1. 

O artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 da Comissão, de 29 de Novembro de 1979, que estabelece regras comuns de aplicação do regime de restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 317, p. 1; EE 03 F17 p. 3), prevê que «os Estados-membros podem adiantar ao exportador todo ou parte do montante da restituição a partir do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, na condição de que o montante desse avanço, majorado de 15 %, seja garantido pela constituição de uma caução».

2. 

Em 18 de Março de 1981, Philipp Brothers SA, uma sociedade comercial especializada no comércio internacional de matérias-primas e de produtos agrícolas, recebeu, da parte do organismo de intervenção belga, o Office central des contingents et des licences (a seguir «OCCL»), o pagamento adiantado de restituições correspondentes a duas exportações de trigo mole, a primeira para a Finlândia, a segunda para a Noruega, para as quais tinha obtido certificados de exportação de 23 e 28 de Janeiro de 1981, respectivamente. As exportações parecem ter ocorrido em 26 e 29 de Janeiro de 1981. Para garantia desses adiantamentos, Philipp Brothers tinha prestado duas cauções.

3. 

A partir de 24 de Abril de 1981, o OCCL liberou a caução relativa à exportação para a Noruega. A relativa à exportação para a Finlândia foi liberada em 3 de Fevereiro de 1982. O OCCL afirma que a liberação das cauções foi devida a um equívoco quanto à sua natureza: os seus serviços pensaram que se tratava de cauções globais, constituídas para várias operações efectuadas pelo mesmo exportador, e não cauções específicas, relacionadas com uma operação bem determinada. Teriam igualmente anulado as duas cauções não depois de terem verificado a regularidade dos processos relativos às exportações em causa, mas com base na constatação de que o saldo do conjunto das cauções prestadas por Philipp Brothers era suficiente para garantir as duas operações em causa.

4. 

Seja como for, tratando-se de um caso de diferenciação da taxa da restituição segundo o destino, referida no artigo 20.° do Regulamento n.° 2730/79, competia à Philipp Brothers demonstrar que as formalidades aduaneiras de colocação no consumo do trigo tinham sido cumpridas respectivamente na Finlândia e na Noruega.

5. 

Essa prova deveria ser prestada pela apresentação dos documentos enumerados no artigo 20.°, n.° 3 (a seguir «documentos aduaneiros»), ou, eventualmente, n.° 4 (a seguir «documentos de substituição»), bem como pelo documento de transporte referido no n.° 5. Nos termos do artigo 31.°, n.° 1, esses documentos, salvo caso de força maior, devem ser apresentados «nos seis meses a seguir ao dia de cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, sob pena de perda desse direito». Todavia, nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, podem ser concedidos prazos suplementares, apenas para a apresentação dos documentos aduaneiros ou de substituição, na condição de o exportador ter feito diligências para os obter nos prazos fixados.

6. 

Em 10 de Agosto de 1981, o OCCL solicitou a Philipp Brothers a apresentação dos documentos em questão. Ora, segundo o OCCL, esse pedido não obteve resposta. Também exigiu, em 27 de Agosto de 1982, o reembolso dos adiantamentos pagos, acrescidos de 15 %. Foi então que Philipp Brothers, por intermédio do seu transitário, a sociedade SGS Van Bree, enviou ao OCCL:

7. 

É perante esta situação de direito e de facto que a cour d'appel de Paris submeteu ao Tribunal de Justiça uma série de questões prejudiciais que dizem respeito, essencialmente, às consequências da liberação errada de uma caução prestada nos termos do artigo 25.° do Regulamento n.° 2730/79 (primeira e segunda questões), às condições de concessão dos prazos suplementares previstos no artigo 31.° (terceira e quarta questões) e à sua aplicabilidade aos documentos de transporte (quinta e sexta questões), bem como à validade dos artigos 25.° e 31.°, relativamente ao princípio da proporcionalidade, na medida em que põem a cargo do exportador o reembolso da restituição paga adiantadamente quando as provas previstas não forem apresentadas nos prazos fixados, mesmo que a exportação tenha sido efectivamente realizada (sétima questão).

8. 

Quanto ao texto exacto das diferentes questões, bem como quanto aos pormenores das observações escritas apresentadas perante o Tribunal, que apenas vou retomar na medida do necessário à minha fundamentação, permito-me remeter para o relatório para audiência. A fim de facilitar a discussão e evitar repetições, todavia, previamente, farei algumas observações gerais quanto à natureza da caução prevista no artigo 25.° e a propósito das obrigações de que ela é suposta garantir o cumprimento.

9. 

Convém assinalar em primeiro lugar que, independentemente da caução que está em causa no presente processo, qualquer exportador deve prestar ainda uma outra caução que está relacionada com a emissão de um certificado de exportação. A mesma tem por objectivo garantir

«o compromisso... de exportar, durante o período de validade do certificado»

e

«será considerada perdida, na totalidade ou em parte, se a operação não se realizar neste período ou só se realizar parcialmente» ( 1 ).

10. 

Este sistema foi adoptado porque

«deve ser dada às autoridades competentes a possibilidade de conhecer em cada momento o movimento das trocas comerciais, a fim de poderem apreciar a evolução do mercado e aplicar eventualmente as medidas previstas no presente regulamento exigidas por essa evolução» ( 2 ).

11. 

Pelo contrário, qual é o objectivo da caução em causa no presente processo? A este propósito, é necessário recordar que, geralmente, as restituições só são pagas depois de ter sido provado que o produto deixou o território geográfico da Comunidade (artigo 9.° do Regulamento n.° 2730/79) ou, no caso de uma restituição diferenciada, depois de ter sido provado que o produto foi importado para um país terceiro (artigo 20.°). Nesta hipótese, o exportador que não respeite o prazo de apresentação do dossier não obtém qualquer restituição. E necessário, efectivamente, assinalar que o artigo 31.° faz parte do título IV do Regulamento n.° 2730/79, intitulado «Processo de pagamento da restituição», e é aplicado não apenas quando as restituições forem pagas adiantadamente, mas em todos os casos de pedidos de pagamento.

12. 

Só no caso de um Estado-membro utilizar a possibilidade de pré-financiamento dada pelo artigo 25.° é que a restituição pode ser paga adiantadamente, isto é, antes de o produto ter deixado o território geográfico da Comunidade ou de ter sido importado para um país terceiro. Mas também neste caso o direito à restituição só surge quando for provado, nos termos e prazos previstos, que houve efectivamente exportação ( 3 ).

13. 

Nestas condições, é para garantir «o reembolso deste avanço no caso de se verificar posteriormente que a restituição não devia ser paga» (ver décimo nono considerando do Regulamento n.° 2730/79) que o artigo 25.° prevê a prestação de uma caução pelo exportador que deseje beneficiar da restituição a partir do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação. Essa caução não tem de modo nenhum por objectivo garantir a própria exportação. (O facto de solicitar um adiantamento significa, quando muito, a vontade ou intenção de exportar por parte do operador económico). Como resulta do acórdão do Tribunal de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect., p. 4587), esta distinção está longe de ser artificial e o cúmulo de duas cauções, ligadas a uma única operação de exportação, garantindo uma o compromisso de exportar e a outra o reembolso da restituição à exportação paga adiantadamente, é perfeitamente legítimo (ver, nomeadamente, os n.os 22 e 23).

14. 

A redacção dos n.os 2 e 3 do artigo 25.° confirma, aliás, que a perda da caução não constitui a sanção do incumprimento de uma hipotética obrigação de exportar. Com efeito, só «se o montante não foi pago pelo exportador, apesar de lhe ser pedido» (n.° 3) é que a caução prestada é perdida «em proporção das quantidades de produtos para os quais não tenham sido prestadas as provas... para beneficiar da restituição, no prazo referido no artigo 31.°» (n.° 2). A perda da caução «pune», assim, o incumprimento da obrigação de reembolsar o adiantamento que incide sobre o exportador que não preencha as condições exigidas para «beneficiar da restituição».

15. 

Esta verificação não é afectada pelo facto de o montante da caução a prestar ser superior ao da restituição paga adiantadamente. Com efeito, o Tribunal já decidiu que um acréscimo, semelhante ao de 15 %, previsto pelo artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2370/79, só visa evitar o benefício indevido do exportador em causa, dado que, «nos casos em que se aplique um regime de pré-financiamento, os operadores económicos beneficiariam injustificadamente de um crédito gratuito se se verificasse posteriormente que não havia lugar à concessão da restituição» ( 4 ). Aliás, a mesma justificação figura expressamente no vigésimo primeiro considerando do Regulamento n.° 2730/79.

16. 

Como o demonstrarei seguidamente nas presentes conclusões, as considerações que precedem influenciam fortemente as respostas que irão ser dadas, nomeadamente, à questão relativa às consequências da liberação da caução e a relativa à perda da caução no caso em que as provas exigidas não forem feitas nos prazos previstos.

17.

Decorre a contrario da verificação de que a caução não é destinada a garantir a exportação que a sua liberação não pode ser interpretada como provando que a exportação efectivamente ocorreu. Como, por outro lado, o direito à restituição só surge uma vez feitas as provas da exportação nos termos e nos prazos impostos, a liberação também não pode isentar o exportador da apresentação dessas provas se ele desejar adquirir definitivamente o direito à restituição.

18.

Garantindo a caução o reembolso da restituição paga adiantadamente, no caso de se averiguar posteriormente que o exportador não preenche as condições para beneficiar da restituição, a sua liberação, em tal hipótese, só pode ter por efeito privar o organismo que adiantou a restituição da garantia do seu reembolso.

19.

A confirmação do que precede pode ser encontrada no acórdão do Tribunal de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke (288/85, Colect., p. 611). Nesse acórdão, o Tribunal declarou expressamente, no contexto de uma regulamentação semelhante à em causa no caso em apreço, «que a obrigação de reembolsar a restituição não é afectada pela circunstância de os serviços competentes terem já liberado a caução...» (n.° 10). Depois de ter assinalado que «a obrigação de reembolsar a restituição surge quando certas provas não são apresentadas» e que «a concessão da restituição constitui uma vantagem para o operador económico justificada quando certas condições... estejam reunidas», o Tribunal acrescentou que, se essas condições não estiverem reunidas, «o montante da restituição não é devido ao exportador, devendo ser reembolsado quando já tiver sido pago, por exemplo, no âmbito de um pré-financiamento» (n.° 11). Ora, se o exportador só pode deixar de cumprir a sua obrigação de reembolsar a restituição se conseguir reunir, mesmo depois da liberação da caução, as condições e provas exigidas para beneficiar dela, essa liberação não pode ter «por efeito exonerar total ou parcialmente o exportador das suas obrigações, especialmente quanto à forma e prazo de apresentação das provas exigidas para beneficiar da restituição» (ver os termos da primeira questão).

20.

Além disso, resulta do acórdão do Tribunal de 5 de Dezembro de 1985, Corman (124/83, Recueil, p. 3777), e nomeadamente da resposta aí dada à sexta questão, que a obrigação de reembolso do exportador, que subsiste mesmo depois da liberação da caução, tem como corolário a obrigação do Estado-membro, que liberou erradamente a caução, recuperar as somas indevidamente pagas (ver os n.os 34 a 36). Esta obrigação decorre expressamente do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), nos termos do qual «os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para... recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências». Por outro lado, o Tribunal precisou, no mesmo acórdão Corman, que, em caso de liberação da caução, o princípio da segurança jurídica não impede que se mova uma acção judidicial contra o adjudicatário por incumprimento das suas obrigações (ver os nos 43 e 44).

21.

Por último, a propósito do argumento que consiste em dizer que o exportador pôde legitimamente pensar que tudo estava em ordem, uma vez que a administração tinha liberado as cauções ou que, atendendo a essa circunstância, a administração fez prova de falta de flexibilidade a seu respeito invocando a ultrapassagem do prazo, quero recordar o rigor extremo de que o Tribunal de Justiça faz tradicionalmente prova relativamente aos operadores profissionais. Neste contexto, remeto para o acórdão de 13 de Novembro de 1984, Van Gend e Loos/Comissão, n.° 16 (98/83 e 230/83, Recueil, p. 3763), em que o Tribunal declarou o seguinte:

«No caso em apreço, tratando-se de operadores profissionais avisados, como os recorrentes, o facto de receberem certificados de origem inválidos não pode ser considerado uma circunstância imprevisível e inevitável apesar de todas as diligências desenvolvidas» (tradução provisória).

Ora, nesse caso, esses certificados de origem inválidos tinham sido emitidos pelas autoridades aduaneiras dos países neles mencionados.

22.

Se este é o grau de rigor de que é necessário fazer prova relativamente aos meios profissionais, então pode-se dizer que Philipp Brothers devia conhecer o texto do regulamento e saber que compete, em qualquer caso, a um exportador apresentar, nas formas e nos prazos previstos, a prova de colocação no consumo das mercadorias no país de importação.

23.

Em conclusão do que precede, proponho ao Tribunal que responda às duas primeiras questões do seguinte modo:

«A liberação da caução prevista no artigo 25.° do Regulamento n.° 2730/79 da Comissão não tem por efeito exonerar o exportador, no todo ou em parte, das suas obrigações, especialmente quanto às formas e prazos de apresentação das provas exigidas para beneficiar da restituição. No caso de as condições para beneficiar da restituição não estarem preenchidas, a obrigação de o exportador reembolsar o montante da restituição pago, eventualmente aumentado, bem como a de o Estado-membro recuperar o referido montante, não são afectadas pelo facto de a caução ter sido liberada.»

24.

O artigo 31.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2730/79 dispõe que «o processo de pagamento da restituição deve ser entregue, salvo caso de força maior, nos seis meses a seguir ao dia de cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, sob pena de perda desse direito». Como a Comissão assinalou, esse prazo de seis meses foi alargado para doze meses pelo Regulamento (CEE) n.° 1663/81, de 23 de Junho de 1981 ( 5 ), abrangendo este todas as operações, tais como as em causa no caso em apreço, para as quais o prazo de seis meses ainda não tinha terminado em 1 de Julho de 1981, data da entrada em vigor do regulamento de alteração.

25.

Resulta do vigésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 2730/79 que este prazo foi adoptado «por razões de boa gestão administrativa». No acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Denkavit France (266/84, Colect., p. 149), o Tribunal considerou, num contexto sensivelmente idêntico, que, tendo em vista esse objectivo, quer dizer, o apuramento das situações administrativas sem atrasos indevidos, «o estabelecimento de um prazo peremptório para a entrega do pedido é uma medida necessária» e que «a fixação deste prazo em seis meses não é desrazoável» (n.° 20). Acrescentou, em seguida, que «a preclusão por virtude da apresentação do processo com atraso é, regra geral, a consequência normal da expiração de qualquer prazo peremptório...» (n.° 21). Ora, retirar-se-ia o carácter de preclusão a esse prazo imperativo se se admitisse que um pedido de prorrogação do prazo pudesse ser apresentado depois do seu termo.

26.

Na verdade, um argumento literal contra esta conclusão pode ser extraído da verificação de que o artigo 31.°, n.° 2, se aplica «sempre que os documentos exigidos... não possam ser produzidos nos prazos prescritos» e não «não podem ser produzidos». Isto pode levar a pensar que esta disposição é aplicável igualmente a casos em que o prazo já decorreu. Mas o artigo 33.°, n.° 5, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (TO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5), tem a seguinte redacção:

«No entanto, quando os documentos exigidos em conformidade com o artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 não puderem ser apresentados nos prazos prescritos, embora o exportador tenha diligenciado no sentido de os obter dentro desses prazos, poderão ser concedidos prazos suplementares para a apresentação destes documentos.»

27.

Por outro lado, o artigo 47.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87, de 27 de Novembro de 1987QO L 351, p. 1), que substituiu o Regulamento n.° 2730/79, embora retomando a fórmula «não possam ser apresentados», prevê expressamente que

«o pedido de prazos suplementares referido no n.° 4 (deve) ser apresentado no prazo referido no n.° 2»,

isto é, o prazo de doze meses seguinte à data de aceitação da declaração de exportação. Isto pretende provar que esse era também o sentido do antigo artigo 31.°, n.° 2.

28.

Assim, considero que a resposta à terceira questão deve ser afirmativa e que qualquer pedido de um prazo suplementar previsto no artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79 deve ser apresentado antes do termo do prazo de preclusão previsto no n.° 1 do mesmo artigo.

29.

Na minha opinião, a conclusão que precede não pode ser afectada por uma remissão para os acórdãos Kampffmeyer e Pfützenreuter, citados por Philipp Brothers. No primeiro desses processos ( 6 ), a disposição regulamentar em causa previa expressamente que «a prorrogação (da duração de validade do certificado de importação, de exportação ou de prefixação) pode ocorrer depois do termo da validade do título». No seu acórdão, o Tribunal alargou essa possibilidade, «no silêncio do texto», à hipótese de um pedido de anulação do título. Ora, no caso em apreço, a situação é completamente diferente: o artigo 31.° prevê expressamente que o prazo fixado é um prazo de preclusão, isto é, que qualquer pedido de prorrogação deve ser apresentado antes do seu termo.

30.

Isto distingue o presente processo também do processo Pfützenreuter ( 7 ), no qual a disposição regulamentar em causa também não previa um prazo determinado para apresentação de um pedido destinado a prorrogar o prazo dentro do qual a obrigação de importar ou de exportar devia ser executada. Acresce que, nesse processo, tratava-se de um pedido de tomada em consideração de circunstâncias constitutivas de um caso de força maior, circunstâncias que, no âmbito do Regulamento n.° 2730/79, isentam automaticamente o exportador do cumprimento dos prazos fixados, deixando, portanto, de estar abrangido pela preclusão.

31.

Com efeito, no caso em apreço, como no processo Denkavit France, atrás referido, uma ultrapassagem do prazo é sempre possível, nos termos do artigo 31.°, n.° 1, em caso de força maior. O caso de força maior constitui, assim, uma excepção automática à preclusão prevista no n.° 1, de modo que em semelhante hipótese o n.° 2 não é aplicável e qualquer eventual pedido de prorrogação, nos termos do n.° 2, deve ser considerado admissível embora seja apresentado fora dos prazos. Esta consideração, bem como o facto de o cumprimento dos prazos normais se encontrar já facilitado pela possibilidade que o artigo 20.°, n.° 4, dá ao exportador de apresentar uma série de documentos de substituição no caso de os documentos aduaneiros referidos no n.° 3 não poderem ser apresentados na sequência de circunstâncias independentes da sua vontade, parecem-me susceptíveis de atenuar, de modo suficiente, o rigor, tanto do prazo como do seu carácter imperativo, de modo que não considero necessário prever, como o propõe subsidiariamente o Estado belga, que um pedido de prazo suplementar possa ser apresentado depois do termo dos prazos normais, no caso de o exportador ter estado na impossibilidade, por razões de força maior, de apresentar esse pedido dentro dos prazos.

32.

Perante as considerações precedentes, proponho que se responda afirmativamente à terceira questão:

«O pedido dos prazos suplementares previstos no artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79 deve ser apresentado antes do termo do prazo normal de preclusão previsto no artigo 31.°, n.° 1.»

33.

No respeitante à quarta questão, basta considerar, com todas as partes que apresentaram observações escritas, que resulta claramente do texto do artigo 31.°, n.° 2, que a concessão de prazos suplementares não é sujeita à existência de um caso de força maior que tenha impedido a apresentação dos documentos aduaneiros ou dos documentos de substituição exigidos, dentro dos prazos impostos. Basta que «o exportador tenha feito diligências para que se obtenham dentro desses prazos». Há que responder neste sentido à quarta questão e declarar que:

«O artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79 não subordina a concessão de prazos suplementares para a apresentação dos documentos exigidos à existência de um caso de força maior, mas à condição de que o exportador tenha diligenciado no sentido de os obter no prazo imposto.»

34.

O artigo 31.°, n.° 2, limita expressamente a possibilidade de beneficiar de prazos suplementares para a apresentação de documentos aos documentos aduaneiros e de substituição, de modo que me parece difícil aplicar-se por analogia aos documentos de transporte. Deste modo, essa disposição deve ser considerada inválida?

35.

A este respeito, partilho totalmente das posições expressas pelo Estado belga e pela Comissão, isto é, que a distinção feita pelo artigo 31.°, n.° 2, entre documentos aduaneiros e os documentos de substituição, por um lado, e os documentos de transporte, por outro, é justificada por razões objectivas totalmente válidas, considerando que os primeiros, necessitando frequentemente da intervenção de organismos oficiais de países terceiros, podem ser mais difíceis e mais demorados a obter do que os segundos, que o próprio exportador ou detém, no caso de uma venda cif, ou pode obter mais facilmente junto do comprador, no caso de uma venda fob.

36.

As duas hipóteses consideradas por Philipp Brothers para demonstrar que é absurda uma vinculação a uma interpretação literal do artigo 31.°, n.° 2, não me parecem convincentes e são, aliás, fundadas em argumentações contraditórias. Por um lado, com efeito, argumentar, na hipótese em que só não existem os documentos de transporte, que é contrário ao princípio da proporcionalidade decidir que a caução é perdida, equivale decididamente a pôr em causa a necessidade da apresentação dos documentos de transporte e, por conseguinte, o facto de o artigo 20.° do Regulamento n.° 2730/79 prever a apresentação dos documentos aduaneiros ou de substituição e do documento de transporte. Tal argumentação ignora, assim, a própria premissa sobre a qual Philipp Brothers baseou o seu raciocínio, isto é, que a liberação da caução está subordinada à apresentação do processo completo de pagamento da restituição (ver a página 35 das suas observações escritas). Ora, por outro lado, Philipp Brothers afirma que a concessão de prazos suplementares para apresentação dos documentos aduaneiros ou de substituição deveria automaticamente ser alargada aos documentos de transporte precisamente devido ao facto de a liberação da caução estar subordinada à apresentação do processo completo e que, portanto, seria inútil não prever um prazo suplementar para a apresentação dos documentos de transporte.

37.

Assim, não se pode falar de discriminação, nem de violação do princípio da proporcionalidade, tanto menos que, mesmo para os documentos de transporte, a excepção do caso de força maior do artigo 31.°, n.° 1, pode actuar e que a concessão de prazos suplementares para os outros documentos, por força do artigo 31.°, n.° 2, está longe de ser automática e está subordinada à condição de o exportador ter feito diligências para os obter, exigência cujo respeito, no caso dos documentos de transporte, mais fáceis de obter, deve, de qualquer modo, ser julgada segundo critérios mais severos.

38.

Se o artigo 31.°, n.° 2, na sua versão inicial, não é, assim, nem discriminatório nem desproporcionado, o facto de o artigo 1.°, n.° 14, do Regulamento (CEE) n.° 568/85 ( 8 ), bem como o artigo 47.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3665/87 ( 9 ), que substituiu o Regulamento n.° 2730/79, preverem a possibilidade de concessão de prazos suplementares igualmente para a apresentação dos documentos de transporte, não pode ser interpretado como fazendo, a postenou, a prova do contrário. Em especial, os argumentos invocados pela Comissão para justificar essa alteração, isto é, a necessidade de uma gestão administrativa coerente dos processos, por mais válidos e convincentes que sejam, demonstram, quando muito, que a regulamentação anterior era susceptível de complicar as tarefas das administrações nacionais, mas não que as razões que tinham conduzido a Comissão a tratar diferentemente os documentos de transporte eram ilegítimas e não podiam justificar a exigência de um maior rigor relativamente à apresentação dos documentos de transporte do que relativamente à dos outros documentos.

39.

Assim, proponho ao Tribunal que responda às quinta e sexta questões do seguinte modo:

«O artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79 não autoriza que possam ser concedidos prazos suplementares para a apresentação do documento de transporte mencionado no artigo 20.°, n.° 5. Todavia, tal facto não é susceptível de afectar a validade do artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79.»

40.

Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio deseja, essencialmente, saber se a obrigação de reembolsar a restituição paga adiantadamente, acrescida de 15 %, ou se tal não acontecer, a perda da caução, na hipótese em que as provas exigidas pelo artigo 25.°, n.° 2, não tiverem sido apresentadas nos prazos referidos no artigo 31.°, mesmo que a exportação tenha ocorrido, não é contrária ao princípio da proporcionalidade.

41.

A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que, para que o princípio da proporcionalidade possa eventualmente actuar no caso de ultrapassagem do prazo, não basta afirmar que a exportação ocorreu, mas é necessário ainda prová-lo por meio dos documentos exigidos para esse efeito. A solução contrária equivaleria a pôr em causa a própria obrigação de apresentar as provas exigidas. Foi o que fez, precisamente, Philipp Brothers, que afirma, na sua proposta de resposta às duas primeiras questões, que, «quando for provado que os produtos agrícolas foram efectivamente exportados e colocados no consumo no mercado dos países terceiros» (provado por quem e como?), «a liberação da caução» (mesmo acontecendo por erro) «tem por efeito isentar o exportador da sua obrigação de apresentar o processo de pagamento da restituição nos termos e prazos previstos pelo Regulamento n.° 2730/79». Noutros termos, uma vez que a administração já não tem poderes directos sobre o operador económico, através de uma caução por ele prestada, este pode provar a realidade da exportação nas formas e nos prazos que escolheu. Aliás, resulta dos autos que, no que diz respeito à exportação com destino à Finlândia, nunca nenhum dos meios de prova exigidos foi apresentado por Philipp Brothers.

42.

Mas voltemos à questão da ultrapassagem do prazo. Resulta do acórdão de reenvio que as dúvidas que o órgão jurisdicional nacional tem a respeito da legalidade da disposição em causa surgiram da consideração «que a obrigação essencial que deve garantir a caução, no caso de adiantamento sobre a restituição, é a realização efectiva da exportação, bem como a colocação no consumo dos produtos agrícolas no país de destino». E igualmente na distinção que deveria ser feita entre a obrigação principal, isto é, a de exportar, e a obrigação secundária, isto é, a de apresentar as provas exigidas nos prazos impostos, que Philipp Brothers se baseia para alegar que, nesse caso, segundo a jurisprudência do Tribunal, uma regulamentação comunitária «não pode, sem ignorar o princípio da proporcionalidade, punir tão severamente o incumprimento da obrigação secundária como o da obrigação principal» ( 10 ).

43.

Não penso, todavia, que essa jurisprudência seja aplicável no âmbito da regulamentação em causa no presente caso.

44.

A premissa de base da fundamentação de Philipp Brothers, isto é, que resulta claramente do texto do artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79, que essa disposição visa punir o incumprimento de duas obrigações distintas (ver a página 13 das suas observações escritas) e, portanto, a remissão para a jurisprudência citada do Tribunal, não é, na minha opinião, fundamentada. O artigo 25.°, n.° 2, não faz distinção entre a obrigação de exportar e a obrigação de apresentar os documentos que provem essa exportação, nos prazos impostos. Nos termos dessa disposição, como nos termos das outras disposições do Regulamento n.° 2730/79 (ver, nomeadamente, os artigos 9.°, 10.°, 11.° e 20.°), só é considerado ter exportado ou colocado no consumo, no país terceiro, quem o provar através dos documentos previstos. Isto também é válido no caso do segundo travessão do n.° 2 do artigo 25.°, no sentido de que, para beneficiar da restituição, o exportador deve efectivamente fazer, nos prazos previstos, a prova de que o produto chegou a outro destino que não aquele para o qual o adiantamento tinha sido calculado. E com base nesta prova que o montante pago indevidamente poderá ser determinado e, portanto, reembolsado.

45.

Assim, é lógico que, no exemplo dado por Philipp Brothers, o exportador que apenas exporta a metade dos produtos em relação aos quais foi concedido um adiantamento e prove a realização parcial da sua obrigação só é obrigado a reembolsar a metade do adiantamento obtido, acrescido de 15 %, enquanto aquele que exportou a totalidade das quantidades em relação às quais o adiantamento foi concedido, mas que só apresente as provas depois do termo do prazo referido no artigo 31.°, é obrigado a reembolsar o montante total do adiantamento, acrescido de 15 %: com efeito, o primeiro, contrariamente ao segundo, apresentou precisamente nos prazos previstos as provas exigidas para poder beneficiar definitivamente da metade da restituição paga adiantadamente. O sistema inclui, assim, já um elemento de proporcionalidade, uma vez que a restituição só deve ser reembolsada proporcionalmente às quantidades em relação às quais a prova não pode ser apresentada.

46.

Por último, e já o referi no início das presentes conclusões, a caução prestada nos termos do artigo 25.°, n.° 1, não tem, de qualquer modo, por objectivo garantir a execução efectiva do compromisso de exportar. Isso é o objectivo da caução distinta, exigida nos termos do Regulamento n.° 2727/75, relativo à organização comum de mercado no sector dos cereais. Recordo que «a concessão da restituição constitui uma vantagem para o operador económico justificada quando certas condições, relativas tanto às características do produto exportado como às modalidades de exportação, estejam reunidas» e que, «quando... tal não aconteceu, o montante da restituição não é devido ao exportador, devendo ser reembolsado quando já tiver sido pago, por exemplo, no âmbito de um pré-financiamento» ( 11 ). Assim, não é a concessão de um adiantamento sobre a restituição que obriga o operador a exportar; a prova da exportação constitui apenas a condição para que o operador possa definitivamente beneficiar da restituição. Também, no caso em que a exportação não ocorreu ou quando a sua prova não foi feita, não é uma sanção que é aplicada ao operador: este deve apenas reembolsar a vantagem recebida adiantadamente, acrescida de 15 %, sob a forma de contrapartida do benefício indevido do crédito a título gratuito que representou o adiantamento.

47.

Aliás, resulta dos regulamentos relativos a organizações comuns de mercados para os diferentes produtos agrícolas e, nomeadamente, do artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 2727/75, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais, que a restituição é concedida «na medida do necessário, para permitir a exportação». Quanto aos adiantamentos, o Regulamento n.° 2730/79 dispõe, no seu décimo nono considerando, que os mesmos visam simplesmente «facilitar aos exportadores o financiamento das suas exportações».

48.

E o conjunto das observações precedentes que diferenciam o presente processo dos processos Buitoni, Man (Sugar) e Maas, citados pela Philipp Brothers, e o aproximam, contrariamente ao que a Philipp Brothers pretende fazer crer, do processo Denkavit France.

49.

No processo Buitoni ( 12 ), o regime de caução em causa era «destinado a garantir o cumprimento do compromisso voluntariamente assumido, de importar ou de exportar durante a duração de validade dos certificados emitidos para esse fim». A perda da caução constituía, assim, uma verdadeira sanção do incumprimento tanto da obrigação de importar ou de exportar como da obrigação de provar, nos prazos previstos, o cumprimento dessa primeira obrigação. Não estava em causa qualquer vantagem financeira do operador económico, que só seria necessário recuperar, e pareceu excessivo penalizar mais severamente o incumprimento do prazo do que o incumprimento da obrigação de importar ou de exportar, «que a própria caução (era) destinada a garantir» e que era, quanto a ela própria, penalizada por uma sanção de caracter essencialmente proporcional.

50.

A situação era semelhante no processo Man (Sugar) ( 13 ). Nesse caso, o operador económico tinha apresentado, no âmbito de um concurso permanente para a determinação das restituições à exportação de açúcar para países terceiros, sete propostas, das quais cinco tinham sido aceites. Man Sugar era então obrigado a solicitar a emissão de certificados de exportação dentro de um certo prazo. Ora, o organismo competente tinha recebido esses pedidos com quatro horas de atraso. A caução prestada tinha por objecto garantir tanto a obrigação de exportar as quantidades de açúcar adjudicadas como a de pedir num prazo curto um certificado de exportação. Foi só depois de ter verificado que o regime da caução

«é antes de tudo destinado a garantir o cumprimento do compromisso, voluntariamente assumido pelo operador económico, de exportar as quantidades de açúcar que foram objecto do concurso» (n.° 21)

que o Tribunal julgou contrário ao princípio da proporcionalidade

«a sanção fixa e automática da perda da caução que penaliza uma violação claramente menos grave do que a do não cumprimento da obrigação principal, que a própria caução se destina a garantir» (n.° 29).

51.

No processo Atalanta ( 14 ) (citado pela Comissão) estava em causa uma disposição que só excluía expressamente um operador económico da ajuda à armazenagem se as obrigações principais por ele assumidas não fossem integralmente cumpridas.

52.

Por ultimo, o contexto do processo Maas era de tal modo particular e diferente do presente processo que o acórdão do Tribunal ( 15 ) não pode servir de precedente transponível. Aliás, o Tribunal não se pronunciou no processo Maas quanto à «proporcionalidade» da perda da caução no caso de ultrapassagem do prazo que estava em causa, isto é, o prazo no qual a mercadoria deveria ser embarcada, mas considerou «que em matéria de transporte marítimo um atraso de alguns dias no embarque da mercadoria e na partida do navio não pode ser considerado uma violação dessa obrigação» de embarcar a mercadoria no decurso de um determinado período (n.° 17). Não existindo essa violação, não podia colocar-se a questão da perda da caução.

53.

Pelo contrário, o presente processo tem três grandes semelhanças com o processo Denkavit France, atrás referido, embora, no acórdão em questão, de 22 de Janeiro de 1986 ( 16 ), o Tribunal só se tenha pronunciado quanto à compatibilidade com o princípio da proporcionalidade da preclusão ligada à ultrapassagem do prazo, e não quanto às consequências que essa preclusão é susceptível de ocasionar.

54.

Já vimos a este propósito que o Tribunal fez prova, nesse acórdão, de um extremo rigor e que, num contexto sensivelmente idêntico ao do presente processo, concluiu que «nada permite afirmar que a preclusão (em questão) é desproporcionada em relação com o objectivo que o legislador comunitário quis atingir» (n.° 22). Recordemos que nesse caso, como no caso em apreço, o prazo previsto para a apresentação dos documentos tinha expressamente carácter preclusivo, que tinha sido instituído «por razões de boa gestão administrativa», que foi, em primeiro lugar, fixado em seis meses, depois prorrogado para doze meses ( 17 ) e que estava compreendida uma excepção para a ocorrência de força maior. A possibilidade de beneficiar de prazos suplementares não estava, todavia, prevista. Por outro lado, é inexacto dizer, como o fez Philipp Brothers, que a fixação de um prazo imperativo para apresentação dos processos, no processo Denkavit France, tinha sido justificada não apenas por razoes de boa gestão administrativa, mas também, indirectamente, pela necessidade de evitar distorções de concorrência. Resulta claramente do n.° 19 do acórdão do Tribunal que era a fixação de um prazo para o pagamento dos MCM, e não para apresentação dos pedidos, que visava «evitar distorções de concorrência entre os operadores dos Estados-membros» ( 18 ). Por outro lado, resulta do sétimo considerando do Regulamento (CEE) n.° 2746/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece, no sector dos cereais, as regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação e aos critérios de fixação do seu montante (JO L 281, p. 78; EE 03 F9 p. 73), que a necessidade de evitar distorções de concorrência entre os operadores da Comunidade está na própria base de qualquer acção das instituições destinada à fixação de «condições administrativas» que «sejam as mesmas em toda a Comunidade». Este considerando fundamenta muito especialmente o artigo 8.° do referido regulamento, que, nos seus n.os 1 e 2, primeiro parágrafo, consagra o princípio de que o pagamento da restituição está sujeito à condição de que seja feita prova de que os produtos foram exportados e, no caso da restituição diferenciada, que atingiram o destino previsto e, no seu n.° 2, segundo parágrafo, e n.° 3, permite a adopção de disposições derrogatórias e complementares. Ora, é precisamente nestes dois últimos números, bem como nas disposições correspondentes adoptadas no âmbito das organizações comuns de mercado para os outros produtos agrícolas, que o Regulamento n.° 2730/79 se fundamenta (ver a terceira base jurídica).

55.

Sendo assim, considero, com o Estado belga, que, se o Tribunal fez prova de tal rigor no processo Denkavit France, não tolerando qualquer ultrapassagem do prazo previsto, salvo no caso de força maior, foi porque se tratava de conceder, sob a forma de MCM, importantes vantagens financeiras aos operadores económicos.

56.

Passa-se o mesmo no caso em apreço, em que a vantagem financeira tem a forma de uma restituição à exportação e onde, vimo-lo, o pagamento da restituição está igualmente subordinado à apresentação das provas exigidas num prazo de preclusão imposto. O rigor parece-me tanto mais aceitável que há aqui, além disso, a possibilidade de obtenção de prazos suplementares. A consequência lógica é a de que a pessoa que, salvo em caso de força maior, ou quando beneficia de prazos suplementares, não respeite esse prazo, não tem direito à restituição.

57.

Se este raciocínio é exacto, não pode, bem entendido, ser de outro modo, no caso em que a restituição foi paga adiantadamente, de modo que, tal como a própria preclusão, a simples obrigação de reembolsar o montante do adiantamento (aumentado de 15 % sob forma de compensação do crédito a título gratuito que representou o adiantamento), ou, na falta de reembolso, a perda da caução, constituída para garantir o reembolso, não pode ser considerada desproporcionada em relação aos objectivos prosseguidos. Os meios que a disposição litigiosa põe em prática para realizar o objectivo que visa estão de acordo com a sua importância e são necessários para o atingir ( 19 ).

58.

Esta conclusão não pode ser afectada pela remissão que faz Philipp Brothers para o artigo 48.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3665/87, atrás citado, que, ao prever, de futuro, uma sanção flexível em função de diversos critérios no caso de ultrapassagem do prazo previsto para a apresentação das provas exigidas, equivaleria a demonstrar a posteriori que o artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2730/79 não seria conforme ao princípio da proporcionalidade.

59.

A medida de flexibilização adoptada prevê unicamente que, se os meios de prova exigidos forem apresentados depois do termo do prazo de um ano, mas antes do termo do prazo de dezoito meses, o montante a reembolsar será igual a 85 % do montante normal. A diferença não é assim muito importante. (Philipp Brothers, aliás, ultrapassou também o prazo de dezoito meses.) De qualquer modo, a simples intervenção de uma alteração da regulamentação existente não basta para demonstrar que a regulamentação anterior era ilegal. Aliás, resulta do último considerando da página 3 do Jornal Oficial respectivo (JO L 351 de 14.12.1987) que, no caso em apreço, parecia apenas «desejável» ao legislador comunitário flexibilizar a regulamentação no respeitante ao incumprimento dos prazos impostos.

60.

É verdade que se pode conceber, no plano intelectual, um sistema em que o montante a reembolsar pelo operador económico seja estritamente proporcional à ultrapassagem do prazo. Poder-se-ia, assim, pensar numa redução de 5 % por semana de ultrapassagem (reembolso total depois de vinte semanas), de 5 % por dia de ultrapassagem (reembolso total depois de vinte dias) e de 1 % por dia (reembolso total depois de cem dias). Mas todas estas soluções encorajariam a inacção dos operadores económicos e obrigariam as administrações dos nossos países a um grande número de cálculos que acentuariam o peso burocrático, talvez já excessivo, dos numerosos regimes de exportação existentes na Comunidade.

61.

Por último, é necessário não esquecer que o artigo 20.° do regulamento em causa é muito flexível no respeitante aos meios de prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de colocação no consumo das mercadorias. Essa prova pode ser feita:

62.

Se nenhum destes documentos puder ser apresentado em consequência de circunstâncias alheias à vontade do exportador, este pode ainda apresentar um ou vários dos seguintes documentos:

63.

E muito difícil de compreender que uma sociedade comercial especializada no comércio internacional de matérias-primas e de produtos agrícolas não consiga obter um ou outro desses documentos, eventualmente depois de ter pedido um prazo suplementar, e que Philipp Brothers tenha precisado de mais de dezoito meses (de 29 de Janeiro de 1981 a 17 de Setembro de 1982) para apresentar uma cópia certificada conforme do documento aduaneiro, num dos casos, e uma fotocópia não certificada conforme, no outro.

64.

Em resumo, considero que uma disposição como a aqui em causa, onde prevê que:

não viola o princípio da proporcionalidade.

65.

Assim, proponho que se responda ao órgão jurisdicional de reenvio que a análise da sétima questão não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade dos artigos 25.° e 31.° do Regulamento n.° 2730/79.

66.

Por conseguinte, as respostas propostas são as seguintes: