CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 13 de Janeiro de 2011 (1)

Processo C‑137/10

Comunidades Europeias

contra

Région de Bruxelles‑Capitale

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Bélgica)]

«Direito institucional – Funcionamento – Requisitos da delegação, pela Comissão, dos poderes de representação em juízo da União a uma outra instituição – Validade do mandato não havendo uma designação nominativa da pessoa singular habilitada para representar a instituição delegatária – Competência do órgão jurisdicional nacional para se pronunciar nessa matéria – Validade da representação em juízo do Conselho pelo seu secretário‑geral adjunto»

1.        O presente processo coloca duas questões de natureza e âmbito muito distintos. A primeira, relativa à atribuição da representação da União para estar em juízo perante um tribunal nacional, perdeu actualidade nos precisos termos em que foi colocada. A representação da Comunidade, atribuída expressa e exclusivamente à Comissão para quaisquer processos pelo artigo 282.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, foi substituída, no artigo 335.° TFUE, pela atribuída a cada uma das instituições da União para as questões ligadas ao respectivo funcionamento. O artigo 282.° CE aplica‑se aqui exclusivamente ratione temporis.

Pelo contrário, a segunda questão tem uma dimensão intemporal, já que diz respeito a uma importante questão de princípio como é a competência dos tribunais nacionais para examinar a validade dos actos da União.

I –    Quadro jurídico

A –    Direito da União

2.        Por força do artigo 7.°, n.° 1, in fine, CE:

«Cada instituição actua dentro dos limites das atribuições e competências que lhe são conferidas pelo presente Tratado.»

3.        De acordo com o artigo 207.°, n.^os 2 e 3, CE:

«2. O Conselho é assistido por um Secretariado‑Geral, colocado na dependência de um Secretário‑Geral, Alto‑Representante para a política externa e de segurança comum, que será coadjuvado por um Secretário‑Geral Adjunto responsável pela gestão do Secretariado‑Geral. O Secretário‑Geral e o Secretário‑Geral Adjunto são nomeados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada.

O Conselho decide sobre a organização do Secretariado‑Geral.

3. O Conselho aprova o seu regulamento interno.»

4.        Por sua vez, o artigo 282.° CE dispõe:

«Em cada um dos Estados‑Membros a Comunidade goza da mais ampla capacidade jurídica reconhecida às pessoas colectivas pelas legislações nacionais, podendo, designadamente, adquirir ou alienar bens móveis e imóveis e estar em juízo. Para o efeito, é representada pela Comissão.»

5.        De acordo com o artigo 59.°, n.° 1, do Regulamento Financeiro (2):

«1.      A instituição exerce as funções de gestor orçamental.»

6.        O artigo 60.°, n.^os 1 a 3, do mesmo Regulamento Financeiro dispõe:

«1. Em cada instituição, o gestor orçamental está encarregado de executar as operações relativas às receitas e às despesas, em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, e de assegurar a respectiva legalidade e regularidade.

2. A fim de executar as operações associadas às despesas, o gestor orçamental delegado e o gestor orçamental subdelegado procederão a autorizações orçamentais e à assunção de compromissos jurídicos, bem como à liquidação das despesas e à emissão de ordens de pagamento e aos actos prévios necessários para esta execução das dotações.

3. A execução das operações associadas às receitas incluirá a elaboração de previsões de créditos, o apuramento dos direitos a cobrar e a emissão das ordens de cobrança. Comportará ainda, se for caso disso, a renúncia a créditos apurados.»

7.        O teor do artigo 23.°, n.^os 2 e 5, do regulamento interno do Conselho (3), é o seguinte:

«2. O Conselho decide sobre a organização do Secretariado‑Geral.

Compete ao secretário‑geral e ao secretário‑geral adjunto, sob a autoridade do Conselho, tomar as medidas necessárias para assegurar o bom funcionamento do Secretariado‑Geral.»

«5. O secretário‑geral, coadjuvado pelo secretário‑geral adjunto, tem a responsabilidade total pela gestão das dotações inscritas na secção II – Conselho – do orçamento e toma todas as medidas necessárias para garantir a boa gestão das mesmas. Deve executar as referidas dotações nos termos das disposições do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias.»

B –    Direito nacional

8.        Por força dos artigos 1.° e 2.°, n.° 1, do arrêté du Régent de 23 de Agosto de 1948, que define o procedimento perante a secção administrativa do Conseil d’État:

Artigo 1.°

«O Conseil d’État aprecia as petições, questões e recursos previstos nos artigos 7.°, n.^os 1, 8, 9 e 10 da Lei, nos termos de documento assinado pela parte ou por um advogado de nacionalidade belga inscrito na Ordem dos Advogados.»

Artigo 2.°

«A petição é datada e deve conter:

1. O nome, cargo e domicílio ou sede do recorrente.

2. O objecto da petição ou do recurso e a exposição dos factos e dos fundamentos.

3. O nome, domicílio ou sede da parte contrária.»

II – Factos

9.        Em 20 de Novembro de 2002, o Conselho da União Europeia requereu ao Governo da Région de Bruxelles‑Capitale uma licença de urbanização tendo em vista proceder a determinadas obras no edifício denominado «Justus Lipsius». A licença foi concedida conforme decisões datadas de 12 e 22 de Dezembro de 2003, com a condição de o requerente proceder ao pagamento, a título de encargos urbanísticos, de um total de 1 109 750 euros.

10.      Considerando que os encargos em questão configuram um imposto do qual as Comunidades Europeias estão isentas por força do artigo 3.° do Protocolo relativo aos seus Privilégios e Imunidades (4), o Conselho da União interpôs o competente recurso no Collège d’urbanisme da Région de Bruxelles‑Capitale. Não tendo obtido resposta do Collège, em 10 de Novembro de 2004, o Conselho interpôs recurso para o Governo da Région de Bruxelles‑Capitale.

11.      Por decisão de 14 de Julho de 2005, o Governo da Région de Bruxelles‑Capitale julgou inadmissível por extemporaneidade o recurso do Conselho. O Governo da Région de Bruxelles‑Capitale considerou que o termo do prazo a quo para a impugnação dos encargos urbanísticos é determinado pela data em que foi notificada à única pessoa de referência do Conselho da União que se apresentou no processo. O Conselho defendeu, a este respeito, que apenas o seu secretário‑geral e o seu secretário‑geral adjunto podem validamente representá‑la e gerar a sua responsabilidade.

12.      O Conselho da União interpôs, no Conseil d’État (Bélgica), recurso de anulação da referida decisão do Governo da Région de Bruxelles‑Capitale de 14 de Julho de 2005. O Governo da Région de Bruxelles‑Capitale opôs‑se ao referido recurso, na parte que aqui importa, invocando a excepção da falta de legitimidade processual, uma vez que o recurso foi interposto pelas «Comunidades Europeias, representadas pelo Conselho da União Europeia na pessoa do seu Secretário‑Geral adjunto, Pierre de BOISSIEU», embora do processo conste um mandato no qual a Comissão autoriza expressamente «Jean‑Claude PIRIS, ou qualquer outra pessoa por ele designada, a interpor, no Conseil d’État belga, um recurso de anulação do Decreto» referido nos autos.

13.      O Conseil d’État belga, considerando que o alcance dos artigos 207.° CE e 282.° CE pode ser controverso, nomeadamente no que se refere à competência do Conseil d’État para assegurar que o órgão competente da União interpôs recurso cumprindo as regras de representação que lhe são aplicáveis, decidiu colocar ao Tribunal de Justiça da União Europeia, nos termos do artigo 234.° CE, as seguintes questões prejudiciais:

III – Questões colocadas

14.      «1) O artigo 282.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, em particular a expressão ‘[p]ara o efeito, é representada pela Comissão’, constante da segunda frase desse artigo, deve ser interpretado no sentido de que uma instituição é validamente mandatada para representar a Comunidade pelo simples facto de existir um mandato através do qual a Comissão delegou nessa instituição os seus poderes de representação em juízo da Comunidade, independentemente de tal mandato designar nominalmente a pessoa singular autorizada a representar a instituição delegada?

2) Em caso de resposta negativa, um órgão jurisdicional nacional, como o Conseil d’État, pode verificar a admissibilidade de um recurso de uma instituição europeia devidamente mandatada pela Comissão para exercer o direito de acção judicial, na acepção do artigo 282.°, segunda frase, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, examinando se esta instituição é representada pela pessoa singular adequada, autorizada a interpor recurso perante o órgão jurisdicional nacional?

3) A título subsidiário, e em caso de resposta afirmativa à questão precedente, o artigo 207.°, n.° 2, primeiro parágrafo, primeira frase, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, em particular os termos ‘coadjuvado por um Secretário‑Geral Adjunto responsável pela gestão do Secretariado‑Geral’ devem ser interpretados no sentido de que o Secretário‑Geral Adjunto pode validamente representar o Conselho para efeitos da interposição de um recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais?»

IV – O processo no Tribunal de Justiça

15.      A questão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Março de 2010.

16.      O Governo belga, o Conselho e a Comissão apresentaram observações.

17.      Na audiência, realizada em 10 de Novembro de 2010, compareceram, apresentando alegações orais, os representantes do Governo belga, do Conselho e da Comissão.

V –    Alegações

18.      As alegações escritas da Comissão começam com duas observações preliminares. Por um lado, declara estar convicta que, de acordo com as regras de funcionamento interno do Conselho, foi o Sr. Piris, assessor jurídico do Conselho, ou um membro do seu serviço jurídico por ele designado, que mandatou o advogado Sr. de Briey para dar início ao processo perante o Conseil d’État, pelo que bastava que este se tivesse certificado de que assim foi para poder indeferir liminarmente a excepção invocada pela Région de Bruxelles‑Capitale. Para a Comissão, a simples menção do secretário‑geral adjunto tal como figura na primeira página da petição não é absolutamente necessária e pode ser considerada juridicamente irrelevante. No seu entender, se o Tribunal de Justiça partilhar desta análise e tendo em vista fornecer uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, convém responder nesse sentido sem examinar o mérito das questões prejudiciais tal como foram colocadas.

19.      Por outro lado, e numa segunda observação preliminar, a Comissão manifesta‑se surpreendida pelo facto de a Région de Bruxelles‑Capitale, enquanto autoridade pública de um Estado‑Membro, usar este meio processual perante o juiz a quo, intentando prevalecer‑se de um pretenso vício de forma desta natureza, uma vez que não é possível existir qualquer dúvida razoável sobre o interesse em agir expresso pelo Conselho e está perfeitamente ciente das competências do secretário‑geral adjunto e do assessor jurídico do Conselho.

20.      No que se refere à primeira questão colocada, alega a Comissão que, para atenuar o monopólio de representação instituído pelo artigo 282.° CE a favor da Comissão, esta tem por hábito conferir um mandato às restantes instituições para que, em seu lugar, representem em juízo as Comunidades nos processos ligados ao seu respectivo funcionamento. O Tratado de Lisboa seguiu esta lógica ao prever no artigo 335.° TFUE, a representação directa da União por cada uma das instituições para as questões relacionadas com o funcionamento das mesmas, sem necessidade de mandato por parte da Comissão (5).

21.      Para esta delegação de competências, que não foi contestada no caso sub iudice, não existe qualquer regulamentação específica que defina a respectiva forma e as condições em que deve ter lugar. Apesar disso, a Comissão entende que esta prática não pode estar sujeita aos condicionamentos próprios dos diferentes Estados‑Membros, mas que, para assegurar uma maior uniformidade, deve ser o Direito da União a criar um conjunto uniforme de regras a cumprir pela Comissão. Nessa linha, a Comissão entende que, para conferir um mandato a outra instituição, é necessário e suficiente 1) que sejam respeitadas as regras que regulam a tomada de decisões no seio da Comissão, 2) que o objecto e o âmbito do mandato estejam suficientemente definidos e, por fim, 3) que a instituição mandatada esteja devidamente identificada. Condições estas que, em seu entender, foram todas cumpridas no caso que deu origem ao presente processo.

22.      Além disso, a Comissão defende que, embora esta seja uma prática habitual, não existe qualquer disposição ou princípio geral que a obrigue a designar uma determinada pessoa singular dentro da instituição objecto da delegação de competências como sendo a única autorizada a representá‑la. De facto, a designação é sempre feita com o acordo da instituição envolvida, pois se a Comissão a efectuasse unilateralmente estaria a intrometer‑se injustificadamente na esfera de autonomia administrativa daquela.

23.      Neste processo, a Comissão alega ter mencionado expressamente o assessor jurídico do Conselho justamente para acatar a sugestão que o próprio Conselho lhe fez nesse sentido. Esta indicação não era, no entanto, juridicamente necessária para garantir a validade do mandato conferido ao Conselho que, além do mais, permite a designação de qualquer outra pessoa.

24.      No que respeita à segunda questão, a Comissão alega que, demonstrando‑se que a instituição está devidamente mandatada pela Comissão para agir em juízo, o órgão jurisdicional nacional não tem que efectuar, em princípio, qualquer análise complementar. Quando muito, em caso de dúvida, pode certificar‑se de que a pessoa que perante ele comparece age por conta da instituição, o que não suscita qualquer dúvida no caso em apreço.

25.      Pelo contrário, a Comissão entende que o órgão jurisdicional nacional não pode controlar a validade da designação, quer no que respeita ao mandato da Comissão, quer às normas internas da instituição mandatada. Assim sendo, não pode verificar se a pessoa singular que comparece perante ele reúne as condições necessárias para ser designada, nem se o foi correctamente pelos órgãos competentes e na forma prevista. Um controlo deste género implica uma intrusão na organização interna da instituição e obrigaria o órgão jurisdicional nacional a interpretar as respectivas regras de funcionamento interno.

26.      No que respeita à terceira questão, a Comissão alega que os termos utilizados pelo artigo 207.° CE não permitem, na generalidade, determinar se a representação em juízo do Conselho faz parte das competências do seu secretário‑geral adjunto. No entanto, tratando‑se da autoridade máxima no secretariado‑geral do Conselho, do qual faz parte o serviço jurídico, é evidente que pode agir validamente em juízo em representação do Conselho.

27.      Face ao exposto, a Comissão sugere que se responda às questões colocadas pelo Conseil d’État belga da seguinte forma: «O artigo 282.° CE, nomeadamente os termos ‘para o efeito, é representada pela Comissão’ constantes da segunda frase desta disposição, devem ser interpretados no sentido de que uma instituição está validamente mandatada para representar a Comunidade pelo simples facto da existência de um mandato pelo qual a Comissão delegou nesta instituição os seus poderes de representação em juízo da Comunidade, independentemente de nesse mandato se ter ou não designado expressamente uma pessoa singular autorizada a representar a instituição delegada.»

28.      O Governo belga, por sua vez, começando por advertir que os factos do processo a quo são anteriores à entrada em vigor da reforma do artigo 282.° CE pelo artigo 335.° TFUE, defende que se deve responder negativamente à primeira questão, pois o contrário implicaria que, uma vez mandatado pela Comissão, o Conselho poderia agir em juízo através de qualquer um dos seus agentes.

29.      Alega o Governo belga que uma aplicação estrita do artigo 282.° CE levaria a concluir que toda e qualquer acção judicial por parte da Comunidade Europeia apenas poderia ser intentada pela Comissão, uma vez que o princípio de atribuição de competências previsto no artigo 7.°, n.° 1, in fine, do Tratado CE não diz respeito apenas à delimitação das competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros, mas também à das atribuições próprias de cada uma das instituições comunitárias, que apenas podem exercer as suas próprias competências, sem possibilidade de delegação.

30.      Supondo que, apesar do anteriormente referido, é possível uma delegação de competências mediante determinadas condições, o Governo belga alega que tal delegação deve ser objecto de interpretação estrita na medida em que permite revogar a repartição de competências entre as instituições que decorre das disposições do Tratado CE. Em conformidade com este princípio, o mandato conferido pela Comissão para o exercício de uma competência que lhe foi atribuída pelo Tratado deve ser desempenhado pela instituição ou pela pessoa mandatadas.

31.      No caso dos autos, verifica‑se que a pessoa singular que interpôs o recurso perante órgão jurisdicional de reenvio não era a que tinha sido designada pela Comissão, isto é, o Sr. Piris, nem tão‑pouco alguém designado por este, como também permitia o próprio mandato da Comissão mediante uma espécie de subestabelecimento cuja validade, no entender do Governo belga, pode ser legitimamente questionada. Assim, em suma, quem interpôs o recurso perante o órgão jurisdicional nacional teria actuado desprovido de qualquer mandato.

32.      Relativamente à segunda questão, o Governo belga defende que, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, o princípio de autonomia das instituições das Comunidades impede que um órgão jurisdicional nacional se imiscua nas competências das instituições, substituindo‑se‑lhes no exercício do seu poder de decisão. Pelo contrário, resulta dessa mesma jurisprudência que o órgão jurisdicional nacional pode verificar se a instituição agiu em conformidade com a regulamentação que lhe é aplicável. Em consequência, o Governo belga entende que um órgão jurisdicional nacional pode examinar a admissibilidade de um recurso interposto por uma instituição verificando se esta age por intermédio da pessoa singular mandatada pela Comissão para esse efeito.

33.      No que respeita à terceira questão, o Governo belga alega que o artigo 207.°, n.° 2, do Tratado CE não atribui em si mesmo qualquer poder de representação ao secretário‑geral adjunto, nem a sua responsabilidade pela gestão do secretariado‑geral pode ser equiparada a um poder de representação, já que as suas competências se referem, por um lado, à organização e administração do referido secretariado‑geral, e por outro, a um correcto desenvolvimento dos trabalhos do Conselho e à gestão do seu orçamento. Nem esta norma nem o artigo 23.° do regulamento interno do Conselho atribuem ao secretário‑geral adjunto qualquer poder de representação para agir em juízo, pelo que, na opinião do Governo belga, também se deve responder negativamente à terceira e última questão.

34.      Por sua vez, o Conselho alega, no que respeita à primeira questão, que não está em causa o facto de ter sido validamente mandatado pela Comissão em conformidade com o artigo 282.° CE, norma da qual resulta apenas que as instituições que queiram agir em juízo por questões que lhes dizem directamente respeito necessitam de ser para tal mandatadas pela Comissão. Nem do referido artigo nem de qualquer outra disposição resulta, para o Conselho, que a validade do mandato depende de nele se designar uma pessoa que represente a instituição em causa perante o órgão jurisdicional nacional competente. Assim, para que a Comunidade esteja validamente representada, é suficiente mandatar a instituição para agir em juízo.

35.      Sendo certo, como admite o Conselho, que nada se opõe a que no mandato se mencione uma pessoa determinada, também é verdade que, em seu entender, o princípio de autonomia administrativa das instituições e as suas normas de organização interna continuam a ser aplicáveis e, portanto, a referência a uma pessoa singular não limita o alcance do mandato conferido à instituição para efeitos da sua representação perante um órgão jurisdicional nacional.

36.      O Conselho observa que no mandato pode efectivamente constar o nome do seu assessor jurídico, Sr. Piris, não suscitando a sua representação qualquer problema no interior das instituições, desde que se respeitem todos os procedimentos internos. Por sua vez, o Sr. Piris, em conformidade com os termos do mandato, designou um advogado externo, o Sr. de Briey, para interpor o recurso perante o órgão jurisdicional nacional em representação das Comunidades. Por outras palavras, a menção expressa do Sr. Piris no mandato da Comissão evidencia ad extra os poderes do assessor jurídico do Conselho para designar o advogado Sr. de Briey.

37.      O Conselho alega que no recurso interposto pelo Sr. de Briey também consta o nome do secretário‑geral adjunto do Conselho, o que não era necessário, uma vez que, cabendo‑lhe estatutariamente a gestão do secretariado‑geral nos termos do artigo 207.° CE, não há qualquer necessidade de ser expressamente mencionado no mandato da Comissão, bastando o conferido ao Conselho. Por maioria de razão, também não é necessário que o secretário‑geral adjunto seja designado pelo Sr. Piris. Pelo contrário, o nome deste último consta no mandato porque, enquanto delegado do poder de execução orçamental do secretário‑geral adjunto, cabe‑lhe contratar o advogado externo.

38.      O Conselho entende que, tendo em conta a sua posição relativamente à primeira questão, não deve ser dada resposta à segunda. Na sua opinião, um órgão jurisdicional nacional não pode verificar se a instituição que é parte num processo submetido à sua apreciação se encontra representada pela pessoa singular adequada, a não ser que a própria instituição conteste essa representação. De outro modo incorreria numa intrusão inadmissível na esfera de autonomia das instituições comunitárias. Na opinião do Conselho, o órgão jurisdicional nacional apenas pode verificar o vínculo existente entre o próprio Conselho, actuando em representação das Comunidades com base no artigo 282.°  CE, por um lado, e o advogado externo que o representa, por outro. Isto é, apenas pode verificar a existência de um mandato conferido pela Comissão e a designação de um advogado para efeitos da sua representação perante o referido órgão. Questão esta que, no presente caso, não foi posta em causa pelo Conseil d’État belga nem pela contraparte no processo a quo.

39.      No que respeita à terceira questão, o Conselho alega que, dada a posição assumida relativamente à segunda, não lhe deve ser dada qualquer resposta. Contudo, depois de salientar que o objecto do processo judicial a quo versa sobre a isenção fiscal das Comunidades, afirma o Conselho que, em conformidade com o artigo 207.°, n.° 2, CE, o artigo 59.°, n.° 1, do Regulamento Financeiro, o artigo 23.°, n.^os 2 e 5, do regulamento interno do Conselho e as normas internas relativas à execução do orçamento do Conselho adoptadas em 20 de Dezembro de 2002, o secretário‑geral adjunto desempenha, enquanto representante da respectiva instituição, as funções de gestor orçamental da secção do orçamento das Comunidades respeitante ao Conselho. Enquanto gestor orçamental, e nos termos do artigo 60.°, n.^os 1 e 3, do Regulamento Financeiro, deve executar as operações relativas às receitas e às despesas contidas no orçamento em conformidade com o princípio da boa gestão financeira e assegurar a respectiva legalidade e regularidade. É neste contexto que o secretário‑geral adjunto, como responsável pela gestão das dotações da sua instituição, decide interpor recurso perante a jurisdição nacional a fim de evitar que o Conselho tenha que pagar, por conta do seu orçamento, a quantia indevidamente reclamada, em seu entender, pela Région de Bruxelles‑Capitale.

40.      O Conselho conclui que, tendo sido validamente mandatado pela Comissão para poder agir em nome das Comunidades, é legítimo que o seu representante estatutário na matéria, ou seja, o Sr. de Boissieu, a quem, como secretário‑geral adjunto, incumbe o correcto funcionamento e a gestão do secretariado, no exercício das suas prerrogativas, represente o Conselho perante o órgão jurisdicional nacional, sem para tal necessitar de um mandato expresso, quer da Comissão, quer do Sr. Piris, uma vez que o mandato conferido pela Comissão ao Conselho enquanto instituição é, nos termos das disposições de direito primário, suficiente.

VI – Apreciação

41.      Começámos por salientar que, neste processo, o que se pede ao Tribunal de Justiça através das três questões formuladas não é a resolução do caso concreto colocado na primeira instância, ou seja, se a Comunidade está devidamente representada no processo concretamente submetido à apreciação do Conseil d’État belga. O próprio teor literal das referidas questões deixa claro que o que se espera do Tribunal de Justiça é uma resposta in abstracto a questões também elas abstractas. Não se trata, portanto, de decidir se as pessoas que intervêm em nome da Comunidade no processo a quo podiam fazê‑lo validamente, mas sim de especificar qual o regime de representação da Comunidade quando esta comparece perante um órgão jurisdicional nacional nos termos do artigo 282.° CE. Com base na decisão do Tribunal de Justiça relativamente a esta questão de direito, será o Conseil d’État belga, aplicando ad casum aquela decisão de direito, a decidir o que tiver por conveniente para a resolução do litígio submetido à sua apreciação.

42.      O artigo 282.° CE atribuía à Comissão a qualidade de representante da Comunidade apenas para possibilitar o exercício, «em cada um dos Estados‑Membros», da capacidade jurídica reconhecida à Comunidade como pessoa colectiva. Capacidade na qual o referido preceito inclui, expressamente, o poder de «estar em juízo».

43.      Trata‑se, portanto, de uma representação orgânica, por força da qual se instituía a Comissão como a única interlocutora autorizada da Comunidade nas suas relações com os Estados‑Membros regidas exclusivamente pelas respectivas ordens jurídicas nacionais. Isto é, naquelas relações em que a Comunidade age na sua condição de pessoa jurídica de direito privado, desprovida, por assim dizer, de qualquer imperium e, assim, sujeita ao direito nacional como qualquer cidadão.

44.      Enquanto representante da Comunidade ex vi do artigo 282.° CE, a Comissão exerce uma competência específica, de pura representação ad extra no âmbito do direito nacional, independentemente das que lhe cabem ad intra no ordenamento comunitário. No cumprimento desta função representativa, a Comissão agia como se fosse a Comunidade, defendendo, perante a respectiva ordem jurídica nacional a vontade da Comunidade resultante dos procedimentos respeitantes a normas e actos jurídicos impostos pelo direito comunitário. A vontade expressa não era, portanto, a da Comissão, mas sim a resultante de um cabal desempenho das competências atribuídas pelos Tratados aos diferentes órgãos da Comunidade e, portanto, em última instância, da responsabilidade da própria Comunidade.

45.      A representação da Comunidade por um dos seus órgãos não priva os restantes de qualquer das suas atribuições, nem pode prejudicá‑los no respectivo exercício ou dificultar o cumprimento das suas responsabilidades quando para tal seja necessário que a Comunidade actue como pessoa colectiva no âmbito do direito de um Estado‑Membro. A Comissão está em juízo, enquanto representante da Comunidade, sempre que tal seja pertinente segundo a opinião de um dos seus órgãos cujas atribuições requeiram, para o seu cabal desempenho, a intervenção em juízo perante os tribunais nacionais.

46.      De qualquer modo, é esta a lógica do artigo 335.° TFUE, inaplicável ao caso em análise mas com alguma relevância interpretativa, na medida em que veio formalizar a prática observada na aplicação do artigo 282.° CE (6) ao dispor, actualmente, que, sem prejuízo da representação comum da União levada a efeito pela Comissão, aquela «é representada por cada uma das instituições, ao abrigo da respectiva autonomia administrativa, no tocante às questões ligadas ao respectivo funcionamento». Esta correspondência entre a titularidade de um direito, por um lado, e a intervenção num processo como meio de garantir o respectivo exercício, por outro, não confere apenas uma maior eficácia na concretização daquele, mas serve também o interesse da boa administração da justiça na medida em que as partes envolvidas no debate processual podem definir o objecto do litígio perante a jurisdição em termos mais adequados a uma realidade que lhes é particularmente próxima enquanto titulares dos interesses em conflito. Neste sentido, o Tribunal de Justiça já declarou que é do interesse da administração da justiça que, quando existe responsabilidade da Comunidade por facto imputável a uma das suas instituições, esta seja representada no Tribunal pela instituição a quem o facto gerador dessa responsabilidade é imputado (acórdão de 13 de Novembro de 1973, Werhahn Hansamühle e o./Conselho (7)).

47.      A competência atribuída à Comissão pelo artigo 282.° CE limita‑se, assim, no que interessa a este caso, à representação institucional da Comunidade perante os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros. A vontade representada não é a da Comissão mas sim a da Comunidade, isto é, em cada caso concreto, a daquele dos seus órgãos em cuja esfera de competências se integre a actuação comunitária que necessite, para a respectiva legitimação, da intervenção de um órgão jurisdicional nacional. Por conseguinte, o poder de representação ex vi do artigo 282.° CE, longe de unificar, em benefício da Comissão, a pluralidade de responsabilidades confiadas ad intra às diferentes instituições, tem de ser visto como um poder instrumental destinado a servir as diferentes responsabilidades institucionais na sua projecção ad extra perante os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros.

48.      Por sua vez, tem constituído uma prática reiterada e pacífica a de a Comissão mandatar as diversas instituições para representar a Comunidade em juízo desde que tal seja exigido pelo funcionamento daquelas. Esta prática, como já se disse, acabou por ser formalizada pelo artigo 335.° TFUE actualmente em vigor. Ninguém o põe em causa, nem tal podia seriamente ser feito, uma vez que esse mandato, por assim dizer, «interno», incontestável do ponto de vista jurídico, pois nem o artigo 282.° CE o exclui, nem a natureza da competência prevista na referida disposição impede que seja afinal a instituição efectivamente envolvida a representar em juízo a Comunidade para a defesa dos seus interesses enquanto pessoa colectiva. Em suma, uma defesa mais eficaz dos interesses comunitários parece ter originado a prática que levou a que a representação da Comunidade seja sistematicamente confiada à instituição que melhor o possa fazer.

49.      Obviamente, só após a entrada em vigor do artigo 335.° TFUE se tornou possível a representação directa da União pela instituição concretamente envolvida, sem ser a Comissão, mas o regime anterior não impedia a delegação da representação delegada mediante um adequado mandato «interno» por parte da Comissão.

50.      A questão determinante é, portanto, a de saber como deve ser formalizado este mandato. Em primeiro lugar, deve existir uma vontade inequívoca e clara de confiar a representação da Comunidade a outra instituição. Mas, presumivelmente, esta vontade de mandatar é sempre antecedida por outra, a qual, justamente, se destina a servir: a vontade de estar em juízo, que não tem que ser única e exclusivamente a da Comissão, mas também a da instituição cujo funcionamento exige essa comparência como o meio mais pertinente para um cabal desempenho das suas funções.

51.      Desde logo, nada impede que, no legítimo exercício das suas competências ex vi do artigo 282.° CE, a Comissão represente directamente a Comunidade mesmo no que respeita à defesa em juízo dos interesses directos de outra instituição. É evidente que a lógica da repartição racional das competências institucionais em benefício do interesse superior da Comunidade levaria – como efectivamente aconteceu no passado ‑ à prática a que o artigo 335.° TFUE veio conferir carácter normativo.

52.      Não havendo, desde logo, qualquer obrigação de mandatar outra instituição para representar em juízo a Comunidade, desde que a Comissão o tenha decidido fazer, não parece, todavia, que o mandato conferido possa ser condicionado. E isto, não só no que respeita à forma de defender em juízo os interesses da Comunidade, mas também no que se refere às pessoas que devem representar a instituição mandatada. Qualquer outra solução importaria uma intromissão inaceitável na esfera de autonomia institucional e organizativa desta última (8). Além de que também acabaria por contrariar a própria razão de ser do mandato que, como se tem repetido, mais não é do que permitir a defesa dos interesses da Comunidade pelo órgão que melhor os possa garantir, em cada caso concreto, em razão do conhecimento que tem do objecto do litígio.

53.      Face ao exposto compreende‑se que a Comissão tenha de limitar‑se a mandatar formalmente a instituição à qual confia a representação em juízo da Comunidade, para defesa dos interesses concretamente envolvidos, sem designar «nominalmente a pessoa singular autorizada a representar a instituição delegada», nos termos da primeira das questões colocadas pelo Conseil d’État.

54.      Outra coisa é que essa designação nominal eventualmente, por si só, possa invalidar um determinado mandato caso não seja respeitada. Se, como parece ser o caso, em conformidade com o alegado pela Comissão, a prática tem vindo a ser a de fazer este tipo de designações de acordo com a própria instituição envolvida, o seu valor deve ser reduzido ao âmbito puramente interno da Comunidade para a organização do trabalho de defesa.

55.      Assim e nos termos do artigo 282.° CE, a Comunidade tem vindo a ser validamente representada perante os órgãos jurisdicionais nacionais, quer pela Comissão, quer pela instituição que esta tenha mandatado formalmente para uma determinada actuação judicial. Instituição que, uma vez mandatada, exerce o poder conferido nessa qualidade e, portanto, nos termos do procedimento previsto para a formação e exercício da sua vontade institucional. Isto é, através das pessoas autorizadas para agir em seu nome e, portanto, para a representar.

56.      O anteriormente exposto pressupõe já a necessidade de uma resposta afirmativa à terceira questão colocada pelo Conseil d’État. Na verdade, entre as pessoas que podem representar validamente o Conselho deve incluir‑se o seu secretário‑geral adjunto se, como acontece neste caso, o interesse comunitário que exige a comparência em juízo da Comunidade diz respeito ao orçamento desta, por cuja organização e execução é individualmente responsável o referido secretário nos termos do disposto no artigo 23.°, n.^os 2 e 5 do regulamento interno do Conselho.

57.      Embora, atentos os termos em que foi colocada, só deva responder‑se à segunda das questões se se tiver dado uma resposta negativa à primeira, não deixa de ser oportuno precisar desde já que os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros não podem fiscalizar a regularidade do mandato conferido pela Comissão a outra instituição comunitária. Aplicando ao caso em análise a jurisprudência existente em matéria de atribuição da qualidade de funcionário ou de agente da União (9), é evidente que a eventual fiscalização de um mandato da Comissão a favor do Conselho só pode ser da competência da própria jurisdição comunitária, uma vez que qualquer interferência dos órgãos jurisdicionais nacionais a este respeito levaria a uma intromissão ilegítima na esfera de autonomia das instituições da União.

58.      Por conseguinte, mesmo na hipótese de mandatos manifestamente inválidos, ao órgão jurisdicional nacional apenas compete colocar a correspondente questão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE.

59.      A competência dos órgãos jurisdicionais nacionais fica assim limitada ao controlo da validade jurídica do acto por força do qual a Comunidade – através do órgão que a representa em conformidade com o Direito da União – confere poderes a um determinado advogado para comparecer perante o órgão jurisdicional do Estado‑Membro quando a legislação processual nacional assim o exige. Tratando‑se de um requisito estritamente nacional e que não diz respeito à qualidade de quem comparece mas apenas ao modo como deve comparecer, a União, que neste contexto, age exclusivamente como uma pessoa colectiva desprovida de qualquer imperium, não pode subtrair‑se a esta exigência. Como é claro que também não se pode subtrair à decisão final proferida pelo órgão jurisdicional do Estado a cuja jurisdição se submeteu.

VII – Recapitulação

60.      Do anteriormente exposto decorre que, sempre nos termos abstractos em que o Conseil d’État belga colocou as suas questões, o mandato previsto no artigo 282.° CE, não só não exige a designação nominal de determinada pessoa singular como, no caso de se designar expressamente uma pessoa, a comparência em juízo através de uma outra não invalida o mandato conferido à instituição mandatária, desde que esta última possa actuar genericamente em nome da referida instituição, como é o caso do secretário‑geral adjunto do Conselho. Por outro lado, apenas o Tribunal de Justiça pode pronunciar‑se sobre a validade do mandato interno em questão. Ao órgão jurisdicional nacional, pelo contrário, fica exclusivamente reservada a fiscalização do tipo de representação que, sendo caso disso, seja exigido pelo direito nacional para estar em juízo por intermédio de advogado.

VIII – Conclusão

61.      Por todo o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas pelo Conseil d’État belga o seguinte:

«1) O artigo 282.° CE, nomeadamente, a expressão ‘para o efeito, é representada pela Comissão’, deve ser interpretada no sentido de que uma instituição distinta da Comissão está validamente autorizada a representar a Comunidade pela simples delegação, por parte desta a favor daquela, das suas competências para representar em juízo a Comunidade, independentemente de o referido mandato ter ou não designado nominalmente uma pessoa singular autorizada a representar a instituição delegada

2) O artigo 207.°, n.° 2, primeiro parágrafo, primeira frase, CE, mais concretamente a expressão ‘responsável pela gestão do secretariado‑geral’, deve ser interpretada no sentido de que o secretário‑geral adjunto do Conselho pode representar validamente o Conselho para efeitos da interposição de um recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

3) Um órgão jurisdicional nacional como o Conseil d’État belga não pode fiscalizar, por sua própria deliberação, a validade de um mandato ‘interno’ conferido nos termos do artigo 282.° CE, estando obrigado, se for caso disso, a colocar a correspondente questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.»

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1 Língua original: espanhol.

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2 – Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248, de 16 de Setembro de 2002, p. 1).

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3 – Decisão do Conselho, de 5 de Junho de 2000, que aprova o regulamento interno (JO L 149, de 23 de Junho de 2000, p. 21).

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4 – Anexo ao Tratado CE pelo Tratado de Amesterdão.

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5 – Artigo 335.° TFUE: «Em cada um dos Estados‑Membros a União goza da mais ampla capacidade jurídica reconhecida às pessoas colectivas pelas legislações nacionais; podendo, designadamente, adquirir ou alienar bens móveis e imóveis e estar em juízo. Para o efeito, é representada pela Comissão. No entanto, a União é representada por cada uma das instituições, ao abrigo da respectiva autonomia administrativa, no tocante às questões ligadas ao respectivo funcionamento».

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6 – V. neste sentido, por todos, Becker, U., artigo 282.º (n.° 15), in Schwarze, J. (ed.), EU‑Kommentar, 2.ª ed., Nomos, Baden‑Baden, 2009.

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7 – Processos 63/72 a 69/72, Recueil, p. 1229, n.° 7, Colect., p. 477.

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8 – Princípio da autonomia administrativa que, como observa a Comissão, já foi reconhecido por este Tribunal, no quadro do Tratado CECA, acórdão de 12 de Julho de 1957, Algera e o./Assembleia Comum (7/56 e 3/57 a 7/57, Recueil, p. 81, Colect. 1954-1961, p. 157).

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9 – V., por todos, acórdão de 8 de Setembro de 2005, AB (C‑288/04, Colect., p. I‑7837, p. 31.