1. 

Com o presente reenvio prejudicial, o Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen (a seguir «Berufsgericht») questiona o Tribunal de Justiça sobre a conformidade com o direito da União do regime disciplinar aplicável aos profissionais da medicina no Land de Hesse, na Alemanha. Mais especificamente, o presente processo tem por objeto um regime disciplinar nacional baseado em regras deontológicas aprovadas por uma associação profissional de médicos, aplicado a um profissional da medicina estabelecido na Grécia e que presta serviços, de forma pontual, na Alemanha.

2. 

Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça deverá abordar a questão de saber se este caso está regulado pela Diretiva 2005/36/CE relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais ( 2 ). Em segundo lugar, o processo permitirá definir de forma mais precisa a adequação dos regimes tarifários e publicitários, bem como as sanções associadas aos mesmos, no caso da prestação de serviços médicos transfronteiriça.

3.

O artigo 5.o da Diretiva 2005/36 tem a seguinte redação:

«Princípio da livre prestação de serviços

1.   Sem prejuízo de disposições específicas do direito comunitário, bem como dos artigos 6.° e 7.° da presente diretiva, os Estados‑Membros não poderão restringir, por razões relativas às qualificações profissionais, a livre prestação de serviços noutro Estado‑Membro:

2.   As disposições do presente título apenas serão aplicáveis quando o prestador de serviços se deslocar ao território do Estado‑Membro de acolhimento para exercer, de forma temporária e ocasional, a profissão referida no n.o 1.

O caráter temporário e ocasional da prestação será avaliado caso a caso, nomeadamente em função da respetiva duração, frequência, periodicidade e continuidade.

3.   Em caso de deslocação, o prestador de serviços ficará sujeito às normas de conduta de caráter profissional, legal ou administrativo diretamente relacionadas com as qualificações profissionais, designadamente as que dizem respeito à definição das profissões, ao uso de títulos, ou aos erros profissionais graves direta e especificamente relacionados com a defesa e segurança do consumidor, bem como às disposições disciplinares, aplicáveis no Estado‑Membro de acolhimento aos profissionais que aí exercem a mesma profissão.»

4.

O Código Deontológico dos Médicos do Land de Hesse, adotado pela Ordem dos Médicos do referido Land, estabelece, no seu § 12, o seguinte:

«Os honorários devem ser adequados. Sob reserva de disposições legais que disponham em contrário, devem ser calculados com base no regulamento relativo às tarifas oficiais dos atos médicos. O médico não deve praticar indevidamente tarifas inferiores às previstas no referido regulamento relativo às tarifas dos atos médicos. Caso seja celebrado um acordo de honorários, o médico deve ter em conta a situação financeira do devedor.»

5.

O § 27 do código, sob o título «Informações autorizadas e publicidade contrária à ética profissional», prevê o seguinte:

«1.   As disposições seguintes têm por objetivo assegurar a proteção dos pacientes através de uma informação adequada e apropriada, bem como evitar qualquer comercialização da profissão médica contrária à imagem que o médico tem de si mesmo.

2.   Com base neste princípio, o médico pode fornecer informações objetivas de natureza profissional.

3.   Os médicos estão proibidos de fazer qualquer tipo de publicidade contrária à ética profissional. Uma publicidade é designadamente contrária à ética profissional, quando, no conteúdo ou na forma, tenha carácter laudatório, enganador ou comparativo. O médico não deve incitar outras pessoas a fazerem publicidade dessa natureza, nem tolerar que outras pessoas o façam. As proibições relativas à publicidade previstas noutras disposições legais não são afetadas pela presente disposição.

[…].»

6.

K. Konstantinides é um médico grego, residente na Grécia, que pratica medicina nesse Estado‑Membro, onde tem o seu estabelecimento principal. Como médico diplomado na Grécia, está inscrito na respetiva Ordem profissional desse país.

7.

Desde 2006, K. Konstantinides desloca‑se, com uma periodicidade média de um ou dois dias por mês, à Alemanha, mais concretamente ao Land de Hesse, onde efetua intervenções cirúrgicas no centro médico Elizabethenstift de Darmstadt. A atividade de K. Konstantinides limita‑se exclusivamente à realização de intervenções cirúrgicas altamente especializadas, sendo os restantes serviços relacionados com a intervenção, como a marcação de consultas ou os cuidados pós‑operatórios assegurados pelo pessoal do referido centro médico.

8.

Um dos pacientes de K. Konstantinides operado na Alemanha apresentou uma queixa à Ordem dos Médicos do Land de Hesse, pondo em causa o montante da fatura emitida por aquele. Na sequência da dita queixa, a Ordem deu início a uma investigação que conduziu à abertura de um procedimento disciplinar no Berufsgericht.

9.

Nas alegações que apresentou ao órgão jurisdicional de reenvio, a Ordem profissional solicitava a aplicação de uma sanção com base em duas infrações. A primeira dizia respeito ao regime tarifário, na medida em que, segundo aquela, K. Konstantinides tinha exigido um preço excessivo e incompatível com as disposições da mesma Ordem nessa matéria. A segunda infração era relativa à publicidade feita por K. Konstantinides. No entender da Ordem, este último fazia publicidade na Alemanha através de uma página na Internet, utilizando termos como «instituto alemão» ou «instituto europeu» para caracterizar a sua atividade profissional. A Ordem considera que tal prática gera confusão nos destinatários do serviço, induzindo a ideia de que se trata de um serviço fornecido no quadro de uma estrutura institucional, permanente e ligada à investigação científica.

10.

A pedido da Ordem dos Médicos do Land de Hesse, o Berufsgericht instaurou um procedimento disciplinar contra K. Konstantinides. No decurso do mesmo, o Berufsgericht considerou que existiam elementos de dúvida suficientes para apresentar um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.

11.

Em 19 de setembro de 2011, deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça o pedido prejudicial submetido pelo Berufsgericht, cujas questões têm o seguinte teor:

As normas que modificam o § 3, n.os 1 e 3, da Hessisches Gesetz über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Psychologischen Psychotherapeuten und Kinder‑ und Jugendlichenpsychotherapeuten (Heilberufsgesetz), na versão publicada em 7 de fevereiro de 2003 (GVBl. I, p. 123), conforme alterada pela última vez através da Lei de 24 de março de 2010 (GVBl. I, p. 123), introduzidas pela Drittes Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes, de 16 de outubro de 2006 (GVBl. I, p. 519), para transpor a Diretiva 2005/36[…], constituem uma transposição correta das referidas disposições da Diretiva 2005/36[…], ao declararem plenamente aplicáveis os códigos deontológicos pertinentes e as normas relativas à disciplina profissional da [s]exta [s]ecção da Heilberufsgesetz aos prestadores de serviços (neste caso os médicos) que exercem a sua atividade de forma temporária no Estado de acolhimento, ao abrigo da livre prestação de serviços consagrada no artigo 57.o TFUE (ex‑artigo 50.o CE)?»

12.

Apresentaram observações escritas K. Konstantinides, a Ordem dos Médicos do Land de Hesse, os Governos francês, grego, neerlandês, checo, espanhol e português, bem como a Comissão.

13.

Na audiência, realizada em 19 de setembro de 2012, apresentaram observações orais os representantes de K. Konstantinides, da Ordem dos Médicos do Land de Hesse, bem como os agentes da República Francesa, da República Portuguesa e da Comissão.

14.

Apesar de nenhuma das partes no processo principal nem os Estados‑Membros intervenientes no presente processo terem manifestado dúvidas quanto à admissibilidade do pedido prejudicial, a Comissão expressou dúvidas quanto à questão de saber se o Berufsgericht satisfaz as condições de «órgão jurisdicional» exigidas pelo artigo 267.o TFUE.

15.

Uma vez que o Tribunal de Justiça pode apreciar oficiosamente se estão cumpridos os requisitos exigidos pelos Tratados para que um reenvio prejudicial seja apresentado, limitar‑me‑ei muito brevemente a assinalar, nos mesmos termos utilizados pela Comissão, que o órgão de reenvio é um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267 TFUE ( 3 ). Como assinala a Comissão, trata‑se de um órgão criado por lei, de natureza permanente, com competências de caráter obrigatório e um processo em que é cumprido plenamente o princípio do contraditório. Do mesmo modo, trata‑se de um organismo encarregado de aplicar normas, cujos membros gozam de um estatuto que garante a sua independência. Todas estas características foram pormenorizadamente expostas pela Comissão no seu articulado de observações ( 4 ), sem que tenham sido postas em causa por qualquer das partes ou dos Estados intervenientes.

16.

Por consequência, considero que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre o presente pedido prejudicial.

17.

Diferente é o problema que a admissibilidade de duas das quatro questões formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio suscita.

18.

Com efeito, a segunda questão da parte A submetida pelo Berufsgericht diz respeito à compatibilidade com o direito da União de um quadro regulamentar profissional que não prevê um código tarifário aplicável à prestação controvertida. Como o órgão jurisdicional de reenvio teve oportunidade de expor, bem como as partes no processo principal, esta dúvida tem origem na natureza especial da regulamentação corporativa do Land de Hesse, que, segundo alguns intervenientes no presente processo, pode colocar dúvidas de constitucionalidade no direito interno alemão.

19.

No entanto, esses problemas não podem condicionar a resposta adequada à luz do direito da União. É claro que as dúvidas quanto à constitucionalidade ou legalidade interna que uma determinada técnica legislativa possa suscitar não podem ser analisadas à luz do direito da União, a não ser que constituam obstáculos ao exercício efetivo dos direitos conferidos por este. Como exporei mais adiante, o quadro regulamentar criado pela Ordem dos Médicos do Land de Hesse pode condicionar a interpretação que deve ser dada ao Tratado no caso concreto de K. Konstantinides, mas isso ocorrerá quando da análise da justificação dada à restrição da livre prestação de serviços, e não enquanto questão autónoma e suscetível de uma análise independente.

20.

Portanto, considero que a segunda questão deve ser declarada inadmissível, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 5 ) e na medida em que não apresenta nenhum nexo direto com as restantes questões nem é útil para responder às perguntas de direito da União que o órgão jurisdicional de reenvio formula.

21.

Do mesmo modo, a questão enunciada na parte B diz respeito à compatibilidade do § 3, n.o 3, da Heilberufsgesetz com o artigo 6.o da Diretiva 2005/36. Concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à legalidade de um regime nacional que equipara «em direitos e deveres» os prestadores de serviços transfronteiriços com os prestadores estabelecidos no Estado de acolhimento. Estas incertezas dizem especificamente respeito ao caso de um prestador de serviços transfronteiriços sujeito à adesão pro forma mencionada no artigo 6.o, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2005/36.

22.

Porém, o órgão jurisdicional de reenvio não chega a explicar em que medida estas dúvidas são pertinentes quanto à situação concreta de K. Konstantinides. Da decisão de reenvio não se conclui claramente se o ordenamento alemão em geral, ou o Land de Hesse, ou a Ordem dos Médicos desse Land instituíram a exigência da adesão pro forma, nem se é este o caso de K. Konstantinides. Uma vez que a questão diz respeito, em termos muitos gerais, a uma hipotética incompatibilidade da regulamentação alemã com a Diretiva 2005/36, considero que o órgão jurisdicional nacional não conseguiu explicar em que medida a questão contribui para a resolução da situação jurídica de K. Konstantinides no processo principal. Em meu entender, trata‑se de uma questão hipotética à qual não compete ao Tribunal de Justiça responder no âmbito do presente processo.

23.

Antes de abordar as duas questões restantes submetidas pelo Berufsgericht, impõe‑se proceder a um esclarecimento preliminar.

24.

As questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito à conformidade do n.o 1 do § 12 e dos n.os 1 a 3 do § 27 do Berufsordnung com a Diretiva 2005/36. Contudo, e como consta das observações apresentadas neste processo, está longe de ser claro se, no presente caso, é possível aplicar a referida diretiva. Assim, afigura‑se necessário delimitar o quadro jurídico da União aplicável no presente processo, questão esta relativamente à qual existe uma considerável disparidade de opiniões entre as partes, os Estados intervenientes e a Comissão.

25.

K. Konstantinides alega que as disposições referidas visam exclusivamente os prestadores de serviços inscritos na Ordem dos Médicos do Estado‑Membro de acolhimento, interpretação esta que o excluiria do âmbito pessoal de aplicação do n.o 3 do artigo 5.o da Diretiva 2005/36. Por outro lado, a dita Ordem defende a aplicabilidade, por força da referida disposição, do ordenamento alemão na sua totalidade, desde que se trate de um serviço médico prestado no território alemão.

26.

Os Estados‑Membros e a Comissão adotaram abordagens semelhantes, mas com argumentos diferentes. Os Países Baixos, a República Checa, a República Portuguesa e a Comissão consideram que o n.o 3 do artigo 5.o da Diretiva 2005/36 diz exclusivamente respeito às normas nacionais relacionadas com o acesso a uma atividade regulamentada noutro Estado‑Membro. Este não seria o caso das regras deontológicas aplicáveis à atividade em causa, cujo objeto, como no caso em apreço, é o preço e a publicidade da atividade, e não o acesso à mesma. Portanto, a norma da União aplicável ao caso em apreço seria o artigo 56.o TFUE, e não a Diretiva 2005/36. Esta interpretação não é partilhada pela República Francesa, que considera que a referida diretiva é plenamente aplicável ao caso em apreço, na medida em que a referência às «disposições disciplinares, aplicáveis no Estado‑Membro de acolhimento» admite a aplicação dos regimes disciplinares das profissões regulamentadas, independentemente do seu objeto. No entanto, todos os Estados‑Membros estão de acordo em afirmar que o ordenamento alemão, incluindo as regras profissionais, é compatível com o direito da União.

27.

Após uma primeira leitura, o n.o 3 do artigo 5.o da Diretiva 2005/36 suscita uma certa perplexidade. À primeira vista, parece tratar‑se de uma disposição dividida em duas partes, uma relativa às regras deontológicas relacionadas com as qualificações profissionais e outra relativa às regras disciplinares aplicáveis aos referidos profissionais. No entanto, esta divisão é apenas aparente, dado que a disposição se refere a um mesmo quadro normativo, no qual estão contidas tanto as regras materiais como as disciplinares. O oitavo considerando da referida diretiva confirma‑o, ao estabelecer que «[o] prestador de serviços deve estar sujeito à aplicação das regras disciplinares do Estado‑Membro de acolhimento relacionadas direta e especificamente com as qualificações profissionais» ( 6 ).

28.

A seguinte perplexidade surge quando a disposição enuncia a sujeição de qualquer profissional também às regras relacionadas com os «erros profissionais graves direta e especificamente relacionados com a defesa e segurança do consumidor». A disposição é surpreendente, pois a Diretiva 2005/36 tem um âmbito de aplicação material estritamente circunscrito à harmonização das condições de acesso a uma profissão regulamentada noutro Estado‑Membro, e não às condições de exercício da atividade. O artigo 1.o especifica isto mesmo, ao destacar que o seu objeto não é senão estabelecer «as regras segundo as quais um Estado‑Membro [...] subordina o acesso a uma profissão regulamentada ou o respetivo exercício no seu território à posse de determinadas qualificações profissionais [...]». De facto, a harmonização das atividades profissionais é precisamente uma das missões atribuídas à Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno ( 7 ), que, como a Comissão indicou acertadamente, não se aplica aos serviços médicos ( 8 ).

29.

Portanto, considero que a Diretiva 2005/36, e o seu artigo 5.o, n.o 3, em concreto, deve ser interpretada de forma unitária, no sentido de que contém uma só regra dirigida aos Estados‑Membros, pela qual é autorizada a sujeição do prestador de serviços a todas as disposições (deontológicas e disciplinares) estreitamente relacionadas com as qualificações profissionais. Ora, para dar um sentido ao parêntesis nos termos do qual é admitida a aplicação das regras relativas a «erros profissionais graves», considero que essa menção deve ser compreendida como uma alusão às situações nas quais um regime disciplinar, tendo por objeto determinados comportamentos profissionais, tem associadas sanções disciplinares que afetam a titularidade ou o uso do título profissional. Assim, se um erro profissional grave, resultante do exercício da atividade médica, acarreta a retirada ou a suspensão temporária do título, tratar‑se‑á de uma medida disciplinar que combina tanto o acesso à profissão como o exercício da atividade. O artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36 apoia os Estados‑Membros cujos ordenamentos contemplam medidas desta natureza, mas, atendendo à sua gravidade, fá‑lo reduzindo‑o a casos «graves».

30.

À luz da interpretação do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva 2005/36 que proponho, considero que as regras disciplinares relativas ao regime tarifário e à publicidade de uma atividade profissional regulamentada, como é o caso dos serviços médicos, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação material da disposição em causa. O comportamento que é criticado a K. Konstantinides tem a ver com a estratégia comercial utilizada para captar clientes e cobrar pelos seus serviços. Nada disto diz respeito a uma medida disciplinar relacionada com o título profissional ou com um erro profissional grave, cujas consequências disciplinares incidam nesse mesmo título. Portanto, e perante a inaplicabilidade da Diretiva 2005/36 ao caso de K. Konstantinides, a disposição de direito da União aplicável no presente processo é o artigo 56.o TFUE, nos termos do qual é garantida a livre prestação de serviços no mercado interno.

31.

Uma vez determinado o quadro jurídico aplicável aos factos, há que responder às primeira e terceira questões da parte A submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

32.

Com a primeira questão da parte A, o Berufsgericht pergunta, no essencial, se uma regra profissional como do § 12, n.o 1, do Berufsordnung, na sua versão alterada em 2008, na qual é exigido que os honorários médicos sejam proporcionados, sob pena de sanção disciplinar, é compatível com o direito da União e, mais concretamente, com o artigo 56.o TFUE.

33.

Como ponto de partida, e a fim de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, importa, em primeiro lugar, destacar as características básicas do regime tarifário constante do § 12 do Berufsordnung.

34.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o referido § 12 exige que os médicos inscritos na Ordem dos Médicos do Land de Hesse calculem as suas tarifas de acordo com um «Regulamento relativo às tarifas dos atos médicos» aprovado pela mesma Ordem profissional. No caso de a prestação não estar prevista entre as enumeradas no código, o § 12 exige a celebração de um «acordo de honorários» ou a adoção de tarifas «proporcionadas», sempre tendo em conta a situação financeira do destinatário do serviço.

35.

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o serviço prestado por K. Konstantinides não está previsto entre os serviços enumerados no «Regulamento relativo às tarifas dos atos médicos». Precisamente porque existia uma margem para a fixação do preço, um paciente de K. Konstantinides manifestou o seu desacordo com aquele. A Ordem dos Médicos partilha da opinião do paciente e também considera que as tarifas aplicadas por K. Konstantinides são excessivas e justificam a aplicação de uma sanção disciplinar. No entanto, como K. Konstantinides salientou, e como a Ordem dos Médicos reconheceu, o critério aplicado por aquele teve em consideração o código tarifário de serviços médicos equivalentes.

36.

À luz deste quadro normativo e factual, há que apreciar se a aplicação da regulamentação nacional, tal como propõe a Ordem dos Médicos, conduz a uma restrição da livre prestação de serviços, prevista no artigo 56.o TFUE, e se se trata de uma restrição suscetível de ser justificada.

37.

Em primeiro lugar, saliente‑se que o facto de o quadro normativo nacional resultar da autorregulação corporativa adotada por uma Ordem profissional em nada impede a aplicação das normas do Tratado relativas às liberdades. Com efeito, como o Tribunal de Justiça salientou reiteradamente, as liberdades de circulação impõem‑se igualmente «às regulamentações de natureza não pública destinadas a disciplinar, de forma coletiva, o trabalho independente e as prestações de serviços» ( 9 ). Caso contrário, a abolição dos obstáculos à livre prestação de serviços entre os Estados‑Membros ficaria comprometida se a supressão das barreiras de origem estatal pudesse ser neutralizada por obstáculos resultantes do exercício da sua autonomia jurídica por associações ou organismos que não são abrangidos pelo direito público ( 10 ).

38.

Do mesmo modo, e precisamente no contexto da livre prestação de serviços, o Tribunal de Justiça declarou, em diversas ocasiões, que os prestadores destes serviços, em especial quando se trata de atividades profissionais regulamentadas, podem ser sujeitos às normas do país de acolhimento, desde que a sua aplicação se justifique pelo interesse geral. Já em 1974, no processo van Binsbergen ( 11 ), o Tribunal de Justiça confirmou a legalidade das «condições específicas, impostas ao prestador, motivadas pela aplicação de regras profissionais justificadas pelo interesse geral — nomeadamente as regras relativas à organização, qualificação, deontologia, controlo e responsabilidade — que devem ser cumpridas por qualquer pessoa estabelecida no Estado onde a prestação é realizada» ( 12 ). Tratando‑se de serviços transfronteiriços e pontuais, o acórdão van Binsbergen acrescentou que o artigo 56.o TFUE não pode ser utilizado pelo prestador do serviço «com o objetivo de se subtrair às normas profissionais que lhe seriam normalmente aplicáveis se residisse no território desse Estado» ( 13 ). Este entendimento de partida foi, até agora, confirmado em diversas ocasiões ( 14 ).

39.

No entanto, e como exposto, este não é senão o ponto inicial da análise do artigo 56.o TFUE, dado que, como o próprio acórdão van Binsbergen e a jurisprudência posterior reconhecem, a sujeição às normas profissionais só é compatível com o Tratado na medida em que não seja restritiva e, no caso de o ser, esteja justificada ( 15 ). Portanto, isto significa que as regras profissionais podem configurar uma restrição à livre prestação de serviços e, eventualmente, ser justificadas nos termos de alguma das exceções previstas nos Tratados e na jurisprudência do Tribunal de Justiça.

40.

Com efeito, relativamente às tarifas profissionais adotadas pelas ordens profissionais, no acórdão Cipolla e o. ( 16 ), o Tribunal de Justiça confirmou o potencial restritivo deste tipo de medidas à luz do artigo 56.o TFUE. Referindo‑se à proibição italiana de os advogados derrogarem por acordo os honorários mínimos fixados numa tabela prevista na legislação nacional, o Tribunal de Justiça acrescentou que a referida medida «é suscetível de dificultar o acesso dos advogados estabelecidos em Estados‑Membros diferentes da República Italiana ao mercado italiano das prestações jurídicas e, por conseguinte, pode restringir o exercício das suas atividades de prestação de serviços neste último Estado‑Membro» ( 17 ). Referindo‑se ao acórdão Caixabank France (e, portanto, estendendo ao âmbito dos serviços o raciocínio aí exposto em matéria de estabelecimento) ( 18 ), o acórdão Cipolla e o. põe em evidência o modo como a referida proibição priva os advogados de outros Estados‑Membros da possibilidade de «concorrer mais eficazmente», sendo, portanto, uma restrição à livre prestação de serviços ( 19 ).

41.

No caso de K. Konstantinides, a Ordem dos Médicos do Land de Hesse censura‑o de ter aplicado um preço excessivo à prestação de um serviço, razão pela qual é pedido que lhe seja imposta uma sanção disciplinar. É evidente que não é solicitada a apreciação do quadro regulamentar relativo às tarifas dos médicos do Land de Hesse em abstrato, mas da sua aplicação concreta num caso como o de K. Konstantinides.

42.

Neste preciso contexto, cabe salientar que o serviço prestado por K. Konstantinides não se encontra previsto no denominado «Regulamento relativo às tarifas dos atos médicos». Por conseguinte, a regulamentação deontológica obriga‑o a cobrar um preço proporcionado, tendo em conta a situação financeira do destinatário do serviço. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, K. Konstantinides aplicou à operação o código tarifário que mais se aproximava da operação praticada, o que, sempre segundo o órgão jurisdicional, em princípio, é permitido pelo código.

43.

Ora, o facto de um profissional por conta própria estar exposto à aplicação de uma sanção disciplinar por praticar um preço no âmbito da margem de apreciação admitida pela regulamentação corporativa sem dúvida que gera uma situação de insegurança jurídica para o referido profissional, suscetível de limitar ou de tornar menos atrativa a sua atividade. Do ponto de vista de um prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro, a ameaça de uma sanção disciplinar grave, suscetível de ascender a 50 000 euros e, inclusivamente, uma declaração de incapacidade para o exercício da profissão, pelo simples facto de aplicar um preço equivalente ao de um dos serviço constantes do «Regulamento relativo às tarifas dos atos médicos», constitui, sem qualquer tipo de dúvida, uma restrição à livre prestação de serviços.

44.

Por conseguinte, circunstâncias como as do presente processo, nas quais um prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro, a quem a regulamentação profissional do Estado‑Membro de acolhimento permite fixar o preço do serviço, é acusado de incorrer numa infração disciplinar por aplicar uma tarifa alegadamente excessiva, mas inspirada nas tarifas de serviços equivalentes, constituem uma restrição à livre prestação de serviços.

45.

Para justificar a restrição à livre prestação de serviços decorrente das circunstâncias do presente processo, a Comissão evoca a possibilidade de estas poderem enquadrar‑se no objetivo de proteção da saúde e de defesa do consumidor.

46.

Como salienta a Comissão, quanto a este ponto, os elementos de análise são escassos. Dado que o órgão jurisdicional de reenvio e as partes no processo principal basearam os seus argumentos na alegada violação da Diretiva 2005/36, poucas são as referências aos objetivos prosseguidos pela regulamentação deontológica e disciplinar aplicada aos médicos do Land de Hesse. Por conseguinte, competirá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, à luz dos argumentos apresentados pelas partes, se a situação em que K. Konstantinides se encontra admite uma justificação baseada na proteção da saúde e na defesa do consumidor.

47.

Para realizar a referida análise, em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio deverá tomar em consideração se se trata de um objetivo legítimo e fundado no interesse geral, o que no caso da proteção da saúde e da defesa do consumidor se verificará necessariamente ( 20 ). No entanto, caso sejam invocados no processo outros objetivos diferentes dos anteriormente referidos, deverá tratar‑se de objetivos que correspondam efetivamente a exigências de interesse geral.

48.

Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio deverá apreciar se a medida aplicada a K. Konstantinides é adequada a garantir a realização do objetivo que prossegue e se ultrapassa o que é necessário para o atingir ( 21 ). Para este efeito, a fiscalização da adequação consiste em apreciar se existe uma coerência lógica entre a medida e os objetivos, ao passo que a análise da necessidade exige que seja considerada a gravidade da medida escolhida ( 22 ). Quanto a este último aspeto, é importante que o órgão jurisdicional de reenvio analise a necessidade da medida do ponto de vista de um prestador de serviços transfronteiriço e não do ponto de vista do prestador estabelecido no Estado de acolhimento. Se existe uma certa margem para a fixação do preço do serviço, e se se trata de um serviço altamente especializado proporcionado por um profissional proveniente de outro Estado‑Membro, é necessário assegurar a estes profissionais, no quadro da margem de apreciação que a regulamentação corporativa lhes confere, que não estarão sujeitos a processos onerosos e restritivos de direitos que acabem por desincentivar a sua deslocação ao Estado de acolhimento.

49.

Por conseguinte, e tendo em conta os critérios acima expostos, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se os objetivos prosseguidos pela regulamentação, conforme se pretende aplicar a K. Konstantinides, são, efetivamente, do interesse geral, e se as medidas em causa são adequadas para garantir esses objetivos e não ultrapassam o que é necessário para os atingir.

50.

Tendo em conta o exposto, proponho que o Tribunal de Justiça declare que circunstâncias como as do presente processo, em que um prestador de serviços estabelecido noutro Estado‑Membro, ao qual a regulamentação profissional do Estado‑Membro de acolhimento permite fixar o preço do serviço, é acusado de cometer uma infração disciplinar por aplicar uma tarifa alegadamente excessiva, mas que foi inspirada nas tarifas de serviços equivalentes, constituem uma medida restritiva da livre prestação de serviços.

51.

Compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se os objetivos prosseguidos pela regulamentação, conforme se pretende aplicar a K. Konstantinides, são, efetivamente, do interesse geral, e se as medidas em causa são adequadas para assegurar esses objetivos e não ultrapassam o que é necessário para os atingir.

52.

Com a sua terceira questão, o Berufsgericht pergunta se o direito da União, neste caso, o artigo 56.o TFUE, se opõe a um regime disciplinar profissional que proíbe e sanciona a publicidade contrária à imagem da profissão ou contrária à ética profissional, como o prevê o § 27, n.os 1 a 3, do Berufsordnung.

53.

Embora o órgão jurisdicional de reenvio exponha as suas dúvidas em termos gerais e fazendo referência à regulamentação profissional em vigor, na verdade as suas dúvidas dizem especificamente respeito à sanção que a Ordem profissional pede que seja aplicada a K. Konstantinides, devido à atividade publicitária realizada pelo mesmo através da Internet. Segundo a descrição feita pelo órgão jurisdicional de reenvio, a página web de K. Konstantinides publicitava os seus serviços utilizando as expressões «instituto europeu» e «instituto alemão», transmitindo ao recetor do serviço a ideia de que o serviço seria prestado no quadro de uma infraestrutura permanente ligada à investigação, o que, segundo consta dos autos, não corresponde à atividade que K. Konstantinides efetivamente desempenha, pelo menos, na Alemanha.

54.

Para dar resposta a esta questão, cumpre fazer referência, mais uma vez, à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às exigências específicas, impostas ao prestador de um serviço, motivadas pela aplicação de regras profissionais justificadas pelo interesse geral no Estado de acolhimento. A este respeito, e salvo se existir legislação de harmonização da União aplicável ao serviço, as normas nacionais relativas à realização de publicidade de uma atividade regulamentada, como é o caso das disposições de natureza deontológica em matéria de publicidade aplicáveis aos profissionais da medicina, que têm fundamento num interesse legítimo de defesa do recetor do serviço, constituem «regras profissionais justificadas pelo interesse geral» na aceção do acórdão van Binsbergen ( 23 ).

55.

Ora, como o advogado‑geral Y. Bot já teve oportunidade de explicar nas suas conclusões apresentadas no processo Corporación Dermoestética ( 24 ), a publicidade desempenha «um papel determinante na possibilidade de uma sociedade se estabelecer num novo Estado‑Membro e de aí desenvolver as suas atividades», na medida em que «[p]ermite, assim, aos consumidores quebrar os seus hábitos e, por conseguinte, favorece a concorrência» ( 25 ). Esta importância ganha ainda maior relevo no caso das profissões liberais, que estão sujeitas a regras profissionais heterogéneas, o que dificulta ainda mais, se possível, a capacidade de penetração dos interessados no mercado de outro Estado‑Membro. Por conseguinte, não é de estranhar que o Tribunal de Justiça analise com uma atenção especial o caráter restritivo deste género de medidas.

56.

No acórdão Alpine Investments, proferido em 1995, o Tribunal de Justiça salientou que uma proibição que «priva os operadores em causa de uma técnica rápida e direta de publicidade e de contacto com clientes potenciais que se encontram noutros Estados‑Membros [...] é suscetível de constituir uma restrição à livre prestação de serviços transfronteiriços» ( 26 ). Esta afirmação era coerente com a jurisprudência proferida, até à data, em matéria de publicidade em emissões de televisão de caráter transfronteiriço ( 27 ), mas tinha a virtude de focar a fiscalização do artigo 56.o TFUE num serviço aparentemente interno, uma vez que a medida nacional neerlandesa em causa no processo Alpine Investments afetava exclusivamente as empresas estabelecidas nos Países Baixos.

57.

Alguns anos mais tarde, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de se pronunciar especificamente sobre o caso das atividades médicas. No processo Gräbner ( 28 ), confirmou o caráter restritivo de uma proibição de publicidade de atividades de formação médica. Ainda mais relevante é o acórdão proferido no processo Corporación Dermoestética, já referido ( 29 ), em que se discutia a conformidade de uma legislação nacional que proibia a publicidade relativa aos tratamentos médico‑cirúrgicos no domínio dos cuidados estéticos com o artigo 56.o TFUE. Nesse processo, o Tribunal de Justiça confirmou que a medida em causa «é suscetível de tornar mais difícil o acesso dos operadores económicos ao mercado» ( 30 ), constituindo, por isso, uma restrição à livre prestação de serviços.

58.

No referido acórdão Corporación Dermoestética, já referido, o Tribunal de Justiça, em consonância com jurisprudência assente, acrescentou que uma medida restritiva, que consista na proibição de um determinado tipo de publicidade, pode ser justificada se preencher quatro requisitos: aplicar‑se de modo não discriminatório, justificar‑se por razões imperiosas de interesse geral, ser adequada para garantir a realização do objetivo que prossegue e não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objetivo ( 31 ).

59.

Tendo em conta este parâmetro jurisprudencial, e voltando ao caso de K. Konstantinides, cumpre salientar que, como a Comissão assinalou, não estamos perante uma atividade publicitária sujeita a legislação de harmonização a nível da União. Como já foi sublinhado anteriormente, a Diretiva 2006/123 não é aplicável aos serviços médicos, como também não é este o caso da Diretiva 2000/31, relativa aos serviços da sociedade de informação ( 32 ), na medida em que os serviços médico‑cirúrgicos, ao exigirem forçosamente a presença física do prestador e do recetor do serviço, não podem ser considerados incluídos entre os «[s]erviços da sociedade da informação» na aceção do artigo 2.o, alínea a), da referida diretiva. Por conseguinte, estamos perante medidas nacionais cuja base jurídica de apreciação é única e exclusivamente o artigo 56.o TFUE.

60.

Além disso, antes de apreciar se se trata de uma medida restritiva da livre prestação de serviços, importa destacar algumas particularidades do presente caso. Em primeiro lugar, a medida em causa não diz respeito a uma proibição total de publicidade, ou a uma proibição de uma forma específica de publicidade, mas sim a uma medida que impede os profissionais da medicina de utilizarem formas de publicidade contrárias à imagem corporativa ou à ética profissional. Portanto, trata‑se de um requisito de conteúdo aplicável às formas de publicidade de uma atividade profissional regulamentada. Em segundo lugar, há que referir também que a restrição não diz respeito à regra profissional, mas à sua aplicação num caso como o do presente processo, em que um médico que presta serviços médicos transfronteiriços na Alemanha está sujeito a uma sanção disciplinar pelo facto de se anunciar na Internet sob a denominação de «instituto europeu» ou «instituto alemão».

61.

Nestas circunstâncias, embora uma medida que exige o respeito de regras deontológicas não seja, por si mesma, restritiva da livre prestação de serviços, esta conclusão muda radicalmente se aquelas estiverem formuladas em termos ambíguos e equívocos, acrescentando‑lhes um rigoroso regime disciplinar. A soma destas duas características, ambiguidade e sanção, é um resultado que evidentemente desincentiva os profissionais da medicina de outros Estados‑Membros de realizarem atividades publicitárias, que podem ser determinantes para assegurar a sua entrada no mercado profissional de outro Estado. Por conseguinte, em meu entender, a aplicação do quadro regulamentar nacional ao caso de K. Konstantinides, nos termos propostos pela Ordem profissional, constitui uma restrição à livre prestação de serviços.

62.

Tratando‑se de uma restrição a uma liberdade de circulação protegida pelo Tratado, os Estados‑Membros podem justificar a compatibilidade da medida restritiva se se verificarem as condições acima enumeradas no n.o 58 das presentes conclusões.

63.

A este respeito, o regime de publicidade controvertido é aplicável independentemente do Estado‑Membro em que estejam estabelecidos os profissionais que aquele visa e, portanto, trata‑se de uma medida aplicável indistintamente. Igualmente, e como resulta das observações apresentadas pela Ordem profissional, uma medida deste tipo tem como finalidade proteger os consumidores e garantir a qualidade dos serviços médicos, essenciais para assegurar a saúde pública. Por conseguinte, a regulamentação da publicidade da atividade profissional dos médicos pode ser justificada à luz do objetivo de proteção dos consumidores e da saúde pública ( 33 ).

64.

Em seguida, há que analisar se as medidas nacionais permitem realizar o objetivo de proteção da saúde pública. Sobre este ponto, há que salientar, mesmo que seja a nível muito geral, que a formulação de determinados requisitos em matéria de conteúdo da publicidade, associados a um regime disciplinar, não é, em si mesma, incoerente com a finalidade de assegurar a proteção dos consumidores e da saúde pública.

65.

No entanto, uma vez que chegamos ao ponto da análise da necessidade ou da proporcionalidade da medida, esta conclusão precisa de alguns cambiantes.

66.

Com efeito, um regime que formula, de forma geral e em termos ambíguos, a exigência de que a publicidade dos profissionais se realize de acordo com padrões éticos só pode ser proporcionada se a infração se encontrar claramente tipificada na legislação, ou, inclusivamente, caso careça de uma definição suficiente, se for aplicável a um caso cuja natureza contrária à ética profissional não suscita qualquer tipo de dúvidas.

67.

No caso em apreço, pode observar‑se que a infração imputada a K. Konstantinides pertence à segunda categoria, dado tratar‑se de uma infração insuficientemente precisa para permitir reconhecer na mesma um comportamento ilegal concreto. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio e a Ordem profissional, sem que K. Konstantinides o tenha contestado, afirmam que a publicidade realizada na Internet, na qual os serviços médicos são apresentados sob o nome de um denominado «instituto europeu» ou «instituto alemão», não correspondia à infraestrutura de que K. Konstantinides dispunha na Alemanha. Pelo contrário, os serviços prestados por K. Konstantinides eram realizados numa clínica privada, em colaboração com outros profissionais da medicina estabelecidos no Land de Hesse, mas sem que existisse qualquer atividade de investigação ou de natureza institucional que correspondesse à que a página web do recorrente no processo principal transmitia. Caso estas alegações fossem confirmadas, tratar‑se‑ia de uma atividade que induz em erro os potenciais pacientes de K. Konstantinides, que poderiam pensar que recebem um serviço numas condições que depois não correspondem à realidade ( 34 ). Tendo em conta a evidente relação que existe entre a atividade médica e a salvaguarda da saúde pública, que está estreitamente ligada com a proteção dos consumidores enquanto utentes de serviços médicos, um comportamento como o de K. Konstantinides dificilmente poderá estar em conformidade com os padrões de ética publicitária exigidos a um profissional da medicina.

68.

Por conseguinte, uma medida como a que está em causa no presente processo, nos termos da qual se pretende aplicar a um profissional da medicina estabelecido noutro Estado‑Membro um regime de publicidade de caráter não discriminatório e baseado na proteção dos consumidores e da saúde pública, é justificada desde que exista a correspondente proporcionalidade entre o comportamento em causa e a sanção disciplinar eventualmente infligida. Como é evidente, esta última apreciação compete ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso e o leque de sanções disciplinares que o quadro jurídico nacional lhe oferece.

69.

Em conclusão, considero que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional nos termos da qual é exigido que os profissionais da medicina que desenvolvem atividades publicitárias cumpram regras deontológicas excessivamente ambíguas e acompanhadas de um severo regime sancionatório constitui uma restrição à livre prestação de serviços.

70.

No entanto, uma medida como a que está em causa no presente processo, nos termos da qual se pretende aplicar a um profissional da medicina estabelecido noutro Estado‑Membro um regime de publicidade de caráter não discriminatório e baseado na proteção dos consumidores e da saúde pública, é justificada desde que exista a correspondente proporcionalidade entre o comportamento em apreço e a sanção disciplinar eventualmente infligida. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, ao pronunciar‑se quanto ao mérito da causa, efetuar esta última apreciação.

71.

Tendo em conta os argumentos expostos, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen nos seguintes termos: