COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 22.7.2024

COM(2024) 307 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

nos termos do artigo 410.º-B da Diretiva IVA,


sobre a aplicação das regras do IVA relativas aos vales:



definição, cadeias de distribuição e vales não resgatados

Índice

1.    Introdução    

2.    Contexto da intervenção    

3.    Aplicação das disposições atuais    

4.    Avaliação das regras em vigor    

4.1    Avaliação geral    

4.2    Avaliação de temas específicos    

5.    Conclusões    

Anexo – Relatório de síntese – Questionário sobre a aplicação da Diretiva Vales    

1.Introdução 

Em 27 de junho de 2016, o Conselho adotou uma diretiva 1 que altera a Diretiva IVA 2 relativa ao tratamento de operações que envolvam vales (Diretiva Vales). As novas regras são aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2019, mas apenas aos vales emitidos após 31 de dezembro de 2018.

O objetivo destas alterações é a simplificação, modernização e harmonização das regras do IVA aplicáveis aos vales 3 , em especial para «garantir um tratamento seguro e uniforme, ser coerente com os princípios de um imposto geral sobre o consumo exatamente proporcional ao preço dos bens e serviços, evitar incoerências, distorções de concorrência, dupla tributação ou não tributação e ainda reduzir o risco de elisão fiscal» 4 .

Nos termos do artigo 410.º-B da Diretiva IVA alterada, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação com base nas informações obtidas dos Estados-Membros da UE (a partir do presente) sobre a aplicação das disposições da Diretiva IVA no que diz respeito ao tratamento dos vales em sede de IVA, em especial no que diz respeito à definição de vales, às regras em matéria de IVA relativas à tributação dos vales na cadeia de distribuição e aos vales não resgatados, acompanhado, se necessário, de uma proposta adequada de alteração das regras pertinentes.

Tendo em conta o que precede, o presente relatório analisa o desempenho geral das regras do IVA respeitantes aos vales de acordo com cinco critérios (eficácia, eficiência, pertinência, coerência e valor acrescentado da UE) ao longo de quatro anos desde a sua aplicação inicial em 2019, seguida de uma avaliação específica dos seguintes elementos: i) a definição de «vales», ii) a tributação dos vales na cadeia de distribuição e iii) os vales não resgatados. O relatório avalia a aplicação das disposições pertinentes com base nos resultados de um inquérito dirigido aos Estados-Membros realizado de 27 de março a 9 de junho de 2023 5 . Em seguida, conclui ponderando se seria adequada uma proposta legislativa para alterar as regras em causa.

2.Contexto da intervenção 

Na ausência de regras comuns do IVA, tanto na Sexta Diretiva IVA 6 como na Diretiva IVA, no que respeita ao tratamento dos vales, os Estados-Membros desenvolveram abordagens diferentes ao longo dos anos. Tal conduziu a riscos de dupla tributação ou não tributação, elisão fiscal e obstáculos à inovação empresarial 7 . Assim, em 2012, a Comissão apresentou uma proposta 8 para clarificar e harmonizar as regras em matéria de IVA aplicáveis aos vales.

Depois de adotadas pelo Conselho, algumas das disposições propostas pela Comissão foram, no entanto, excluídas. Concretamente, a Diretiva Vales adotada não contém nenhuma disposição relativa aos vales de desconto, aos pagamentos por conta nem ao cálculo do valor tributável para a distribuição de vales de finalidade múltipla. Quanto aos descontos, os considerandos da diretiva adotada esclarecem mesmo que os instrumentos que conferem um desconto ao seu detentor no momento da aquisição de bens ou serviços, mas que não conferem nenhum direito a receber esses bens ou serviços, não devem ser visados por essas regras. Também não é feita referência à exclusão, da definição de vale, de qualquer instrumento cujo propósito se limite a realizar pagamentos nem à relação entre as regras relativas aos vales e as regras especiais do IVA, como as relativas ao regime das margens para os agentes de viagens. Poder-se-ia argumentar que tal se deve, em parte, ao facto de ser necessária unanimidade no domínio da tributação, em que os compromissos alcançados muitas vezes deixam de parte questões que poderiam ter sido acordadas por maioria. Com efeito, nos últimos anos, estas e outras questões de aplicação foram debatidas no contexto do Comité do IVA 9 , resultando em dois conjuntos de orientações 10 acordadas pela maioria dos Estados-Membros (secção 3) que, embora não sejam juridicamente vinculativas, contribuem para uma aplicação mais uniforme das regras comuns do IVA.

i) Definição de «vales»

As regras adotadas preveem que, para que um instrumento possa ser considerado um vale, têm de estar preenchidas duas condições cumulativas: i) o instrumento implica a obrigação de o aceitar como contraprestação ou parte da contraprestação por uma entrega de bens ou prestação de serviços e ii) o instrumento ou a documentação relacionada especifica os bens a entregar ou os serviços a prestar ou a identidade dos potenciais fornecedores.

Figura 1: Conceito de vale 11

Um «vale de finalidade única» (single-purpose voucher – SPV) é um vale em que o lugar da entrega dos bens ou prestação dos serviços a que o vale diz respeito e o IVA devido sobre esses bens ou serviços são conhecidos no momento da emissão do vale. Todos os vales que não sejam SPV são «vales de finalidade múltipla» (multi-purpose vouchers – MPV).

Figura 2: SPV

Figura 3: Conceito de MPV

Os considerandos da Diretiva Vales clarificam igualmente que os instrumentos que conferem um desconto ao seu detentor no momento da aquisição de bens ou serviços, mas que não conferem nenhum direito a receber esses bens ou serviços, não devem ser visados por essas regras 12 e que as disposições relativas aos vales não devem acarretar qualquer alteração ao tratamento em sede de IVA dos títulos de transporte, dos bilhetes de entrada em cinemas e museus, dos selos de correio ou similares 13 .

ii) Tratamento dos vales em sede de IVA na cadeia de distribuição

Como refere o considerando 8 da Diretiva Vales, caso o tratamento em sede de IVA relativo à entrega de bens ou prestação de serviços subjacente possa ser determinado com segurança logo no momento da emissão de um vale de finalidade única, o IVA deverá ser exigido em cada cessão, inclusive no momento da emissão do vale de finalidade única, ao passo que a entrega material dos bens ou a prestação efetiva dos serviços em troca de um vale de finalidade única não deverá ser considerada uma operação independente.

Figura 4: Regras que regem a cessão de um SPV

No que respeita à distribuição de SPV, a Diretiva Vales esclareceu que se considera que cada cessão de um SPV por um sujeito passivo que atue em seu próprio nome, inclusive no momento da emissão desse vale, constitui a entrega dos bens ou prestação dos serviços a que o vale diz respeito 14 . O IVA deve ser declarado sobre a contraprestação recebida pelo SPV nos termos do artigo 73.º da Diretiva IVA. Se, por outro lado, os SPV forem emitidos ou distribuídos por um sujeito passivo que atue em nome de outra pessoa, esse sujeito passivo não será considerado participante na entrega ou prestação subjacente.

Relativamente aos MPV, o IVA deve ser exigido no momento da entrega dos bens ou da prestação dos serviços a que o vale diz respeito, pelo que eventuais cessões anteriores de MPV não deverão estar sujeitas a IVA.

Figura 5: Regras que regem a cessão de um MPV

Relativamente aos serviços prestados ao longo da cadeia de distribuição de um MPV, só os serviços intermediários ou as prestações de serviços separadas, tais como serviços de distribuição ou de promoção, estarão sujeitos a IVA. Por conseguinte, caso um sujeito passivo que não atue em nome próprio receba uma contraprestação separada no momento da cessão de um MPV, essa contraprestação deverá ser tributável nos termos do regime normal do IVA 15 .

Por último, no que diz respeito ao valor tributável de um MPV, a Diretiva Vales esclareceu que, a fim de garantir a exatidão do montante do IVA pago, sem prejuízo do disposto no artigo 73.º da Diretiva IVA, o fornecedor de bens ou o prestador de serviços deverá declarar o IVA com base na contraprestação paga em troca do MPV 16 . Na ausência de tal informação, o valor tributável deverá ser igual ao valor monetário indicado no próprio vale ou em documentação relacionada, deduzido o montante do IVA relativo aos bens entregues ou aos serviços prestados. Caso um MPV seja usado parcialmente para pagamento da entrega de bens ou prestação de serviços, o valor tributável deverá ser igual à parte correspondente da contraprestação ou do valor monetário, deduzido o montante do IVA relativo aos bens entregues ou aos serviços prestados.

iii) Vales não resgatados

Caso um MPV seja usado parcialmente, o valor tributável deverá ser igual à parte correspondente da contraprestação ou do valor monetário, deduzido o montante do IVA relativo aos bens entregues ou aos serviços prestados, embora se esclareça 17 que tal «não visa as situações em que um vale de finalidade múltipla não é resgatado pelo consumidor final durante o seu período de validade e o vendedor mantém a contraprestação recebida por esse vale» 18 .

3.Aplicação das disposições atuais

Nos termos do artigo 2.º da Diretiva Vales:

«1. Os Estados-Membros adotam e publicam, até 31 de dezembro de 2018, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. Comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições. Os Estados-Membros aplicam essas disposições a partir de 1 de janeiro de 2019. 

2. Os Estados-Membros comunicam à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adotarem nos domínios regulados pela presente diretiva».

No que diz respeito à obrigação de comunicar à Comissão o texto das novas disposições, foram encerrados cinco procedimentos de infração por não comunicação após Chipre, a Chéquia, a Grécia, a Letónia e a Roménia terem comunicado as suas medidas de transposição.

A verificação da conformidade de cada Estado-Membro realizada pela DG TAXUD 19 após 1 de janeiro de 2019 revelou que quatro Estados-Membros não respeitaram as datas prescritas de entrada em vigor e aplicação das novas disposições (na Chéquia, as alterações entraram em vigor em 1 de abril de 2019, na Dinamarca e na Letónia as novas disposições só se aplicavam aos vales emitidos após 1 de julho de 2019 e na Eslováquia aos vales emitidos após 30 de setembro de 2019).

Além disso, na sequência da verificação da conformidade, a Comissão deu início a dois processos EU Pilot 20 contra a Bulgária e a França. No caso da Bulgária, o processo EU Pilot relativo ao tratamento dos vales de refeição foi encerrado após a alteração da legislação nacional em 18 de fevereiro de 2022. Concretamente, na sequência das alterações introduzidas, os vales de refeição que podiam ser trocados tanto por entregas sujeitas a uma taxa reduzida de IVA como por entregas tributadas à taxa normal foram considerados MPV. No caso da França, o processo EU Pilot dizia respeito à determinação do valor tributável das entregas de bens ou das prestações de serviços efetuadas em relação a um MPV, na ausência de informação quanto à contraprestação paga. Nos termos do artigo 73.º-A da Diretiva IVA, neste caso, o valor tributável é igual ao valor monetário indicado no próprio vale de finalidade múltipla ou em documentação relacionada, deduzido o montante do IVA relativo aos bens entregues ou aos serviços prestados. Após a alteração da legislação nacional em conformidade, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2022, o processo foi encerrado.

No que diz respeito à jurisprudência da UE, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) apreciou pela primeira vez 21 a Diretiva Vales no processo DSAB Destination Stockholm 22 , que dizia respeito à interpretação do artigo 30.º-A da Diretiva IVA em relação a um cartão de serviços turísticos. A questão prejudicial visava determinar se um instrumento que confere ao seu titular o direito de beneficiar de diversos serviços num dado local, durante um período limitado e até certo montante, pode constituir um «vale», na aceção do artigo 30.º-A, ponto 1, da Diretiva IVA, mesmo que, em razão da duração de validade limitada desse instrumento, um consumidor médio não possa beneficiar da totalidade dos serviços propostos, e que, em caso afirmativo, esse instrumento possa constituir um MPV, na aceção do artigo 30.º-A, ponto 3, da referida diretiva.

Em primeiro lugar, o TJUE considerou que as condições para ser considerado um vale nos termos do artigo 30.º-A pareciam estar preenchidas (desde que também fossem determinadas pelo órgão jurisdicional de reenvio). Esclareceu que as duas condições são cumulativas: i) o instrumento implica a obrigação de o aceitar como contraprestação ou parte da contraprestação por uma entrega de bens ou prestação de serviços e ii) o instrumento ou a documentação relacionada tem de especificar os bens a entregar ou os serviços a prestar ou a identidade dos potenciais fornecedores. Pelo contrário, o período de validade do cartão em causa ou a possibilidade de beneficiar de todos os serviços abrangidos por esse cartão não são elementos pertinentes para efeitos da qualificação do cartão como «vale» na aceção do artigo 30.º-A Em segundo lugar, foi considerado que o cartão em causa permite o acesso a diferentes prestações de serviços, sujeitas a taxas de IVA diferentes ou isentas de imposto, não sendo possível prever antecipadamente quais os serviços escolhidos pelo titular do cartão. Uma vez que o IVA devido sobre esses serviços não é conhecido no momento da emissão do referido instrumento, não pode ser considerado um SPV. Por conseguinte, o TJUE considerou que o instrumento constitui um MPV na aceção do artigo 30.º-A, n.º 3, da Diretiva IVA, uma vez que este conceito tem um âmbito residual (todos os vales que não são SPV constituem MPV).

Mais recentemente, o acórdão do TJUE no processo Finanzamt O (Bons à use unique) 23 centrou-se na questão de saber se uma cadeia de distribuição entre operadores económicos que atuam em seu próprio nome em toda a UE antes de os serviços a que o vale diz respeito serem prestados aos consumidores finais pode pôr em causa a qualificação de um vale como SPV (especificamente, se o lugar da entrega dos bens ou serviços a que o vale se refere e o IVA devido sobre esses bens ou serviços são conhecidos no momento da emissão do vale). O TJUE decidiu que a qualificação de um vale como SPV na aceção do artigo 30.º-A, n.º 2, da Diretiva IVA depende unicamente das condições previstas nesta disposição, nomeadamente a exigência de que o lugar da prestação de serviços aos consumidores finais, a que esse vale se refere, seja conhecido no momento da emissão do vale, independentemente de ser objeto de transferências entre sujeitos passivos que atuam em seu próprio nome e estejam estabelecidos no território de um Estado-Membro diferente do dos consumidores finais. No essencial, o TJUE considerou que as sucessivas transferências de um SPV efetuadas por sujeitos passivos agindo em seu próprio nome, que devem ser consideradas a entrega a que o vale se refere nos termos do artigo 30.º-B, n.º 1, primeiro parágrafo, não põem em causa a apreciação feita no momento da emissão do vale sobre a qualificação desse vale como SPV, e mais especificamente sobre a questão de saber se o lugar da prestação dos serviços a que o vale se refere é conhecido no momento da emissão. Com efeito, o TJUE observou que o artigo 30.º-B, n.º 1, primeiro parágrafo, da Diretiva IVA só se aplica aos vales (já) qualificados como SPV de acordo com os dois critérios cumulativos estabelecidos no artigo 30.º-A, n.º 2, que devem ser avaliados no momento da emissão do vale. O TJUE observou que, caso contrário, uma interpretação diferente faria depender a qualificação de um vale (como SPV ou MPV) do facto de ser transferido dentro de um único Estado-Membro ou dentro de uma cadeia de distribuição transfronteiriça. Tal seria contrário aos objetivos iniciais das disposições em matéria de IVA relativas aos vales, que visavam evitar incoerências, dupla tributação ou não tributação e assimetrias entre os Estados-Membros. Além disso, tornaria praticamente impossível classificar qualquer vale como SPV.

As questões de interpretação e aplicação jurídicas foram igualmente debatidas pelo Comité do IVA em várias ocasiões 24 , com vista a contribuir para uma aplicação mais uniforme das disposições da Diretiva IVA, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva Vales.

Em especial, o Comité do IVA analisou as regras em matéria de IVA aplicáveis aos vales em relação aos cartões municipais, aos instrumentos de pagamento e às criptofichas de consumo (city cards), bem como a sua relação com regimes especiais e isenções do IVA (ou seja, isenções médicas), incluindo as isenções específicas previstas para a exportação de bens.

Tendo em conta o apoio da maioria dos Estados-Membros, o Comité do IVA chegou igualmente a acordo sobre dois conjuntos de orientações 25 sobre o tratamento dos vales em sede de IVA que, embora não sejam juridicamente vinculativas para os Estados-Membros, contribuem para uma aplicação mais uniforme das regras comuns em matéria de IVA 26 .

Com o primeiro conjunto de orientações 27 , acordou-se o seguinte:

1.Por ser um instrumento em que existe a obrigação de o aceitar como contraprestação ou parte da contraprestação por uma entrega de bens ou prestação de serviços com os potenciais fornecedores especificados no momento da emissão, o Comité do IVA reconhece unanimemente que o vale deve ser considerado um instrumento de finalidade limitada.

2.O Comité do IVA é da opinião quase unânime de que um vale não pode ser considerado um instrumento de pagamento, uma vez que se trata de um instrumento que constitui a contraprestação por entregas de bens ou prestações de serviços nele incorporadas e não de um instrumento que tem por efeito a transferência de fundos. Por conseguinte, o Comité do IVA concorda quase unanimemente que o resgate de um vale não deve ser visto como um pagamento, mas antes como o exercício de um direito de obter os bens ou serviços a que o vale diz respeito. A este respeito, o Comité do IVA observa, quase por unanimidade, que o titular de um vale tem o direito de beneficiar dos bens ou serviços após o resgate do vale que o fornecedor é obrigado a aceitar como contraprestação.

3.O Comité do IVA confirma por unanimidade que um vale só é considerado como tal se os bens ou serviços a fornecer ou a identidade dos seus potenciais fornecedores forem indicados no próprio instrumento ou na documentação conexa, incluindo os seus termos e condições. No que diz respeito às criptofichas (tokens) que ainda não fazem parte de um mercado regulamentado na UE e cuja natureza está sujeita a alterações, o Comité do IVA é da opinião unânime de que, em princípio, não devem ser considerados vales na aceção da Diretiva IVA. No entanto, o Comité do IVA concorda unanimemente que é adequada uma abordagem caso a caso para determinar se uma criptoficha pode ser considerada um vale, em função da sua qualificação e utilização específicas.

4.O Comité do IVA concorda quase unanimemente que as disposições dos regimes especiais do IVA, como as aplicáveis às pequenas empresas, às agências de viagens ou aos bens em segunda mão, aos objetos de arte e de coleção e às antiguidades, que constituem exceções às regras gerais do IVA, prevalecem sobre a aplicação das regras aplicáveis aos vales e outras regras gerais, sempre que qualquer dessas regras colida com a correta aplicação e os objetivos do regime especial. O Comité do IVA concorda quase unanimemente que a natureza de um vale não deve ser alterada pelo facto de a pessoa que o emite ou cede satisfazer as condições para a aplicação de um regime especial.

Com o segundo conjunto de orientações 28 , acordou-se o seguinte:

1.À luz do acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia no processo C-637/20 DSAB Destino Stockholm, o Comité do IVA confirma por unanimidade que, para ser classificado como vale nos termos do artigo 30.º-A, ponto 1), da Diretiva IVA, um instrumento como um city card: i) deve implicar a obrigação de aceitação como contraprestação ou parte da contraprestação de uma entrega de bens ou prestação de serviços e ii) os bens ou serviços a fornecer ou a identidade dos potenciais fornecedores devem ser especificados no city card ou nos documentos conexos, incluindo os termos e condições de utilização. O Comité do IVA também, por unanimidade, confirma que estas condições são cumulativas e devem estar preenchidas para que qualquer instrumento possa ser classificado como vale.

2.Dado que a classificação de um instrumento depende de circunstâncias factuais, o Comité do IVA reconhece unanimemente que nem todos os city cards serão necessariamente considerados vales. No entanto, o Comité do IVA concorda quase unanimemente que um cartão urbano que confira ao seu titular o direito de utilizar o cartão como contrapartida pela admissão a atrações selecionadas a fornecer por fornecedores terceiros designados e pelo acesso a autocarros e barcos turísticos concedidos pelo emitente do city card num determinado local por um período limitado e até um montante fixo, deve ser considerado um vale nos termos do artigo 30.º-A, ponto 1), da Diretiva IVA.

3.O Comité do IVA concorda quase unanimemente que, quando os serviços prestados através de um city card estão sujeitos a taxas de IVA diferentes ou, em parte, isentos de imposto, de modo que o IVA devido sobre os serviços não seja conhecido no momento da emissão do city card, o cartão deve ser classificado como vale de finalidade múltipla, em conformidade com o artigo 30.º-A, ponto 3), da Diretiva IVA. Em caso afirmativo, o Comité do IVA acorda quase unanimemente em que o valor tributável das prestações de serviços efetuadas para esse efeito é igual à contraprestação paga pelo city card ou, na falta de informação sobre essa contraprestação, ao valor monetário indicado no próprio city card ou na documentação conexa, deduzido o montante do IVA relativo aos serviços prestados.

4.Quando, como é o caso do modelo empresarial examinado, os serviços são prestados tanto pelo emitente de um city card como por terceiros, o Comité do IVA concorda quase unanimemente que o valor tributável do serviço prestado pelo emitente do city card que consiste na exploração de autocarros turísticos e barcos para utilização pelo titular do cartão é igual à contrapartida paga por esse cartão urbano menos o montante do IVA, deduzido dos montantes eventualmente pagos a terceiros pelos serviços prestados por força do city card em causa.

5.De acordo com o modelo de negócios examinado quando os serviços são prestados tanto pelo emitente de um cartão urbano como por terceiros prestadores, o Comité do IVA concorda quase unanimemente que, no que respeita a serviços como a admissão em museus e atrações ou visitas turísticas prestados por um terceiro ao titular do cartão para os quais o city card é utilizado como contrapartida, o valor tributável é o valor monetário do serviço prestado, tal como indicado na respetiva documentação, deduzido o montante do IVA relativo a esse serviço. Quando o acordo entre o emitente do cartão e o prestador terceiro estipula que o valor monetário do serviço corresponde a uma percentagem do seu preço normal, o Comité do IVA concorda quase unanimemente que esta redução deve ser considerada um desconto de preço obtido no momento da prestação.

4.Avaliação das regras em vigor

A avaliação que se segue baseia-se em informações obtidas junto dos Estados-Membros através de um inquérito realizado de 27 de março a 9 de junho de 2023, ao qual todos os Estados-Membros responderam.

O inquérito continha 45 perguntas de resposta fechada e 22 perguntas de resposta aberta sobre: uma avaliação geral dos impactos da aplicação da Diretiva Vales ao longo de 4 anos desde a sua adoção e ii) questões específicas relacionadas com a definição dos vales, a distinção entre SPV e VPF, a sua transferência, os valores tributáveis, os vales de desconto e os vales não resgatados (para um relatório pormenorizado dos resultados do inquérito, ver anexo – relatório de síntese).

A avaliação geral revelou que, na sua maioria, os Estados-Membros não dispunham de informações suficientes para responder à maior parte das perguntas, mas, com base nas informações disponíveis, consideravam que as regras do IVA relativas aos vales alcançaram amplamente os seus objetivos e são, de um modo geral, pertinentes. No que diz respeito à segunda parte da avaliação, foram recebidas reações gerais positivas sobre as disposições que regulam a definição dos vales e a sua cessão, tendo apenas uma minoria de Estados-Membros suscitado questões específicas, relativas principalmente à aplicação das regras na sua versão atual e que já foram analisadas no Comité do IVA ou em acórdãos do TJUE.

4.1Avaliação geral

Eficácia

A análise demonstrou que as regras do IVA aplicáveis aos vales atingem, na sua maioria, os seus objetivos.

Como referido na secção 1, o objetivo da Diretiva Vales era a simplificação, modernização e harmonização das regras do IVA aplicáveis aos vales 29 , em especial para «garantir um tratamento seguro e uniforme, ser coerente com os princípios de um imposto geral sobre o consumo exatamente proporcional ao preço dos bens e serviços, evitar incoerências, distorções de concorrência, dupla tributação ou não tributação e ainda reduzir o risco de elisão fiscal» 30 .

Com base nas respostas ao inquérito 31 , a maioria dos Estados-Membros concordou que a aplicação da Diretiva Vales nos primeiros quatro anos resultou, pelo menos, em parte: i) numa conformidade mais simples e ii) em requisitos mais uniformes.

Além disso, a verificação da conformidade efetuada pela DG TAXUD, tal como indicado na secção 3, embora limitada aos aspetos formais da legislação, não encontrou quaisquer problemas significativos na transposição das regras relativas aos vales pelos Estados-Membros. 

O trabalho realizado nos últimos anos no âmbito do Comité do IVA, que conduziu à aprovação de dois conjuntos de orientações 32 , contribuiu ainda mais para alcançar o objetivo de harmonização.

Sobre a eficácia das regras do IVA relativas aos vales para resolver os problemas relacionados com a fraude, a grande maioria dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes. Em resposta às perguntas de resposta aberta do inquérito, apenas uma minoria de Estados-Membros chamou a atenção para potenciais problemas de abuso. Segundo um Estado-Membro, os vales podem ser utilizados para branqueamento de capitais e existe um risco de abuso se os sujeitos passivos puderem utilizar um vale como um SPV ou um MPV. Este risco de abuso resultante da linha ténue que distingue um SPV de um MPV foi igualmente assinalado por outro Estado-Membro, segundo o qual a introdução da presunção legal de que os bens foram entregues ou os serviços prestados quando é emitido um SPV também cria uma oportunidade para os infratores. De acordo com outro Estado-Membro, os sujeitos passivos podem alterar o seu modelo de negócio após emitirem um vale, para que possa ser considerado um MPV. Dois outros Estados-Membros confirmaram que os emitentes tendem a alargar o leque de bens e serviços resgatáveis sujeitos a taxas de imposto diferentes para que um vale possa constituir um MPV e não um SPV.

Eficiência

A análise revelou que os Estados-Membros não dispõem de informações suficientes para determinar se as regras do IVA relativas aos vales resultaram em ganhos ou perdas de eficiência.

Com efeito, com base no inquérito, a grande maioria/quase todos os Estados-Membros não dispunham de informações suficientes sobre se, nos primeiros quatro anos, as regras do IVA relativas aos vales resultaram na redução dos custos administrativos para as empresas que emitem e/ou cedem SPV ou MPV e para as administrações fiscais/aduaneiras.

As respostas às perguntas de resposta aberta do inquérito mostram que a maioria dos problemas decorrentes da administração das novas regras, tanto para as administrações fiscais como para os sujeitos passivos, dizia respeito à qualificação de determinados instrumentos (por exemplo, os cartões de serviços turísticos ou os tokens) e à distinção entre SPV e MPV. Outros problemas diziam respeito à determinação do valor tributável dos MPV e à sua cessão (por exemplo, os serviços de distribuição e os MPV resgatados). No entanto, estas questões foram suscitadas por uma minoria de Estados-Membros e diziam respeito a assuntos que já estão a ser debatidos pelo Comité do IVA, todos eles referentes a aspetos de aplicação das regras em vigor.

Relevância

Com base nas informações de que dispõem os Estados-Membros, a análise mostrou que as regras atuais são consideradas, na sua maioria, relevantes.

Com efeito, no inquérito, a maioria dos Estados-Membros concordou que a aplicação da Diretiva Vales ao longo dos primeiros quatro anos conduziu, pelo menos em parte, a regras do IVA relativas aos vales adequadas aos vários modelos de negócio.

Quase metade dos Estados-Membros concordou igualmente que a aplicação da Diretiva Vales conduziu, pelo menos em parte, a regras do IVA adequadas para lidar com os modelos de negócio novos e futuros. A outra metade (exceto um 33 ) dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes para se pronunciarem sobre esta questão.

Quase metade 34 dos Estados-Membros concordou que a aplicação da Diretiva Vales tinha conduzido, pelo menos em parte, a regras do IVA adequadas para lidar com situações transfronteiriças. A este respeito, metade dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes.

A este respeito, em resposta às perguntas de resposta aberta do inquérito, apenas uma minoria de Estados-Membros referiu como possível fonte de problemas a distinção entre os vales e outros novos instrumentos (como os tokens e as chaves para jogos) e o comércio transfronteiriço de vales. No que diz respeito à distinção entre os diferentes instrumentos, tal como acima referido, estão em curso debates no Comité do IVA e o TJUE proferiu recentemente um acórdão sobre o comércio transfronteiriço de vales 35 .

Coerência

A análise demonstrou que as regras do IVA relativas aos vales estão em conformidade com os princípios do sistema do IVA.

Como já se referiu, um dos objetivos da Diretiva Vales era assegurar a coerência com os princípios de um imposto geral sobre o consumo exatamente proporcional ao preço dos bens e serviços.

Esta coerência é assegurada, no caso dos SPV, pela regra 36 segundo a qual cada cessão de um SPV deve ser considerada uma entrega dos bens ou serviços subjacentes, ao passo que a entrega material dos bens ou a prestação efetiva dos serviços em troca de um SPV não é considerada uma operação independente. Esta regra aplica-se porque, no caso destes vales, o lugar da entrega ou prestação e o IVA devido sobre os bens ou serviços subjacentes são conhecidos no momento da emissão. O que precede é igualmente coerente com o disposto no artigo 28.º da Diretiva IVA, segundo o qual se considera que um sujeito passivo que participa numa prestação de serviços agindo em seu nome por conta de outrem recebeu e forneceu pessoalmente os serviços em questão. Nos termos do artigo 73.º da Diretiva IVA, o valor tributável de um SPV é o preço total obtido em troca desse SPV (incluindo qualquer serviço de intermediação).

A coerência com o sistema do IVA é igualmente assegurada pela regra 37 aplicável aos MPV, segundo a qual o IVA sobre os bens e serviços subjacentes só é cobrado no momento do resgate. Esta regra aplica-se porque, no caso dos MPV, é necessário esperar até que os bens sejam materialmente entregues ou os serviços efetivamente prestados para conhecer o IVA devido. Garante-se, desta forma, que o tratamento fiscal da operação é o mesmo, independentemente de os bens ou serviços serem fornecidos através da utilização de um vale. O cálculo do valor tributável nos termos da regra especial do artigo 73.º-A da Diretiva IVA também garante a coerência com o princípio do IVA segundo o qual o valor tributável do IVA a cobrar pelas autoridades fiscais não pode ser superior à contraprestação efetivamente paga pelo consumidor final 38 . Por este motivo, o valor tributável é igual à contraprestação paga, quando conhecida, ou ao valor monetário indicado no MPV ou na documentação relacionada, deduzido o IVA sobre os bens entregues ou os serviços prestados.

Quando a cessão de um MPV é efetuada por um sujeito passivo diferente do fornecedor efetivo dos bens ou prestador dos serviços, tem de ser cobrado IVA sobre qualquer prestação de serviços de distribuição ou promoção ao longo da cadeia. Esta regra está também em consonância com o sistema do IVA, assegurando que a totalidade das operações tributáveis associadas a um MPV — a sua distribuição e o fornecimento dos bens ou prestação dos serviços subjacentes — é tributada de forma global, neutra e transparente. O valor tributável destes serviços tem de ser determinado em conformidade com o artigo 73.º da Diretiva IVA.

A coerência com o sistema do IVA é igualmente assegurada quando, tal como acordado pelo Comité do IVA, i) as disposições dos regimes especiais do IVA, como as aplicáveis às pequenas empresas, às agências de viagens ou aos bens em segunda mão, aos objetos de arte e de coleção e às antiguidades, que constituem exceções às regras gerais do IVA, prevalecem sobre a aplicação das regras relativas aos vales e de outras regras gerais, sempre que qualquer dessas regras seja suscetível de colidir com a correta aplicação e os objetivos do regime especial e ii) a natureza de um vale não deve ser alterada pelo facto de a pessoa que emite ou cede o vale preencher as condições para aplicar um regime especial.

No que diz respeito à interação das regras do IVA relativas aos vales com outras iniciativas políticas, a proposta inicial da Comissão relativa ao tratamento dos vales em sede de IVA esclareceu que [u]m serviço de pagamento na aceção da Diretiva 2007/64/CE 39 não deve ser considerado um voucher. Embora esta disposição tenha sido excluída quando as regras foram adotadas no Conselho, foi acordado, após dois documentos, um conjunto de orientações 40 do Comité do IVA, segundo as quais, para efeitos de IVA, um vale não poder ser considerado um instrumento de pagamento, uma vez que se trata de um instrumento que constitui a contraprestação em troca de entregas de bens ou prestações de serviços nele integradas e não um instrumento que tenha por efeito a transferência de fundos. O titular de um vale tem, efetivamente, o direito de beneficiar dos bens ou serviços após o resgate do vale que o fornecedor é obrigado a aceitar como contraprestação. Estas conclusões foram alcançadas pelo Comité do IVA também com base na definição de «instrumento de pagamento» da Diretiva Serviços de Pagamento (DSP2) 41 , que o define como um dispositivo personalizado e/ou um conjunto de procedimentos, acordados entre o utilizador do serviço de pagamento e o prestador do serviço de pagamento, utilizados para iniciar uma ordem de pagamento.

Valor acrescentado da UE

Como referido anteriormente, a Diretiva Vales visa clarificar e harmonizar as regras relativas ao tratamento dos vales em sede de IVA, na ausência das quais os Estados-Membros tinham desenvolvido soluções descoordenadas, conduzindo a riscos de dupla tributação ou não tributação, elisão fiscal e obstáculos à inovação empresarial.

Os problemas abordados pela Diretiva Vales também respeitam ao mercado único, uma vez que a ausência de um tratamento uniforme em sede de IVA dos vales, a nível da UE, pode resultar em distorções que o sistema comum do IVA da UE deve evitar assegurando o bom funcionamento do mercado. Estes problemas não poderiam ser resolvidos isoladamente pelos Estados-Membros. Neste contexto, o valor acrescentado da UE foi assegurado pelas regras em vigor.

No entanto, nas respostas ao inquérito, não foram expressas opiniões claras a este respeito. Quase metade 42 dos Estados-Membros concordou que as regras do IVA relativas aos vales proporcionaram benefícios à administração fiscal/aduaneira, pelo menos em parte, embora quase metade dos Estados-Membros não dispusesse de informações suficientes sobre esta matéria. 

A maioria dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes sobre os benefícios proporcionados ao setor pelas regras do IVA aplicáveis aos vales. Do mesmo modo, a grande maioria/quase todos os Estados-Membros não dispunha de informações suficientes sobre se estas regras tinham resultado num aumento do comércio nacional ou transfronteiriço de vales.

4.2Avaliação de temas específicos

Para além da apreciação geral sobre a aplicação das disposições da Diretiva IVA no que respeita ao tratamento dos vales em sede de IVA, foi efetuada uma apreciação específica sobre a definição dos vales, as regras do IVA relativas à tributação dos vales na cadeia de distribuição e os vales não resgatados.

Tal como resultou do inquérito, receberam-se reações gerais positivas sobre as disposições que regulam a definição dos vales e a sua cessão.

A maioria dos Estados-Membros concordou/concordou totalmente que as disposições relativas à definição geral de um vale, à definição de SPV e à sua distinção dos MPV, e à cessão de SPV e de MPV: i) são claras e fáceis de aplicar e permitem à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais e ii) são claras para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações 43 . A maioria dos Estados-Membros concordou igualmente que estas disposições permitiam à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis.

No que diz respeito à distribuição de MPV, relativamente à qual a Diretiva Vales não contém nenhuma disposição específica, a maioria dos Estados-Membros concordou que a distribuição por um sujeito passivo que não seja o emitente do vale constitui uma prestação de serviços para efeitos da Diretiva IVA e que o valor tributável desse serviço de distribuição é igual à diferença entre o valor nominal do vale e o preço de compra pago, deduzido o montante do IVA relativo ao serviço de distribuição prestado. No que diz respeito aos «vales de desconto», relativamente aos quais a Diretiva Vales também não contém nenhuma regra específica, metade/a maioria dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes para saber se a sua distribuição por um sujeito passivo, que não o emitente do vale, constitui a prestação de um serviço de resgate quando o sujeito passivo que fornece os bens ou presta os serviços a que o vale diz respeito recebe uma contraprestação do emitente 44 e qual o valor tributável desse serviço de distribuição.

No que diz respeito aos vales não resgatados relativamente aos quais, mais uma vez, a Diretiva Vales não contém nenhuma disposição específica, os Estados-Membros dividem-se quanto às orientações específicas aplicáveis ao seu tratamento em sede de IVA.

Em resposta às perguntas de resposta aberta do inquérito (ver anexo para o relatório de síntese), apenas uma minoria de Estados-Membros referiu problemas específicos com a aplicação das regras em vigor. Os principais problemas identificados diziam respeito a questões já debatidas pelo Comité do IVA, como a qualificação de um instrumento como vale e, existindo um vale, a distinção subsequente entre SPV e MPV. Outras questões diziam respeito à aplicação das regras em vigor, como o comércio transfronteiriço de vales (que foi recentemente objeto de um acórdão do TJUE) e o cálculo do valor tributável, especialmente para o reembolso de MPV e serviços de distribuição conexos, ou estavam relacionadas com aspetos não regulamentados da legislação, como o tratamento de vales não resgatados. Apresenta-se a seguir um resumo das questões mais importantes.

Definição e qualificação do vale

-Sete Estados-Membros evocaram a questão da distribuição e do resgate transfronteiriço dos vales. Cinco Estados-Membros referiram o problema da qualificação de um vale como um SPV no caso de operações transfronteiriças [quanto à dificuldade em distinguir entre SPV e MPV, foi mencionado o processo Finanzamt O (Bons à usage unique)]. Destes Estados-Membros, dois mencionaram a questão da alteração legal da taxa de imposto ou da alteração do lugar do fornecimento ou prestação após a emissão de um SPV. Outro questionou se a qualificação de um vale como SPV poderia ser afetada pelo facto de serem cobradas margens ao longo de uma cadeia de distribuição, alterando o valor tributável. Por último, dois Estados-Membros recordaram, respetivamente, a importância da correta qualificação do instrumento no contexto da sua cessão e a complexidade com que se deparam os sujeitos passivos no que diz respeito aos SPV envolvidos numa cadeia de entregas.

-A qualificação dos cartões de serviços turísticos (city cards) foi mencionada por seis Estados-Membros (no entanto, tal ocorreu essencialmente antes de se chegar a acordo sobre um conjunto de orientações 45 relativas a questões conexas no contexto do Comité do IVA – Secção 3). Segundo dois Estados-Membros, o processo DSAB Destination Stockholm suscitou novas questões sobre a definição de vale. Segundo outro Estado-Membro, um instrumento que apenas represente uma assinatura com preço fixo (utilização ilimitada de um serviço num determinado período) não deve constituir um vale. Um Estado-Membro remeteu para os debates do Comité do IVA sobre os cartões de serviços turísticos (city cards) relacionados com as dificuldades relativas às regras aplicáveis às cessões de MPV. Dois Estados-Membros mencionaram a dificuldade em diferenciar entre SPV e MPV (e um deles entre a prestação de serviços) no que se refere aos cartões de serviços turísticos.

-Cinco Estados-Membros mencionaram a questão da qualificação das criptofichas (tokens). A este respeito, nas suas orientações, o Comité do IVA considerou que, em princípio, as criptofichas não devem ser consideradas vales na aceção da Diretiva IVA, embora seja pertinente adotar uma abordagem caso a caso para determinar se uma criptoficha pode ser considerada um vale. No inquérito, dois Estados-Membros salientaram que uma abordagem caso a caso pode conduzir a uma aplicação não harmonizada das regras e não garante segurança jurídica, e três Estados-Membros mencionaram as criptofichas/chaves de jogo, códigos de ativação de jogos vendidos por plataformas eletrónicas e «fichas de serviço ICO 46 » no contexto das dificuldades em qualificar os vales e distinguir entre SPV e MPV.

-Cinco Estados-Membros mencionaram os cartões de desconto. De acordo com um deles, um cartão que não dê direito a receber bens ou serviços específicos, mas apenas a oportunidade de obter um desconto, não deve ser considerado um vale. Outro Estado-Membro teve dificuldades em qualificar os instrumentos de finalidade mista que servem simultaneamente de vales e cartões de desconto. Três Estados-Membros tiveram dificuldade em distinguir entre um vale e um cartão de desconto.

-Quatro Estados-Membros mencionaram os adiantamentos. Um Estado-Membro levantou a questão da qualificação dos adiantamentos como SPV, MPV ou prestação de serviços. Outro questionou se uma prova de adiantamento pode constituir um vale. Um terceiro Estado-Membro apresentou o exemplo de uma reserva com adiantamento, passível de ser alterada até um mês antes do início da estada, questionando se poderia constituir um MPV. Por último, um Estado-Membro salientou que, quando um SPV é cedido, o pagamento pode ser indevidamente tratado como um adiantamento pela prestação.

-Quatro Estados-Membros mencionaram a questão da qualificação dos instrumentos de pagamento. Como referido anteriormente, após dois documentos 47 e vários debates no Comité do IVA, foram acordadas orientações segundo as quais um vale não pode ser considerado um instrumento de pagamento. No inquérito, três Estados-Membros mencionaram a difícil distinção entre vales e instrumentos de pagamento, ao passo que um Estado-Membro deu o exemplo dos pontos utilizados no âmbito de um sistema de trocas diretas de bens, questionando se devem ser considerados instrumentos de pagamento ou vales.

-Três Estados-Membros mencionaram os cartões de oferta, as raspadinhas e os vales pré-pagos, em especial no que diz respeito à dificuldade de qualificar os cartões de oferta (incluindo os resultantes de compras anteriores), os cartões pré-pagos emitidos por operadoras de telecomunicações, os cartões de combustível pré-pagos, as raspadinhas e os cupões que conferem direito à recolha gratuita de bens.

-Dois Estados-Membros referiram a qualificação dos bilhetes, tendo em conta em especial o considerando 5 da Diretiva Vales, que esclarece que as disposições relativas aos vales não devem acarretar qualquer alteração ao tratamento em sede de IVA dos títulos de transporte, dos bilhetes de entrada em cinemas e museus, dos selos de correio ou similares.

-A relação com os regimes especiais e as isenções foi mencionada por dois Estados-Membros, que questionaram especialmente se a presença na cadeia de abastecimento de uma pequena e média empresa (PME) isenta ou, pelo contrário, de um sujeito passivo que não possua a qualificação pessoal para beneficiar de uma isenção de IVA (por exemplo, serviços médicos) pode alterar a natureza de um vale e a sua qualificação como SPV quando é aplicável uma eventual isenção para viajantes de países terceiros.

Regras do IVA relativas à tributação dos vales na cadeia de distribuição:

Cessão de SPV

-Cessão em nome próprio. Três Estados-Membros referiram problemas em detetar se um sujeito passivo ao longo de uma cadeia de distribuição atua em nome próprio.

-Quatro Estados-Membros mencionaram a cessão em nome de outro sujeito passivo, incluindo as dificuldades encontradas no que diz respeito às obrigações fiscais no Estado-Membro de resgate do vale, à determinação do valor tributável do serviço prestado (e a quem devem ser faturadas as taxas) e à determinação do momento da entrega ou prestação.

-A relação com os regimes especiais relacionados com as cessões de um SPV foi mencionada por dois Estados-Membros, que questionaram se a entrega de um SPV deve ser tributada quando o emitente e/ou quem efetua o resgate está isento ao abrigo do regime aplicável às PME e referiram o problema da falta de dedução do imposto a montante no caso de uma PME isenta na cadeia de distribuição.

-A regra do fornecedor presumido relacionada com as cessões de um SPV foi mencionada por dois Estados-Membros, referindo-se os desafios da aplicação desta regra e as diferentes interpretações das administrações fiscais sobre o valor tributável da entrega ou prestação efetuada pelo fornecedor presumido e as obrigações de faturação daí resultantes.

Distribuição de MPV

-O valor tributável dos serviços de distribuição foi referido por seis Estados-Membros, que salientaram, em especial, a dificuldade de o calcular quando a contraprestação não é faturada separadamente ou se, ao longo da cadeia, o vale for distribuído a um preço inferior ao seu valor nominal. Esclareceu-se também que a regra relativa à diferença entre o valor nominal e o preço de compra pago, deduzido o montante do IVA relativo ao serviço de distribuição prestado, se aplica se não tiver sido fixada uma taxa separada para o serviço.

-A distinção entre diferentes entregas ou prestações foi suscitada por três Estados-Membros, que referiram, em concreto, a dificuldade de distinguir entre a própria oferta de um MPV e a prestação de um serviço de distribuição em nome de outro sujeito passivo.

-A atuação em nome de um terceiro foi referida por dois Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito a determinar a quem os serviços são prestados numa cadeia de distribuição com múltiplos intermediários.

-Dois Estados-Membros referiram a questão das obrigações em matéria de faturação.

Valor tributável no momento do resgate dos MPV

Em resposta às perguntas de resposta fechada do inquérito, a maioria dos Estados-Membros concordou/concordou totalmente que as disposições relativas ao valor tributável das entregas de bens ou prestações de serviços relativas a um MPV são claras e fáceis de aplicar e permitem que a administração nacional forneça orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais. Quase metade dos Estados-Membros concordou igualmente que estas disposições são claras para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações, e que permitem à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis.

No contexto das perguntas de resposta aberta do inquérito, onze Estados-Membros apresentaram observações sobre esta questão, salientando, em especial, as dificuldades na determinação do valor tributável, sobretudo no caso dos cartões de serviços turísticos, ou dos MPV relativos a vários bens/serviços, a dificuldade em ter de deduzir do valor tributável de cada vez que o vale é parcialmente utilizado e o problema dos vales sem valor monetário quando a contraprestação paga é desconhecida. Foram expressas dúvidas quanto a quem se refere a «contraprestação paga pelo vale» (ou seja, ao preço pago pelo cliente ao último distribuidor ou pelo emitente ao fornecedor). Por último, observou-se que pode surgir uma contradição com a regra de base relativa ao valor tributável quando as regras relativas aos MPV têm como resultado a tributação de um montante diferente do montante efetivamente recebido pelo fornecedor do emitente do vale.

Vales não resgatados

Seis Estados-Membros mencionaram problemas com os vales não resgatados, nomeadamente no que diz respeito a saber se devem ou não tributar a contraprestação retida e não reembolsada e a sua eventual qualificação como contraprestação de um serviço de distribuição/promoção ou de um «serviço de disponibilidade» pelo fornecedor ao titular do MPV. Referiu-se também que a falta de regulamentação pode incentivar a emissão de MPV em vez de SPV, a fim de atrasar a exigibilidade do IVA e evitar o pagamento caso o vale não seja resgatado.

5.Conclusões

Desde 1 de janeiro de 2019, são aplicadas na UE regras comuns do IVA relativas aos vales. O presente relatório, nos termos do artigo 410.º-B da Diretiva IVA, avaliou o seu desempenho e a sua aplicação pelos Estados-Membros nos quatro anos desde a entrada em vigor das regras (entre 2019 e 2022).

Inicialmente, a Comissão apresentou uma proposta com o objetivo de clarificar e harmonizar as regras do IVA aplicáveis aos vales, na ausência das quais os Estados-Membros tinham desenvolvido soluções descoordenadas, conduzindo a riscos de dupla tributação ou de não tributação. Das disposições previstas na proposta inicial da Comissão, algumas acabaram por não ser adotadas pelo Conselho, deixando assim certas questões específicas (por exemplo, os serviços de pagamento) de fora das regras atuais 48 . No entanto, ao longo dos últimos anos, o Comité do IVA contribuiu para uma aplicação mais uniforme das novas disposições, tendo sido debatidos cinco documentos de trabalho e acordados dois conjuntos de orientações pela maioria dos Estados-Membros em relação aos vales e à sua relação com os instrumentos de pagamento, as criptofichas, os regimes especiais do IVA e os cartões de serviços turísticos, que abrangem também alguns aspetos não abordados pelas regras adotadas no Conselho 49 .

No que diz respeito à aplicação das regras pelos Estados-Membros nos primeiros quatro anos, os controlos de conformidade não detetaram problemas graves em termos de transposição formal nem foram iniciados processos por infração. Até à data, o TJUE apenas proferiu dois acórdãos sobre as novas regras introduzidas pela Diretiva Vales (relativas aos cartões de serviços turísticos e à distribuição transfronteiriça de um vale) 50 .

Os resultados do inquérito, realizado de 27 de março a 9 de junho de 2023, mostram que, dado o curto período de aplicação das regras do IVA relativas aos vales, os Estados-Membros não tiveram tempo suficiente para recolher provas, realizar auditorias e formular uma decisão definitiva sobre o desempenho geral das regras do IVA relativas aos vales.

No entanto, com base nas informações disponíveis, os Estados-Membros confirmam que as regras comuns da UE em matéria de vales resolveram, de um modo geral, a fragmentação e a complexidade da aplicação do IVA a vários modelos de negócio, resultando em regras mais simples e numa aplicação mais uniforme a nível da UE. Concretamente, as regras do IVA aplicáveis aos vales atingem os seus objetivos, assegurando requisitos mais uniformes e um cumprimento mais simples. São também consideradas, na sua maioria, relevantes, tendo em conta as informações à disposição dos Estados-Membros, adaptadas a vários modelos de negócio e adequadas para lidar com modelos novos e futuros e com situações transfronteiriças. As regras relativas aos vales, tal como analisadas no presente relatório, também estão em conformidade com o sistema geral do IVA. Por último, estas regras asseguram um valor acrescentado da UE, abordando os problemas de aplicação uniforme e de dupla tributação ou não tributação em toda a UE 51 .

No que diz respeito à avaliação de regras específicas, as disposições relativas à definição geral de vale, à definição de SPV e à sua distinção dos MPV e à cessão de SPV e de MPV são, de um modo geral, consideradas claras e fáceis de aplicar pelas administrações nacionais, permitindo-lhes dar orientações claras e fazer cumprir as regras aplicáveis, e claras também para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações.

Apenas uma minoria de Estados-Membros referiu problemas com a aplicação das regras do IVA relativas aos vales nas suas respostas às perguntas de resposta aberta do inquérito. No que diz respeito à definição dos vales, à sua cadeia de distribuição e aos vales não resgatados, que foram o objeto do presente relatório, as questões mais frequentes diziam respeito à distinção entre os vales e outros tipos de instrumentos (por exemplo, os tokens), e entre MPV e SPV, sobretudo no contexto do comércio transfronteiriço ou dos cartões de serviços turísticos (city cards). Outras questões dizem respeito à quantificação do valor tributável dos serviços de distribuição de MPV e do seu resgate, bem como ao tratamento dos vales não resgatados 52 . Estas questões diziam sobretudo respeito a aspetos da aplicação das regras em vigor e não a novos aspetos legislativos a abordar e foram, na sua maioria, objeto de debates anteriores/em curso no Comité do IVA (e de um recente acórdão do TJUE), que contribuíram significativamente para a sua aplicação mais uniforme.

Por conseguinte, o presente relatório mostra que os objetivos da Diretiva Vales foram, na sua maioria, alcançados, embora persistam algumas questões específicas em matéria de aplicação. No entanto, a maior parte do relatório salienta que, uma vez que decorreram apenas alguns anos, a maioria dos Estados-Membros ainda não dispõe de informações suficientes para avaliar adequadamente o desempenho das regras do IVA relativas aos vales. Especialmente quando questionados sobre a eficiência das regras atuais em termos de redução dos custos administrativos para as empresas que emitem ou cedem SPV ou MPV e para as administrações fiscais/aduaneiras, os benefícios para o setor, o aumento do comércio nacional e transfronteiriço de vales ou as questões de fraude, na sua grande maioria, os Estados-Membros não conseguiram dar respostas devido à falta de informações à sua disposição 53 .

Tendo em conta o que precede e dado o curto período de aplicação das regras do IVA relativas aos vales e os dados limitados disponíveis para a avaliação, a Comissão considera que qualquer proposta de alteração das regras atuais seria prematura. Além disso, tendo em conta os pontos de vista preliminares que confirmam, na sua maioria, a consecução dos principais objetivos da Diretiva Vales, uma proposta seria igualmente inadequada. Apenas uma minoria de Estados-Membros levantou questões que, no entanto, diziam principalmente respeito à aplicação das regras na sua versão atual e que já foram objeto de debates no Comité do IVA, ao passo que os poucos contributos sobre novos aspetos não abordados pela atual legislação careciam de uma análise suficientemente aprofundada para constituir a base de uma nova proposta legislativa. Na opinião da Comissão, e tal como demonstrado pelas respostas ao inquérito, a tónica deve ser colocada na aplicação correta e uniforme das regras em vigor, sendo importante continuar os trabalhos no fórum mais adequado do Comité do IVA, cujo papel é examinar as questões de aplicação das disposições em matéria de IVA e que, embora não conduza a decisões vinculativas para os Estados-Membros, provou ao longo dos anos ter contribuído significativamente para uma aplicação mais uniforme da Diretiva IVA.  

Anexo – Relatório de síntese – Questionário sobre a aplicação da Diretiva Vales

O inquérito, dirigido aos Estados-Membros, decorreu de 27 de março a 9 de junho de 2023. Todos os Estados-Membros responderam a este questionário.

Na sua maioria, os Estados-Membros concordaram/concordaram totalmente que:

-A definição geral de «vale»:

oé clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais

oé clara para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações

-A definição de SPV:

oé clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais

oe a sua distinção de um MPV é clara para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações

-As condições cumulativas de conhecimento do lugar das entregas/prestações e do IVA devido permitem à administração nacional definir o que é um SPV e distingui-lo de um MPV

-A disposição relativa às cessões de um SPV por sujeitos passivos que atuam em nome próprio:

oé clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais sobre as diferentes operações tributáveis

opermite à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis relativas às diferentes operações tributáveis em situações individuais

oé clara para os sujeitos passivos que atuam em nome próprio, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações relativas a diferentes operações tributáveis

-A disposição relativa às cessões de um SPV quando o fornecedor de bens/prestador de serviços não é o sujeito passivo que, atuando em nome próprio, emitiu o SPV:

oé clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais sobre a aplicação da regra do «fornecedor presumido».

opermite à administração nacional aplicar a regra do «fornecedor presumido» em situações individuais

-A disposição relativa às cessões de um SPV por um sujeito passivo atuando em nome de outro sujeito passivo:

oé clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais sobre as diferentes operações tributáveis

opermite à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis relativas às diferentes operações tributáveis em situações individuais

oé clara para os sujeitos passivos que atuam em nome de outro sujeito passivo, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações

-A disposição relativa às cessões de um MPV por sujeitos passivos que entregam efetivamente os bens/prestam os serviços é clara e fácil de aplicar e permite à administração nacional dar orientações claras a esses sujeitos passivos, segundo as quais cada cessão de um MPV antes da entrega material dos bens ou da prestação efetiva dos serviços não é abrangida pelo âmbito de aplicação, estando apenas sujeito a IVA o seu resgate em relação à entrega material dos bens/prestação efetiva dos serviços.

-A disposição relativa às cessões de um MPV por sujeitos passivos que não o sujeito passivo que entrega efetivamente os bens/presta os serviços é clara e fácil de aplicar e permite que a administração nacional forneça orientações claras a esses sujeitos passivos sobre a existência de qualquer prestação de serviços, como serviços de distribuição ou promoção.

-A disposição relativa às cessões de um MPV:

opermite à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis em situações individuais

oé clara para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações

-A regra primária segundo a qual o valor tributável das entregas de bens ou prestações de serviços efetuadas em relação a um MPV é igual à contraprestação paga pelo vale é clara e fácil de aplicar e permite que a administração fiscal forneça orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais.

-A regra secundária segundo a qual o valor tributável das entregas de bens ou prestações de serviços efetuadas em relação a um MPV é igual ao valor monetário indicado no próprio vale de finalidade múltipla ou na documentação relacionada é clara e fácil de aplicar e permite que a administração fiscal forneça orientações claras aos sujeitos passivos em situações individuais.

-A distribuição de MPV por um sujeito passivo que não seja o emitente do vale constitui uma prestação de serviços para efeitos da Diretiva IVA.

-O valor tributável do serviço de distribuição de um MPV é igual à diferença entre o valor nominal do vale e o preço de compra pago, deduzido o montante do IVA relativo ao serviço de distribuição prestado.

17 Estados-Membros forneceram orientações específicas sobre a cadeia de distribuição de MPV, principalmente sob a forma de orientações administrativas.

Quase metade dos Estados-Membros concordaram/concordaram totalmente que:

-as disposições relativas ao «fornecedor presumido» relacionadas com as cessões de um SPV são claras para os sujeitos passivos que são os fornecedores dos bens/prestadores dos serviços e não os sujeitos passivos que, agindo em nome próprio, emitiram a SPV, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações

-a disposição relativa ao valor tributável das entregas de bens ou prestações de serviços efetuadas em relação a um MPV permite à administração nacional fazer cumprir as regras aplicáveis em situações individuais

-as disposições relativas ao valor tributável das entregas de bens ou prestações de serviços efetuadas em relação a um MPV são claras para os sujeitos passivos, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações em diferentes operações tributáveis

Metade/A maioria dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes sobre:

-se a distribuição de vales de desconto gratuitos por um sujeito passivo diferente do emitente do vale, quando o sujeito passivo que fornece os bens ou presta os serviços a que o vale diz respeito recebe a contraprestação do emitente, constitui uma prestação de um serviço de resgate para efeitos da Diretiva IVA

-se o valor tributável do serviço de distribuição de vales de desconto gratuitos, como acima referido, é igual à redução do preço concedida ao cliente e reembolsada pelo emitente, deduzido o montante do IVA relativo ao serviço de resgate prestado

As opiniões dividiram-se quanto à questão de saber se os Estados-Membros forneceram orientações específicas sobre o tratamento em sede de IVA dos SPV ou MPV não resgatados. Nos casos afirmativos, estas foram dadas sobretudo através de orientações administrativas.

AVALIAÇÃO DO IMPACTO DA APLICAÇÃO DA DIRETIVA VALES

A maioria dos Estados-Membros concordou que a aplicação da Diretiva Vales ao longo dos primeiros quatro anos conduziu, pelo menos em certa medida, a:

-uma simplificação do cumprimento

-requisitos mais uniformes

-regras do IVA adaptadas a vários modelos de negócio

Quase metade dos Estados-Membros concordou, em certa medida, embora a outra metade/quase metade não dispusesse de informações suficientes para se pronunciar sobre o assunto, que as regras do IVA:

-proporcionaram benefícios à administração fiscal/aduaneira

-permitem lidar com novos e futuros modelos de negócio

-permitem fazer face a situações transfronteiriças

A maioria dos Estados-Membros não dispunha de informações suficientes sobre se as regras do IVA:

-resultaram na redução dos custos administrativos para:

oas empresas que emitem SPV

oas empresas que emitem MPV

oas empresas que cedem SPV

oas empresas que cedem MPV

oas administrações fiscais/aduaneiras

-resultaram no aumento:

odo comércio interno de vales

odo comércio transfronteiriço de vales

-proporcionaram benefícios para o setor

-resolveram os problemas de fraude

Em resposta às perguntas de resposta aberta do inquérito, uma minoria de Estados-Membros referiu problemas específicos com a aplicação das regras em vigor. Segue-se um gráfico que mostra o número de Estados-Membros que levantaram questões em resposta a cada pergunta de resposta aberta.

Seguem-se quatro gráficos com o resumo dos problemas mais relevantes com a definição/qualificação dos vales, as cadeias de distribuição e os vales não resgatados, e o número de Estados-Membros que os mencionaram. Esta análise tem em conta todas as respostas às diferentes perguntas do questionário, a fim de apresentar o maior número de questões suscitadas (por exemplo, o primeiro gráfico inclui questões de qualificação, mesmo quando mencionadas por um Estado-Membro no contexto de uma pergunta não diretamente relacionada com a definição dos vales).

(1)      Diretiva (UE) 2016/1065 do Conselho, de 27 de junho de 2016, que altera a Diretiva 2006/112/CE, no que respeita ao tratamento dos vales (Diretiva Vales) (JO L 177 de 1.7.2016, p. 9).

(2)      Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (Diretiva IVA) (JO L 347 de 11.12.2006, p. 1).

(3)      Considerando 13 da Diretiva Vales.

(4)      Considerando 2 da Diretiva Vales.

(5)      Questionário sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2016/1065 – Diretiva Vales.

(6)      Diretiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios – Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria coletável uniforme (Sexta Diretiva IVA) (JO L 145 de 13.6.1977, p. 1).

(7)      Da 114.ª reunião do Comité do IVA, Documento n.º 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive (Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales).

(8)      Proposta de Diretiva do Conselho que altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado, no que respeita ao tratamento dos vouchers [COM(2012) 206, de 10 de maio de 2012].

(9)      Nos termos do artigo 398.º da Diretiva IVA, «1. É criado o Comité Consultivo do Imposto sobre o Valor Acrescentado, denominado “Comité do IVA”. 2. O Comité do IVA é composto por representantes dos Estados-Membros e da Comissão. O Comité é presidido por um representante da Comissão. O secretariado do Comité é assegurado pelos serviços da Comissão. 3. O Comité do IVA estabelece o seu regulamento interno. 4. Para além dos assuntos que sejam objeto de consulta por força do disposto na presente diretiva, o Comité do IVA examina as questões suscitadas pelo seu presidente, seja por iniciativa deste seja a pedido do representante de um dos Estados-Membros, relativas à aplicação das disposições comunitárias em matéria de IVA».

(10)      Orientações acordadas na 116.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1043, documento B, taxud.c.1(2023)4439781, e Orientações acordadas na 122.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1074, documento C, taxud.c.1(2024)438498.

(11)      As imagens 1 a 5 provêm do documento n.º 983 do Comité do IVA Questions raised following implementation of the Voucher Directive (Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales).

(12)      Considerando 4 da Diretiva Vales.

(13)      Considerando 5 da Diretiva Vales.

(14)      Considerando 9 da Diretiva Vales.

(15)      Considerando 10 da Diretiva Vales.

(16)      Considerando 11 da Diretiva Vales.

(17)      Considerando 11 da Diretiva Vales.

(18)      Considerando 12 da Diretiva Vales.

(19)      A verificação da conformidade só abrange as medidas de transposição e não as questões de aplicação concreta da lei.

(20)      O sistema EU Pilot é um mecanismo de diálogo informal entre a Comissão e os Estados-Membros sobre questões relacionadas com o eventual incumprimento da legislação da UE. Pode ser utilizado antes do início de um processo formal por infração.

(21)      O TJUE também se referiu aos vales no seu Acórdão de 17 de novembro de 2022, C-607/20, GE Aircraft Engine Services, EU:C:2022:884, embora o objeto fossem as regras em vigor antes da Diretiva Vales.

(22)      Acórdão de 28 de abril de 2022, C-637/20, DSAB Destination Stockholm, EU:C:2022:304.

(23)      Acórdão de 18 de abril de 2024, Finanzamt O (Bons à usage unique), C-68/23, EU:C:2024:342.

(24)      Na 112.ª (Information Paper on the VAT treatment of “city cards” taxud.c.1(2019)2690215), 114.ª (Working paper No 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive, taxud.c.1(2019)7743273), 116.ª (Working paper No 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive – further analysis (taxud.c.1(2020)1245810), 117.ª (Working paper No 1001, Vouchers and the Retail Export Scheme and exports of goods, taxud.c.1(2020)6420470) e 122.ª reuniões (Working paper No 1062, Vouchers in the form of City Cards – follow-up, taxud.c.1(2023)1892223).

(25)      Orientações acordadas na 116.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1043, documento B, taxud.c.1(2023)4439781 e Orientações acordadas na 122.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1074, documento C, taxud.c.1(2024)438498.

(26)      Artigo 398.º da Diretiva IVA.

(27)      Orientações acordadas na 116.ª reunião, documento de trabalho n.º 1043, documento B, taxud.c.1 (2023) 4439781.

(28)      Orientações acordadas na 122.ª reunião, documento de trabalho n.º 1074, documento C, taxud.c.1(2024)438498.

(29)      Considerando 13 da Diretiva Vales.

(30)      Considerando 2 da Diretiva Vales.

(31)      Ver anexo, para o relatório de síntese das respostas ao inquérito.

(32)      Orientações acordadas na 116.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1043, documento B, taxud.c.1(2023)4439781 e Orientações acordadas na 122.ª reunião, Documento de trabalho n.º 1074, documento C, taxud.c.1(2024)438498.

(33)      O Estado-Membro em questão respondeu «de modo nenhum».

(34)      Dois Estados-Membros responderam «de modo nenhum».

(35)      Acórdão de 18 de abril de 2024, Finanzamt O (Bons à usage unique), C-68/23, EU:C:2024:342.

(36)      Artigo 30.º-B, n.º 1, da Diretiva IVA.

(37)      Artigo 30.º-B, n.º 2, da Diretiva IVA.

(38)    Acórdão de 24 de outubro de 1996, Elida Gibbs, C-317/94, EU:C:1996:400, n.º 19.

(39)      Posteriormente revogada e substituída pela Diretiva (UE) 2015/2366 (Diretiva Serviços de Pagamento – DSP2).

(40)      114.ª reunião do Comité do IVA, documento de trabalho n.º 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive (taxud.c.1(2019)7743273) [Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales (taxud.c.1(2019)7743273)], 116.ª reunião do Comité do IVA, documento de trabalho n.º 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive - further analysis (taxud.c.1(2020)1245810) [Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales – análise mais aprofundada (taxud.c.1(2020)1245810)].

(41)      Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.º 1093/2010, e que revoga a Diretiva 2007/64/CE (JO L 337 de 23.12.2015, p. 35).

(42)      Três Estados-Membros responderam «de modo nenhum».

(43)      Com uma exceção. Quase metade dos Estados-Membros, embora não a maioria, concordou que as disposições relativas ao «fornecedor presumido» relacionadas com as cessões de um SPV são claras para os sujeitos passivos, que são os fornecedores dos bens/prestadores dos serviços e não os sujeitos passivos que, agindo em nome próprio, emitiram o SPV, permitindo-lhes cumprir as suas obrigações.

(44)      No entanto, dez Estados-Membros responderam «sim».

(45)      Orientações acordadas na 122.ª reunião, documento de trabalho n.º 1074, documento C, taxud.c.1(2024)438498.

(46)      ICO significa Initial Coin Offering, oferta inicial de moeda virtual.

(47)      Documentos de trabalho n.º 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive, taxud.c.1(2019)7743273 [Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales, taxud.c.1(2019)7743273] e n.º 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive - further analysis, taxud.c.1(2020)1245810 [Questões suscitadas na sequência da aplicação da Diretiva Vales – análise mais aprofundada, taxud.c.1(2020)1245810].

(48)      Secção 2.

(49)      Secção 3.

(50)      Secção 3.

(51)      Secção 4.1.

(52)      Secção 4.2.

(53)      Anexo – Relatório de síntese.