1.

Em 17 de outubro de 2007, ocorreu um acidente de viação numa autoestrada em Espanha, causando a morte de uma pessoa e ferindo outra. O condutor, de nacionalidade portuguesa e trabalhador de uma sociedade registada em Portugal, perdeu o controlo do veículo de aluguer que estava ao serviço da referida sociedade. O veículo que causou o acidente estava segurado pelo seu proprietário junto da sociedade Helvetia Seguros, estabelecida em Espanha, cujo representante designado em Portugal é a C.E.D. Portugal Unipessoal, Lda (a seguir «C.E.D.»). Os autores no processo principal são, por um lado, a vítima sobrevivente e, por outro, os sucessores da pessoa morta no acidente.

2.

A fim de obter uma indemnização pelo prejuízo sofrido com o acidente, os autores demandaram, perante o juiz de primeira instância português, a C.E.D., a título principal, e o Fundo de Garantia Automóvel, a título subsidiário. No entanto, baseando‑se designadamente no conteúdo do contrato de representação que liga a C.E.D. à Helvetia Seguros, o juiz declarou a falta de legitimidade passiva da C.E.D. e julgou as ações improcedentes.

3.

Os autores no processo principal interpuseram recurso desta decisão para o órgão jurisdicional de reenvio. Este considera que não há nenhuma disposição nacional que atribua claramente aos representantes portugueses das empresas de seguros que exercem a sua atividade no território de outro Estado‑Membro legitimidade passiva para serem demandados num tribunal português, na qualidade de réus, no âmbito de uma ação de indemnização proposta pela vítima de um acidente de viação que ocorreu fora do território do Estado‑Membro da sua residência ( 2 ) e que envolveu um veículo segurado por uma das referidas empresas. O referido órgão jurisdicional alega também que esta questão é objeto de posições contraditórias, quer na jurisprudência quer na doutrina portuguesas.

4.

O órgão jurisdicional de reenvio observa também que a obrigação imposta às empresas de seguros com sede num dos Estados‑Membros da União Europeia de designar, para cada um dos demais Estados‑Membros, um representante tem origem na Diretiva 2000/26/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de maio de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis e que altera as Diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE do Conselho (Quarta Diretiva sobre o seguro automóvel) ( 3 ).

5.

Com efeito, o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva 2000/26 enuncia que «[o] representante para sinistros deve reunir todas as informações necessárias relacionadas com a regularização dos sinistros em causa e tomar as medidas necessárias para negociar a regularização desses sinistros. A exigência de designação de um representante para sinistros não exclui o direito de a pessoa lesada ou a sua empresa de seguros acionarem diretamente a pessoa que causou o sinistro ou a sua empresa de seguros».

6.

O artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2000/26 prevê que «[o]s representantes para sinistros devem dispor de poderes suficientes para representar a empresa de seguros junto das pessoas lesadas nos casos referidos no artigo 1.o e para satisfazer plenamente os seus pedidos de indemnização e devem igualmente estar habilitados a examinar o caso na língua ou línguas oficiais do Estado‑Membro de residência da pessoa lesada».

7.

O artigo 4.o, n.o 8, da Diretiva 2000/26 foi alterado pela Diretiva 2005/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2005, que altera as Diretivas 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE e 90/232/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/26/CE relativas ao seguro de responsabilidade civil resultante da circulação de veículos automóveis ( 4 ), passando a precisar que «[a] designação do representante para sinistros não equivale, por si, à abertura de uma sucursal na aceção da alínea b) do artigo 1.o da Diretiva 92/49/CEE [do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro direto não vida e que altera as Diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Diretiva sobre o seguro não vida)], não devendo o representante para sinistros ser considerado um estabelecimento na aceção da alínea c) do artigo 2.o da Diretiva 88/357/CEE nem […] um estabelecimento na aceção do Regulamento (CE) n.o 44/2001».

8.

A simples leitura do disposto na Diretiva 2000/26 não permite, pois, ao juiz de reenvio resolver o litígio perante si pendente, sem o esclarecimento do Tribunal de Justiça, uma vez que o conceito de «poderes suficientes» de que o representante para sinistros deve dispor não é suficientemente explícito para determinar se inclui a possibilidade de as vítimas de acidentes de viação demandarem diretamente o referido representante nos órgãos jurisdicionais do lugar da sua residência.

9.

Deparando‑se assim com uma dificuldade de interpretação do direito da União, o Tribunal da Relação do Porto, Portugal, decidiu suspender a instância e, por decisão que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de novembro de 2015, colocar a este último as seguintes questões prejudiciais:

10.

No presente reenvio prejudicial foram apresentadas observações escritas pelo Fundo de Garantia Automóvel, pela República Portuguesa e pela Comissão Europeia.

11.

Qual o significado da previsão segundo a qual o representante para sinistros dispõe, nos termos da Diretiva 2000/26, «de poderes suficientes para representar a empresa de seguros junto das pessoas lesadas […] e para satisfazer plenamente os seus pedidos de indemnização» ( 5 )? Será que o legislador da União pretendeu incluir, para as vítimas abrangidas pelo âmbito de aplicação desta diretiva, a possibilidade de o demandarem diretamente nos órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro da sua residência? Eis o principal problema jurídico suscitado pelas questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, que abordarei conjuntamente.

12.

Resulta de jurisprudência constante que, para interpretar uma disposição do direito da União, se deve ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra ( 6 ). Num primeiro momento, analisarei o estatuto do representante para sinistros, tal como definido nas Diretivas 2000/26 e 2005/14. Num segundo momento, a análise textual deverá ser completada por uma análise contextual, teleológica e sistemática da regulamentação em causa.

13.

Tal como a Europa, também a regulamentação sobre o seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis não se fez num dia, como comprova a sucessão de diretivas surgidas ao sabor da evolução das preocupações do legislador ( 7 ). Foi preciso esperar pela Diretiva 2000/26, isto é, a quarta sobre este tema, para ver instituído um representante para sinistros.

14.

O objeto desta diretiva é colmatar as lacunas ( 8 ) das diretivas precedentes fixando «disposições específicas aplicáveis às pessoas lesadas com direito a indemnização por qualquer perda ou dano sofridos em resultado de sinistros ocorridos num Estado‑Membro que não o seu Estado‑Membro de residência, causados pela circulação de veículos habitualmente estacionados e segurados num Estado‑Membro» ( 9 ). Nesta perspetiva, todas as empresas de seguros designam livremente ( 10 ), em cada um dos Estados‑Membros que não o Estado‑Membro em que receberam autorização oficial, um representante para sinistros, que reside ou que se encontra estabelecido no Estado‑Membro para o qual é designado e cuja missão é tratar e regularizar os sinistros ( 11 ). Para este efeito, deve reunir todas as informações necessárias, tomar as medidas necessárias para negociar a regularização desses sinistros ( 12 ) e dispor de poderes suficientes para representar a empresa de seguros junto das pessoas lesadas, bem como para satisfazer plenamente os seus pedidos de indemnização ( 13 ).

15.

Ao mesmo tempo, o legislador da União considerou que «[a] exigência de designação de um representante para sinistros não exclui o direito de a pessoa lesada ou a sua empresa de seguros acionarem diretamente a pessoa que causou o sinistro ou a sua empresa de seguros» ( 14 ). Esta precisão não seria útil se o referido legislador não tivesse considerado possível uma ação judicial contra o próprio representante para sinistros.

16.

Por último, o legislador precisou que a designação de um representante para sinistros não constitui, por si, a abertura de uma sucursal ( 15 ) e que o próprio representante não pode ser considerado um estabelecimento ( 16 ).

17.

A missão, as funções e os deveres do representante para sinistros permaneceram inalterados na Diretiva 2009/103 ( 17 ), que é apenas uma diretiva de codificação. Isto significa que, no texto, não foi feita nenhuma clarificação sobre o que os «poderes suficientes» ( 18 ) abrangem e que o legislador, sem o excluir, não tomou expressamente posição sobre a questão de saber se o representante para sinistros podia ser demandado diretamente pelas pessoas lesadas pelo acidente ocorrido fora do território nacional, nos órgãos jurisdicionais do lugar da sua residência. A conclusão que o Tribunal de Justiça tirou, a propósito do artigo 21.o, n.o 5, da Diretiva 2009/103, segundo a qual «essa disposição, que fixa assim os objetivos dessa representação, não especifica a extensão exata dos poderes confiados para esse efeito» ( 19 ), é, pois, perfeitamente transponível no que se refere ao artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2000/26. A passagem à análise contextual, teleológica e sistemática afigura‑se, assim, necessária.

18.

A análise da letra da Diretiva 2000/26 ensinou‑nos que os «poderes suficientes» do representante para sinistros devem ser definidos de maneira a permitir‑lhe assegurar as duas missões essenciais que lhe são confiadas, ou seja, «representar a empresa de seguros junto das pessoas lesadas» e «satisfazer plenamente [os] pedidos de indemnização [das vítimas]» ( 20 ). No entanto, esta apresentação da redação da Diretiva 2000/26 não estaria completa se não tivéssemos também em conta certos esclarecimentos trazidos pelos seus considerandos.

19.

Assim, o legislador da União precisou que o recurso a um representante para sinistros «não altera o direito material aplicável no caso concreto nem afeta a competência jurisdicional» ( 21 ). De novo, esta precisão quanto ao direito material aplicável à determinação da competência jurisdicional dá a entender que pode ser atribuído um papel judicial a este representante. Pela mesma ordem de ideias, precisa‑se também que a atividade deste «não é suficiente para atribuir competência jurisdicional aos tribunais do Estado‑Membro de residência da pessoa lesada, desde que isso não esteja previsto nas regras de direito internacional privado relativas à atribuição de competência jurisdicional» ( 22 ). Assim, a participação do representante para sinistros em eventuais ações judiciais está longe de ser excluída.

20.

A par das precauções tomadas pelo legislador relativamente ao eventual impacto da intervenção do representante para sinistros na determinação das regras de competência e de direito internacional privado, é reconhecido às vítimas um direito de demandar diretamente a empresa de seguros situada no território de outro Estado‑Membro. Ora, este direito é apresentado não como a via exclusiva para a resolução judicial dos sinistros mas apenas como «um suplemento lógico da designação de [tal representante] [que] melhoraria a situação jurídica das vítimas» ( 23 ). Por outro lado, o preâmbulo da diretiva foi enriquecido, na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.o 44/2001 do Conselho, de 22 de dezembro de 2000, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial ( 24 ), com um considerando 16A ( 25 ), segundo o qual, nos termos do n.o 2 do artigo 11.o, em conjugação com a alínea b) do n.o 1 do artigo 9.o do referido regulamento, a vítima pode demandar diretamente o segurador no Estado‑Membro em que tenha o seu domicílio. Assim, em princípio, as vítimas podem também demandar as empresas de seguros nos órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro da sua residência.

21.

Nos termos das disposições normativas da diretiva e dos seus considerandos, a propositura de uma ação judicial pelas pessoas lesadas parece ser possível quer diretamente contra a empresa de seguros quer contra o seu representante, parecendo que o legislador da União deixou abertas as duas vias de ação.

22.

A leitura dos considerandos esclarece, assim, um pouco a lógica interna da Diretiva 2000/26. Contudo, é ainda necessário verificar se a minha conclusão intermédia, baseada na análise literal e contextual desta diretiva, não é contraditada pela interpretação teleológica que dela deve ser feita.

23.

A Diretiva 2000/26 prossegue o objetivo de garantir às vítimas de acidentes de viação um tratamento idêntico, independentemente do local da União em que o acidente ocorreu ( 26 ). Isto implica ter em conta a diferença de situação objetiva das vítimas de acidentes ocorridos fora do território do Estado‑Membro em que residem, compensando‑a ao facilitar, por conseguinte, as diligências que as referidas vítimas realizam ( 27 ). Facilitar as diligências é, aos olhos do Tribunal de Justiça, a função essencial do representante para sinistros ( 28 ). A este respeito, o sistema criado pela Diretiva 2000/26 prevê, por exemplo, que as reclamações podem ser apresentadas na língua da vítima ( 29 ) junto do referido representante para sinistros perante o qual podem ser realizadas todas as diligências prévias à indemnização.

24.

É evidente que reconhecer a «legitimidade passiva» do representante para sinistros, isto é, a sua «aptidão para se defender» ( 30 ), serve plenamente o objetivo prosseguido pela Diretiva 2000/26. Com efeito, é junto dele que as vítimas efetuam todas as «diligências prévias» ( 31 ) e é também possível que ele seja o seu único interlocutor. Assim, a sequência lógica — a etapa ulterior a transpor — é reconhecer que a ação proposta por estas vítimas contra o representante da companhia de seguros foi corretamente dirigida, tanto mais que lhe é atribuído um papel ativo no processo de indemnização. Na minha opinião, a satisfação plena dos pedidos de indemnização, que é uma das missões atribuídas pela Diretiva 2000/26 ao representante para sinistros, exige que a este possa ser atribuído um papel no processo judicial — e não um qualquer: o de réu.

25.

É também assim que concebo a melhoria da situação jurídica das vítimas, referida no considerando 14 da Diretiva 2000/26. Se nos reposicionarmos no contexto do litígio no processo principal, as vítimas dificilmente compreenderiam que a sua ação fosse julgada improcedente pelo motivo algo formalista — tendo em conta as relações estreitas que ligam a empresa de seguros ao representante para sinistros — de que é dirigida contra o referido representante e não contra a própria empresa de seguros.

26.

Resta observar que a maioria dos interessados que participaram na fase escrita insistiu muito no facto de que o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão de 10 de outubro de 2013, Spedition Welter ( 32 ), que o mandato do representante para sinistros era limitado e que esta limitação significava que o referido representante não pode ser demandado perante os órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro de residência das pessoas lesadas. A meu ver, esta tese assenta numa leitura imperfeita do acórdão em questão, ao qual tenho, pois, de voltar.

27.

No referido processo, estava em causa saber se o conceito de «poderes suficientes» devia incluir a habilitação do representante para sinistros para receber validamente a notificação de atos judiciais necessários à propositura de uma ação de indemnização por um sinistro no órgão jurisdicional competente.

28.

A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que as «vítimas devem poder fazer valer no seu Estado‑Membro de residência o seu direito a indemnização contra o representante para sinistros que foi designado nesse Estado pela empresa de seguros da pessoa responsável» ( 33 ). Em seguida, afirmou que o considerando 37 da Diretiva 2009/103 — equivalente ao considerando 15 da Diretiva 2000/26 — obriga os Estados‑Membros a dotar os representantes em questão de poderes suficientes para representarem a empresa de seguros não só perante as vítimas mas também perante as autoridades nacionais, «incluindo, se necessário, os tribunais, na medida em que tal seja compatível com as regras de direito internacional privado» ( 34 ). Concluiu que, «sem que possa pôr em causa o respeito pelas regras de direito internacional privado, a representação das empresas de seguros conforme prevista [pela Diretiva 2000/26] inclui a que deve permitir às pessoas lesadas instaurar validamente perante os órgãos jurisdicionais nacionais a ação de indemnização do seu prejuízo» ( 35 ). Estes ensinamentos são importantes para o nosso processo, quanto à questão da legitimidade passiva.

29.

Todavia, depois deste aparente amplo reconhecimento dos poderes do representante para sinistros, o Tribunal de Justiça, fazendo eco das conclusões do seu advogado‑geral, precisou, em seguida, que resultava dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2000/26 «que o poder de representação exercido por uma seguradora no Estado de residência da vítima tinha, no espírito do legislador, o objetivo de incluir um mandato para receber notificações de atos judiciais, mesmo que fosse de caráter limitado, uma vez que não devia afetar as regras de direito internacional privado que incidem sobre a atribuição de competência jurisdicional» ( 36 ). Esta última afirmação apenas se aplica, portanto, no que se refere ao mandato específico do representante para receber as notificações dirigidas à empresa de seguros quando a ação é proposta contra esta.

30.

O presente processo incide sobre uma situação sensivelmente diferente. Com efeito, não se trata de uma ação proposta contra a empresa de seguros através do representante, que recebe a respetiva notificação, mas da possibilidade de as vítimas designarem o representante para sinistros como réu da sua ação. A nuance é importante. No primeiro caso, podem legitimamente colocar‑se questões delicadas relacionadas com o estatuto de réu da empresa de seguros ( 37 ), o que efetivamente justifica só reconhecer ao representante para sinistros um mandato de representação limitado, como fez o Tribunal de Justiça. No segundo caso, pelo menos num primeiro momento, trata‑se de uma relação jurídica mais simples entre dois protagonistas, a saber, a vítima (autor) e o representante para sinistros a respeito do qual está em causa determinar se tem a qualidade para defender em juízo a empresa de seguros.

31.

Assim, é nesta fase da análise que nos deparamos com o facto de que, contrariamente ao que dá a entender o juiz de reenvio na sua segunda questão, a questão da legitimidade passiva do representante para sinistros é completamente independente, desligada do conteúdo concreto do mandato que liga este representante à empresa de seguros. Para conseguir um tratamento idêntico das vítimas e para facilitar as suas diligências, incluindo quando estas são realizadas perante uma instância judicial, a qualidade do representante para sinistros para ser demandado em juízo enquanto réu não pode de maneira alguma depender da relação contratual que o une à empresa de seguros. O mesmo é válido quanto à previsibilidade das vias e dos procedimentos de indemnização instituídos pela Diretiva 2000/26 em benefício das vítimas. Dito de outra forma, esta diretiva consagrou uma espécie de representação legal que não pode ser posta em causa pela simples vontade das partes.

32.

Se o Tribunal de Justiça responder afirmativamente à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, isso põe em perigo, como defende a Comissão, o «frágil equilíbrio inerente às regras da competência judiciária internacional e da lei aplicável nos casos de ações de indemnização por danos causados por acidentes de viação com conexões transfronteiriças» ( 38 )?

33.

Não creio que assim seja. A preocupação do legislador no que diz respeito às regras de direito internacional privado e de determinação da competência jurisdicional é legítima quando a ação é proposta contra a empresa de seguros. Todavia, a questão que nos é hoje colocada é distinta na medida em que não se trata de determinar o órgão jurisdicional competente nem a lei aplicável ao litígio. Trata‑se simplesmente de determinar se o representante para sinistros pode ter a qualidade de réu. Por outro lado, a resposta que o Tribunal de Justiça dará ao juiz a quo não prejudica em nada a competência dos órgãos jurisdicionais portugueses, como comprova o facto de esta ser debatida entre as partes no processo principal devido à incerteza quanto ao verdadeiro Estado‑Membro de residência de um dos autores. A qualidade de réu é, pois, um conceito distinto do de competência jurisdicional. Mesmo que se defendesse o contrário, a previsão do artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2000/26, segundo a qual o representante para sinistros deve dispor de «poderes suficientes» para satisfazer plenamente os pedidos de indemnização das vítimas, pode afigurar‑se uma disposição de competência especial — ainda que implicitamente — em relação às regras que regulam a competência jurisdicional internacional ( 39 ). Assim sendo, e tendo em conta a insistência do legislador a este respeito, parece prudente recordar este limite.

34.

Assim, por todas as razões precedentes, sou da opinião de que o artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2000/26 deve ser interpretado no sentido de que entre os poderes suficientes de que o representante para sinistros deve dispor figura a capacidade de ser demandado em juízo, na qualidade de réu, no âmbito de uma ação judicial proposta pelas vítimas de acidentes de viação referidas no artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva, nas condições previstas nesta mesma diretiva, não sendo as cláusulas do contrato que ligam a empresa de seguros ao representante suscetíveis de afetar a sua qualidade de réu.

35.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Tribunal da Relação do Porto, Portugal, da seguinte forma:

O artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva 2000/26/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de maio de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis e que altera as Diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE do Conselho (Quarta Diretiva sobre o seguro automóvel), deve ser interpretado no sentido de que entre os poderes suficientes de que o representante para sinistros deve dispor figura a capacidade de ser demandado em juízo, na qualidade de réu, no âmbito de uma ação judicial proposta pelas vítimas de acidentes de viação referidas no artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva, nas condições previstas nesta mesma diretiva, não sendo as cláusulas do contrato que ligam a empresa de seguros ao representante suscetíveis de afetar a sua qualidade de réu.