62000J0322

1. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Obrigação de os Estados-Membros limitarem a quantidade de estrume animal anualmente aplicada ao solo - Obrigação de os Estados-Membros adoptarem medidas obrigatórias em matéria de capacidade de armazenagem de estrume animal - Possibilidade de derrogação das mesmas - Inexistência - Possibilidade de os Estados-Membros autorizarem determinadas explorações a não cumprir a norma mínima fixada por essas disposições - Condição - Eliminação inofensiva para o ambiente dos efluentes que não podem ser armazenados - Ónus da prova

[Directiva 91/676 do Conselho, artigo 5.° , n.° 4, alínea a), e anexo III, ponto 1, n.° 2]

2. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Medidas obrigatórias susceptíveis de limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes - Exigência relativa ao respeito das quantidades máximas de fertilizantes a não ultrapassar - Necessidade de adoptar normas de utilização - Insuficiência de normas de perdas instauradas por um regime nacional

[Directiva 91/676 do Conselho, artigos 2.° e 5.° , n.° 4, alínea a), e anexo III, pontos 1, n.° 3, e 2]

3. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Medidas obrigatórias susceptíveis de limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes - Tomada em consideração do equilíbrio entre as previsíveis necessidades em azoto das culturas e o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes - Obrigação de os Estados-Membros terem em conta tanto o fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo como todas as rubricas de entrada e de saída de azoto

[Directiva 91/676 do Conselho, artigo 5.° , n.° 4, alínea a), e anexo III, ponto 1, n.° 3, ii), segundo travessão]

4. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Medidas obrigatórias susceptíveis de limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes - Exigência relativa ao respeito das quantidades máximas de fertilizantes a não ultrapassar - Necessidade de adoptar normas de utilização - Explorações agrícolas sujeitas à declaração - Insuficiência de um regime que instaura normas de perdas - Explorações agrícolas isentas de declaração - Obrigação de os Estados-Membros demonstrarem a utilização de um método de conversão admissível

(Directiva 91/676 do Conselho, artigo 5, n.° 4, e anexo III, pontos 1, n.° 3, e 2, primeiro parágrafo)

5. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Medidas obrigatórias susceptíveis de limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes - Exigência relativa ao respeito das quantidades máximas de fertilizantes a não ultrapassar - Pedido de derrogação de um Estado-Membro - Justificação - Critérios objectivos - Poder de apreciação da Comissão

[Directiva 91/676 do Conselho, artigo 9.° , e anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b)]

6. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Obrigação de os Estados-Membros elaborarem códigos de boa prática agrícola e de provarem as regras dos mesmos, subordinada a uma condição de pertinência - Critérios objectivos

[Directiva 91/676 do Conselho, artigos 2.° , alíneas e) e f), 4.° , n.° 1, alínea a), e 5.° , e anexo II, A, n.° 1]

7. Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Implementação dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis - Obrigação de os Estados-Membros tomarem todas as medidas suplementares necessárias com vista a atingir o objectivo fixado pela directiva - Obrigação de as implementar desde o início do primeiro programa de acção ou desde a primeira verificação da sua necessidade

(Directiva 91/676 do Conselho, artigos 1.° e 5.° , n.os 4 e 5)

$$1. Nos termos do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, os programas de acção destinados a reduzir a poluição das águas pelos compostos azotados nas zonas vulneráveis, cuja execução incumbe aos Estados-Membros, consistirão em determinar as medidas obrigatórias referidas no anexo III da mesma directiva. Estas medidas obrigatórias devem incluir, entre outras, normas relativas à capacidade dos depósitos de estrume animal, nos termos do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva. Resulta desta disposição que a referida capacidade deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente.

Mesmo que a directiva deixe aos Estados-Membros uma certa margem de manobra quanto às modalidades precisas de aplicação desta disposição, não é menos exacto que os objectivos da Directiva 91/676, nomeadamente o de garantir que, em cada exploração agrícola ou pecuária, a quantidade de estrume animal aplicada anualmente, incluindo pelos próprios animais, não ultrapasse uma dada quantidade por hectare, devem ser respeitados pelos Estados-Membros. Deste modo, o último período do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva deve ser interpretado no sentido de que não cria aos Estados-Membros a possibilidade de não cumprirem a sua obrigação de adoptar disposições legislativas ou regulamentares coercivas em matéria de capacidade de armazenagem do estrume animal nas explorações, que a directiva lhes impõe, apenas lhes permitindo autorizar, caso a caso, que determinadas explorações não cumpram a norma mínima fixada por essas disposições, na medida em que possam demonstrar que o estrume animal que não possa ser armazenado na exploração será eliminado de modo que não prejudique o ambiente. Regulamentações fragmentárias não satisfazem a obrigação que incumbe a um Estado-Membro de estabelecer um programa de acção que contenha medidas obrigatórias com vista a alcançar os objectivos específicos da directiva a este respeito.

( cf. n.os 44-48 )

2. Nos termos do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, as medidas a incluir nos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes que se baseiam num equilíbrio entre as necessidades previsíveis das culturas em azoto e o fornecimento de azoto ocasionado às culturas pelo solo e pelos fertilizantes. De acordo com o anexo III, ponto 2, da directiva, estas medidas devem garantir que a quantidade de estrume animal anualmente aplicada ao solo não ultrapasse uma dada quantidade por hectare. Na medida em que, nos termos do artigo 2.° , alínea e), da directiva, os fertilizantes aplicados ao solo podem consistir em estrume animal, esta exigência só pode ser respeitada através de normas de utilização dos fertilizantes, isto é, normas que fixem as quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas aos solos. Ora, as normas de perdas como as previstas por um regime de regulação da utilização dos fertilizantes que tem por finalidade reduzir as perdas de azoto e de fosfatos, nas explorações agrícolas, por infiltração no ambiente e segundo o qual os agricultores estão obrigados a declarar a quantidade de minerais fornecida a montante e a quantidade eliminada a jusante da produção na exploração, não devendo a diferença entre os dois valores (a «perda») ultrapassar determinados limites, a não ser que o agricultor esteja disposto a pagar uma taxa, só indirectamente podem limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes, não podendo limitar a utilização de um tipo concreto de fertilizante.

Com efeito, as normas de utilização como as exigidas pela Directiva 91/676 intervêm a montante e mostram-se necessárias para reduzir e prevenir qualquer poluição, enquanto as normas de perdas previstas pelo referido regime, baseado na ideia de uma utilização equilibrada do azoto e dos fosfatos pelos agricultores, intervêm numa fase posterior do ciclo do azoto, sendo que qualquer ultrapassagem dessas normas de perdas contribui necessariamente para a existência de uma poluição.

( cf. n.os 71, 72, 74 )

3. Resulta do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, que as medidas a incluir nos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo de fertilizantes baseada num equilíbrio entre as previsíveis necessidades em azoto das culturas e o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes, devendo as referidas regras tomar a forma de normas de utilização, isto é, normas que fixem as quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas aos solos.

Para determinar este equilíbrio, que se mostra essencial para adoptar as referidas normas de utilização, os Estados-Membros devem nomeadamente ter em conta, de acordo com o anexo III, ponto 1, n.° 3, alínea c), ii), segundo travessão, da referida directiva, o fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo.

Além disso, quando da realização do equilíbrio que é exigido pelo ponto 1, n.° 3, do referido anexo III, é necessário ter em conta todas as rubricas de entrada e de saída de azoto, nomeadamente o fornecimento de azoto ocasionado pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo. Uma vez que as papilionáceas têm capacidade de fixar o azoto, a Directiva 91/676 exige que isto seja tido em conta.

( cf. n.os 84, 85, 94 )

4. Os programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis, previstos no artigo 5.° , n.° 4, da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, devem conter as medidas referidas no anexo III da referida directiva. Fazem parte destas medidas as regras relativas «às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos», que, nos termos do ponto 2, primeiro parágrafo, desse anexo, devem assegurar que «em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicada anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare».

No que respeita, por um lado, às explorações agrícolas sujeitas à declaração e portanto abrangidas por um regime de regulação da utilização dos fertilizantes que tem por finalidade reduzir as perdas de azoto e de fostatos nessas explorações por infiltração no ambiente e segundo o qual os agricultores estão obrigados a declarar a quantidade de minerais fornecida a montante e a quantidade eliminada a jusante da produção na exploração, não devendo a diferença entre os dois valores (a «perda») ultrapassar determinados limites, a não ser que o agricultor esteja disposto a pagar uma taxa, as normas de perdas adoptadas no quadro de tal regime, na medida em que não satisfazem a obrigação de incluir no programa de acção as medidas obrigatórias referidas no anexo III, ponto 1, n.° 3, da Directiva 91/676, não constituem uma transposição correcta da referida directiva a este respeito e, assim, o referido regime também não é adequado para garantir as doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos que resulta do anexo III, ponto 2. Com efeito, resulta claramente do texto desta última disposição que a mesma exige a fixação de normas de utilização, isto é, normas que fixem as quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas aos solos, a fim de que os Estados-Membros possam prever a montante que a quantidade de estrume animal aplicado ao solo não ultrapasse a quantidade por hectare nele autorizada.

No que se refere, por outro lado, às explorações agrícolas isentas de declaração e que portanto não são abrangidas pelo referido regime, as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para cumprir a obrigação decorrente do anexo III, ponto 2, da Directiva 91/676 devem ter por efeito limitar a aplicação ao solo de estrume animal de acordo com os limites fixados pela referida directiva. Mesmo que um Estado-Membro tenha a liberdade de limitar a aplicação ao solo de estrume animal através de normas de utilização ou de fornecimento de fosfatos, deve sempre demonstrar que o método de conversão que utiliza a esse respeito pode garantir que a quantidade de estrume animal autorizada a ser aplicada ao solo nos termos das normas sobre os fosfatos não ultrapassa os limites fixados pela referida directiva quanto ao azoto.

( cf. n.os 113-118 )

5. O anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, dispõe que se um Estado-Membro autorizar uma aplicação anual por hectare de quantidades de estrume animal diferentes das expressamente indicadas nessa disposição disso informará a Comissão, que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 9.° da mesma. Estas quantidades devem ser determinadas de modo a não comprometer a realização dos objectivos da directiva e devem justificar-se por critérios objectivos como os longos períodos de crescimento ou o elevado volume de precipitação na zona vulnerável.

Resulta claramente desta disposição que não se trata de um simples procedimento destinado a informar a Comissão da adopção de quantidades derrogatórias, mas da obrigação de justificar, perante ela, um tal pedido de derrogação com base em critérios objectivos. A Comissão, por seu lado, pode quer aceitar o pedido de derrogação, sendo caso disso sob reserva de determinadas condições, quer rejeitá-lo.

( cf. n.os 122, 123 )

6. O artigo 4.° , n.° 1, alínea a), da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, obriga os Estados-Membros a elaborar um código ou códigos de boa prática agrícola a fim de assegurar um nível geral de protecção de todas as águas contra a poluição. Os programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis que os Estados-Membros estão obrigados a criar por força do artigo 5.° da referida directiva devem conter determinadas medidas obrigatórias, entre as quais aquelas que os Estados-Membros adoptaram no quadro dos códigos de boa conduta elaborados nos termos do artigo 4.°

O anexo II, A, n.° 1, desta directiva determina que esses códigos de boa prática, cujo objectivo é reduzir a poluição causada por nitratos e que têm em conta as condições prevalecentes nas diferentes regiões da Comunidade, devem incluir disposições que abranjam diversas questões, «na medida em que forem relevantes», entre as quais os períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes não é apropriada. A este respeito, o artigo 2.° , alínea e), da directiva define «fertilizante» como qualquer substância que contenha um ou mais compostos azotados, utilizada no solo para favorecer o crescimento da vegetação, incluindo o estrume animal. O seu artigo 2.° , alínea f), define «fertilizante químico» como sendo qualquer fertilizante fabricado industrialmente. Daqui resulta que o anexo II, A, da referida directiva visa todos os fertilizantes e não apenas aqueles que, como o estrume animal, são de origem orgânica.

De igual forma, embora o anexo II, A, da referida directiva exija que os códigos da boa prática agrícola dos Estados-Membros contenham disposições que abranjam as condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação, esta obrigação dos Estados-Membros está também sujeita a uma condição de pertinência.

A pertinência das regras referidas no anexo II, A, da Directiva 91/676 deve ser apreciada apenas em função dos critérios objectivos relacionados com as condições físicas, geológicas e climatológicas de cada região. Daqui resulta que argumentos económicos não são suficientes para comprovar que a adopção de disposições relativas aos métodos de aplicação de fertilizantes químicos e de estrume animal não é pertinente.

( cf. n.os 130-134, 136, 143, 155, 156 )

7. Nos termos do artigo 5.° , n.° 5, da Directiva 91/676, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, os Estados-Membros tomam, no quadro dos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis, todas as medidas suplementares ou acções reforçadas que considerem necessárias, se se mostrar, «na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução», que as medidas referidas no n.° 4 do mesmo artigo não serão suficientes para atingir os objectivos definidos no artigo 1.° da directiva.

Esta disposição não deixa aos Estados-Membros a opção de decidirem em que programa de acção devem ser incluídas as medidas suplementares ou as acções reforçadas. Eles devem adoptar tais medidas ou acções desde o início do primeiro programa de acção ou à luz da experiência adquirida durante a execução dos programas de acção e, portanto, desde a primeira verificação da sua necessidade.

( cf. n.os 165, 166 )

No processo C-322/00,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Valero Jordana e C. van der Hauwaert, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino dos Países Baixos, representado por J. G. M. van Bakel, na qualidade de agente,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições legais e administrativas necessárias previstas no artigo 4.° , no artigo 5.° , n.os 4 e 5, no anexo II A, n.os 1, 2, 4 e 6, bem como no anexo III, pontos 1, n.os 2 e 3, e 2, da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (relatora) e N. Colneric, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Junho de 2002, no decurso da qual a Comissão foi representada por G. Valero Jordana e H. van Vliet, na qualidade de agente, e o Reino dos Países Baixos por J. G. M. van Bakel e H. G. Sevenster, na qualidade de agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Novembro de 2002,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Agosto de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições legais e administrativas necessárias previstas no artigo 4.° , no artigo 5.° , n.os 4 e 5, no anexo II, A, n.os 1, 2, 4 e 6, bem como no anexo III, pontos 1, n.os 2 e 3, e 2, da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1, a seguir «directiva»), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva.

Quadro jurídico

A regulamentação comunitária

2 O artigo 3.° , n.os 1, 2 e 5, da directiva está assim redigido:

«1. As águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° deverão ser identificadas pelos Estados-Membros em conformidade com os critérios definidos no anexo I.

2. Num prazo de dois anos contados a partir da data de notificação da presente directiva, os Estados-Membros deverão designar as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas nos termos do n.° 1, contribuindo para a poluição das mesmas. Desse facto notificarão a Comissão no prazo de seis meses.

[...]

5. Os Estados-Membros ficarão isentos da obrigação de identificar as zonas vulneráveis específicas, se aprovarem e executarem em todo o seu território programas de acção em conformidade com o disposto [no artigo 5.° da] presente directiva.»

3 De acordo com o artigo 4.° , n.° 1, alínea a), da directiva, os Estados-Membros deverão, no prazo de dois anos a contar da data de notificação da directiva e a fim de assegurar um nível geral de protecção de todas as águas contra a poluição, elaborar um código ou códigos de boa prática agrícola, a aplicar voluntariamente pelos agricultores e que deverão conter, no mínimo, os elementos constantes do anexo II, A, da referida directiva.

4 Nos termos do artigo 5.° da directiva:

«1. Para efeitos da concretização dos objectivos referidos no artigo 1.° , e no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n.° 2 do artigo 3.° ou no prazo de um ano contado a partir de cada nova designação referida no n.° 4 do artigo 3.° , os Estados-Membros criarão programas de acção para as zonas designadas como vulneráveis.

2. Um programa de acção poderá abranger todas as zonas vulneráveis do território de um Estado-Membro ou, se este o considerar conveniente, poderão ser elaborados vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis.

3. Os programas de acção terão em conta:

a) Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras;

b) As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado-Membro interessado.

4. Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

a) as medidas referidas no anexo III;

b) as medidas estabelecidas pelos Estados-Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.° , com excepção das que tenham sido impostas pelo anexo III.

5. Além disso, se, na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no n.° 4 não são suficientes para se atingirem os objectivos prescritos no artigo 1.° , os Estados-Membros adoptarão, no âmbito dos programas de acção, medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias. Ao selecionarem estas medidas ou acções, os Estados-Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia e os seus custos em relação aos de outras medidas preventivas possíveis.

6. [...]

7. Os Estados-Membros analisarão e, se necessário, reverão os seus programas de acção, incluindo quaisquer medidas suplementares tomadas por força do artigo 5.° , pelo menos de quatro em quatro anos. Comunicarão à Comissão toda e qualquer alteração dos programas de acção.»

5 O anexo II da directiva, intitulado «Código(s) de boa prática agrícola», dispõe, na sua parte A:

«Um código ou códigos de boa prática agrícola cujo objectivo seja reduzir a poluição causada por nitratos e que tenha em conta as condições nas diferentes regiões da Comunidade deverá incluir disposições que abranjam as seguintes questões, na medida em que forem relevantes:

1. Períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada;

2. [As condições de] aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;

[...]

4. As condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água;

[...]

6. Métodos de aplicação de fertilizantes, incluindo a dose e a uniformidade do espalhamento, tanto dos fertilizantes químicos como do estrume animal, de forma a manter as perdas de nutrientes para a água a um nível aceitável.»

6 O anexo III da directiva, intitulado «Medidas a incluir nos programas de acção nos termos do n.° 4, alínea a), do artigo 5.° », está assim redigido:

«1. As medidas deverão incluir regras relativas:

1) Aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes;

2) À capacidade dos depósitos de estrume animal; a capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente;

3) Às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos, compatíveis com a boa prática agrícola e tendo em conta as características da zona vulnerável em questão, em especial:

a) As condições do solo, tipo de solo e declive;

b) As condições climáticas e, nomeadamente, a pluviosidade e a irrigação;

c) A utilização do solo e as práticas agrícolas, incluindo sistemas de rotação de culturas,

e deve basear-se no equilíbrio entre:

i) as necessidades previsíveis de azoto para as culturas

e

ii) o fornecimento de azoto às culturas a partir do solo e de fertilizantes correspondente:

- à quantidade de azoto presente no solo no momento em que começa a ser significativamente usado pelas culturas (quantidades consideráveis no final do Inverno),

- ao fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo,

- ao composto de azoto proveniente de estrume animal,

- ao composto de azoto proveniente de fertilizantes químicos e outros.

2. Estas medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare.

A quantidade específica por hectare será a quantidade de estrume que contenha 170 kg de azoto. No entanto:

a) Para o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão autorizar uma quantidade de estrume que contenha até 210 kg de azoto;

b) Durante e após o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão estabelecer quantidades diferentes das acima referidas. Essas quantidades deverão ser fixadas de modo a não prejudicar a prossecução dos objectivos especificados no artigo 1.° e deverão ser justificadas com base em critérios objectivos, como por exemplo:

- longos períodos de crescimento,

- culturas de elevada absorção de azoto,

- elevado volume de precipitação na zona vulnerável,

- solos com nível excepcionalmente elevado de desnitrificação.

No caso de um Estado-Membro permitir a utilização de quantidades diferentes ao abrigo da alínea b), informará disso a Comissão que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 9.°

[...]»

7 Por força do artigo 12.° da directiva, os Estados-Membros deveriam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva no prazo de dois anos após a sua notificação. Tendo a directiva sido notificada aos Estados-Membros em 19 de Dezembro de 1991, eles deveriam tê-la transposto para a sua ordem jurídica interna o mais tardar em 19 de Dezembro de 1993.

A regulamentação nacional

8 A regulamentação neerlandesa relativa aos fertilizantes e aos minerais, que se destina a obter o controlo da produção de estrume animal, combina dois regimes. O primeiro tem por objectivo garantir uma utilização dos fertilizantes que seja respeitadora do ambiente. O segundo regulamenta a produção máxima de estrume animal.

9 O primeiro destes dois regimes, único em causa no presente processo, assenta num sistema de tributação dos minerais denominado «Mineralenaanfgiftesysteem» (regime do imposto sobre os minerais, a seguir «regime MINAS»).

10 Os direitos e obrigações aplicáveis por força do regime MINAS regem-se pelos artigos 14.° a 54.° da Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (Lei de 27 de Novembro de 1986 que regulamenta o comércio dos fertilizantes e a evacuação dos excedentes de fertilizantes) (Stbl. 1986, p. 590), com a redacção que lhe foi dada pela Lei de 16 de Setembro de 1999 (Stbl. 1999, p. 406, a seguir «Meststoffenwet»).

11 O regime MINAS é um regime de regulação da utilização dos fertilizantes pela aplicação de «normas de perdas». Tem por finalidade reduzir as perdas de azoto e de fosfatos, nas explorações agrícolas, por infiltração no ambiente. Para atingir este objectivo, obriga o agricultor a não ocasionar perdas de azoto e de fosfatos que sejam nocivas para o ambiente.

12 O regime MINAS baseia-se na ideia de uma utilização equilibrada do azoto e dos fosfatos pelos agricultores. O fornecimento de azoto e de fosfatos a montante da produção não deve ser mais importante que a evacuação desses minerais a jusante da produção, com uma perda tolerada. A «perda tolerada» é determinada pelas normas de perdas de azoto e de fosfatos que estão previstas na Meststoffenwet e que foram definidas com a intenção de proteger o ambiente.

13 Todos os agricultores têm de pagar um imposto quando o fornecimento a montante de azoto e de fosfatos numa exploração for mais importante, em medida superior às normas em matéria de perdas previstas pela lei, do que a evacuação destes minerais. O regime MINAS abarca tanto a utilização do estrume animal como a utilização de outros fertilizantes orgânicos e químicos.

14 Os artigos 14.° a 21.° do capítulo IV da Meststoffenwet prevêem taxas forfetárias sobre as matérias minerais. Os artigos 14.° , 15.° , 16.° e 18.° estão assim redigidos:

«Artigo 14.°

1. Por taxas forfetárias sobre as matérias minerais, entendem-se as taxas reguladoras impostas a qualquer pessoa singular ou colectiva, ou a qualquer associação de pessoas singulares ou de pessoas colectivas, que gira uma exploração, introduza fertilizantes ou produza estrume animal.

[...]

Artigo 15.°

1. A taxa é cobrada em função da quantidade de fertilizante tributável no decurso de um ano de calendário, expressa em quilogramas de fosfatos.

2. É cobrada uma taxa em função da quantidade de fertilizante tributável no decurso de um ano de calendário, expressa em quilogramas de azoto.

Artigo 16.°

A quantidade de fertilizante tributável é definida como a soma da quantidade de fertilizante que entra e a quantidade de estrume animal produzida, sucessivamente diminuída:

a. da quantidade de estrume animal que sai,

b. da absorção dos fertilizantes pelas culturas,

c. da perda de fertilizantes admissível [...].

Artigo 18.°

É a seguinte a absorção de fertilizantes pelas culturas, referida no artigo 16.° , alínea b), por hectare da superfície agrícola média pertencente ao agricultor no ano de calendário em causa:

- 65 quilogramas de fosfatos e 300 quilogramas de azoto para os solos de pasto;

- 50 quilogramas de fosfatos e 125 quilogramas de azoto para os solos cultivados.»

15 O artigo 19.° da Meststoffenwet define as normas aplicáveis em matéria de perdas. Essas normas são progressivamente reforçadas de acordo com um programa previsto na lei.

16 Por força do artigo 20.° , n.° 1, da Meststoffenwet, na versão aplicável na data pertinente para a presente acção, a tabela da taxa elevava-se a 1,50 NLG por kg de azoto.

17 Os artigos 22.° a 28.° da Meststoffenwet previam disposições similares quanto às taxas sobre as matérias minerais purificadas.

18 O anexo D da Meststoffenwet enumera limitativamente os elementos fornecidos a montante e a jusante da produção, que intervêm na determinação da quantidade tributável de azoto e de fosfatos. As quantidades de azoto e de fosfatos presentes nos fertilizantes a montante e a jusante da produção são determinadas com base no seu peso e no seu teor real em azoto e em fosfatos. O fornecimento de estrume animal a montante e a jusante da produção está sujeito a severas restrições administrativas.

19 Até 1 de Janeiro de 2001, determinadas explorações estavam isentas das taxas atrás referidas e, portanto, da obrigação de declaração resultante dos artigos 38.° a 40.° da Meststoffenwet (a seguir «explorações isentas de declaração»). Tratava-se de determinadas explorações agrícolas e hortícolas, bem como de explorações extensivas com uma densidade de gado grande inferior a 2,5 unidades por hectare onde se realizava um fornecimento de fertilizantes em quantidade limitada (quanto a 1998 e 1999, 120 kg de fosfatos por hectare para os terrenos de pasto e 100 kg de fosfatos por hectare para os terrenos aráveis). No caso de ultrapassarem os limites de fornecimento mencionados, tinham a obrigação, de pleno direito, de o declarar.

O procedimento pré-contencioso

20 Por carta de 5 de Janeiro de 1994, as autoridades neerlandesas notificaram a Comissão da sua intenção de recorrer ao artigo 3.° , n.° 5, da directiva e, portanto, de aprovarem e executarem em todo o território neerlandês os programas de acção referidos no artigo 5.°

21 Por carta de 16 de Dezembro de 1997, as autoridades neerlandesas apresentaram esse programa de acção. De acordo com esta carta e com o texto, a ela anexo, do programa de acção neerlandês, este comportava toda uma série de regulamentações destinadas a transpor a directiva.

22 Por carta de 11 de Junho de 1998, as autoridades neerlandesas informaram, no entanto, a Comissão de que o programa de acção relativo aos solos arenosos secos só estaria pronto no Outono de 1998.

23 Por carta de 9 de Julho de 1998, a Comissão respondeu que a avaliação do programa de acção neerlandês estava em curso e que uma nova avaliação teria lugar quando as medidas relativas aos solos arenosos secos estivessem prontas.

24 Por carta dirigida à Comissão em 17 de Julho de 1998, as autoridades neerlandesas indicaram a abordagem que tinham adoptado para ter em conta as diferentes partes da directiva e anunciaram que seriam tomadas medidas para tornar a legislação neerlandesa conforme com a directiva.

25 Tendo examinado as medidas neerlandesas de transposição, a Comissão considerou que o Reino dos Países Baixos não tinha dado cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força:

- do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, pontos 1, n.os 2 e 3, e 2 da directiva;

- do artigo 5.° , n.° 4, alínea b), conjugado com o anexo II, A, n.os 1, 2, 4 e 6, da mesma directiva e

- do artigo 5.° , n.° 5, da referida directiva.

26 Em consequência, a Comissão notificou o Reino dos Países Baixos, por carta de 29 de Setembro de 1998, de que devia apresentar-lhe as suas observações a este respeito no prazo de dois meses.

27 Por carta de 8 de Outubro de 1998, as autoridades neerlandesas comunicaram à Comissão a lista, bem como o texto, das disposições do direito interno adoptadas no domínio regulado pela directiva, nos termos do artigo 12.° , n.os 1 e 3, deste diploma. Responderam, ainda, à carta de notificação, por uma carta de 7 de Dezembro de 1998, posteriormente completada por um projecto de modificação da Meststoffenwet notificado à Comissão em 4 de Abril de 1999.

28 Não ficando satisfeita com a resposta das autoridades neerlandesas, a Comissão emitiu, por carta de 3 de Agosto de 1999, um parecer fundamentado convidando o Reino dos Países Baixos a tomar as medidas necessárias para cumprir as obrigações decorrentes da directiva no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

29 Por carta de 28 de Setembro de 1999, as autoridades neerlandesas pediram que lhes fosse concedido um prazo suplementar de dois meses para responder ao parecer fundamentado. Vieram a responder a este parecer por carta de 6 de Dezembro de 1999.

30 A Comissão alegou, na sua réplica, que aceitava, para efeitos do presente processo, que a existência do incumprimento de que acusa o Reino dos Países Baixos fosse apreciada à data da resposta deste país ao parecer fundamentado, isto é, em 6 de Dezembro de 1999. Esta data deve, portanto, para efeitos do presente processo, ser considerada como o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

31 Não ficando satisfeita com a resposta das autoridades neerlandesas ao parecer fundamentado, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

A acção

32 A Comissão invocou seis fundamentos de recurso. Desistiu, no entanto, do segundo fundamento no decurso da audiência, de modo que não há lugar ao seu exame.

33 Antes de examinar os restantes, há que recordar, a título liminar, o percurso normativo obrigatório previsto pela directiva.

34 Com efeito, resulta dos artigos 3.° , n.os 1 e 2, e 5.° da directiva, conjugados com o seu anexo III, que os Estados-Membros estão obrigados a dar cumprimento, entre outras, às seguintes obrigações:

- definir como águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva não apenas as águas destinadas ao consumo humano mas também a totalidade das águas doces superficiais e das águas subterrâneas que contêm ou são susceptíveis de conter um teor em nitratos superior a 50 mg/l (artigo 3.° , n.° 1, conjugado com o anexo I);

- designar, o mais tardar em 20 de Dezembro de 1993, as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas como poluídas ou susceptíveis de serem poluídas referidas no artigo 3.° , n.° 1, da directiva (artigo 3.° , n.° 2), ou optar pela aprovação e execução em todo o seu território de programas de acção em conformidade com o disposto no artigo 5.° da directiva (artigo 3.° , n.° 5);

- elaborar, o mais tardar até 20 de Dezembro de 1993, um código ou códigos de boa prática agrícola (artigo 4.° , n.° 1);

- criar, o mais tardar até 20 de Dezembro de 1995, o primeiro programa de acção quadrienal destinado a reduzir a poluição das águas pelos nitratos e a prevenir qualquer nova poluição desse tipo (artigo 5.° ). Na data de 20 de Dezembro de 1995, todas as medidas mencionadas no anexo III devem, em princípio, ter sido adoptadas, e

- criar, o mais tardar até 20 de Dezembro de 1999, o segundo programa de acção quadrienal.

Quanto ao primeiro fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva

Argumentos das partes

35 Pelo seu primeiro fundamento, a Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de não ter incluído, no seu programa de acção, regras vinculativas por força das quais, em cada exploração agrícola ou pecuária, a capacidade das cubas destinadas à armazenagem do estrume animal deve ultrapassar a que é necessária para a armazenagem durante o maior dos períodos de proibição de aplicação ao solo nos Países Baixos. A este respeito, não tem importância que a capacidade de armazenagem ao nível nacional, regional ou sectorial se mostre globalmente suficiente, pois apenas conta a capacidade de armazenagem em cada exploração agrícola.

36 A Comissão acrescenta que só após terem fixado a capacidade mínima de armazenagem nas explorações através de normas jurídicas coercivas poderão as autoridades neerlandesas, caso a caso, autorizar as explorações que tenham demonstrado poder evacuar de modo inofensivo os excedentes de estrume a disporem de uma capacidade de armazenagem inferior, nos termos do anexo III, ponto 1, n.° 2, in fine, da directiva.

37 De qualquer modo, as autoridades neerlandesas reconheceram, na resposta ao parecer fundamentado, que a sua legislação não dava cumprimento ao artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva, uma vez que anunciaram que um novo artigo seria introduzido na Meststoffenwet a fim de servir de base jurídica à adopção de um regulamento da Administração Pública destinado a obrigar as explorações a disporem de uma capacidade mínima de armazenagem por um período de seis meses. Ora, esta modificação da Meststoffenwet e a adopção desse regulamento da Administração Pública ainda não tinham surgido em 6 de Dezembro de 1999.

38 O Governo neerlandês sustenta, reportando-se ao sistema neerlandês de gestão dos estrumes excedentários, que existe ao nível nacional uma capacidade de armazenagem de estrumes animais nitidamente superior à necessária para armazenar tais estrumes durante o maior dos períodos de proibição da aplicação ao solo, o qual, nos Países Baixos, vai de 1 de Setembro a 1 de Fevereiro, isto é, se estende por cinco meses. Além disso, a produção total de estrumes animais diminuiu por efeito de medidas de redução do número de unidades de gado e da produção de estrumes animais. Além disso, quanto maiores são as quantidades de estrumes animais evacuadas da exploração, maior é o risco de a tributação no quadro do regime MINAS ser pequena. Finalmente, resulta directamente da aplicação do conjunto das normas nacionais na matéria que os estrumes animais que não são utilizáveis na exploração ou que nela não podem ser armazenados são evacuados das explorações agrícolas de um modo inofensivo para o ambiente.

39 O Governo neerlandês contesta a tese da Comissão de que a capacidade das cubas destinadas à armazenagem deve, em execução das disposições conjugadas do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), e do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva, ser definida exclusivamente por uma medida legislativa explícita, distinta e autónoma. Sustenta que existem nos Países Baixos normas jurídicas coercivas que garantem uma aplicação correcta da directiva no que respeita à capacidade das cubas destinadas à armazenagem dos estrumes animais.

40 O Governo neerlandês conclui, portanto, que, na data de 6 de Dezembro de 1999, os Países Baixos já possuíam a capacidade de armazenagem de estrumes animais exigida e que a legislação neerlandesa em vigor produzia o efeito desejado pela directiva. No que se refere ao projecto de alteração legislativa notificado à Comissão no decurso do procedimento pré-contencioso, este governo explica que fez a opção de aplicar no futuro uma outra política destinada a colocar os criadores perante as suas responsabilidades no que respeita à capacidade de armazenagem dos estrumes animais produzidos na sua exploração. Precisa que a alteração da Meststoffenwet foi adoptada e publicada em Dezembro de 2000 e comunicada à Comissão por carta de 22 de Março de 2001, e que entrará em vigor, no decurso do segundo semestre de 2001, um regulamento de Administração Pública baseado nesta lei que obriga os criadores a disporem de uma capacidade de armazenagem de estrumes animais correspondente a seis meses de exploração, salvo no caso de comprovarem que os estrumes que não possam armazenar serão eliminados de modo que não prejudique o ambiente.

Apreciação do Tribunal

41 A directiva destina-se a criar os instrumentos necessários para garantir, na Comunidade, a protecção das águas contra a poluição por nitratos de origem agrícola (acórdãos de 29 de Abril de 1999, Standley e o., C-293/97, Colect., p. I-2603, n.° 39, e de 14 de Março de 2002, Comissão/Alemanha, C-161/00, Colect., p. I-2753, n.° 42).

42 Os Estados-Membros são assim obrigados, por força da directiva, a designar as zonas vulneráveis (artigo 3.° ), a encorajar as boas práticas agrícolas (artigo 4.° ) bem como, nomeadamente, a criar e aplicar programas de acção destinados a reduzir a poluição das águas pelos compostos azotados nas referidas zonas (artigo 5.° ).

43 Como resulta do décimo primeiro considerando da directiva, esses programas de acção deverão conter medidas que limitem a aplicação ao solo de todos os fertilizantes azotados e, em especial, que estabeleçam limites específicos para a aplicação do estrume de origem pecuária.

44 Nos termos do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), da directiva, os referidos programas de acção, cuja execução incumbe aos Estados-Membros, consistirão em determinar as medidas obrigatórias referidas no anexo III da mesma directiva.

45 Estas medidas obrigatórias devem incluir, entre outras, normas relativas à capacidade dos depósitos de estrume animal, nos termos do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva. Resulta desta disposição que a referida capacidade deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente.

46 Mesmo que a directiva deixe aos Estados-Membros uma certa margem de manobra quanto às modalidades precisas de aplicação desta disposição, não é menos exacto que os objectivos da directiva, nomeadamente o de garantir que, em cada exploração agrícola ou pecuária, a quantidade de estrume animal aplicada anualmente, incluindo pelos próprios animais, não ultrapasse uma dada quantidade por hectare, devem ser respeitados pelos Estados-Membros.

47 Deste modo, como a Comissão realçou, o último período do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva deve ser interpretado no sentido de que não cria aos Estados-Membros a possibilidade de não cumprirem a sua obrigação de adoptar disposições legislativas ou regulamentares coercivas em matéria de capacidade de armazenagem do estrume animal nas explorações, que a directiva lhes impõe, apenas lhes permitindo autorizar, caso a caso, que determinadas explorações não cumpram a norma mínima fixada por essas disposições, na medida em que possam demonstrar que o estrume animal que não possa ser armazenado na exploração será eliminado de modo que não prejudique o ambiente.

48 Daqui resulta que a tese do Governo neerlandês, segundo a qual a directiva não obriga os Estados-Membros a adoptarem uma regulamentação coerciva no que respeita ao cumprimento das exigências decorrentes do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva, não pode ser acolhida. Regulamentações fragmentárias não satisfazem a obrigação que incumbe a um Estado-Membro de estabelecer um programa de acção que contenha medidas obrigatórias com vista a alcançar os objectivos específicos da directiva a este respeito (v., neste sentido, acórdão de 8 de Março de 2001, Comissão/França, C-266/99, Colect., p. I-1981, n.° 30).

49 Do mesmo modo, não basta, para demonstrar que os estrumes animais excedentários são eliminados de modo que não prejudique o ambiente, na acepção da referida disposição, constatar que um agricultor que não respeite esta condição está sujeito a uma taxa por força do regime MINAS. Com efeito, a imposição dessa taxa não remedeia o desrespeito da obrigação imposta pela directiva e, pelo contrário, atesta que a poluição das águas que a directiva pretende prevenir já se produziu.

50 Quanto ao projecto de alteração da Meststoffenwet e de adopção de um regulamento de Administração Pública destinado a reger a capacidade de armazenagem dos estrumes animais, há que recordar que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal (v. acórdãos de 8 de Novembro de 2001, Comissão/Itália, C-127/99, Colect., p. I-8305, n.° 38, e de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Bélgica, C-122/02, Colect., p. I-833, n.° 11).

51 Uma vez que o regulamento de Administração Pública anunciado pelo Governo neerlandês não foi adoptado antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não é necessário examinar se ele poderia constituir uma execução válida das obrigações decorrentes do anexo III, ponto 1, n.° 2, da directiva.

52 Nestas condições, há que considerar procedente o primeiro fundamento da Comissão.

Quanto ao terceiro fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva

53 Pelo seu terceiro fundamento, a Comissão alega que o programa de acção neerlandês não comporta regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes baseada num equilíbrio entre, por um lado, as necessidades previsíveis em azoto das culturas e, por outro, o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes. Este fundamento subdivide-se em cinco aspectos, consistentes:

- na incompatibilidade com a directiva de um regime baseado em normas de perdas;

- no nível demasiado elevado a que as normas de perdas foram fixadas;

- na incompatibilidade com a directiva do montante das taxas reguladoras sobre os minerais;

- na ausência de consideração da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo, e

- na ausência de consideração do fornecimento de azoto ocasionado pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo.

Quanto à incompatibilidade com a directiva das normas de perdas, do nível a que tais normas estão fixadas e do montante das taxas devidas em caso de ultrapassagem das referidas normas

- Argumentos das partes

54 Pelo primeiro aspecto do terceiro fundamento, a Comissão alega que a directiva exige que os programas de acção comportem regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes. Estas regras devem, segundo a Comissão, conter «normas de fornecimento» ou «de utilização», isto é, normas que fixem as quantidades máximas de fertilizantes que podem ser aplicadas aos solos. Estas quantidades máximas devem ser fixadas em níveis que garantam um equilíbrio entre as entradas e as saídas de azoto.

55 Segundo a Comissão, a regulamentação neerlandesa é incompatível com a directiva na medida em que não contém essas normas de utilização, mas sim normas de perdas. De acordo com o regime MINAS, os agricultores estão obrigados a declarar a quantidade de minerais fornecida a montante e a quantidade eliminada a jusante da produção na exploração, não devendo a diferença entre os dois valores (a «perda») ultrapassar determinados limites, a não ser que o agricultor esteja disposto a pagar uma taxa.

56 A Comissão alega que o regime MINAS é essencialmente um regime contabilístico aplicado ao nível da exploração agrícola, enquanto a directiva se baseia em normas de utilização que devem ser concebidas em função da situação de cada parcela de uma exploração agrícola, tendo em conta, por exemplo, a natureza das culturas e dos solos.

57 Pelo segundo aspecto do terceiro fundamento, relativo ao nível a que são fixadas as normas de perdas, a Comissão considera que, mesmo supondo que estas são admitidas pela directiva, tais normas foram fixadas num nível demasiado elevado. Elas autorizam um desvio importante entre os fornecimentos a montante da produção e as quantidades eliminadas a jusante, sem que seja aplicada qualquer sanção sob a forma de taxa. A anunciada alteração da Meststoffenwet deverá baixar o nível de perdas autorizadas, mas de modo insuficiente.

58 Finalmente, pelo terceiro aspecto do terceiro fundamento, relativo ao montante das taxas devidas em caso de ultrapassagem das normas de perdas, a Comissão alega que este montante não garante que o equilíbrio que a directiva pretende alcançar entre as necessidades previsíveis em azoto das culturas e o azoto proveniente do solo e dos fertilizantes seja atingido, uma vez que um agricultor pode decidir pagar a taxa em vez de respeitar as normas fixadas. Durante o primeiro programa de acção quadrienal, as taxas não foram suficientemente elevadas para garantir o respeito das regras da directiva e, em 6 de Dezembro de 1999, não tinham qualquer efeito proibitivo. A Comissão indica que obteve informações dos sectores em causa da agricultura neerlandesa das quais resulta que pelo menos 10% dos agricultores interrogados preferiam pagar a taxa, em vez de respeitar as normas estabelecidas, uma vez que o custo da taxa era pouco mais elevado que o do transporte. A Comissão observa que só está previsto aumentar as taxas a partir de 1 de Janeiro de 2002.

59 Quanto ao primeiro aspecto do terceiro fundamento, o Governo neerlandês alega que ele é inadmissível, por ter sido aduzido pela primeira vez na réplica, tendo-se a Comissão limitado, no decurso do procedimento pré-contencioso, a criticar o nível das normas de perdas.

60 Quanto ao fundo, o Governo neerlandês sustenta que a limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes que é exigida pelo anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva pode ser realizada de diferentes modos. Em sua opinião, a aplicação de normas de perdas constitui uma maneira válida de limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes.

61 O Governo neerlandês alega que, de acordo com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, há dois pontos de referência em que podem basear-se as regras relativas à limitação da aplicação ao solo, que são o fornecimento de azoto, por um lado, e o equilíbrio entre o fornecimento de azoto e as necessidades em azoto, por outro. A legislação neerlandesa baseia-se neste segundo ponto de referência. As normas de perdas constituem, com efeito, uma boa bitola para medir a pressão que os compostos azotados fazem incidir sobre o ambiente e são também susceptíveis de garantir o respeito dos objectivos da directiva.

62 Quanto ao segundo aspecto do terceiro fundamento, relativo ao nível em que são fixadas as normas de perdas, o Governo neerlandês alega que as perdas de azoto não podem ser inteiramente evitadas na agricultura e que a directiva as autoriza. Isto resulta, entre outras coisas, do anexo II, A, n.° 6, da directiva, que estabelece modos de aplicação dos fertilizantes químicos e do estrume animal que permitem a manutenção a um nível aceitável da fuga de elementos nutritivos para as águas.

63 De qualquer modo, sublinha que, na sequência do parecer fundamentado, as autoridades neerlandesas decidiram acelerar a realização do programa legislativo destinado a reforçar as normas aplicáveis em matéria de perdas, de modo que o endurecimento dessas normas, cuja adopção estava prevista para 2008, entrará em vigor em 2003.

64 Quanto ao terceiro aspecto do terceiro fundamento, relativo ao regime das taxas, o Governo neerlandês explica as diferentes tabelas aplicáveis e sustenta que essas taxas, impostas em caso de ultrapassagem das normas de perdas, são mais eficazes para realizar o objectivo visado pela directiva que sanções penais ou administrativas. Além disso, alega que está previsto aumentar as taxas sobre o azoto e os fosfatos e que este aumento, que entrará em vigor em 1 de Janeiro de 2002, garantirá a eliminação efectiva dos fertilizantes excedentários da exploração e a não ultrapassagem das normas aplicáveis em matéria de perdas.

- Apreciação do Tribunal

65 No que se refere à questão prévia de inadmissibilidade do primeiro aspecto do terceiro fundamento aduzida pelo Governo neerlandês, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o objecto da acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é circunscrito pelo procedimento pré-contencioso previsto nesta disposição e que, por conseguinte, o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem ser baseados em acusações idênticas (v. acórdãos de 20 de Junho de 2002, Comissão/Alemanha, C-287/00, Colect., p. I-5811, n.° 18, e de 11 de Julho de 2002, Comissão/Espanha, C-139/00, Colect., p. I-6407, n.° 18).

66 Esta exigência não pode, todavia, ir até ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita entre o enunciado do objecto do litígio no parecer fundamentado e os pedidos constantes da petição, quando o objecto do litígio não tenha sido ampliado ou alterado (v., neste sentido, acórdãos de 16 de Setembro de 1997, Comissão/Itália, C-279/94, Colect., p. I-4743, n.° 25, e Comissão/Espanha, já referido, n.° 19).

67 No caso vertente, resulta do exame dos autos que a Comissão não alterou nem ampliou o objecto do litígio, tal como definido no parecer fundamentado.

68 Com efeito, resulta claramente deste último que a Comissão acusava o Reino dos Países Baixos de, entre outras coisas, não ter previsto, no seu programa de acção, medidas que garantissem que o limite da aplicação ao solo dos fertilizantes se basearia num dado equilíbrio e que considerava que o facto de a Meststoffenwet - e, consequentemente, o regime MINAS - autorizar perdas violava a exigência de equilíbrio estabelecida na directiva.

69 Embora os argumentos relativos a este aspecto do terceiro fundamento sejam apresentados de um modo ligeiramente diferente na petição e no parecer fundamentado, não é menos exacto que a Comissão continua a acusar o Reino dos Países Baixos de o sistema previsto pela Meststoffenwet não se fundar num equilíbrio entre as necessidades em azoto e os contributos em azoto e de autorizar perdas de azoto para o ambiente.

70 A questão prévia de inadmissibilidade aduzida pelo Governo neerlandês deve, portanto, ser indeferida.

71 Quanto ao mérito, há que recordar que, nos termos do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, as medidas a incluir nos programas de acção comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes que se baseiam num equilíbrio entre as necessidades previsíveis das culturas em azoto e o fornecimento de azoto ocasionado às culturas pelo solo e pelos fertilizantes.

72 De acordo com o anexo III, ponto 2, da directiva, estas medidas devem garantir que a quantidade de estrume animal anualmente aplicada ao solo não ultrapasse uma dada quantidade por hectare. Na medida em que, nos termos do artigo 2.° , alínea e), da directiva, os fertilizantes aplicados ao solo podem consistir em estrume animal, esta exigência só pode ser respeitada através de normas de utilização dos fertilizantes. Ora, as normas de perdas como as previstas no regime MINAS só indirectamente podem limitar a aplicação ao solo dos fertilizantes, não podendo limitar a utilização de um tipo concreto de fertilizante.

73 Esta interpretação do anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva é aliás confirmada pelo objectivo por esta prosseguido, sublinhado no n.° 41 do presente acórdão, que consiste em criar os instrumentos necessários para que seja garantida, na Comunidade, a protecção das águas contra a poluição por nitratos de origem agrícola.

74 Com efeito, as normas de utilização como as exigidas pela directiva intervêm a montante e mostram-se necessárias para reduzir e prevenir qualquer poluição, enquanto as normas de perdas previstas pelo regime MINAS intervêm numa fase posterior do ciclo do azoto, sendo que qualquer ultrapassagem dessas normas de perdas contribui necessariamente para a existência de uma poluição.

75 Há aliás que recordar que, de acordo com o artigo 174.° , n.° 2, CE, a poluição deve ser combatida prioritariamente na fonte. No contexto da directiva, isto significa que os contributos em azoto devem ser limitados na medida do possível, o que também justifica a fixação de normas de utilização. As normas de perdas como as estabelecidas no regime MINAS não são suficientes, a este respeito, mesmo que esteja previsto o pagamento de taxas em caso de inobservância das referidas normas.

76 O primeiro aspecto do terceiro fundamento é, pois, procedente.

77 O facto de, segundo o Governo neerlandês, estar previsto que normas de fornecimento entrem em vigor nos Países Baixos em 1 de Janeiro de 2002 não é susceptível de infirmar esta constatação, pelas razões já referidas no n.° 50 do presente acórdão.

78 Uma vez que o primeiro aspecto do terceiro fundamento foi considerado procedente, o segundo e terceiro aspectos do mesmo fundamento ficaram sem objecto. Com efeito, a fixação de normas de perdas, na qual assenta o regime MINAS, mostra-se incompatível com a directiva, pouco importando saber se, no quadro desse regime, tais normas são ou não demasiado elevadas ou se as taxas devidas em caso de inobservância de tais normas são ou não demasiado pequenas.

Quanto à ausência de consideração da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo

- Argumentos das partes

79 Pelo quarto aspecto do terceiro fundamento, a Comissão alega que a Meststoffenwet não prescreve de modo coercivo que o agricultor tenha de ter em conta o fornecimento de azoto resultante da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo, o que é incompatível com a directiva, uma vez que esse contributo está explicitamente mencionado no anexo III, ponto 1, n.° 3, alínea c), ii), segundo travessão, da mesma directiva.

80 Segundo a Comissão, a mineralização líquida define-se como a libertação de azoto pela degradação das reservas de azoto orgânico presentes no solo, incluindo a degradação dos fertilizantes introduzidos no solo no decurso dos dois ou três anos precedentes. A mineralização líquida não diz apenas respeito aos efeitos diferidos do fornecimento de fertilizantes, incidindo ainda sobre o contributo de azoto devido à mineralização líquida do próprio solo, que potencialmente constitui um factor muito importante.

81 O regime MINAS baseia-se nas perdas, ao nível da exploração, e só tem em conta a mineralização global líquida por exploração agrícola. Em contrapartida, a Comissão alega que a directiva e, nomeadamente, o balanço que deve servir de base à fixação de normas de utilização por aplicação do seu anexo III, ponto 1, n.° 3, parte de uma abordagem por parcela, inclusivamente no que diz respeito à mineralização líquida. No balanço, há que examinar, por parcela, quais as entradas e as saídas de azoto. Para este efeito, a natureza do fertilizante utilizado e a das culturas tem evidentemente um papel importante, nomeadamente no que respeita à mineralização líquida.

82 Em definitivo, a Comissão considera que a mineralização líquida deve ser tida em conta ao nível da parcela quando do estabelecimento do balanço com base no qual devem ser fixadas as normas de utilização exigidas no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva. Como isto não sucedeu até hoje nos Países Baixos, a Comissão sustenta que a legislação neerlandesa é incompatível com a directiva quanto a este ponto.

83 O Governo neerlandês considera que a mineralização líquida é o resultado da diferença entre a redução das reservas de azoto orgânico e o fornecimento de novas reservas de azoto orgânico. Sustenta que, na maior parte das explorações neerlandesas, o fornecimento equilibra a redução, com a consequência de que a mineralização líquida é nula. Neste caso, não há razão para fazer da mineralização líquida uma rubrica especial do balanço de exploração, registando os contributos e as eliminações. Segundo esse governo, a mineralização, que é consequência da fertilização efectuada no decurso dos anos anteriores, é inteiramente contabilizada pelo regime MINAS.

- Apreciação do Tribunal

84 Como já foi sublinhado no n.° 71 do presente acórdão, resulta do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, que as medidas a incluir nos programas de acção comportam regras relativas à limitação da aplicação ao solo de fertilizantes baseada num equilíbrio entre as previsíveis necessidades em azoto das culturas e o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes, devendo as referidas regras tomar a forma de normas de utilização.

85 Para determinar este equilíbrio, que se mostra essencial para adoptar as referidas normas de utilização, os Estados-Membros devem nomeadamente ter em conta, de acordo com o anexo III, ponto 1, n.° 3, alínea c), ii), segundo travessão, da directiva, o fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo.

86 No caso vertente, a Comissão verificou, sem ser contraditada pelo Governo neerlandês, que as disposições pertinentes da regulamentação neerlandesa, nomeadamente a Meststoffenwet, não prescreviam de modo coercivo o dever de o agricultor ter em conta a mineralização líquida quando determina o equilíbrio em que devem basear-se, nos termos do anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, as normas de utilização para a limitação da aplicação ao solo dos fertilizantes.

87 Com efeito, o Governo neerlandês limitou-se a este respeito a afirmar, definindo de modo restritivo as fontes potenciais de mineralização, que, na maior parte das explorações neerlandesas, a mineralização líquida é nula e que a consequência da fertilização ocorrida no decurso dos anos anteriores é inteiramente tida em conta pelo regime MINAS.

88 Face ao papel primordial do equilíbrio referido no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva no que respeita à adopção das regras relativas à limitação da aplicação ao solo, é claro que um tal argumento não é suficiente para justificar a ausência não contestada das regras coercivas relativas à tomada em conta da mineralização líquida.

89 Quanto ao regime MINAS, resulta dos n.os 71 a 75 do presente acórdão que as normas de perdas a que ele se refere não podem respeitar as exigências decorrentes do anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva.

90 Nestas condições, há que declarar que o quarto aspecto do terceiro fundamento é procedente.

Quanto à ausência de consideração do fornecimento de azoto pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo

- Argumentos das partes

91 No que respeita ao equilíbrio entre as necessidades previsíveis em azoto das culturas e o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes, a Comissão sustenta, no âmbito do quinto aspecto do terceiro fundamento, que as regras nacionais referidas no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva devem ter em conta o fornecimento de azoto pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo - os quais constituem fonte importante de fornecimento de azoto quanto a um número considerável de parcelas nos Países Baixos - aquando da realização do balanço referido nessa disposição. Estes organismos podem ser definidos, segundo a Comissão, como bactérias presentes nas raízes de determinadas plantas, como as papilionáceas, que podem absorver azoto do ar e que assim garantem o fornecimento de azoto à planta. Em razão da sua capacidade de fixar o azoto, as papilionáceas têm necessidades limitadas de azoto, pelo que o anexo III, ponto 1, n.° 3, alínea c), i), da directiva exige que isto seja tido em conta.

92 O Governo neerlandês contesta a interpretação proposta pela Comissão do anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, quanto à necessidade de ter em conta o fornecimento de azoto pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo.

93 De qualquer modo, alega que, em 6 de Dezembro de 1999, a fixação de azoto pelas papilionáceas ainda não apresentava qualquer interesse do ponto de vista do regime MINAS. Estes vegetais são sobretudo cultivados em explorações agrícolas em geral isentas da obrigação de declaração em 1999. Indica, além disso, que uma alteração da Meststoffenwet actualmente em exame se destina a ter em conta, enquanto fornecimento de azoto, a fixação do azoto pelas culturas de papilionáceas.

- Apreciação do Tribunal

94 Na realização do equilíbrio que é exigido pelo anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, é necessário ter em conta todas as rubricas de entrada e de saída de azoto. Uma vez que as papilionáceas têm capacidade de fixar o azoto, a directiva exige que isto seja tido em conta.

95 O argumento do Governo neerlandês de que a fixação do azoto pelas papilionáceas apenas tem, em geral, um papel negligenciável nas explorações bovinas dos Países Baixos e que estes vegetais são sobretudo cultivados nas explorações agrícolas não abrangidas pelo regime MINAS não é suficiente para demonstrar que não é necessário ter em conta, aquando da realização desse equilíbrio, o fornecimento de azoto pelos organismos fixadores de azoto que vivem no solo.

96 Resulta tanto da resposta das autoridades neerlandesas ao parecer fundamentado como das observações que o Governo neerlandês apresentou ao Tribunal que a regulamentação neerlandesa aplicável no termo do prazo fixado no parecer fundamentado não tinha em conta, na determinação do equilíbrio entre as previsíveis necessidades em azoto das culturas e o azoto fornecido às culturas pelo solo e pelos fertilizantes, o fornecimento de azoto por organismos fixadores de azoto residentes no solo, como as bactérias presentes nas raízes das papilionáceas, e que havia que alterar a Meststoffenwet a este respeito. Uma vez que esta alteração ainda não entrara em vigor a 6 de Dezembro de 1999, há que declarar que o quinto aspecto do terceiro fundamento é também procedente.

97 Face ao que precede, há que declarar que o terceiro fundamento é procedente no seu conjunto.

Quanto ao quarto fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 2, da directiva

Argumentos das partes

98 Pelo seu quarto fundamento, a Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de não ter incluído no seu programa de acção medidas destinadas a garantir que a quantidade de estrume animal anualmente aplicado ao solo não ultrapasse a quantidade por hectare autorizada pela directiva. A este respeito, tanto a Comissão como o Governo neerlandês examinam separadamente o regime aplicável às explorações sujeitas a declaração, que são as que relevam do regime MINAS, e o regime aplicável às explorações isentas de declaração, que são as que dele não relevam.

- Explorações sujeitas a declaração

99 Segundo a Comissão, as medidas a incluir nos programas de acção devem garantir que, por cada exploração agrícola ou pecuária, a quantidade de estrume animal anualmente aplicada ao solo não ultrapasse uma dada quantidade por hectare. Sublinha que, se, no decurso do primeiro programa de acção quadrienal, estabelecido o mais tardar a partir de 20 de Dezembro de 1995, os Estados-Membros podiam prever uma norma de utilização, em matéria de aplicação ao solo de estrume animal, de 210 kg de azoto por hectare, em contrapartida, desde o segundo programa de acção quadrienal, estabelecido o mais tardar em 20 de Dezembro de 1999, deviam baixar esta norma para 170 kg de azoto por hectare.

100 No que respeita às explorações sujeitas a declaração, as medidas de transposição do anexo III, ponto 2, da directiva para o direito neerlandês são as normas previstas pelo regime MINAS. Segundo a Comissão, este regime é incompatível com a directiva, que exige normas de utilização baseadas num equilíbrio entre as entradas e as saídas. As normas de perdas do regime MINAS não são baseadas num tal equilíbrio, uma vez que são autorizadas perdas importantes e estruturais. Além disso, o referido regime emprega normas expressas em quantidades de fosfato e não em quantidades de azoto, sendo este último elemento o exigido pela directiva. Se o Reino dos Países Baixos aplicasse as normas de perdas que se contêm no regime MINAS, a quantidade de azoto autorizada em proveniência do estrume animal seria largamente ultrapassada.

101 Quanto às normas reforçadas aplicáveis às perdas, anunciadas pelas autoridades neerlandesas na sequência da carta de notificação, e ainda quanto às normas de utilização que elas pretendiam instaurar, a Comissão alega que estas ainda não constavam da legislação nacional e não estavam em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, de modo que não devem ser tidas em conta para apreciar a realidade do alegado incumprimento.

102 O Governo neerlandês reafirma, a título liminar, que vários regimes são susceptíveis de ser considerados para respeitar as exigências do anexo III, ponto 2, da directiva, incluindo o regime MINAS. Considera que o anexo III, ponto 2, da directiva se destina simplesmente a indicar o efeito que devem ter as medidas previstas pelos programas de acção e que esta disposição não obriga os Estados-Membros a adoptarem normas de utilização, contrariamente ao que sustenta a Comissão.

103 Segundo este governo, a utilização de estrume animal rege-se, nos Países Baixos, pelas normas aplicáveis em matéria de fosfatos, que limitam a utilização do referido estrume e, em consequência, a quantidade de azoto aplicada ou enterrada no solo com os fertilizantes. Podendo as normas aplicáveis aos fosfatos ser facilmente convertidas em quantidades de azoto por intermédio da relação azoto/fosfatos.

104 Explicando o método que utiliza para calcular, a partir das normas de perda de fosfatos, a quantidade de azoto aplicada nos Países Baixos, o Governo neerlandês considera que resulta destes cálculos que a quantidade de azoto que pode ser aplicada nas terras de cultura coincide com a prevista pela directiva para o primeiro programa de acção, que é de 210 kg de azoto por hectare.

105 Em contrapartida, reconhece que, quanto aos pastos, a quantidade de azoto que pode ser aplicada nos Países Baixos, que é de 300 kg de azoto por hectare, ultrapassa o limite de 210 kg de azoto por hectare autorizado pela directiva. Confirma que não informou a Comissão da sua intenção de autorizar esta diferente quantidade, como é exigido pelo anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva, e explica que considerou, à época, que uma aplicação alternativa da directiva era aceitável, na condição de os seus objectivos serem respeitados.

106 De qualquer modo, considera que, por força do anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva, um Estado-Membro pode não respeitar as quantidades indicadas no anexo III, ponto 2, na condição de os referidos objectivos serem respeitados. O Estado-Membro apenas tem a obrigação de disso informar a Comissão.

- Explorações isentas de declaração

107 A Comissão considera que as medidas do programa de acção neerlandês aplicáveis às explorações não incluídas no regime MINAS não cumprem as exigências do artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, ponto 2, da directiva. As normas de utilização em causa fixam a quantidade máxima de fosfatos que o estrume animal aplicado ao solo pode conter e não a quantidade máxima de azoto, como está determinado na directiva, e, de qualquer modo, ultrapassam a quantidade máxima autorizada pela directiva.

108 Em resposta à afirmação do Governo neerlandês de que é possível, quanto aos terrenos agrícolas, converter as normas de utilização dos fosfatos aplicáveis às explorações isentas de declaração em normas de utilização conformes com a directiva, expressas em quantidades de azoto, a Comissão alega que, mesmo admitindo que uma tal conversão seja possível, ela utiliza todo o tipo de variáveis que, contrariamente ao anexo III, ponto 2, da directiva, não podem garantir que as normas nacionais aplicáveis por parcela correspondem às impostas pela directiva.

109 Quanto aos pastos, a Comissão realça que as autoridades neerlandesas admitem que a norma nacional aplicável no que respeita à utilização de fosfatos se situava a um nível mais elevado que a norma que estava autorizada, no decurso dos anos de 1998 e de 1999, pela directiva. A Comissão contesta o argumento do Governo neerlandês de que estava autorizada uma derrogação a este respeito pelo anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva.

110 O Governo neerlandês começa por sustentar que as normas de utilização dos fosfatos são susceptíveis de limitar o fornecimento de azoto. Segundo ele, resulta da conversão das normas de utilização dos fosfatos em normas de utilização do azoto que a quantidade de azoto que podia ser aplicada nos Países Baixos, aos terrenos agrícolas, no decurso dos anos de 1998 e de 1999, não era incompatível com a quantidade autorizada pela directiva no período compreendido entre 20 de Dezembro de 1998 e 20 de Dezembro de 2002.

111 Seguidamente, quanto à quantidade autorizada para os pastos, que é superior ao limite de 210 kg por hectare estabelecida pela directiva, o Governo neerlandês alega que ela se justificava pela alta taxa de absorção de azoto pelos pastos nos Países Baixos, bem como pela passagem do regime das normas de utilização ao regime das normas de perdas. Além disso, sustenta que esta diferença foi notificada à Comissão e está coberta pela possibilidade de derrogação prevista no anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva.

112 Finalmente, o Governo neerlandês alega que todas as explorações serão abrangidas pelo regime MINAS a partir de 2001.

Apreciação do Tribunal

- Explorações sujeitas a declaração

113 Há que recordar, a título liminar, que os programas de acção previstos no artigo 5.° , n.° 4, da directiva devem conter as medidas referidas no anexo III da referida directiva. Fazem parte destas medidas as regras relativas «às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos», que, nos termos do ponto 2, primeiro parágrafo, desse anexo, devem assegurar que «em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicada anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare». Este montante corresponde à quantidade de estrume que contenha até 170 kg de azoto, embora os Estados-Membros tenham a possibilidade de autorizar uma quantidade de estrume que contenha até 210 kg de azoto no decurso do primeiro programa de acção quadrienal.

114 Tendo em conta que, como resulta dos n.os 71 a 78 do presente acórdão, o Reino dos Países Baixos não cumpriu a sua obrigação de incluir no programa de acção as medidas obrigatórias referidas no anexo III, ponto 1, n.° 3, da directiva, uma vez que as normas de perdas adoptadas no quadro do regime MINAS não constitui uma transposição correcta da directiva a este respeito, conclui-se que o referido regime também não é adequado para garantir as doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos que resulta do anexo III, ponto 2.

115 Com efeito, resulta claramente do texto do anexo III, ponto 2, da directiva que esta disposição exige a fixação de normas de utilização, a fim de que os Estados-Membros possam prever a montante que a quantidade de estrume animal aplicado ao solo não ultrapasse a quantidade por hectare nele autorizada.

116 Há, portanto, que declarar que, no que respeita às explorações sujeitas a declaração e, portanto, englobadas no regime MINAS, o quarto fundamento é procedente.

- Explorações isentas de declaração

117 No que se refere às explorações não englobadas no regime MINAS e que são, portanto, isentas da obrigação neerlandesa de declaração, deve notar-se que as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para cumprir a obrigação decorrente do anexo III, ponto 2, da directiva devem ter por efeito limitar a aplicação ao solo de estrume animal de acordo com os limites fixados pela directiva.

118 Mesmo que um Estado-Membro tenha a liberdade de limitar a aplicação ao solo de estrume animal através de normas de utilização ou de fornecimento de fosfatos, deve sempre demonstrar que o método de conversão que utiliza a esse respeito pode garantir que a quantidade de estrume animal autorizada a ser aplicada ao solo nos termos das normas sobre os fosfatos não ultrapassa os limites fixados pela directiva quanto ao azoto.

119 Mesmo supondo que o método de conversão proposto pelo Governo neerlandês seja admissível, resulta das observações apresentadas ao Tribunal que os números utilizados nas referidas conversões apenas constituem números médios, podendo produzir-se desvios nas explorações em razão de um diferente contributo a jusante, por os fertilizantes utilizados conterem uma proporção azoto/fosfatos diferente, ou segundo as culturas. É claro que um tal método de conversão, que é aliás aproximativo, não basta para garantir que a quantidade de estrume animal autorizada a ser aplicada ao solo não ultrapasse os limites fixados na directiva quanto ao azoto.

120 Além disso, o Governo neerlandês reconhece, no que respeita aos pastos, que as quantidades autorizadas pela sua regulamentação ultrapassam o limite de 210 kg de azoto por hectare que é autorizado pela directiva para o primeiro programa de acção.

121 Finalmente, quanto ao argumento do Governo neerlandês de que esta diferença está coberta pela derrogação constante do anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva, há que declarar que ele não pode ser aceite.

122 O anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva dispõe que se um Estado-Membro autorizar uma aplicação anual por hectare de quantidades de estrume animal diferentes das expressamente indicadas nessa disposição disso informará a Comissão, que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 9.° da directiva. Estas quantidades devem ser determinadas de modo a não comprometer a realização dos objectivos da directiva e devem justificar-se por critérios objectivos como os longos períodos de crescimento ou o elevado volume de precipitação na zona vulnerável.

123 Resulta claramente desta disposição que não se trata de um simples procedimento destinado a informar a Comissão da adopção de quantidades derrogatórias, mas da obrigação de justificar, perante ela, um tal pedido de derrogação com base em critérios objectivos. A Comissão, por seu lado, pode quer aceitar o pedido de derrogação, sendo caso disso sob reserva de determinadas condições, quer rejeitá-lo.

124 De qualquer modo, resulta dos autos que as autoridades neerlandesas só pediram uma derrogação, ao abrigo do anexo III, ponto 2, segundo parágrafo, alínea b), da directiva, em Abril de 2000, isto é, muito após o período para a aplicação do primeiro programa de acção. Daqui resulta que o argumento do Governo neerlandês de que a ultrapassagem das quantidades de estrume animal autorizadas a ser aplicadas ao solo estava coberta pela derrogação prevista por esta disposição não pode ser aceite.

125 Face ao que precede, há que declarar que o quarto fundamento é procedente no seu conjunto.

Quanto ao quinto fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 4, alínea b), conjugado com o artigo 4.° , n.° 1, alínea a), e com o anexo II, A, n.os 1, 2, 4 e 6, da directiva

126 A Comissão acusa o Governo neerlandês de não ter incluído no seu programa de acção as seguintes medidas que, segundo ela, devem conter-se no código ou códigos de boa prática agrícola adoptados nos termos do artigo 4.° , n.° 1, alínea a), da directiva:

- regras cobrindo os períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes diversos do estrume animal não é apropriada;

- regras cobrindo a aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;

- regras cobrindo as condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água, e

- regras cobrindo os métodos de aplicação ao solo de adubos químicos e de estrume animal com o fim de limitar as perdas de nutrientes para a água.

Quanto à ausência de regras cobrindo os períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes diversos do estrume animal não é apropriada

- Argumentos das partes

127 A Comissão observa que, nos Países Baixos, a aplicação ao solo de estrume animal é proibida por decreto entre 1 de Setembro e 1 de Fevereiro. Em contrapartida, o programa de acção neerlandês não contém qualquer regra análoga sobre a aplicação ao solo de fertilizantes diversos do estrume animal, que são os fertilizantes inorgânicos, como os adubos. A Comissão considera que uma tal regra é pertinente, na acepção do anexo II, A, da directiva, uma vez que, nos Países Baixos, há períodos durante os quais a aplicação de fertilizantes é nociva e deve, portanto, ser considerada inapropriada. As autoridades neerlandesas indicaram que iam comunicar à Comissão medidas de transposição sobre este ponto, mas não o fizeram até ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

128 O Governo neerlandês declara que a regulamentação neerlandesa contém, na medida em que tal seja pertinente e tendo em conta as condições prevalecentes nas diferentes regiões, disposições detalhadas relativas aos períodos durante os quais a aplicação ou o enterramento de estrume animal e de outros adubos orgânicos são inapropriadas.

129 Quanto à necessidade de adoptar regras relativas aos períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes inorgânicos não é apropriada, o Governo neerlandês alega que a aplicação do regime MINAS dissuade os agricultores, tanto de um ponto de vista económico como agronómico, de utilizar fertilizantes durante um período em que a aplicação aos solos não seja apropriada, uma vez que seriam então obrigados a suportar o custo não apenas dos adubos químicos mas também da taxa. Apesar de, no entanto, considerar que não é pertinente prever, nos Países Baixos, disposições relativas a períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes inorgânicos não é apropriada, esse governo indica que um projecto a esse respeito está em preparação.

- Apreciação do Tribunal

130 O artigo 4.° , n.° 1, alínea a), da directiva obriga os Estados-Membros a elaborar um código ou códigos de boa prática agrícola a fim de assegurar um nível geral de protecção de todas as águas contra a poluição.

131 Os programas de acção que os Estados-Membros estão obrigados a criar por força do artigo 5.° da directiva devem conter determinadas medidas obrigatórias, entre as quais aquelas que os Estados-Membros adoptaram no quadro dos códigos de boa conduta agrícola elaborados nos termos do artigo 4.°

132 O anexo II, A, n.° 1, da directiva determina que esses códigos de boa prática, cujo objectivo é reduzir a poluição causada por nitratos e que têm em conta as condições prevalecentes nas diferentes regiões da Comunidade, devem incluir disposições que abranjam diversas questões, «na medida em que forem relevantes», entre as quais os períodos em que a aplicação aos solos de fertilizantes não é apropriada.

133 O artigo 2.° , alínea e), da directiva define «fertilizante» como qualquer substância que contenha um ou mais compostos azotados, utilizada no solo para favorecer o crescimento da vegetação, incluindo o estrume animal. O seu artigo 2.° , alínea f), define «fertilizante químico» como sendo qualquer fertilizante fabricado industrialmente.

134 Daqui resulta que o anexo II, A, da directiva visa todos os fertilizantes e não apenas aqueles que, como o estrume animal, são de origem orgânica.

135 Na medida em que o Governo neerlandês se baseia na existência do regime MINAS para contestar a pertinência, nos Países Baixos, de regras cobrindo o período em que a aplicação aos solos de fertilizantes não é apropriada, é forçoso constatar que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar regras cobrindo todos os fertilizantes, não cumpriu a sua obrigação decorrente do anexo II, A, da directiva.

136 Ora, pelas razões mencionadas pelo advogado-geral nos n.os 101 a 104 das suas conclusões, a pertinência das regras referidas no anexo II, A, da directiva deve ser apreciada em função de critérios objectivos, tais como as características geológicas e climatológicas de cada região.

137 No caso vertente, a Comissão declarou, sem ser desmentida, que a situação climatológica nos Países Baixos se caracteriza por um período chuvoso entre os meses de Setembro e Janeiro. Se forem aplicados aos solos fertilizantes no decurso desse período, haverá um grande risco de que o escoamento das águas da chuva sobre os solos acarrete uma poluição das águas pelos nitratos. Uma tal circunstância torna necessária a fixação, pelo Estado, de períodos durante os quais a aplicação dos fertilizantes, incluindo os não orgânicos, é inapropriada.

138 O Governo neerlandês não demonstrou nem mesmo sustentou que existissem já na sua legislação, quer no termo do prazo previsto na directiva para a adopção dos códigos de boa prática agrícola quer no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, regras cobrindo os períodos durante os quais a aplicação aos solos de fertilizantes químicos não é apropriada.

139 Tendo em conta o facto de a existência do incumprimento dever ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como esta se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as modificações ocorridas na sequência não podem ser tidas em conta pelo Tribunal, há que declarar que uma lei destinada a introduzir regras sobre adubos químicos após o termo do referido prazo não é suficiente para dar remédio ao alegado incumprimento.

140 Face ao que precede, há que declarar que o primeiro aspecto do quinto fundamento é procedente.

Quanto à ausência de regras cobrindo a aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação

- Argumentos das partes

141 A Comissão alega que as regras relativas à aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação não foram adoptadas no prazo previsto pela directiva, isto é, até 20 de Dezembro de 1995.

142 O Governo neerlandês alega que a adopção de tais regras não é pertinente para os Países Baixos, na acepção do anexo II, A, da directiva. Por um lado, os Países Baixos são um país muito plano e, por outro, o regime MINAS é susceptível de encorajar os agricultores a utilizar fertilizantes de modo razoável nos terrenos de forte inclinação.

- Apreciação do Tribunal

143 A título liminar, há que recordar que, embora o anexo II, A, da directiva exija que os códigos da boa prática agrícola dos Estados-Membros contenham disposições que abranjam as condições de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação, esta obrigação dos Estados-Membros está também sujeita a uma condição de pertinência.

144 Há pois que examinar se a adopção, pelo Reino dos Países Baixos, das regras previstas no anexo II, A, n.° 2, da directiva era pertinente, na acepção da primeira frase do anexo II, A.

145 Embora seja exacto que os Países Baixos são um país muito plano, não é menos exacto que o Governo neerlandês se limitou a sustentar que, por força do regime MINAS, o fornecimento de fertilizantes, não acompanhado das regras destinadas a evitar o seu escoamento ao longo das encostas, acarreteria uma ultrapassagem das normas de perdas nele previstas e, portanto, a imposição de uma taxa. Em sua opinião, um agricultor tomaria, em consequência, medidas apropriadas para evitar tais consequências.

146 Tal como resulta dos n.os 71 a 78 do presente acórdão, as normas de perdas e o montante das taxas devidas em caso de inobservância dessas normas, previstos no regime MINAS, não são suficientes quer para reduzir quer para prevenir a poluição, como é exigido pela directiva.

147 Nestas condições, há que declarar que o segundo aspecto do quinto fundamento é procedente.

Quanto à ausência de regras abrangendo as condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água

- Argumentos das partes

148 A Comissão declara que não lhe foram comunicadas as regras que o Reino dos Países Baixos devia ter adoptado para garantir a transposição do anexo II, A, n.° 4, da directiva, que determina que os códigos de boa prática agrícola devem conter disposições que abranjam as condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água. De qualquer modo, mesmo que tais regras tenham sido adoptadas, a Comissão alega que deveriam tê-lo sido o mais tardar até 20 de Dezembro de 1995 e deveriam ter sido aplicadas no decurso do seu primeiro programa de acção.

149 O Governo neerlandês sustenta que o prazo fixado pela directiva para a adopção das regras referidas por este aspecto do quinto fundamento expirava em 20 de Dezembro de 1999 e não em 20 de Dezembro de 1995 como sustenta a Comissão. As regras exigidas pela Comissão foram já adoptadas e, além disso, já lhe foram comunicadas. Trata-se, por um lado, de uma disposição nacional que proíbe as emissões de fertilizantes nas águas superficiais, que entrou em vigor muito antes de 20 de Dezembro de 1999, e, por outro, do Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, que foi adoptado em 27 de Janeiro de 2000.

- Apreciação do Tribunal

150 Há que realçar que, mesmo supondo que se possa considerar que a disposição neerlandesa que proíbe as emissões de fertilizantes nas águas superficiais é, pelo menos parcialmente, uma transposição válida do anexo II, A, n.° 4, da directiva, resulta claramente do facto de a outra regulamentação em que o Governo neerlandês se baseia para contestar a falta de transposição desta disposição da directiva só ter sido adoptada em 27 de Janeiro de 2000 que, de qualquer modo, o Reino dos Países Baixos só adoptou as regras abarcando as condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

151 Há, pois, que declarar que o terceiro aspecto do quinto fundamento é procedente.

Quanto à ausência de regras abrangendo os métodos de aplicação de adubos químicos e de estrume animal com o fim de limitar as perdas de nutrientes para a água

- Argumentos das partes

152 De acordo com o anexo II, A, n.° 6, da directiva, o código de boa prática agrícola deve conter disposições abrangendo os métodos de aplicação de adubos químicos e de estrume animal com vista a limitar as perdas de nutrientes para a água. A Comissão alega que as disposições neerlandesas relativas aos adubos químicos azotados não lhe foram comunicadas até ao dia da entrega da sua petição.

153 O Governo neerlandês sustenta que tais regras não são pertinentes nos Países Baixos, na acepção do anexo II, A, da directiva, em razão da existência do regime MINAS. Com efeito, por força deste regime, qualquer agricultor que aplique estrume animal ou fertilizantes químicos de um modo não uniforme ou em proporções que ultrapassem as normas de perdas estaria obrigado ao pagamento de uma taxa.

154 O Governo neerlandês acrescenta, todavia, que está em preparação uma alteração da legislação sobre o estrume animal e que deverão ser ainda adoptadas disposições especificamente atinentes à utilização de fertilizantes químicos.

- Apreciação do Tribunal

155 A título liminar, há que recordar que, como resulta do n.° 136 do presente acórdão, só critérios objectivos relacionados com as condições físicas, geológicas e climatológicas de cada região podem ser tidos em conta para apreciar se os elementos previstos no anexo II, A, da directiva são ou não pertinentes.

156 Daqui resulta que os argumentos económicos como os que são extraídos pelo Governo neerlandês do funcionamento do regime MINAS não são suficientes para comprovar que a adopção de disposições relativas aos métodos de aplicação de fertilizantes químicos e de estrume animal não é pertinente.

157 Quanto às alterações legislativas que o Governo neerlandês mencionou nas suas observações apresentadas ao Tribunal, basta recordar que, como resulta do n.° 50 do presente acórdão, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como esta se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Ora, à data de 6 de Dezembro de 1999, as medidas legislativas relativas aos modos de aplicação aos solos dos fertilizantes químicos ainda não estavam adoptadas.

158 Nestas circunstâncias, há que concluir que o quarto aspecto do quinto fundamento é igualmente procedente e, portanto, que este fundamento é procedente no seu conjunto.

Quanto ao sexto fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 5, da directiva

Argumentos das partes

159 A Comissão constata que, nos termos do artigo 5.° , n.° 5, da directiva, se, na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no artigo 5.° , n.° 4, da directiva não são suficientes para se atingirem os objectivos prescritos no artigo 1.° da directiva, os Estados-Membros estão obrigados a adoptar, no âmbito dos programas de acção, medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias.

160 Segundo a Comissão, as autoridades neerlandesas reconheceram, na sua resposta ao parecer fundamentado, que a sua política geral actual era insuficiente para os solos arenosos secos e que eram necessárias medidas suplementares. Previram a aplicação de normas mais coercivas em matéria de excedentes autorizados a partir de 2008/2010, data reconduzida a 2003 na sequência do parecer fundamentado da Comissão.

161 Esta sustenta, no entanto, que as medidas propostas para os solos arenosos secos não permitiam atingir os objectivos desejados nos prazos fixados. Tais medidas deveriam ter sido tomadas, nos termos do artigo 5.° , n.° 5, da directiva, desde o primeiro programa de acção.

162 O Governo neerlandês considera que o artigo 5.° , n.° 5, da directiva não fixa qualquer prazo para a adopção de medidas suplementares ou de acções reforçadas. As referidas medidas ou acções devem simplesmente ser tomadas no quadro dos programas de acção.

163 De qualquer modo, alega que serão aplicadas, a partir de 2003, medidas suplementares, quanto às acções reforçadas para os solos arenosos e solos lodosos. Em sua opinião, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o Reino dos Países Baixos já cumpria as obrigações que o artigo 5.° , n.° 5, da directiva lhe impunha nessa data. Acrescentou que as disposições neerlandesas deveriam ainda dar cumprimento a esta disposição no decurso dos anos seguintes e, o mais tardar, até 20 de Dezembro de 2002.

Apreciação do Tribunal

164 De acordo com o artigo 1.° da directiva, esta pretende reduzir a poluição das águas provocada ou induzida pelos nitratos de origem agrícola e prevenir qualquer nova poluição deste tipo.

165 Nos termos do artigo 5.° , n.° 5, da directiva, os Estados-Membros tomam, no quadro dos programas de acção, todas as medidas suplementares ou acções reforçadas que considerem necessárias, se se mostrar, «na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução», que as medidas referidas no n.° 4 do mesmo artigo não serão suficientes para atingir os objectivos definidos no artigo 1.° da directiva.

166 Contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, esta disposição não deixa aos Estados-Membros a opção de decidirem em que programa de acção devem ser incluídas as medidas suplementares ou as acções reforçadas. Eles devem adoptar tais medidas ou acções desde o início do primeiro programa de acção ou à luz da experiência adquirida durante a execução dos programas de acção e, portanto, desde a primeira verificação da sua necessidade.

167 No caso vertente, resulta dos autos que as autoridades neerlandesas tiveram consciência, durante a aplicação do primeiro programa de acção previsto no artigo 5.° , n.° 1, da directiva, da necessidade de tomar medidas suplementares ou acções reforçadas, pelo menos no que respeita aos solos arenosos secos. Com efeito, durante a fase pré-contenciosa, as autoridades neerlandesas reconheceram que a sua política actual relativamente a esses solos não era suficiente e declararam que iam tomar medidas suplementares a esse respeito.

168 Além disso, embora o Governo neerlandês tenha alegado, no quadro do presente processo, que as medidas suplementares e as acções reforçadas para os solos arenosos e os solos lodosos entrariam em vigor a partir de 2003, resulta claramente da jurisprudência citada no n.° 50 do presente acórdão que, de qualquer modo, uma vez que tais medidas e acções ainda não estavam em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, elas não podem ser tidas em conta pelo Tribunal, uma vez que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal qual se apresentava no termo do referido prazo.

169 Nestas condições, sem que seja necessário examinar a questão de saber se se pode considerar que a adopção das referidas medidas e acções constitui uma execução válida do artigo 5.° , n.° 5, da directiva, há que considerar procedente o sexto fundamento.

170 Face a todas as considerações precedentes, há que concluir que, ao não adoptar as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias previstas:

- no artigo 5.° , n.° 4, alínea a), conjugado com o anexo III, pontos 1, n.os 2 e 3, e 2, da directiva;

- no artigo 5.° , n.° 4, alínea b), conjugado com o artigo 4.° , n.° 1, alínea a), e com o anexo II, A, n.os 1, 2, 4 e 6, da mesma directiva, e

- no artigo 5.° , n.° 5, da referida directiva,

o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/676.

Quanto às despesas

171 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

decide:

1) Ao não adoptar as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias previstas:

- no artigo 5.° , n.° 4, alínea a), da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas quanto à poluição causada por nitratos de origem agrícola, conjugado com o anexo III, pontos 1, n.os 2 e 3, e 2, da referida directiva;

- no artigo 5.° , n.° 4, alínea b), da mesma directiva, conjugado com o artigo 4.° , n.° 1, alínea a), e com o anexo II, A, n.os 1, 2, 4 e 6, da referida directiva, e

- no artigo 5.° , n.° 5, da referida directiva,

o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/676.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.