 de dezembro de 2013 refere‑se, antes de mais, às operações de inquérito realizadas na Suécia entre 19 e 23 de agosto de 2013, ao mencionar, em termos muito gerais, que, tendo em conta as observações resultantes das referidas operações e que dizem respeito aos pagamentos diretos à superfície a título dos anos de pedido 2011 e 2012, os serviços da Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão consideraram que as autoridades suecas não tinham dado inteiramente cumprimento às exigências que decorrem do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.oo378/2007, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), do Regulamento n.o 1122/2009 e do Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento n.o 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1).

44

A correspondência em questão precisa, além disso, que, por força do artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005, as deficiências constatadas são suscetíveis de conduzir a uma exclusão do financiamento da União de uma parte das despesas financiadas pelo FEAGA e que as mesmas formarão a base das referidas correções até que sejam adotadas medidas corretivas adequadas.

45

Por sua vez, o anexo contido na comunicação de 6 de dezembro de 2013, no ponto 1.2.1, com a epígrafe «A eficácia da análise dos riscos», começa por recordar as disposições dos artigos 26.o e 31.o do Regulamento n.o 1122/2009, antes de enunciar o princípio segundo o qual é suposto « [o]s controlos por teledeteção e os controlos clássicos no local […] darem geralmente os mesmos resultados [e que,] se não for esse o caso, pode suspeitar‑se de que quer a seleção das amostras de controlo quer o método de controlo apresentam deficiências».

46

O anexo contido na comunicação de 6 de dezembro de 2013 comporta, seguidamente, uma comparação das percentagens de erro observadas nos controlos nos locais das explorações que beneficiam de ajudas, consoante se tenha recorrido aos controlos no local ou à teledeteção e consoante as amostras tenham sido selecionadas de forma aleatória ou em função de uma avaliação dos fatores de risco.

47

Um quadro recapitulativo permite em especial constatar que as percentagens de erro dos controlos por teledeteção efetuados sobre amostras selecionadas em função de uma avaliação dos fatores de risco são sistematicamente menos elevadas do que as percentagens de erro dos controlos no local, sendo os primeiros de 0,96% e 0,31% no que respeita, respetivamente, ao ano 2011 e ao ano 2012, e sendo os segundos, de 1,34% e 1,41% no que respeita, respetivamente, aos mesmos anos.

48

Após ter exposto as explicações fornecidas pelas autoridades suecas, relativas, por um lado, ao método de seleção das explorações controladas e, por outro, à racionalização dos controlos por teledeteção a fim de concentrar estes últimos nas zonas do território sueco com uma certa densidade de explorações, a Comissão concluiu que «[h]av[ia] portanto, um risco de que as autoridades suecas não identifi[cass]em suficientemente o risco no que respeita[va] aos controlo por teledeteção».

49

Esta conclusão quanto à necessidade de uma melhor avaliação dos fatores de risco afigura‑se clara e desprovida de ambiguidade e não pode, contrariamente ao que o Reino da Suécia sustenta, ser equiparada a uma simples suspeita que não permite justificar uma correção financeira. Deve, portanto, ser considerada constitutiva de uma identificação suficiente do objeto e dos resultados do inquérito.

50

No que respeita às medidas corretivas a aplicar, embora a correspondência contida na comunicação de 6 de dezembro de 2013 se limite a remeter para o anexo contido na mesma comunicação, ao mesmo tempo que pede às autoridades suecas que informem a Comissão acerca das medidas corretivas já adotadas ou previstas e do calendário de aplicação das mesmas, o referido anexo contém um convite dirigido às autoridades suecas a fim de que estas «clarifiquem mais detalhadamente a sua avaliação dos riscos para efeito dos controlos por teledeteção e expliquem de que modo se asseguram de que o risco é tomado em conta de modo adequado».

51

Lida à luz da constatação das deficiências observadas, esta conclusão, no que diz respeito às medidas corretivas a adotar, afigura‑se clara e desprovida de ambiguidade especialmente pelo facto de as autoridades suecas terem fornecido certas explicações a propósito das deficiências constatadas pelos serviços da Comissão, pelo que o alcance desta conclusão era manifestamente claro no lhes dizia respeito.

52

Nestas condições, as medidas corretivas que deviam ser adotadas futuramente pelas autoridades suecas afiguravam‑se suficientemente detalhadas na comunicação de 6 de dezembro de 2013, tendo em conta as exigências que decorrem do artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006.

53

Por outro lado, embora a comunicação de 6 de dezembro de 2013 diga unicamente respeito aos anos de pedido 2011 e 2012, enquanto a correção financeira diz respeito ao ano de pedido 2013, recorde‑se que, por um lado, ainda não tinha terminado o ano de pedido 2013 quando foi feita a inspeção pelos serviços da Comissão em agosto de 2013 e que, por outro lado, no caso de as irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira persistirem posteriormente à data da comunicação escrita dos resultados das averiguações, cabe à Comissão ter em conta essa situação quando da determinação do período sobre o qual recai a correção financeira em causa.

54

Com efeito, resulta das disposições do artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006 que, se o Estado‑Membro em causa não aplicar medidas corretivas em resposta às irregularidades constatadas pela Comissão, esta última pode, até à data da efetiva execução das medidas corretivas por ela impostas, excluir as despesas afetadas pelo desrespeito das regras da União (Acórdão de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.o 80).

55

Ora, na comunicação de 15 de janeiro de 2015, a Comissão constatou a persistência de uma importante divergência entre as percentagens de erro dos controlos por teledeteção e dos controlos no local, sendo essas percentagens, respetivamente, de 0,39% e de 0,74%.

56

Desde essa fase, e não apenas a partir da posição final de 19 de outubro de 2015, como, erradamente, o Reino da Suécia sustenta, este último foi informado da persistência das deficiências pelos serviços da Comissão, sendo as medidas corretivas a adotar necessariamente da mesma natureza que as anteriormente evocadas.

57

Tendo em conta o exposto, afigura‑se que as exigências que decorrem do artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006 não foram desrespeitadas pela Comissão e que o primeiro fundamento suscitado pelo Reino da Suécia deve ser julgado improcedente por ser infundado.

58

Antes de mais, o Reino da Suécia sustenta que as alegações da Comissão relativas à pretensa violação das disposições do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009 assentam na premissa errada segundo a qual os resultados dos controlos por teledeteção conduziriam ao mesmo resultado. Ora, em seu entender, trata‑se de dois métodos complementares, sendo o controlo no local mais preciso e permitindo detetar um número mais importante de erros, ao passo que a teledeteção permite ter uma visão de conjunto e controlar zonas maiores. Isso é, de resto, corroborado pelos termos do artigo 35.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1122/2009, que preveem que os Estados‑Membros que recorrem à teledeteção, uma vez que esta não permite fornecer à autoridade competente resultados satisfatórios em termos de exatidão, procedam a inspeções físicas. A Comissão não explicou, de resto, por que razão os dois métodos de controlo deveriam dar resultados semelhantes.

59

Seguidamente, o Reino da Suécia alega que as discrepâncias entre as percentagens de erro observadas consoante se recorra a um ou a outro dos métodos de controlo, para além de terem variado nas apreciações fornecidas pela Comissão ao longo do tratamento do caso, são pouco elevadas ou até mesmo marginais, uma vez que se situam, em valor absoluto, entre 0,27 e 0,56%, o que as coloca abaixo do limiar de 2%, que é a percentagem de utilização neste tipo de processos, segundo o Tribunal de Contas da União Europeia. Na audiência, o Reino da Suécia reiterou este argumento referindo‑se à jurisprudência do Tribunal Geral, como esta resulta, em seu entender, do Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Roménia/Comissão (T‑145/15, EU:T:2017:86). A diferença observada é demasiado baixa para concluir que não existiu controlo secundário, pelo que a Comissão não logrou demonstrar suficientemente a existência de dúvidas relativamente à eficácia dos referidos controlos, como exigem os princípios estabelecidos pela jurisprudência.

60

Por fim, o Reino da Suécia alega que, apesar de não haver normas comuns relativas às modalidades da evolução e da atualização da eficácia da análise dos riscos exigidas pelo artigos 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009, cabendo aos Estados‑Membros determinarem, eles próprios, os fatores de risco, o Reino da Suécia seguiu, no entanto, as orientações que figuram na base de dados da Comissão, denominada «WikiCap». Também deveria ter sido tomado em consideração o facto de a Comissão só disponibilizar imagens por satélite na condição de 25% da superfície fotografada ser utilizada para fins de controlo, o que deu origem a restrições na Suécia, tendo em conta a proporção importante de superfícies arborizadas no território, e exigiu que os controlos se concentrassem nos departamentos que possuem muitas terras agrícolas. As autoridades suecas indicam, de resto, que procederam a inspeções parciais no local em 85 a 90% das explorações sujeitas ao controlo por teledeteção, pelo que o recurso unicamente à teledeteção dizia respeito a apenas uma pequena parte das explorações controladas.

61

Nestas condições, o Reino a Suécia considera que respeitou as orientações da Comissão na escolha das zonas de controlo por teledeteção e alega que concentrou os seus controlos nas zonas em que os direitos ao pagamento eram de valores mais elevados, o que estava plenamente em conformidade com as referidas orientações. Por outro lado, os controlos visaram igualmente as explorações agrícolas cujo tipo de atividade e importância da superfície explorada apresentavam maior interesse para os controlos. Além disso, as autoridades suecas modificaram as zonas controladas com o auxílio de imagens por satélite encomendadas especificamente a título dos anos de pedido 2011 a 2013 e, no que diz respeito ao ano de pedido 2013, os fatores de risco foram igualmente modificados a fim de serem idênticos aos previstos no âmbito dos controlos no local. Isso contradiz as afirmações da Comissão segundo as quais não houve atualização nem avaliação dos fatores de risco durante três anos consecutivos.

62

Na réplica, o Reino da Suécia considera que a Comissão fez uma interpretação errada das conclusões da reunião bilateral de 20 de maio de 2014 e que não afirmou, contrariamente ao que esta alega, que não tinham efetuado nenhuma avaliação dos fatores de risco no que se refere aos controlos por teledeteção.

63

Por sua vez, a República Checa sustenta, em substância, que as amostras destinadas aos controlos no local e as destinadas aos controlos por teledeteção são selecionadas segundo métodos diferentes, pelo que a comparação dos erros detetados consoante o recurso a um ou a outro dos métodos não é pertinente. Além disso, na medida em que a seleção das zonas de controlo destinadas à teledeteção devia ser feita no final do ano que precede o ano do pedido de auxílio e na medida em que a Comissão só disponibilizava um número limitado de imagens por satélite, a seleção das zonas a controlar assentava em critérios geográficos e não numa análise dos riscos baseada no conhecimento de todos os agricultores e dos seus pedidos de ajudas. Os agricultores controlados por teledeteção apresentam, portanto, um risco global mais baixo e a percentagem de erros detetados é igualmente mais baixa, pelo que a margem de erro ligada a este tipo de controlo é mais importante.

64

A República Checa acrescenta que nenhuma disposição do Regulamento n.o 1122/2009 indica que os dois tipos de controlo devem conduzir ao mesmo tipo de erro, nem que taxas de erro diferentes ponham em dúvida a eficácia dos controlos.

65

A Comissão alega, em resposta, que a diferença entre os resultados dos controlos no local por teledeteção constitui, em si, uma dificuldade. Embora os dois modos de controlo sejam considerados igualmente válidos, em contrapartida, quando não produzem resultados semelhantes, isso significa que a qualidade dos controlos ou a escolha do método poderia ser posta em causa.

66

No que diz respeito à variação nos dados numéricos por ela apresentados, a Comissão explica que forneceu dados que assentam simultaneamente em amostras aleatórias e em amostras baseadas na análise dos riscos. Admite, no entanto, que a percentagem de erro anual de 0,99% relativa aos controlos clássicos a título do ano 2012 está errada e que a percentagem correta é de 0,87%, mas que isso não tem pertinência para o caso vertente.

67

No que diz respeito à falta de avaliação anual e de atualização adequada em matéria de análise dos riscos, a Comissão alega que uma alteração da localização das zonas de controlo a título do ano de pedido 2013 não prova a existência de uma avaliação dos fatores de risco. Quanto ao resto, a Comissão sustenta a posição segundo a qual as autoridades suecas admitiram, na reunião bilateral de 20 de maio de 2014, que não tinham procedido a uma avaliação dos fatores de risco no caso dos controlos por teledeteção. Segundo as conclusões desta reunião, a análise dos riscos relativa aos controlos por teledeteção só foi alterada a partir do ano de pedido 2014, e não do ano de pedido 2013. Além disso, os dados fornecidos pelo Reino da Suécia na petição permitem constatar que, admitindo que tenha havido uma modificação a título do ano de 2013, esta última não introduziu melhorias, pelo que a acusação da Comissão continua a ter fundamento.

68

A Comissão contesta a afirmação das autoridades suecas segundo a qual as diferenças assinaladas entre as percentagens de erro são marginais, alegando, pelo contrário, que essas diferenças foram significativas, uma vez que, em comparação com os controlos por teledeteção, os controlos no local permitiram detetar, em 2011, 1,5 vezes mais de erros, em 2012, mais de 2,5 vezes de erros a mais, e, em 2013, cerca de 2 vezes mais de erros. Além disso, o limiar de 2% invocado pelas autoridades suecas não é aplicável no âmbito dos processos de apuramento da conformidade ao abrigo do artigo 52.o do Regulamento n.o°1306/2013.

69

Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o FEAGA só financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. A este respeito, compete à Comissão provar a existência de uma violação dessas disposições. Por conseguinte, a Comissão tem a obrigação de justificar a decisão que constata a inexistência ou as falhas nos controlos aplicados pelo Estado‑Membro em causa (v. Acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.o 15 e jurisprudência referida).

70

Todavia, a Comissão é obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou a irregularidade dos números transmitidos por elas, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos efetuados ou a estes números (v. Acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.o 16 e jurisprudência referida).

71

Esta atenuação da exigência da prova pela Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro ser quem está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, incumbindo‑lhe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão (v. Acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.o 17 e jurisprudência referida).

72

O Estado‑Membro em causa, por sua vez, não pode pôr em causa as conclusões da Comissão sem fundamentar as suas próprias alegações através de elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado‑Membro não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de suscitar dúvidas sérias quanto à implementação de um sistema adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (v. Acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.o 18 e jurisprudência referida).

73

Sob o título III, com a epígrafe «Controlos», do Regulamento n.o 1122/2009, o artigo 26.o, ele mesmo com a epígrafe «Princípios gerais», o n.o 1 enuncia que «[o]s controlos administrativos e in loco previstos no presente regulamento são efetuados de modo a assegurar a verificação eficaz do cumprimento dos requisitos de concessão das ajudas e dos requisitos e normas aplicáveis no âmbito da condicionalidade». O referido título III comporta um capítulo II, consagrado aos controlos relativos aos critérios de admissibilidade dos pedidos de apoios, cuja secção II é, por sua vez, consagrada aos controlos no local.

74

O artigo 30.o do Regulamento n.o 1122/2009, que respeita, em especial, aos controlos no local relativos aos critérios de admissibilidade prevê, designadamente, que «[o] número total de controlos in loco abrange, anualmente, pelo menos 5% dos agricultores que apresentem pedidos no âmbito do regime de pagamento único, do regime de pagamento único por superfície, ou de pagamentos por superfície a título do apoio específico».

75

O artigo 31.o do Regulamento n.o 1122/2009, que diz respeito à questão da seleção das amostras de controlo bem como à avaliação e à atualização dos fatores de risco, está redigido nos termos seguintes:

«Seleção da amostra de controlo

1.   As amostras de controlo para os controlos in loco em conformidade com o presente regulamento são selecionadas pela autoridade competente com base numa análise de risco e de modo a serem representativas dos pedidos de apoio apresentados.

Para garantir esse elemento de representatividade, os Estados‑Membros selecionam aleatoriamente entre 20% e 25% do número mínimo de agricultores a submeter a controlos in loco, conforme previsto no artigo 30.o, n.os 1 e 2.

No entanto, se o número de agricultores a submeter a controlos in loco exceder o número mínimo de agricultores a submeter a controlos in loco previsto no artigo 30.o, n.os 1 e 2, a percentagem de agricultores selecionados aleatoriamente na amostra adicional não excede 25%.

2.   A eficácia da análise de risco deve ser apreciada e atualizada anualmente:

3.   A autoridade competente conserva registos das razões da seleção de cada agricultor para um controlo in loco. O inspetor que realize um controlo in loco é informado dessas razões antes de lhe dar início.

4.   Se se justificar, pode ser efetuada, com base nas informações disponíveis, uma seleção parcial da amostra de controlo antes do termo do período de apresentação de pedidos em causa. A amostra provisória é completada quando estiverem disponíveis todos os pedidos pertinentes.»

76

O artigo 35.o do Regulamento n.o 1122/2009, que diz respeito à teledeteção e à sua articulação com os controlos no local, está redigido nos seguintes termos:

«Teledeteção

1.   Os Estados‑Membros que recorram à possibilidade, prevista no artigo 33.o, n.o 2, de efetuar controlos in loco por teledeteção devem:

2.   Os controlos suplementares referidos no artigo 30.o, n.o 3, são efetuados sob a forma de controlos in loco tradicionais se, durante o ano em curso, já não for possível realizá‑los por teledeteção.»

77

Em primeiro lugar, no que diz respeito à acusação do Reino da Suécia de que a Comissão não demonstrou que aquele tinha infringido as disposições do artigo 31.o do Regulamento n.o 1122/2009 e que se tinha baseado na premissa errada segundo a qual os métodos de controlo por teledeteção e no local deviam conduzir aos mesmo resultados, recorde‑se que os controlos que os Estados‑Membros são obrigados a realizar no âmbito do regime de apoio aos agricultores a título do FEAGA se devem inscrever no respeito dos princípios gerais enunciados no artigo 26.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1122/2009, em especial, tendo em conta o critério da eficácia da verificação do respeito das condições de concessão das ajudas bem como da exigências e das normas aplicáveis em matéria de condicionalidade.

78

Embora, como a Comissão alega e como resulta artigos 33.o e 35.o do Regulamento n.o 1122/2009, os dois modos de controlo possam ser validamente utilizados pelos Estados‑Membros, o recurso às inspeções no local é, porém, obrigatório no que diz respeito a todas as parcelas para as quais a teledeteção não permite concluir que a declaração é exata.

79

Ora, mesmo que o Regulamento n.o 1122/2009 não enuncie expressamente que os dois modos de controlo devem conduzir a resultados semelhantes, tal como a Comissão os pôde evocar no ponto 12.4.1.2 do relatório de síntese, não deixa ser verdade que os pontos fracos dos controlos por teledeteção devem ser corrigidos através de controlos no local a fim de assegurar uma verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas. Consequentemente, se o recurso a uma ou a outra das formas de controlo revelar diferenças significativas na deteção dos erros, só pode tratar‑se de uma situação temporária que deve ser corrigida através de uma evolução da tomada em consideração dos fatores de risco, pelo que, a prazo, as percentagens de erro têm tendência a ser semelhantes, ou, no mínimo, a aproximarem‑se. O argumento do Reino da Suécia segundo o qual se procedeu a inspeções no local em 85 a 90% das explorações sujeitas ao controlo por teledeteção afigura‑se, a este respeito, inoperante, na medida em que isso não afeta as diferenças constatadas entre as percentagens de erro. A necessidade de uma avaliação e de uma atualização anual dos fatores de risco é, de resto, expressamente mencionada no artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009.

80

Recorde‑se que, como a Comissão alegou, o motivo da correção financeira que foi acolhido no caso vertente para esta última consiste no facto de a análise dos riscos ter sido efetuada com um número limitado de fatores risco, os quais não foram avaliados anualmente nem atualizados de uma maneira adequada a fim de identificar melhor o risco para o fundo.

81

Nestas condições, a persistência de uma diferença significativa entre as percentagens de erro consoante o método de controlo utilizado afigura‑se como um elemento de prova da dúvida séria e razoável que a Comissão pode ter sentido em relação ao método aplicado pelas autoridades suecas a fim de identificar melhor o risco para o fundo, tendo em conta o número de fatores de risco considerados e a necessidade de os avaliar e de os atualizar anualmente.

82

Além disso, as dúvidas da Comissão foram igualmente reforçadas pela posição das autoridades suecas quando do processo de apuramento de conformidade. Afigura‑se, com efeito, como resulta da ata da reunião bilateral que teve lugar em 20 de maio de 2014, que, quanto aos controlos clássicos no local, as referidas autoridades indicaram que efetuavam uma avaliação anual dos fatores de risco que geravam sobredeclarações e que procediam, em seguida, a uma adaptação da análise dos riscos, mas que, no que respeita aos controlos por teledeteção, essa análise não tinha sido feita. O único fator de risco tomado em consideração foi o relatório «superfície declarada no pedido/montante pago».

83

Embora o Reino da Suécia conteste a interpretação dada pela Comissão da ata da reunião bilateral de 20 de maio de 2014, observe‑se, no entanto, que a correspondência de 25 de setembro de 2014 dirigida pelo Instituto da Agricultura sueco em resposta a essa ata não pôs formalmente em causa a inexistência de análise dos riscos no que respeita aos controlos por teledeteção. Em contrapartida, explicou que tinha procedido a uma avaliação do prejuízo sofrido pelo fundo, em especial no que respeitava ao ano de pedido 2014, ao utilizar os números preliminares das anomalias detetadas em 2013.

84

Em segundo lugar, no que diz respeito à afirmação do Reino da Suécia segundo a qual as diferenças constatadas entre as percentagens de erro consoante o método de controlo utilizado são demasiado baixas para demonstrar uma violação do artigo 31.o do Regulamento n.o 1122/2009 e situam‑se, de qualquer modo, abaixo do limiar de 2%, que o Tribunal de Contas considerou ser uma percentagem aceitável de erros detetados, saliente‑se que as percentagens de erro constatadas que conduziram à posição final de 19 de outubro de 2015, que resultam da verificação de amostras selecionadas em função de uma avaliação dos fatores de risco e que são mencionadas na comunicação de 15 de janeiro de 2015, situam‑se, respetivamente, para os controlos no local e para os controlos por teledeteção, em 2011, em 0,84% e em 0,57%, em 2012, em 0,99% e 0,31% e, em 2013, em 0,74% e 0,39%. Ao longo dos três anos em causa, os controlos no local permitem, portanto, detetar uma percentagem de erros muito mais elevada do que os controlos por teledeteção, isto é, respetivamente 1,5 vezes, 3 vezes e 2 vezes mais de erros.

85

Contrariamente ao que o Reino da Suécia afirma, esta diferença de resultados segundo o método utilizado afigura‑se substancial e não se pode sustentar que os dois métodos de controlo conduzem a resultados equivalentes. Além disso, no que respeita à percentagem de 2%, igualmente denominada «nível de significância», que é admissível segundo os padrões do Tribunal de Contas, essa percentagem não é pertinente no caso vertente. Com efeito, o conceito de «nível de significância», introduzido pelo Tribunal de Contas no seu Parecer n.o 2/2004, de 18 de março de 2004, sobre o modelo de “auditoria única” (“single audit”) (e proposta para um quadro do controlo interno comunitário) (JO 2004, C 107, p. 1), bem como o nível de significância de 2%, que é mencionado, designadamente, no anexo 1.1, com a epígrafe «Abordagem e metodologia da auditoria», ponto 17, do Relatório anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento, relativo ao exercício de 2014, acompanhado das respostas das instituições (JO 2015, C 373, p. 1), dizem respeito ao nível a partir do qual os trabalhos do Tribunal de Contas em matéria de auditoria são planificados, mas não está demonstrado que o mesmo seja pertinente no caso vertente, como acertadamente, a Comissão sublinha, no caso de um processo de apuramento das contas de conformidade a título do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013.

86

Por último, embora seja exato que as percentagens de erro apresentadas pela Comissão puderam evoluir ao longo do processo de apuramento, uma vez que passaram, no que diz respeito aos controlos por teledeteção das amostras baseadas na avaliação dos riscos a título do ano de pedido 2011, de 0,96% na comunicação de 6 de dezembro de 2013 para 0,84% na comunicação de 15 de janeiro de 2015, isso não tem, no entanto, incidência alguma na constatação de uma discrepância importante entre as percentagens consoante o método adotado, tal como este é recordado no n.o 84 supra.

87

Em terceiro lugar, no que diz respeito à afirmação do Reino da Suécia segundo a qual, a partir do ano de pedido 2013, os fatores de risco relativos aos controlos por teledeteção foram adaptados, o máximo que se pode inferir do mapa junto em anexo ao pedido, relativo às zonas de controlo por teledeteção do ano 2013, é que as zones de controlo por teledeteção foram efetivamente alteradas. A persistência de uma discrepância entre as percentagens de erro em 2013 permite, de resto, constatar que a incidência desta alteração foi muito limitada. Em contrapartida, como resulta dos n.os 83 e 84, supra, nenhum elemento permite concluir que uma adaptação dos fatores de risco foi validamente efetuada.

88

Afigura‑se, assim, que os elementos que demonstram a insuficiência dos controlos efetuados pelas autoridades suecas, que suscitaram na Comissão sérias dúvidas quanto à aplicação de um sistema adequado e eficaz das medidas de supervisão e de controlo, não foram desmentidos pelos argumentos apresentados pelas referidas autoridades, sendo desnecessário continuar a examinar os referidos argumentos (v., neste sentido, Acórdão de 15 de outubro de 2014, Dinamarca/ComissãoC‑417/12 P, EU:C:2014:2288, n.o 73). Com efeito, tendo em conta a dimensão significativa da zona geográfica que continua em causa depois de a Comissão ter aceitado limitar a correção financeira e oito departamentos (v. n.o 9, supra), verifica‑se que a Comissão podia legitimamente nutrir dúvidas sobre o caráter sistémico da falha constatada, enquanto o Reino da Suécia não apresentou elementos específicos suscetíveis de demonstrar que os afastamentos observados entre as percentagens de erro consoante os métodos de controlo fossem atribuídas a fatores diferentes das falhas que se deviam às escolhas feitas pelas autoridades nacionais ao instituírem os controlos por teledeteção. Nestas condições, a Comissão pôde, com razão, considerar que as disposições do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o°1122/2009 tinham sido violadas pelo Reino da Suécia, pelo que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

89

Em primeiro lugar, o Reino da Suécia alega que a correção de base fixa de 2% só é justificada tendo em conta a amplitude da não conformidade em causa e o prejuízo real que esta pode ocasionar ao fundo. O facto de que um processo de controlo possa ser objeto de melhorias não é constitutivo de uma violação significativa de uma regra de direito da União e não é, em si, suficiente para dar lugar a correções financeiras a título do alegado fracasso de um controlo secundário. De qualquer modo, o montante que foi excluído do afastamento do financiamento da União deve, em seu entender, reduzido.

90

Em segundo lugar, o Reino da Suécia afirma que a correção de base fixa não se justifica atendendo ao facto de que não teria sido possível calcular o prejuízo financeiro causado à União mediante um esforço proporcionado. Sem fornecer fundamentação pertinente a Comissão decidiu recorrer a uma correção de base fixa e, do mesmo modo, recusou a estimativa fornecida pelas autoridades suecas, quando, com base nas divergências entre os dois modos de controlo, teria sido possível determinar o montante que devia eventualmente ser excluído do financiamento da União, concretamente,1022259,46 euros. Esse montante foi calculado aumentando o montante das correções na sequência dos controlos por teledeteção — sendo as correções através desse método cerca de duas vezes mais baixas do que através do método do controlo no local — e acrescentando‑lhe os montantes a que deveriam ter sido cobrados retroativamente. Além disso, foi só na posição final de 19 de outubro de 2015 que a Comissão informou as autoridades suecas de que considerava estar perante uma falta de controlo secundário, tornando impossível uma correção para os anos de pedido 2011 a 2013, já decorridos.

91

Em terceiro lugar, o Reino da Suécia considera que a correção de base fixa também não é conforme com as orientações da Comissão expostas no Documento n.o VI/5330/97. Só em dezembro de 2013 é que a Comissão comunicou às autoridades suecas as suas observações relativas à eficácia da análise dos riscos, sem visar precisamente as deficiências em causa nem as medidas corretivas, pelo que não podiam ser acusadas de não terem tomado medidas para melhorar a aplicação dos controlos secundários.

92

Em quarto lugar, o Reino da Suécia afirma que a correção de base fixa é contrária ao princípio da proporcionalidade, na medida em que o montante desta correção não é manifestamente proporcional ao prejuízo eventualmente sofrido pelo fundo.

93

Na réplica, o Reino da Suécia alega, em resposta à Comissão, que o Tribunal tem, por força do artigo 263.o TFUE, competência para anular parcialmente uma decisão da Comissão, o que implicaria necessariamente a alteração dessa decisão. Os elementos cuja anulação é pedida, concretamente, a escolha de recorrer a uma correção de base fixa, são, além disso, separáveis do resto da decisão impugnada, pelo que, na hipótese de uma anulação, a substância da decisão não seria alterada.

94

A República Checa afirma que, por força do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão deveria privilegiar uma quantificação precisa dos montantes que representam efetivamente um prejuízo financeiro para a União, como resulta igualmente das orientações previstas na Comunicação C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 da Comissão, de 9 de junho de 2006, relativa ao tratamento, pela Comissão, no contexto do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia», das insuficiências constatadas nos sistemas de controlo da condicionalidade, instituído pelos Estados‑Membros (artigo 3.o do Regulamento n.o 1782/2003) (a seguir «Documento AGRI‑2005‑64043»). Em seu entender, no caso vertente, o prejuízo podia quantificar‑se e a Comissão deveria, no mínimo, em caso de desacordo em relação ao método aplicado pelo Reino da Suécia, convidar este último a proceder a um cálculo utilizando um método de cálculo por ela considerado adequado. Esta irregularidade constitui, em si, um fundamento de anulação da decisão impugnada na medida solicitada pelo Reino da Suécia.

95

A Comissão, por sua vez, alega que, dado que o recurso assenta no artigo 263.o TFUE e tem por objeto a anulação da decisão impugnada, o Tribunal Geral não tem poder para alterar a referida decisão. Na hipótese de a decisão impugnada vir a ser anulada, cabe à Comissão, em conformidade com o artigo 264.o TFUE, tomar as medidas exigidas pela execução do acórdão do Tribunal Geral. Por conseguinte, o pedido subsidiário formulado pelo Reino da Suécia, conforme o mesmo é sustentado pela argumentação desenvolvida no âmbito do terceiro fundamento não pode ser, quanto ao mérito, examinado pelo Tribunal Geral.

96

Na tréplica, a Comissão afirma igualmente que, na medida em que solicita atualmente a anulação parcial da decisão impugnada na parte em que esta última prevê uma correção de base fixa, o Reino da Suécia procura alterar o seu recurso, o que não está autorizado por uma jurisprudência constante a este respeito. Além disso, o terceiro fundamento, dado que se refere ao pedido subsidiário, é, ele próprio, inadmissível para efeito da apreciação do pedido principal.

97

De qualquer modo, a Comissão alega que a persistência das deficiências constatadas ao longo dos anos 2011 a 2013 implica que não seria possível considerar que uma análise dos riscos tenha sido efetivamente efetuada, pelo que nenhum controlo secundário foi realizado e que, por conseguinte, existe um risco para o fundo. As orientações da Comissão expostas no Documento n.o VI/5330/97 permitem o recurso a uma correção de base fixa quando um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de verificar de maneira adequada a elegibilidade de alguns pedidos satisfeitos. Em seu entender, uma análise dos riscos constitui um controlo secundário, cuja falta de eficácia justifica uma correção de base fixa de 2%.

98

As diferenças entre as percentagens de erro constatadas consoante o tipo de controlo não constituem, em si, o motivo da correção de base fixa, mas demonstram, em contrapartida, que não se pode considerar que a análise dos riscos tenha sido efetuada. Nestas condições, o cálculo do risco para o fundo sugerido pelas autoridades suecas, baseado nessa diferença, é insuficiente. De resto, é inexato afirmar que o mesmo foi aprovado pelos contabilistas da Comissão.

99

Quanto ao princípio da proporcionalidade, a Comissão considera que o mesmo foi respeitado na medida em que a correção foi limitada ao ano de pedido 2013 e aos oito departamentos suecos nos quais os controlos tinham sido efetuados por teledeteção, e não no terreno, de 2011 a 2013.

100

Em primeiro lugar, no que diz respeito à admissibilidade do terceiro fundamento, refira‑se, como resulta dos termos da petição, que o mesmo é, em substância, relativo a uma a violação do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013. Ora, nada permite considerar que seja invocado pelo Reino da Suécia exclusivamente em apoio do segundo pedido, formulado a título subsidiário e tendo por objeto a redução do montante da correção financeira, e não igualmente em apoio do primeiro pedido, na medida em que este último tem por objeto a anulação da decisão impugnada porque a Comissão cometeu uma ilegalidade, designadamente, ao decidir, erradamente, recorrer a uma correção de base fixa.

101

Com efeito, o exame dos termos do ponto 11 da petição permite constatar que, embora o Reino da Suécia considere, a título principal, que há que anular a decisão impugnada, na medida em que a Comissão, no termo de um processo irregular de apuramento de contas, considerou, erradamente, que a análise dos riscos pelas autoridades não tinha sido corretamente conduzida, o que, em seu entender, é suscetível de acarretar a anulação integral da decisão impugnada e, por conseguinte, de afastar o próprio princípio de uma correção financeira, considera igualmente que, se o Tribunal Geral considerasse, no entanto, que as autoridades suecas estavam na origem de determinadas deficiências, que, em, princípio, justificassem uma correção financeira, o modo de avaliação desta correção é, de qualquer modo, errado.

102

Nestas condições, sem que seja necessário examinar a admissibilidade do terceiro fundamento, na medida em que o mesmo é apresentado em apoio do segundo pedido, destinado a que o Tribunal Geral altere o montante da correção financeira, ainda que proferindo previamente uma anulação parcial da decisão impugnada, observe‑se que nada se opõe a que o referido fundamento seja considerado admissível e tido em conta na medida em que o mesmo apoia o primeiro pedido, no qual se pede a anulação da decisão impugnada. Além disso, contrariamente ao que a Comissão sustenta, e como resulta do exame do ponto 11 da petição feito no ponto 101, supra, não se afigura que, sobre este ponto, o Reino da Suécia tenha modificado os seus pedidos na fase da réplica

103

Como o Reino da Suécia alega, a jurisprudência admite a anulação de uma decisão da Comissão proferida em matéria de apuramento das contas, na medida em que essa anulação vise os fundamentos e o dispositivo de uma decisão na qual se recorre a uma correção de base fixa (v., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2005, Grécia/Comissão, C‑5/03, EU:C:2005:426, n.os 54 e 55). Essa anulação não se repercute nos restantes fundamentos da decisão em causa, uma vez que esses fundamentos podem reportar‑se, designadamente, à constatação de deficiências nos controlos que incumbem ao Estado‑Membro em causa.

104

No que respeita às consequências a retirar de uma eventual anulação, importa, além disso, recordar que, embora, por força de jurisprudência constante, não incumba ao juiz da União dirigir injunções `às instituições da União ou tomar decisões em vez destas últimas no quadro da fiscalização da legalidade por ele exercida, cabe, no entanto, à instituição em causa, por força do artigo 266.o TFUE, tomar as medidas que comporta a execução de um acórdão proferido no âmbito de um recurso de anulação (v. Acórdão de 30 de maio de 2013, Omnis Group/Comissão, T‑74/11, não publicado, EU:T:2013:283, n.o 26 e jurisprudência referida).

105

Consequentemente, em caso de anulação da decisão impugnada, na medida em que essa anulação assente na constatação de um recurso errado a uma correção de base fixa, caberá à Comissão daí retirar as devidas consequências.

106

Em segundo lugar, no que respeita ao exame do mérito do terceiro fundamento, note‑se que, segundo jurisprudência constante, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras de direito da União, uma vez provada essa violação, compete ao Estado‑Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm (Acórdãos de 7 de outubro de 2004, Espanha/Comissão, C‑153/01, EU:C:2004:589, n.o 67, e de 7 de julho de 2005, Grécia/Comissão, C‑5/03, EU:C:2005:426, n.o 38).

107

O artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, dedicada ao apuramento da conformidade, tem a seguinte redação:

A Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade observada. A Comissão toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções de base fixa se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.»

108

Consequentemente, tendo em conta as disposições do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão baseia a exclusão do financiamento da União na apresentação dos montantes indevidamente gastos e, quando estes não puderem ser determinados mediante esforços proporcionados, pode aplicar correções extrapoladas ou de base fixa. Daqui resulta que o cálculo do montante da correção baseado numa avaliação individual do impacto financeiro das diferentes deficiências, com base em informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa, é, em princípio, admissível quando tal avaliação individual não implique esforços desproporcionados (Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Roménia/Comissão, T‑145/15, EU:T:2017:86, n.o 61).

109

O anexo 2 do Documento n.o VI/5330/97 define os controlos secundários como «as operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objeto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.»

110

O Documento n.o VI/5330/97 precisa igualmente as consequências financeiras das omissões nos controlos efetuados pelos Estados‑Membros. Quando as informações resultantes do inquérito não permitem avaliar, partindo de uma extrapolação das perdas determinadas, através de meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, as perdas sofridas pela União por causa de uma omissão no controlo, pode ponderar‑se a aplicação de uma correção financeira calculada sobre uma base fixa, em função da dimensão do risco de perda para o fundo (Acórdão de 3 de março de 2016, Espanha/Comissão, T‑675/14, não publicado, EU:T:2016:123, n.o 41).

111

Quanto ao Documento AGRI‑2005‑64043, adapta à condicionalidade as orientações do Documento n.o VI/5330/97. Esse documento prevê três métodos que podem ser utilizados para determinar as correções financeiras adequadas: primeiramente, a rejeição dos pedidos individuais que não tenham sido objeto dos controlos exigidos; em segundo lugar, a avaliação do risco para o fundo mediante a extrapolação dos resultados das verificações efetuadas sobre uma amostra representativa; e, em terceiro lugar, a adoção das correções de base fixa (Acórdão de 19 de outubro de 2017, Espanha/Comissão, T‑502/15, não publicado, EU:T:2017:730, n.o 59). A redação do Documento AGRI‑2005‑64043 permite constatar que existe uma ordem de prioridade entre estas três opções, devendo a avaliação fixa do risco ser considerada o método de último recurso (v., neste sentido, Acórdão de 3 de março de 2016, Espanha/Comissão, T‑675/14, não publicado, EU:T:2016:123, n.o 42). Esta hierarquia dos métodos de determinação dos montantes a excluir do financiamento da União é, de resto, expressamente mencionada no artigo 12.o, n.os 2, 3 e 6, do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18), que entrou em vigor em setembro de 2014.

112

Dos anteriores desenvolvimentos resulta que, por força das suas próprias orientações, a Comissão só podia, no caso vertente, utilizar o método de base fixa se houvesse lugar a afastar os restantes métodos, em especial o cálculo por extrapolação. Como o Reino da Suécia acertadamente sustenta, o método de cálculo de base fixa tem, com efeito, caráter residual atentas as disposições do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, mesmo que a Comissão, na prática, o utilize frequentemente.

113

Resulta das constatações efetuadas ao examinar o segundo fundamento que as deficiências na aplicação, pelo Reino da Suécia, das medidas de avaliação e de atualização dos fatores de risco perduraram de 2011 a 2013 e que, tendo em conta as indicações contidas no Documento n.o VI/5330/97, na medida em que se trata de uma falta recorrente de operações administrativas necessárias para tratar corretamente os pedidos, que dizem respeito à análise dos riscos, a Comissão, no exercício do seu poder de apreciação, pôde validamente qualificá‑las de falta de aplicação de um controlo secundário. Com efeito, trata‑se da ausência de um controlo secundário imposto pelas disposições do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009, e não da simples constatação do caráter aperfeiçoado de um processo de controlo que pode não provocar uma correção financeira. Nestas condições, a acusação do Reino da Suécia relativa ao facto de que não há, no caso vertente, violação significativa de uma regra de direito da União suscetível de dar lugar a correções financeiras não se afigura procedente.

114

No entanto, a Comissão considerou igualmente que a constatação da falta de aplicação de um controlo secundário, na medida em que se trata de uma falta total de um controlo, bastava, em si, para excluir, em princípio, o recurso a uma correção baseada na estimativa, por extrapolação, do prejuízo financeiro sofrido pela União e para afastar o Reino da Suécia a fim de proceder à quantificação do referido prejuízo.

115

Embora, em certos casos, se tenha podido considerar que métodos de extrapolação baseados nas irregularidades constatadas ao longo de um ano posterior, não podem constituir uma base segura de cálculo, designadamente se não se tiverem reproduzido irregularidades nos anos seguintes ou em caso de variações significativas dos resultados dos controlos de um ano para o outro (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de janeiro de 2002, França/Comissão, C‑118/99, EU:C:2002:39, n.os 44 e 45, e de 3 de março de 2016, Espanha/Comissão, T‑675/14, não publicado, EU:T:2016:123, n.os 46 a 48), não deixa de ser verdade que, no caso vertente, o facto de não terem sido tomados em consideração elementos que foram apresentados ao longo do processo de apuramento pelo Reino da Suécia, destinados ao cálculo, por extrapolação, dos montantes indevidamente pagos, não assenta na sua eventual falta de fiabilidade, mas no facto de que eram considerados como não pertinentes pela Comissão no quadro de um processo de apuramento que tem origem na constatação da total inexistência de um controlo secundário.

116

Constate‑se, a este respeito, que as autoridades suecas efetivamente forneceram à Comissão elementos que permitem o cálculo por extrapolação dos montantes indevidamente pagos. Na correspondência dirigida em 25 de setembro de 2014 pelo Instituto da Agricultura sueco à Comissão em resposta às conclusões da ata da reunião bilateral de 20 de maio de 2014, figura uma estimativa do prejuízo sofrido pelo fundo. Nesta fase, as autoridades suecas, que não sabiam que a correção só afetaria o ano de pedido 2013, forneceram uma estimativa que diz respeito aos anos de pedido 2011 a 2013, utilizando os números preliminares dos erros detetados em 2013.

117

O método de extrapolação aplicado pelas autoridades suecas consiste, em substância, em aumentar a percentagem de correção resultante dos controlos por teledeteção a fim de corrigir o montante da correção já efetuada a título do ano considerado.

118

Ora, ao recusar tomar em consideração os elementos fornecidos pelas autoridades suecas e destinados ao cálculo por extrapolação dos montantes pagos indevidamente, sem avaliar o seu grau de fiabilidade nem tão pouco se os esforços proporcionados teriam permitido explorá‑los, pelo facto de serem, de qualquer modo não pertinentes, a Comissão ignorou o caráter subsidiário do recurso ao método de base fixa, como resulta das disposições do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento no°1306/2013.

119

Nestas condições, sem que seja necessário examinar os restantes argumentos do Reino da Suécia, relativos, designadamente, à violação do princípio da proporcionalidade, há que acolher o terceiro fundamento e julgar procedente o primeiro pedido. Importa, por conseguinte, anular a decisão impugnada e, na medida em que a Comissão, recorreu, erradamente, ao método de base fixa no que respeita ao Reino da Suécia para afastar o financiamento por parte da União da quantia de 8811286,44 euros a título do anos de pedido 2013, isto é 2% do montante das ajudas diretas dissociadas pagas ao Reino da Suécia a título do referido ano de pedido.

120

Recorde‑se que caberá à Comissão retirar as consequências da presente decisão ao calcular o montante da correção financeira que deverá, se for esse o caso, determinar tendo em conta a desconformidade por ela constatada.

121

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

122

Além disso, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que tenham intervindo no processo suportam as suas próprias despesas.

123

Tendo a Comissão sido vencida e tendo o Reino da Suécia pedido a sua condenação, há que condená‑la a suportar, para além das suas próprias despesas, as efetuadas pelas recorrentes.

124

A República Checa, Estado‑Membro interveniente no processo, suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

decide: