61991J0047

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Recurso de anulação - Actos susceptíveis de recurso - Actos que produzem efeitos jurídicos - Decisão de submeter um auxílio de Estado ao procedimento de exame da compatibilidade com o mercado comum dos auxílios novos

(Tratado CEE, artigos 93. , n. 3, e 173. )

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de exame contraditório da compatibilidade de um auxílio estatal com o mercado comum previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, do qual resulta automaticamente a obrigação de suspender o pagamento do auxílio, produz efeitos jurídicos na medida em que implica uma escolha da Comissão entre a qualificação de auxílio existente e a de auxílio novo a que correspondem procedimentos diferentes.

Essa decisão não constitui, aliás, uma simples medida preparatória contra cuja ilegalidade o recurso de anulação da decisão que põe termo ao procedimento asseguraria uma protecção, porque, por um lado, uma decisão que declara a compatibilidade do auxílio com o Tratado ou o recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período e, por outro, quando as medidas qualificadas pela Comissão de auxílios novos tiverem sido postas em execução, os efeitos jurídicos ligados a estas qualificações são definitivos, no sentido de que é impossível a regularização a posteriori dos actos de execução do auxílio que violou a proibição prevista do artigo 93. , n. 3, último período.

Por este motivo essa decisão constitui um acto impugnável na acepção do artigo 173. do Tratado.

No processo C-47/91,

República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do serviço do contencioso diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por P. G. Ferri, avvocato dello Stato, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália, 5, rue Marie-Adelaïde,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Abate, consultor jurídico principal, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburgo,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da carta de 23 de Novembro de 1990, em que a Comissão das Comunidades Europeias anunciou ao Governo italiano a sua intenção de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado contra a decisão das autoridades italianas, de 12 de Abril de 1990, de concederem auxílios à sociedade Italgrani,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse e P. J. G. Kapteyn, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg e J. L. Murray, juízes,

advogado-geral: W. Van Gerven

secretário: J. A. Pompe

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Fevereiro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 18 de Março de 1992,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Janeiro de 1991, a República Italiana pediu, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, a anulação da decisão da Comissão de dar início ao procedimento de exame previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, que lhe foi comunicada por uma carta de 23 de Novembro de 1990.

2 Resulta dos autos que a Lei italiana n. 64/86, de 1 de Março de 1986, que regula as intervenções extraordinárias em favor do Mezzogiorno, instituiu um regime geral de auxílios em favor da região do Mezzogiorno por um período de nove anos. Em conformidade com o artigo 93. , n. 3, do Tratado, este regime foi submetido à Comissão que - pelo menos no que diz respeito às disposições por força das quais os auxílios foram posteriormente concedidos à sociedade Italgrani - o aprovou na sua Decisão 88/318/CEE, de 2 de Março de 1988, relativa à Lei n. 64/86, de 1 de Março de 1986, que regula a intervenção extraordinária em favor do Mezzogiorno (a seguir "decisão de aprovação do regime geral italiano", JO L 143, p. 37). O artigo 9. da referida decisão impunha todavia à República Italiana que respeitasse as disposições e os regulamentos então em vigor ou que viessem a ser adoptados pelas instituições comunitárias em matéria de coordenação dos diferentes tipos de auxílios nos sectores da indústria, da agricultura e da pesca.

3 Na sequência desta decisão, as autoridades italianas concederam auxílios individuais à sociedade Italgrani, cuja sede se encontra em Nápoles e cuja actividade diz respeito à transformação de cereais. Estes auxílios foram objecto de um "contrato-programa" na acepção da lei n. 64/86, de 1 de Março de 1986, que foi concluído entre o ministro para as Intervenções no Mezzogiorno e a sociedade Italgrani e que foi ratificado, em 12 de Abril de 1990, pelo Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (a seguir "CIPI").

4 Este contrato, que consistia num programa integrado de produção a partir de cereais, de frutas, de soja e de beterrabas, abrangia diferentes aspectos: a construção de instalações industriais, a de centros de investigação, a realização de projectos de investigação, bem como a formação do pessoal da indústria. Os mecanismos de intervenção nele previstos variavam em função do sector em causa: subsídios em capital, bonificações de juros ou financiamentos com taxa reduzida. Os auxílios previstos em favor da Italgrani elevavam-se a um montante global de 522,3 milhares de milhão de LIT e destinavam-se a financiar investimentos num montante de 964,5 milhares de milhão de LIT.

5 Em 26 de Julho de 1990, na sequência de uma denúncia apresentada por Casillo Grani, uma sociedade concorrente da Italgrani, a Comissão pediu às autoridades italianas que lhe comunicassem informações relativas a estes auxílios.

6 Em 7 de Setembro de 1990, as autoridades italianas comunicaram a decisão do CIPI de 12 de Abril de 1990. Durante uma reunião de 28 de Setembro de 1990 e por cartas de 4 e 14 de Outubro seguintes foram fornecidas informações complementares.

7 Por carta de 23 de Novembro de 1990, a Comissão anunciou ao Governo italiano a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado em relação ao conjunto dos auxílios concedidos à Italgrani, com excepção dos relativos ao álcool agrícola e à criação de gado suíno, e notificou este governo para lhe apresentar as suas observações. A Comissão considerava, com efeito, que após um primeiro exame dos documentos transmitidos estes auxílios não pareciam poder beneficiar de nenhuma das derrogações previstas no artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c), do Tratado. Nos fundamentos da sua decisão, referia, além disso, que tinha dúvidas quanto ao respeito pelo Governo italiano de duas reservas que tinha imposto na decisão de aprovação do regime geral italiano. A primeira diz respeito às "taxas de intensidade" dos auxílios, a segunda refere-se às exclusões e aos limites em causa no artigo 9. da referida decisão e que devem ser aplicados quando os auxílios digam respeito a produtos mencionados no anexo II do Tratado. A carta de 23 de Novembro de 1990 "recordava", além disso, ao Governo italiano que "nos termos do artigo 93. , n. 3, do Tratado CEE, as medidas projectadas não podiam ser postas em execução antes de o procedimento previsto no n. 2 do referido artigo haver sido objecto de uma decisão final".

8 Os Estados-membros e os outros interessados foram informados do início do procedimento previsto pelo artigo 93. , n. 2, do Tratado através da publicação da decisão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1990, C 315, p. 7, e JO 1991, C 11, p. 32). Foram convidados a apresentar as suas observações num prazo de quatro meses.

9 É contra a carta de 23 de Novembro de 1990 que é dirigido o presente recurso. Com efeito, o Governo italiano considera que o "contrato-programa" concluído com a sociedade Italgrani e ratificado em 12 de Abril de 1990 pelo CIPI constituía a mera execução do regime de auxílios que tinha sido instaurado pela Lei italiana n. 64/86 e aprovado pela Comissão na sua Decisão 88/318, já referida. Assim, esta instituição devia ter-se limitado a verificar o respeito das condições previstas na decisão de aprovação do regime geral italiano e não poderia proceder a um novo exame global do auxílio face às regras do Tratado. A decisão controvertida, na medida em que tem um alcance revogatório da Decisão 88/318, devia, consequentemente, ser anulada. O Governo italiano esclarece que o recurso não é dirigido contra as apreciações feitas pela Comissão sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado. Em sua opinião, estas opiniões só têm, com efeito, conteúdo e finalidade preparatórios da decisão final.

10 Em apoio do seu recurso, o Governo italiano invoca diversos fundamentos entre os quais a violação de formalidades essenciais, a infracção aos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica, e o desvio de poder, devendo este ser apreciado tanto em relação ao artigo 175. do Tratado como em relação ao artigo 93.

11 No que diz respeito ao primeiro fundamento, o Governo italiano considera que um acto de revogação deve ser expresso, fundamentado e assinado pela mesma entidade que o adoptou. No caso em apreço tais exigências não estariam satisfeitas. Quanto ao segundo fundamento, o Governo italiano considera que após a decisão de aprovação do regime geral podia-se considerar autorizado a tomar as medidas postas em causa pela Comissão. Ao iniciar um novo procedimento implicando o reexame de um auxílio autorizado e, portanto, a revogação da autorização, a Comissão teria em consequência violado os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica, e isto sem qualquer razão válida. Quanto ao desvio de poder, o Governo italiano alega, antes de mais, que o artigo 175. não obrigava a Comissão a reagir à denúncia da sociedade Casillo Grani. Esta instituição teria na realidade beneficiado do convite a agir que esta sociedade lhe tinha dirigido para iniciar um novo procedimento que não tinha nem o poder nem o dever de iniciar. Em seguida, os fundamentos invocados pela Comissão não permitem justificar a instauração de um novo procedimento com base no artigo 93. do Tratado. Para agir desse modo não bastaria que a Comissão tivesse simples dúvidas quanto ao respeito pelo Governo italiano da primeira reserva imposta pela Comissão na decisão de aprovação do regime geral. Quanto à segunda reserva, a mesma não teria qualquer fundamento nesta decisão.

12 Por requerimento de 9 de Abril de 1991, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 91. , primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Este decidiu apreciar esta questão prévia sem iniciar a discussão quanto ao mérito.

13 Contra a admissibilidade do recurso, a Comissão alega que a decisão impugnada é um acto preparatório que não pode ser impugnado ao abrigo do artigo 173. do Tratado. Ao Governo italiano, que afirma que o acto controvertido tem um alcance revogatório e, portanto, valor de decisão, a Comissão responde que o procedimento instaurado por este acto é dirigido contra um auxílio não autorizado, mais precisamente, contra um auxílio aplicado de modo abusivo na acepção do artigo 93. , n. 2.

14 Por outro lado, a Comissão sustenta que a obrigação de suspender o pagamento do auxílio projectado não deve ser tida em conta para decidir da admissibilidade do recurso, porque este efeito constitui uma consequência inelutável ligada pelo Tratado ao início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado.

15 Por último, a Comissão alega que se o recurso fosse admitido, o sistema de fiscalização criado pelo artigo 93. do Tratado seria alterado. Em primeiro lugar, a Comissão ver-se-ia privada do meio de investigar e de intervir em relação aos Estados-membros quando estes concedem auxílios individuais no âmbito de um regime geral que, previamente, foi objecto de um decisão de autorização da sua parte. Em seguida, o Tribunal seria levado a pronunciar-se sobre a compatibilidade com o Tratado de um auxílio que ainda não teria sido objecto de um exame completo e definitivo por parte da Comissão. Esta última receia, finalmente, que um acórdão favorável à admissibilidade provoque a multiplicação de recursos de anulação contra decisões de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado

16 Em favor da admissibilidade do recurso, o Governo italiano sustenta que o acto controvertido constitui pelo contrário uma decisão impugnável ao abrigo do artigo 173. do Tratado. Além de ter revogado a Decisão 88/318, teria impedido o pagamento dos auxílios à sociedade Italgrani, o que teria tido o efeito de entravar gravemente a execução da política económica e social do Governo italiano a favor do Mezzogiorno. Contrariamente ao que pretende a Comissão, este efeito suspensivo não é uma consequência inelutável da aplicação do Tratado dado que foi deliberadamente que a Comissão repensou a Decisão 88/318, que tinha aprovado o regime geral de auxílios criado pelo Governo italiano.

17 Para mais ampla exposição da legislação em causa, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.

18 Da argumentação apresentada pelo Governo italiano, decorre claramente que o recurso de anulação incide apenas sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado relativamente aos auxílios atribuídos à Italgrani, na medida em que revoga a decisão anterior de aprovação do regime geral italiano, mas não na medida em que contém apreciações sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado. O exame do Tribunal circunscrever-se-á, assim, a este aspecto da decisão.

19 Para decidir quanto à admissibilidade do recurso, convém em primeiro lugar recordar que um acto só pode ser impugnado nos termos do artigo 173. do Tratado se produzir efeitos jurídicos (v. o acórdão de 31 de Março de 1971, denominado "AETR", Comissão/Conselho, 22/70, Recueil, p. 263).

20 No caso concreto, deve, antes de mais, salientar-se que a decisão de dar início ao procedimento de exame previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, que foi comunicada ao Governo italiano pela carta de 23 de Novembro de 1990, implicava para este último uma proibição de pagar os auxílios à sociedade Italgrani antes de o referido procedimento haver sido objecto de uma decisão final.

21 Contrariamente ao que pretende a Comissão, esta proibição decorre de uma decisão deliberada da sua parte. Tal surge claramente se se colocar o acto controvertido no conjunto do sistema de fiscalização dos auxílios instituído pelo artigo 93.

22 As regras processuais estabelecidas pelo Tratado variam consoante os auxílios constituam auxílios existentes ou auxílios novos. Enquanto os primeiros estão sujeitos ao artigo 93. , n.os 1 e 2, os segundos regem-se pelos n.os 2 e 3 da mesma disposição.

23 No que diz respeito aos auxílios existentes, o n. 1 do artigo 93. , já referido, atribui competência à Comissão para proceder ao seu exame permanente com os Estados-membros. No âmbito deste exame, a Comissão propõe-lhes as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum. O n. 2 dispõe em seguida que se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92. , ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar essa auxílio no prazo que ela fixar.

24 Quanto aos auxílios novos, o artigo 93. , n. 3, prevê que a Comissão seja informada atempadamente, para que possa apresentar as suas observações, dos projectos relativos à instituição ou à alteração de quaisquer auxílios. Se, no termo deste exame, a Comissão considerar que determinado projecto não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92. deve sem demora dar início ao procedimento de exame contraditório previsto no artigo 93. , n. 2. Nessa hipótese, o último período do artigo 93. , n. 3, proíbe que o Estado-membro em causa ponha em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final. Os auxílios novos são portanto sujeitos a uma fiscalização preventiva exercida pela Comissão e não podem em princípio ser postos em execução enquanto esta instituição não os tiver declarado compatíveis com o Tratado.

25 Do que precede resulta que a decisão que consiste em notificar os interessados e que marca o início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado produz efeitos diferentes consoante o auxílio considerado constitua um auxílio novo ou um auxílio existente. Enquanto no primeiro caso o Estado é impedido de pôr em execução o projecto de auxílio submetido à Comissão, essa proibição não se aplica na hipótese de um auxílio já existente.

26 No caso concreto, a Comissão decidiu tratar como auxílios novos auxílios que o Governo italiano considerava existentes devido ao facto de já terem sido concedidos em aplicação da Lei italiana n. 64/86 que tinha sido objecto de uma decisão de aprovação da Comissão. Não pode consequentemente considerar-se que, na presente hipótese, a suspensão do pagamento do auxílio decorre automaticamente do Tratado. Dado que implica uma escolha da Comissão quanto às regras de processo a aplicar, a decisão impugnada de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado produz, portanto, efeitos jurídicos.

27 Em segundo lugar, convém verificar que a decisão impugnada não constitui uma simples medida preparatória contra cuja ilegalidade o recurso relativo à decisão que põe termo ao procedimento asseguraria uma protecção suficiente (v. o acórdão de 24 de Junho de 1986, AKZO/Comissão, n. 20, 53/85, Colect., p. 1965).

28 A este respeito deve observar-se que uma decisão que declara a compatibilidade do auxílio com o Tratado ou recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período.

29 Por outro lado, convém verificar que, quando as medidas qualificadas pela Comissão de auxílios novos tiverem sido postas em execução, os efeitos jurídicos ligados a esta qualificação são definitivos. Com efeito, resulta do acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires/França (C-354/90, Colect., p. I-5505), que mesmo uma decisão final da Comissão declarando estes auxílios compatíveis com o mercado comum não teria por consequência regularizar a posteriori os actos de execução que se deveriam considerar ter sido tomados ignorando a proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período.

30 Há portanto que concluir que a decisão controvertida, na medida em que implica a escolha pela instituição responsável de um procedimento de fiscalização do qual uma das características reside na suspensão do pagamento do auxílio projectado, constitui um acto impugnável na acepção do artigo 173. do Tratado.

31 A fim de responder à objecção que a Comissão retira de um risco de antecipação da discussão sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado, convém, além disso, esclarecer que, no âmbito do exame quanto ao mérito do presente litígio, caberá exclusivamente ao Tribunal decidir se um auxílio concedido em aplicação de um regime geral já aprovado pela Comissão constitui um auxílio novo, sujeito à proibição prevista no artigo 93. , n. 3, do Tratado, quando a Comissão considera que este auxílio foi concedido em violação das condições impostas pela decisão de aprovação.

32 Tendo em conta o que precede, há que rejeitar a questão prévia de inadmissibilidade suscitada ao abrigo do artigo 91. , primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e declarar o recurso admissível.

Quanto às despesas

33 Convém reservar as despesas para final.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão das Comunidades Europeias é rejeitada.

2) A instância prosseguirá quanto ao mérito.

3) Reservam-se as despesas para final.