1.

Apesar de parecer surpreendente, a aplicação de estrume representa uma das temáticas mais importantes do direito agroambiental na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 2 ). Por conseguinte, afigura‑se natural que se faça depender o benefício de ajudas agrícolas do respeito das disposições pertinentes, tendo este objetivo sido concretizado com a introdução da denominada condicionalidade (ou «cross‑compliance») no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 ( 3 ) e depois alargado a outros sistemas de apoio, em particular ao apoio do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) nos termos do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 em análise no presente processo ( 4 ).

2.

Levanta‑se agora a questão de saber em que condições o beneficiário do apoio é responsável por uma violação das disposições relativas à aplicação de estrume em terrenos que beneficiam de um apoio. O Raad van State neerlandês submeteu neste âmbito questões ao Tribunal de Justiça que assumem um interesse que vai muito além do direito agroambiental, na medida em que estão em causa os pressupostos de uma atuação deliberada e a sua declaração, bem como a questão de saber em que medida as ações de terceiros podem ser imputadas ao beneficiário quando este os encarregou de dispersar o estrume.

3.

O quadro jurídico da União é definido pelo Regulamento (CE) n.o 1698/2005, bem como pelos Regulamentos (CE) n.o 1975/2006 ( 5 ) e n.o 796/2004 ( 6 ), adotados em execução do mesmo.

4.

Com base no Regulamento (CE) n.o 1698/2005, são concedidas ajudas para o apoio ao desenvolvimento rural. Nos termos do artigo 51.o, os beneficiários deste tipo de ajudas são obrigados a cumprir determinados requisitos mínimos em matéria ambiental em toda a sua exploração. O n.o 1 dispõe o seguinte na sua redação aplicável:

«1.   Caso os beneficiários dos pagamentos previstos nas subalíneas i) a v) da alínea a) e nas subalíneas i), iv) e v) da alínea b) do artigo 36.o não cumpram em toda a exploração, devido a uma ação ou omissão que lhes seja diretamente imputável, os requisitos obrigatórios estabelecidos nos artigos 4.° e 5.° e nos anexos III e IV do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, o montante total dos respetivos pagamentos a conceder no ano civil em que se verifica o incumprimento é reduzido ou anulado.

A redução ou anulação a que se refere o primeiro parágrafo é também aplicável caso os beneficiários dos pagamentos previstos na subalínea iv) da alínea a) do artigo 36.o não cumpram em toda a exploração, devido a uma ação ou omissão que lhes seja diretamente imputável, os requisitos mínimos relativos à utilização de adubos e produtos fitossanitários a que se refere o n.o 3 do artigo 39.o

[…]»

5.

Nos termos do artigo 4.o e do anexo III, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, entre os referidos requisitos inclui‑se a Diretiva 91/676 ( 7 ). De acordo com a referida diretiva, os Estados‑Membros devem adotar regras relativas à aplicação de fertilizantes.

6.

O artigo 22.o do Regulamento n.o 1975/2006 dispõe que o n.o 2 do artigo 65.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004, entre outros, é aplicável no que respeita às reduções ou exclusões a aplicar na sequência de incumprimentos. Esta remissão foi eliminada pelo artigo 1.o, n.o 10, do Regulamento (CE) n.o 484/2009 ( 8 ), com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010.

7.

O segundo e o terceiro parágrafo do artigo 23.o do Regulamento n.o 1975/2006 («Cálculo das reduções e exclusões») regula o cálculo da redução:

«Sempre que o incumprimento seja causado por negligência do beneficiário, a redução será calculada de acordo com as regras definidas no artigo 66.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004.

Nos casos de incumprimento intencional, a redução será calculada nos termos do artigo 67.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004.»

8.

O artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 dispunha o seguinte na sua redação original:

«Para efeitos da aplicação do n.o 1 do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, um ato ou uma omissão será diretamente imputável ao agricultor que foi responsável pelo incumprimento e que, aquando da determinação do incumprimento, tem a seu cargo a exploração, a superfície, a unidade de produção ou o animal em causa. Se a exploração, a superfície, a unidade de produção ou o animal em causa tiver sido transferido para um agricultor após o incumprimento ter tido início, o cessionário será igualmente responsabilizado se tiver persistido no incumprimento, desde que este possa ter sido razoavelmente detetado e terminado pelo cessionário.»

9.

Através do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 239/2005 ( 9 ) o artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 foi alterado, tendo sido suprimida da sua redação a palavra «próprio» em várias versões linguísticas, mas não em todas.

10.

Através do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 319/2008 ( 10 ) (a seguir «Regulamento 319/2008»), foi suprimido o artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004, com efeitos a partir de 1 de abril de 2008. O seu artigo 3.o dispunha, no entanto, o seguinte:

«No Regulamento (CE) n.o 796/2004, o n.o 2 do artigo 65.o, com a redação que lhe fora dada antes da sua supressão pelo ponto 3 do artigo 2.o do presente regulamento, mantém‑se válido para efeitos da aplicação do n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006.»

11.

Os artigos 66.° e 67.° do Regulamento (CE) n.o 796/2004 regulam com que intensidade as ajudas são reduzidas em caso de negligência e de incumprimento deliberado.

12.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da Decisão que regula a utilização de fertilizantes (Besluit gebruik meststoffen), adotada para transposição da Diretiva 91/676, é proibido dispersar estrume animal em pastagens ou terras aráveis, salvo se este for utilizado com emissões reduzidas.

13.

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Orientação sobre o quadro normativo da condicionalidade da Política Agrícola Comum (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, a seguir «Orientação»), uma ajuda ao rendimento concedida no âmbito da política agrícola comum é reduzida numa determinada percentagem se forem violadas as obrigações com a as quais está relacionada a concessão de ajudas.

14.

Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Orientação, a redução por incumprimento deliberado de um requisito ou de uma norma é, regra geral, de 20%, devendo, nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da Orientação, a avaliação do caráter deliberado basear‑se, em todo o caso, nos seguintes critérios:

15.

No anexo da Orientação é referida como condição a obrigação de utilização do estrume animal com emissões reduzidas.

16.

A. M. van der Ham e A. H. an der Ham‑Reijersen van Buuren (a seguir, em conjunto e cada um por si, «Van der Ham») são proprietários de uma exploração agrícola nos Países Baixos e beneficiários de uma ajuda para a proteção agrícola da natureza.

17.

Por ocasião de um controlo realizado na exploração de Van der Ham foi constatado, em 13 de março de 2009, que o estrume animal tinha sido utilizado sem emissões reduzidas. A parcela de terreno de pastagem em causa estava a ser estrumada, por ordem de Van der Ham, por uma empresa de trabalhos agrícolas. Não foram fornecidas quaisquer informações mais detalhadas sobre as condições concretas da referida utilização.

18.

Na sequência da referida determinação, por decisão de 29 de julho de 2010, o College van gedeputeerde staten van Zuid‑Holland (Governo da província da Holanda do Sul, a seguir «College») reduziu em 20% a ajuda concedida para o ano de 2009 a Van der Ham por incumprimento deliberado das obrigações que lhe foram impostas.

19.

É prática do College apreciar a questão de saber se o incumprimento da condicionalidade foi ou não deliberado com base nos critérios definidos no artigo 8.o, n.o 2, da Orientação. A proibição de utilização de fertilizantes sem emissões reduzidas constitui uma «política permanente de longa duração», na aceção do artigo 8.o, n.o 2, alínea c), da Orientação, pelo que na sequência da violação da proibição se presumiu o caráter deliberado do incumprimento. A utilização do estrume sem emissões reduzidas, pela empresa de trabalhos agrícolas, foi imputada a Van der Ham.

20.

Por decisão de 2 de dezembro de 2010, o College indeferiu a reclamação apresentada por Van der Ham. Também ao recurso interposto perante o Rechtbank ‘s Gravenhage foi negado provimento, tendo Van der Ham interposto recurso desta sentença perante o Raad van State. Este órgão jurisdicional solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:

21.

No processo no Tribunal de Justiça apresentaram observações escritas a Comissão Europeia, o Reino dos Países Baixos, a República da Eslovénia e a República da Estónia. Na audiência, realizada em 25 de setembro de 2013, Van der Ham expressou ainda a sua posição a este respeito, ao contrário da Estónia.

22.

Importa agora esclarecer qual das versões dos regulamentos referidos é aplicável (v., infra, o ponto A). De seguida, serão analisados os critérios para um incumprimento deliberado dos requisitos (v., infra, o ponto B) e as circunstâncias em que um beneficiário de uma ajuda é responsável pelo incumprimento de pessoas que agem em seu nome (v., infra, o ponto C).

23.

As questões do Raad van State dizem respeito ao artigo 51.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 74/2009, bem como ao artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 e ao artigo 67.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004, nestes dois casos sem qualquer referência à versão pertinente.

24.

O controlo na exploração de Van der Ham foi, no entanto, realizado em 13 de março de 2009. Neste sentido, no presente processo os referidos regulamentos devem ser interpretados na versão ( 11 ) em vigor na referida data.

25.

No que respeita ao artigo 51.o do Regulamento (CE), esta representa a versão anterior à alteração pelo Regulamento (CE) n.o 74/2009, na medida em que as alterações relevantes para o presente processo apenas eram válidas a partir de 1 de janeiro de 2010.

26.

Também os artigos 22.° e 23.° do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 foram alterados, mais concretamente pelo artigo 1.o, n.os 10 e 11, do Regulamento (CE) n.o 484/2009 ( 12 ), mas também estas alterações apenas eram válidas a partir de 1 de janeiro de 2010. Por conseguinte, também neste caso deve ser interpretada a versão anterior à alteração.

27.

O Regulamento (CE) n.o 796/2004, por seu lado, apenas foi alterado em 16 de maio de 2009 pelo Regulamento (CE) n.o 380/2009, após o controlo na exploração de Van der Ham, no entanto estas alterações eram aplicáveis a pedidos de ajuda relativos a anos ou períodos de prémio que se iniciavam em 1 de janeiro de 2009 ou mais tarde. Posteriormente, o mesmo regulamento foi revogado, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010, nos termos do artigo 86.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 ( 13 ), permanecendo, todavia, aplicável relativamente aos pedidos de ajuda respeitantes às campanhas de comercialização ou aos períodos de prémio que tenham tido início antes de 1 de janeiro de 2010. Por conseguinte, no presente processo é aplicável o Regulamento (CE) n.o 796/2004, na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 380/2009. Este facto não provoca quaisquer problemas relacionados com os efeitos retroativos, na medida em que as disposições aplicáveis no presente processo não são afetadas pelas alterações.

28.

Através da sua primeira questão prejudicial o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber de que forma deve ser interpretado o conceito de «incumprimento deliberado» nos termos do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 e do artigo 67.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 796/2004, bem como se o conceito permite uma interpretação nos termos da qual se verifica desde logo um incumprimento deliberado quando a regra violada constitui uma política permanente de longa duração. A segunda questão está formulada de uma forma mais ampla, no sentido de saber se é de presumir que há um incumprimento deliberado quando se verificam uma ou mais das circunstâncias definidas na Orientação nacional.

29.

O Governo esloveno alega que a segunda questão prejudicial deve ser restringida ao critério já referido na primeira questão, que se prende com a questão de saber se foi violada uma política permanente de longa duração. A questão é meramente hipotética no que diz respeito aos critérios referidos nos restantes pontos e não apresenta uma relação direta com o processo principal.

30.

Confirma‑se que as decisões da autoridade administrativa apenas se baseiam no referido critério. No entanto, não é de excluir o facto de também os outros critérios assumirem relevância para a decisão do litígio. Por conseguinte, também a segunda questão deve ser respondida no seu todo.

31.

Para responder às duas primeiras questões é conveniente começar por analisar o conceito de caráter deliberado e apreciar de seguida os critérios nacionais.

32.

Tal como o órgão jurisdicional de reenvio observa, o conceito de «incumprimento deliberado» não é definido nos termos do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 e do artigo 67.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 796/2004. Na medida em que, para além disso, os regulamentos também não remetem a este respeito para o direito nacional, o conceito de caráter deliberado deve ser objeto de uma interpretação autónoma e uniforme ao nível do direito da União ( 14 ).

33.

Apesar de o conceito de caráter deliberado ser utilizado ocasionalmente na jurisprudência, até ao momento nem o legislador nem o Tribunal de Justiça desenvolveram uma definição de âmbito geral.

34.

Esta situação é ilustrada pelo acórdão Afrasiabi e o. ( 15 ), referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, e pelo artigo 7.o, n.os 3 e 4, do Regulamento (CE) n.o 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão, interpretado no referido acórdão ( 16 ). De acordo com a versão francesa da referida disposição, é proibida a participação consciente e intencional ( 17 ) em determinadas atividades, tendo o Tribunal de Justiça concluído que ambos os elementos se devem verificar cumulativamente ( 18 ). Por exemplo, nas versões alemã ( 19 ), inglesa ( 20 ) ou neerlandesa ( 21 ) do Regulamento (CE) n.o 423/2007 e do acórdão, pelo contrário, o conhecimento e o caráter deliberado são combinados. O caráter deliberado já inclui, no entanto, o elemento do conhecimento ( 22 ).

35.

Em todo o caso, é possível concluir com base no acórdão Afrasiabi que as partes que apresentam observações concordam com razão em considerar que, mesmo sem a referência expressa ao elemento do conhecimento, o conceito de caráter deliberado abrange ambos os elementos, nomeadamente o conhecimento ( 23 ) e a vontade. Esta conclusão baseia‑se numa convicção de alcance europeu ( 24 ), pelo que também é de presumir que esta orienta o legislador da União na sua utilização do conceito de caráter deliberado.

36.

O conhecimento e a vontade devem referir‑se às necessárias circunstâncias do incumprimento. A este respeito é possível concluir com base no acórdão Afrasiabi que é suficiente que o infrator aceite a possibilidade do incumprimento ( 25 ).

37.

Por conseguinte, importa concluir que um incumprimento deliberado na aceção do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 e do artigo 67.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 pressupõe, pelo menos, que o seu autor esteja consciente da possibilidade de se verificar o incumprimento e que a aceite.

38.

Importa agora esclarecer se é admissível renunciar à determinação concreta do conhecimento e da vontade e pressupor em vez disso a existência de um caráter deliberado quando são cumpridos determinados critérios, designadamente quando o incumprimento se dirige contra uma política permanente de longa duração.

39.

De acordo com a Comissão, os Estados‑Membros podem adotar regras correspondentes quando respeitam os princípios da efetividade e da equivalência. Neste sentido, os critérios não podem afetar excessivamente a eficácia dos requisitos em matéria de direito da União nem torná‑la menos favorável do que a eficácia dos requisitos puramente nacionais. Em regra, estes dois princípios apenas são, no entanto, pertinentes para as regulamentações nacionais quando os Estados‑Membros, na falta de disposições do direito da União, regulam o processo de aplicação do direito material da União ( 26 ).

40.

A obtenção de provas poderá estar incluída no âmbito do direito processual; tal não se aplica, no entanto, a regras relativas à apreciação das provas como os presentes critérios. Estes dizem respeito à verificação de um pressuposto material da redução de ajudas prevista no direito da União. Por conseguinte, os referidos critérios devem respeitar o conteúdo normativo do referido pressuposto, o que significa que não podem implicar a presunção de um caráter deliberado quando não existe um caráter deliberado na aceção do direito da União, nem podem excluir o referido caráter apesar de este existir na perspetiva do direito da União.

41.

A eficácia do pressuposto que exige um incumprimento deliberado dos requisitos poderia ser comprometida caso cada um dos referidos critérios fundamentasse uma presunção inilidível do caráter deliberado, tal como é sugerido pelas duas primeiras questões prejudiciais. Isto porque não é de excluir que os referidos critérios estão preenchidos, apesar de o incumprimento não ter sido deliberado.

42.

A aplicação de fertilizante parece representar um caso claro. Em regra, esta atividade é realizada deliberadamente de uma determinada forma. Caso exista uma política permanente de longa duração neste domínio pode pressupor‑se que os intervenientes tinham conhecimento do risco de um incumprimento caso optassem por uma determinada forma de utilização, tendo pelo menos aceite esta possibilidade.

43.

Noutro tipo de incumprimentos o caráter deliberado pode levantar dúvidas mesmo que a proibição seja conhecida, sendo de apontar neste âmbito os casos das plantas rigorosamente protegidas na aceção do artigo 13.o da Diretiva Habitats ( 27 ) que, nos termos do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 e do Anexo III, A, n.o 5, não podem ser cortadas ou destruídas intencionalmente, sendo suficiente que se aceite a possibilidade de um prejuízo ( 28 ). Estas regras de proteção podem ser violadas, a título de exemplo, pela ceifa realizada numa pastagem onde se encontram exemplares de uma espécie rigorosamente protegida que não foram descobertos apesar de uma prévia análise cuidadosa. Neste tipo de casos deveria pelo menos ser possível refutar os critérios neerlandeses.

44.

Sem prejuízo do conteúdo dos critérios, não levanta, no entanto, qualquer problema o facto de — tal como o Governo neerlandês sublinha — o artigo 8.o, n.o 2, da Orientação neerlandesa apenas exigir, de acordo com o seu teor, que determinados critérios sejam tidos em consideração na avaliação do caráter deliberado. Isto porque a mera consideração dos critérios adequados não pode prejudicar.

45.

No que respeita a cada critério, considerando a forma em que são utilizados na Orientação a maior parte deles parece adequada a apoiar a determinação do caráter deliberado.

46.

O critério mais importante no presente processo, indicado pela autoridade administrativa para fundamentar o caráter deliberado, nomeadamente que as regras sobre a utilização do estrume animal com emissões reduzidas fazem parte de uma política permanente de longa duração, não pode, no entanto, ser mal interpretado. O referido critério não permite a conclusão a contrario de que, em caso de dúvida, as novas regras não são violadas deliberadamente. Pelo contrário, o beneficiário de ajudas agrícolas deve conhecer todas as regras que devem ser respeitadas após a obtenção da ajuda. Caso se evite este erro, o referido critério parece efetivamente adequado para apoiar a presunção de um incumprimento deliberado da proibição. Com efeito, permite a presunção de que o beneficiário da ajuda teria de ter conhecimento do risco de um incumprimento dos respetivos requisitos caso fossem realizadas determinadas práticas, pelo que se afigura mais provável que o mesmo aceitou, pelo menos, a possibilidade de um incumprimento.

47.

A segunda questão é, para além disso, pouco clara no que respeita ao critério da complexidade de uma regulamentação. Como é evidente, a complexidade de um requisito não permite concluir no sentido de um incumprimento deliberado. Pelo contrário, os requisitos particularmente complexos podem ser facilmente mal entendidos. O critério da complexidade foi, por conseguinte, sobretudo incluído no catálogo como indício contrário à presunção do caráter deliberado. No entanto, este critério também não pode ser entendido no sentido de excluir obrigatoriamente o caráter deliberado.

48.

Em resumo, importa concluir que é possível recorrer aos critérios indicados no artigo 8.o, n.o 2, da Orientação neerlandesa sobre o quadro normativo da condicionalidade da Política Agrícola Comum para presumir, de forma ilidível, um incumprimento deliberado dos requisitos nos termos dos artigos 4.° e 5.°, bem como dos Anexos III e IV do Regulamento (CE) n.o 1782/2003. A interpretação e a aplicação destes critérios não pode, no entanto, esvaziar de conteúdo o pressuposto do incumprimento «deliberado».

49.

Com a sua terceira questão, o Raad van State pretende saber se um incumprimento pode ser imputado a um agricultor como sendo deliberado quando foi um terceiro a executar, por ordem do agricultor, os trabalhos que estiveram na origem de um incumprimento. A este respeito, são concebíveis vários sistemas de imputação. Particularmente eficaz seria uma responsabilidade objetiva do beneficiário da ajuda por qualquer incumprimento que se verifique na sua exploração ou, pelo menos, por qualquer incumprimento culposo cometido pela pessoa que atua em seu nome. Bastante mais generoso em relação aos agricultores beneficiados seria uma restrição da imputação a incumprimentos culposos cometidos pelo próprio beneficiário da ajuda. De seguida irei demonstrar que se deve optar por uma via intermédia entre estes dois extremos.

50.

Nos termos do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, a redução ou anulação dos pagamentos pressupõe que os requisitos não sejam cumpridos «devido a uma ação ou omissão que seja diretamente imputável ao beneficiário dos pagamentos».

51.

De acordo com o disposto no artigo 22.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006, o n.o 2 do artigo 65.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004, entre outros, é aplicável no que respeita às reduções ou exclusões a aplicar na sequência de incumprimentos. Esta disposição indica como pressuposto da imputação de um ato ou omissão a um agricultor o facto de este ter sido «responsável pelo incumprimento».

52.

A imputação direta do incumprimento exigida nos termos da referida disposições e a necessidade de o beneficiário da ajuda o ter cometido, indiciam que apenas um incumprimento cometido pelo próprio justifica uma redução da ajuda. A versão francesa do artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 está, no entanto, formulada de forma algo mais flexível, considerando suficiente que o beneficiário da ajuda tenha estado diretamente na origem do incumprimento («être directement à l’origine»).

53.

As diferentes versões linguísticas de uma disposição do direito da União devem ser interpretadas de modo uniforme. Em caso de divergência entre estas versões, a disposição em questão deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento ( 29 ). Uma disposição divergente nas diferentes versões linguísticas deve, para além disso, também ser interpretada em função da vontade real do seu autor ( 30 ).

54.

O pressuposto constante do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 de que o incumprimento se deve basear numa «ação ou omissão que seja diretamente imputável ao beneficiário do pagamento» foi formulado no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 no âmbito da introdução da vinculação dos apoios à agricultura a normas ambientais, a denominada condicionalidade.

55.

As versões alemã e neerlandesa do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 em análise no presente processo divergem ligeiramente da formulação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, mas sobretudo as versões inglesa e francesa desta disposição demonstram que, por princípio, as versões devem ter o mesmo conteúdo. Deve, por conseguinte, partir‑se do princípio de que as diferenças verificadas nas versões alemã e neerlandesa apenas se devem uma tradução menos coerente, não visando qualquer alteração de conteúdo.

56.

No processo legislativo conducente à adoção do Regulamento n.o 1782/2003, a Comissão propôs que os pagamentos fossem reduzidos ou anulados em cada caso de incumprimento dos requisitos mínimos ( 31 ). Ainda é possível reconhecer esta proposta no segundo considerando do regulamento, no qual se faz depender o pagamento das ajudas diretas do cumprimento dos requisitos, sem que seja referida uma imputação direta. Apenas o valor das reduções deve ser determinado com base em critérios proporcionais, objetivos e progressivos.

57.

No Conselho, os Estados‑Membros, por outro lado, atribuíram uma elevada importância à responsabilidade direta do beneficiário da ajuda ( 32 ). Por conseguinte, é de partir do pressuposto de que através da formulação atualmente aplicável o legislador pretendia evitar que as ajudas fossem reduzidas de forma independente da responsabilidade pessoal do agricultor.

58.

O quadragésimo quinto considerando do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 pode ser entendido como uma confirmação desta abordagem. Nos termos do mesmo, deve ser criado um sistema de sanções a aplicar aos beneficiários de pagamentos que não cumpram os requisitos obrigatórios estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 em toda a sua exploração, tendo em consideração a gravidade, a extensão, a persistência e a reincidência do incumprimento. Caso o incumprimento não seja, no entanto, provocado pelo beneficiário do pagamento também não existe qualquer motivo para uma sanção.

59.

O pressuposto do incumprimento diretamente imputável a cada responsável da exploração foi concretizado por via do artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004. Na versão original das redações alemã, dinamarquesa, inglesa, italiana, neerlandesa e sueca, uma imputação pressupunha que o próprio agricultor tivesse sido o responsável pelo incumprimento, o que poderia ter sido entendido no sentido de que apenas incumprimentos competidos pelo próprio permitem uma redução das ajudas.

60.

Posteriormente, foi, no entanto, eliminada nas referidas versões linguísticas a expressão «pelo próprio» («selbst») de forma a esclarecer que o agricultor em causa também poderia ser responsabilizado «se, em sentido estrito, não tiver sido o próprio agricultor a agir» ( 33 ). Tal como é salientado pelo Governo neerlandês, a responsabilidade do beneficiário da ajuda não está, por conseguinte, limitada a incumprimentos cometidos pelo próprio.

61.

Consideradas em conjunto, a génese do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/205 e a génese do artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 permitem concluir que um incumprimento apenas deve ser sancionado com base na responsabilidade pessoal do beneficiário da ajuda, não sendo, no entanto, necessário que o incumprimento tenha sido cometido pelo próprio.

62.

O contexto sistemático do artigo 51.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 e do artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 permite concretizar mais detalhadamente a responsabilidade do beneficiário da ajuda [v., infra, o ponto a)]. Pelo contrário, nem os posteriores complementos do sistema [v., infra, o ponto b)] nem os princípios gerais do direito [v., infra, o ponto c)] ou o risco de abusos [v., infra, o ponto d)] exigem uma extensão da responsabilidade do beneficiário da ajuda.

63.

As considerações anteriores apontam predominantemente no sentido de uma restrição das reduções a incumprimentos pelas quais o beneficiário da ajuda é responsável. Os critérios positivos para a determinação desta responsabilidade resultam das disposições que ligam as reduções das ajudas ao caráter deliberado e à negligência.

64.

Apesar de os dois regulamentos de base, o Regulamento (CE) n.o 1698/2005 e o Regulamento (CE) n.o 1782/2003, não conterem quaisquer regulamentações correspondentes, o artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 remete, para efeitos da execução do artigo 51.o do primeiro regulamento, para os artigos 66.° e 67.° do Regulamento (CE) n.o 796/2004, nos quais é regulado o cálculo das reduções e exclusões em caso de incumprimentos resultantes de negligência ou cometidos deliberadamente.

65.

Apesar de a negligência e o caráter deliberado apenas serem, por conseguinte, referidos expressamente no contexto da medida da sanção é possível concluir com base neste contexto que ambas as características, consideradas isoladamente, formam também o pressuposto para a sanção. O sistema de reduções e exclusões nos termos do artigo 51.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 baseia‑se, por conseguinte, no princípio da culpa. Existe responsabilidade por incumprimentos cometidos com culpa, que se baseiam tanto na negligência como na conduta dolosa.

66.

Esta orientação é confirmada pelo quinquagésimo sexto e quinquagésimo sétimo considerandos do Regulamento (CE) n.o 796/2004. De acordo com o primeiro considerando, o sistema de reduções e exclusões relativamente às obrigações decorrentes da condicionalidade (no domínio do direito do ambiente) visa incentivar os agricultores a respeitar a legislação já existente nos diferentes domínios abrangidos pela condicionalidade. Este sistema apenas deveria, por conseguinte, intervir em caso de incumprimentos passíveis de serem influenciados pelo agricultor. Tal como o quinquagésimo sétimo considerando confirma, tratam‑se, neste caso, de incumprimentos deliberados ou por negligência.

67.

O mero facto de os trabalhos serem executados por outras pessoas não exclui neste tipo de casos a existência de uma culpa própria do agricultor. Esta pode estar particularmente relacionada com a escolha, a formação ou a fiscalização (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo) do prestador de serviços.

68.

Isto porque, em regra, o beneficiário da ajuda deve garantir que a pessoa que executa trabalhos por sua ordem dispõe dos necessários conhecimentos e competências para evitar incumprimentos. Não pode, em particular, atribuir‑lhe um trabalho que provoque obrigatoriamente o incumprimento dos requisitos, devendo formular a ordem de uma forma que evite que os trabalhos em causa estejam na origem de incumprimentos. Para além disso, deve fiscalizar adequadamente o prestador de serviços, de forma a poder evitar, caso necessário, situações de incumprimentos.

69.

Considerando o presente caso, seria compreensível que as autoridades neerlandesas presumissem um incumprimento deliberado em virtude da política permanente de longa duração de utilização de estrume com emissões reduzidas. Neste caso, competiria ao beneficiário da ajuda ilidir a presunção. Para este efeito poderia, por exemplo, provar que contratou uma empresa de trabalhos agrícolas experiente e de confiança, que lhe deu instruções para utilizar o estrume com emissões reduzidas, que o fiscalizou de forma adequada e que o informou sobre as condições particulares vigentes nos seus terrenos. Caso o comitente não consiga demonstrar o cumprimento integral dos seus deveres, na maior parte dos casos apenas se verificaria a existência de negligência. No caso de incumprimentos manifestos, designadamente a contratação de uma empresa de trabalhos agrícolas conhecida por ser pouco fiável, sem uma fiscalização adequada do seu trabalho, pode, no entanto, afigurar‑se mais provável a presunção da aceitação do incumprimento de requisitos, ou seja, a existência de um incumprimento deliberado.

70.

No presente caso, também não se pode basear uma extensão da imputação no processo Langestraat ( 34 ), que é referido no pedido de decisão prejudicial.

71.

Neste processo, o Tribunal de Justiça confirmou que o incumprimento das regras de condicionalidade pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas deve ser integralmente imputado ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda ( 35 ).

72.

Esta decisão baseia‑se, no entanto, no artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 73/2009 ( 36 ), que desde logo por razões temporais não é aplicável ao presente processo. Para além disso, a referida decisão diz sobretudo respeito a uma situação diferente e especial, designadamente a cedência de terrenos.

73.

O Governo neerlandês esforçou‑se, no entanto, por justificar uma responsabilidade mais ampla recorrendo ao princípio respondeat superior, nos termos do qual uma pessoa que contrata um terceiro para executar os trabalhos é responsável por este terceiro.

74.

Tenho dificuldade em considerar a existência de uma regra de tal forma geral baseada no direito da União, não tendo também o próprio Governo neerlandês apresentado qualquer argumento em apoio da sua alegação.

75.

No que respeita ao direito dos Estados‑Membros, o direito civil neerlandês parece conhecer uma regra correspondente tanto no domínio do direito contratual como também no domínio extracontratual, ou seja, no que respeita à legislação em matéria de responsabilidade extracontratual ( 37 ).

76.

A análise comparativa das ordens jurídicas dos Estados‑Membros revela, no entanto, a existência de várias diferenças. Assim, a legislação de alguns Estados‑Membros desconhece o princípio da imputação da conduta incorreta de auxiliares, independentemente de culpa própria, no domínio da responsabilidade extracontratual. Por conseguinte, neste caso um comitente não é responsável pela conduta incorreta do seu pessoal auxiliar da mesma forma que o é pelo seu próprio comportamento, mas apenas na medida em possa ser pessoalmente culpado no que se refere à seleção ou à fiscalização do seu pessoal ( 38 ).

77.

A situação afigura‑se diferente no domínio do direito contratual. Caso uma pessoa recorra à ajuda de um terceiro para cumprir a sua obrigação contratual, na grande maioria dos Estados‑Membros é de partir do pressuposto de que nos termos das soluções preconizadas nas suas ordens jurídicas o comportamento culposo do auxiliar acaba por ser imputado ao devedor. Por conseguinte, este é responsável tanto pela culpa do terceiro que age em seu benefício como também da sua ( 39 ).

78.

Por conseguinte, a responsabilidade por colaboradores auxiliares constitui uma regra geralmente reconhecida do direito contratual. A ajuda concedida a Van der Ham, por seu lado, não se baseia num contrato celebrado de acordo com os princípios da autonomia privada, mas sim num ato de soberania de um organismo público. No entanto, esta relação jurídica assemelha‑se a um contrato na medida em que, à semelhança de um contrato, fundamenta uma série de obrigações recíprocas, no qual a concessão corrente da ajuda, por um lado, está ligada à observância dos requisitos da ajuda, por outro.

79.

Neste sentido, o princípio da responsabilidade de uma pessoa pelos seus auxiliares contratuais parece poder ser aplicado por analogia, na medida em que de acordo com a sua ratio aquele que recorre a um auxiliar para cumprir uma obrigação e daí retira a vantagem da ampliação do seu raio de ação também deve suportar a desvantagem de uma eventual conduta incorreta deste auxiliar. Visa‑se, por conseguinte, evitar um tratamento desfavorável da outra parte no que respeita à responsabilidade pelo incumprimento do lado do devedor.

80.

Esta consideração não altera, no entanto, a circunstância de o legislador da União não ter incluído o princípio respondeat superior nas regulamentações relativas à redução de ajudas agrícolas na sequência de incumprimentos da condicionalidade. Pelo contrário, no artigo 51.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 baseou‑se expressamente na questão de saber se o incumprimento deve ser diretamente imputado ao beneficiário da ajuda, tendo concretizado esta imputação nos artigos 65.° a 67.° do Regulamento (CE) n.o 796/2004 na aceção de uma responsabilidade por comportamento culposo.

81.

Por conseguinte, a presunção de uma responsabilidade objetiva do beneficiário da ajuda por pessoas que atuem em seu nome seria incompatível com o princípio da segurança jurídica. Este princípio exige que as regras de direito sejam claras e precisas e que a sua aplicação seja previsível para os particulares. Este imperativo impõe‑se com especial rigor quando se trata de uma regulamentação suscetível de comportar encargos financeiros para os interessados ( 40 ).

82.

A necessidade de um comportamento culposo também não pode ser refutada pelo argumento do Governo neerlandês de que uma interpretação restritiva da responsabilidade de um agricultor poderia encorajar comportamentos abusivos.

83.

É evidente que se verificaria um significativo risco de abuso caso a responsabilidade do beneficiário da ajuda apenas se limitasse a incumprimentos cometidos pelo próprio, tal como seria admissível em caso de uma interpretação muito restritiva. Isto porque uma simples divisão de tarefas permitiria que se contornasse os requisitos neste caso.

84.

A limitação da responsabilidade de beneficiários de ajuda a incumprimentos culposos não potencia, no entanto, a prática de abusos, na medida em que cada abuso estaria necessariamente relacionado com a existência de culpa por parte do beneficiário da ajuda.

85.

Por conseguinte, apenas pode ser imputado a um agricultor que beneficia de uma ajuda com base no Regulamento (CE) n.o 1698/2005 um incumprimento das regras de condicionalidade por parte de outras pessoas por ele encarregadas de executar determinados trabalhos em caso de culpa do próprio agricultor, que se pode basear, em particular, na escolha, na formação e na fiscalização das pessoas em causa.

86.

Por conseguinte, sugiro que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial nos seguintes termos: