COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 20.6.2023

COM(2023) 390 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Previsões de longo prazo dos fluxos de entrada e de saída do orçamento da UE
(2024-2028)

{SWD(2023) 218 final}

Índice

Índice    

1.    Introdução    

2.    Previsão dos fluxos de saída do orçamento da UE para 2024-2028    

2.1.    Pagamentos relativos às autorizações do QFP 2021-2027    

2.2.    Pagamentos para a conclusão das autorizações anteriores a 2021    

2.3.    Anulações de autorizações    

2.4.    NextGenerationEU    

2.5.    Evolução do nível de autorizações por liquidar    

3.    Previsão dos fluxos de entrada do orçamento da UE para 2024-2027    

4.    Conclusões    

Anexo II – Resultados das previsões    

Quadro 1.1 – Previsões de longo prazo dos futuros fluxos de saída no período 2024-2028 para o QFP    

Quadro 1.2 – Pagamentos relativos às autorizações do QFP 2021-2027    

Quadro 1.3 – Pagamentos para a conclusão das autorizações anteriores a 2021    

Quadro 2 – Anulações de autorizações previstas para 2024-2027    

Quadro 3 – Previsões de longo prazo dos fluxos de saída relativos ao NextGenerationEU    

Quadro 4 – Variação do total das autorizações por liquidar de 2024 a 2027    

Quadro 5 – Previsões de longo prazo dos futuros fluxos de entrada do orçamento da UE para o período 2024-2027    

1.Introdução

O presente relatório apresenta projeções relativas aos fluxos de entrada e de saída do orçamento da UE para os próximos cinco anos, em conformidade com o artigo 247.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Financeiro I . Esta terceira II edição prevê as receitas e despesas III decorrentes do quadro financeiro plurianual (QFP) 2021-2027 e do NextGenerationEU IV durante o período 2024-2028 V .

Os pagamentos a partir do orçamento da UE seguem as autorizações. As estimativas dos pagamentos apresentadas no presente relatório baseiam-se nas dotações de autorização incluídas na programação financeira que acompanha o projeto de orçamento de 2024 (PO de 2024) VI , que incorpora os ajustamentos específicos de programas nos termos do artigo 5.º do Regulamento QFP VII , bem como a reutilização das anulações de autorizações nos termos do artigo 15.º, n.º 3 VIII , do Regulamento Financeiro. No que respeita às receitas, as previsões baseiam-se no sistema de receitas da Decisão Recursos Próprios IX . As projeções das receitas têm igualmente em conta o Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica X  («Acordo de Saída»).

Juntamente com as estimativas do QFP, as presentes previsões apresentam projeções de pagamentos relativos a todos os programas no âmbito do NextGenerationEU. Estas despesas, que acrescem às despesas no âmbito do QFP, são financiadas pelas receitas provenientes de operações de contração de empréstimos nos mercados de capitais.

As presentes previsões estimam os pagamentos pendentes resultantes de autorizações concedidas em programas do QFP 2021-2027 e anteriores, enquanto os pagamentos relativos aos programas do QFP pós-2027 estão fora do seu âmbito. O relatório não prevê cenários para os custos de financiamento do NextGenerationEU e considera os montantes de acordo com a programação financeira.

2. Previsão dos fluxos de saída do orçamento da UE para 2024-2028

Durante o período 2024-2028, estima-se que os pagamentos ascendam a 1 042 mil milhões de EUR, incluindo 824 mil milhões de EUR abaixo do limite máximo dos pagamentos do QFP e 216 mil milhões de EUR do apoio não reembolsável do NextGenerationEU.

As previsões incluem os futuros ajustamentos específicos de programas com base no artigo 5.º do Regulamento QFP e a reutilização das anulações de autorizações nos termos do artigo 15.º, n.º 3, do Regulamento Financeiro para o período 2025-2027. Prevê-se que os ajustamentos específicos de programas resultem num ajustamento em alta automático dos limites máximos do QFP para as autorizações e os pagamentos de 12,6 mil milhões de EUR no período 2022-2027 XI . O ajustamento anual exato dependerá das receitas provenientes das coimas aplicadas no domínio da concorrência no ano anterior, para um montante global de 11 mil milhões de EUR (a preços de 2018) até 2027.

Gráfico 1 - Previsão dos pagamentos por categoria

Os pagamentos a partir do orçamento da UE não são repartidos uniformemente ao longo do período 2024-2028. As previsões dependem da evolução: 1) dos pagamentos dos programas de despesas financiados pelo QFP 2021-2027 (75 % do total dos pagamentos), 2) dos desembolsos no âmbito do NextGenerationEU (21 % dos pagamentos), e 3) dos pagamentos decorrentes das autorizações por liquidar do QFP 2014-2020 e anteriores (4 % dos pagamentos). A média anual estimada dos fluxos de saída do orçamento da UE é de 208 mil milhões de EUR, com 43 mil milhões de EUR financiados através da contração de empréstimos nos mercados de capitais para os programas NextGenerationEU. As previsões para 2028 correspondem aos pagamentos pendentes resultantes de autorizações concedidas em programas do QFP 2021-2027 e anteriores, enquanto os pagamentos relativos aos programas do QFP pós-2027 estão fora do seu âmbito.

Os pagamentos globais deverão diminuir em 2025 e aumentar em 2026. As projeções para os pagamentos do QFP 2021-2027 mostram um aumento gradual nos anos 2025-2026 e mais pequeno no ano seguinte, enquanto os pagamentos do NextGenerationEU deverão diminuir em 2025 e 2026, em comparação com 2024. Com a conclusão da execução do NextGenerationEU em 2026, a maior parte dos pagamentos nos últimos dois anos das previsões corresponde aos programas do QFP 2021-2027.

Relativamente às despesas no âmbito do QFP 2021-2027 e dos anteriores, a previsão anual média de pagamentos é de 165 mil milhões de EUR, com os anos de 2024, 2025 e 2028 abaixo deste valor e os anos de 2026 e 2027 acima. Embora mais acentuado, tendo em conta atrasos de execução mais importantes, este padrão foi observado em QFP anteriores devido à redução progressiva dos pagamentos e ao encerramento do período de programação anterior, bem como à introdução progressiva de novos programas que atingem a sua velocidade de cruzeiro apenas na segunda metade do QFP.

A margem prevista para 2024-2027, definida como a diferença entre as previsões de pagamentos abaixo do limite máximo do QFP e o limite máximo de pagamentos fixado no ajustamento técnico anual para 2024 (ajustamento técnico 2024), está estimada em 11 mil milhões de EUR. Em 2024 e 2025, prevê-se que a margem anual seja, respetivamente, de 31 mil milhões de EUR e 9 mil milhões de EUR, enquanto as margens previstas para 2026 e 2027 são negativas, com os pagamentos a excederem o limite máximo num montante estimado de 16 mil milhões de EUR e 12 mil milhões de EUR. A existência de margens positivas ou negativas é a consequência de um limite máximo de pagamentos estável em termos reais e da trajetória variável dos programas no âmbito do orçamento da UE, principalmente devido à execução da política de coesão. Em conformidade com o mecanismo de ajustamento automático do Instrumento de Margem Único previsto no artigo 11.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento QFP, a partir de 2022, os montantes não despendidos num exercício aumentam os limites máximos anuais futuros. Por conseguinte, as margens positivas anteriores a 2024 aumentam os limites máximos em 2025-2027, dentro dos limites previstos no artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento QFP. Considerando estes ajustamentos, bem como o futuro ajustamento específico de programas nos termos do artigo 5.º do Regulamento QFP (que aumentará os limites máximos dos pagamentos em mais 7,7 mil milhões de EUR), o limite máximo dos pagamentos do QFP 2021-2027 deverá cobrir o total dos pagamentos previstos. No entanto, em 2026, o limite máximo dos pagamentos poderá ser excedido em 0,8 mil milhões de EUR, que teriam de ser pagos no âmbito do limite máximo de pagamentos de 2027. Tal deve-se principalmente ao padrão de pagamentos previsto para os programas de coesão, que acelerarão nesse ano, e ao pico atingido no Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) devido à sobreposição entre a conclusão dos programas de 2014-2022 e a velocidade de cruzeiro do atual QFP. Uma aceleração dos pagamentos dos programas de coesão para além do cenário central da previsão utilizado no presente relatório poderia levar a uma maior ultrapassagem do limite máximo dos pagamentos nesse ano (ver pontos 2.1 e 2.3).

Gráfico 2 - Previsão dos pagamentos face ao limite máximo dos pagamentos do QFP para o período 2024-2027

3.Pagamentos relativos às autorizações do QFP 2021-2027

A política de coesão e a política agrícola comum (PAC) representam mais de metade dos pagamentos previstos decorrentes do QFP 2021-2027. A execução destas duas políticas determina, em grande medida, as estimativas das previsões de pagamentos de longo prazo.

Rubrica 2A - Política de coesão

Após a aprovação de todos os programas no final de 2022, a execução dos programas de coesão para 2021-2027 teve início no ano passado com o desembolso do pré-financiamento para 2021 e 2022, bem como do pré-financiamento adicional para a FAST-CARE. Em 2023 e 2024, serão desembolsados mais pré-financiamentos e os primeiros pagamentos intermédios, embora a um ritmo mais lento do que no período de programação anterior, o que se explica principalmente pelo atraso na programação, bem como pelos esforços das autoridades nacionais para concluir os programas de 2014-2020 e acelerar a execução do NextGenerationEU. Em comparação com o período de programação anterior, a acumulação de atrasos representa um desfasamento de um ano na execução.

Tal como no relatório anterior, as presentes previsões propõem três cenários para a execução dos programas de coesão. Tendo em conta as últimas informações disponíveis sobre a execução, pressupõe-se que os Estados-Membros acelerarão a execução em 2025 e 2026, embora em graus diferentes, a fim de recuperar os atrasos acumulados e, assim, atenuar o risco de anulação de autorizações. O cenário central pressupõe que os Estados-Membros acelerarão a execução em 2025, atingindo o ritmo de execução do QFP 2014-2020 nos anos de 2026 e 2027, e a plena velocidade de cruzeiro a partir de 2028. O cenário otimista prevê a execução em 2025 e 2026, tal como no QFP 2014-2020, e a plena velocidade de cruzeiro nos anos seguintes. O cenário pessimista pressupõe que os Estados-Membros não conseguem recuperar o atraso de um ano durante o período de previsão.

Estes três cenários pressupõem que os Estados-Membros farão uso de todas as possibilidades disponíveis para evitar anulações de autorizações, tendo em conta os riscos mais elevados em comparação com o relatório do ano passado. As previsões são de que, a partir de 2025, o prazo para as autorizações de 2022, os Estados-Membros apresentem pedidos de pagamento substanciais até ao final do ano a processar no ano seguinte. Essa apresentação de pedidos de pagamento reduziria o montante das anulações de autorizações nesse mesmo ano e, consequentemente, concretizar-se-iam apenas 20 % das anulações de autorizações previstas. Presume-se que as restantes 80 % sejam recuperadas como receitas afetadas internas em montantes iguais nos dois anos seguintes.

As previsões de pagamentos para os programas da política de coesão de 2021-2027 no cenário central ascendem a 220 mil milhões de EUR para o período 2024-2028, enquanto as previsões do ano passado para o período 2023-2027 eram de 177 mil milhões de EUR. Se este cenário central for projetado para o período 2023-2027 para proporcionar uma comparação equivalente às previsões do ano passado, os pagamentos ascenderiam a 165 mil milhões de EUR, o que confirma o atraso na execução. O ano de 2026 mostra o impacto da apresentação tardia dos pedidos de pagamento.

Apesar destes pressupostos, os três cenários de previsão mostram que poderão ocorrer anulações de autorizações substanciais a partir de 2025, a menos que os Estados-Membros envidem esforços adicionais para recuperar o desfasamento de um ano na execução [ver ponto 2.3 sobre anulações de autorizações]. Para evitar este risco, os Estados-Membros teriam de intensificar os esforços de execução nos próximos anos a um ritmo muito mais rápido do que no período 2014-2020.

Gráfico 3 - Previsão dos pagamentos para a rubrica 2A (autorizações do QFP 2021-2027) e cenários otimista e pessimista

Rubrica 3 - Política Agrícola Comum (PAC) e Fundo para uma Transição Justa

As previsões de pagamentos para o primeiro pilar da PAC, despesas de mercado e pagamentos diretos, ascendem a 163 mil milhões de EUR no período 2024-2027, refletindo a programação financeira mais recente.

Após a apresentação e aprovação de todos os planos estratégicos da PAC, a execução do segundo pilar no âmbito da PAC 2023-2027, o FEADER, começou dentro do prazo. As disposições transitórias que prorrogaram os programas de 2014-2020 permitiram a continuação da execução em 2021 e 2022.

A previsão dos pagamentos decorrentes do QFP 2021-2027 inclui os pagamentos dos planos da PAC 2023-2027, bem como os relacionados com a prorrogação para 2021 e 2022 (ver ponto 2.2. Pagamentos referentes a autorizações anteriores a 2021), que serão concluídos até 2026. Tem igualmente em conta as transferências entre pilares da política agrícola comum comunicadas pelos Estados-Membros XII , que resultaram numa transferência líquida de 4,8 mil milhões de EUR do primeiro pilar (FEAGA) para o segundo pilar (FEADER) para o período 2024-2027.

Com o prosseguimento dos programas FEADER 2014-2022 e o início atempado da execução dos novos planos da PAC, prevê-se que os pagamentos decorram a um ritmo constante nos próximos anos, atingindo o pico em 2026. Tal deve-se à sobreposição dos pagamentos pendentes dos programas de 2014-2020 e do período transitório 2021-2022, ambos ao abrigo da regra de anulação de autorizações N+3, juntamente com a introdução progressiva dos planos da PAC 2023-2027, que seguem uma regra de anulação de autorizações N+2.

Não estão previstos pagamentos abaixo dos limites máximos do QFP para o Fundo para uma Transição Justa no orçamento de 2023 e no projeto de orçamento para 2024, uma vez que é dada prioridade à utilização do financiamento NextGenerationEU disponível até 2026. O pressuposto subjacente a esta previsão é que os pagamentos terão início em 2025 para evitar anulações de autorizações de 2022.

Outros programas e rubricas

Verifica-se um aumento nas previsões de pagamentos em comparação com o ano passado, nomeadamente na rubrica 1 – Mercado único, Inovação e Digital, na rubrica 5 – Segurança e Defesa, e na rubrica 6 – Vizinhança e Mundo. Tal deve-se à melhoria das previsões de execução, embora a velocidade de execução tenha diminuído ligeiramente. Espera-se uma recuperação em 2026.

4.Pagamentos para a conclusão das autorizações anteriores a 2021

Prevê-se que os pagamentos das autorizações anteriores a 2021 (autorizações por liquidar) ascendam a 47,8 mil milhões de EUR para o período 2024-2028.

Rubrica 2A - Política de coesão

A maior parte dos pagamentos relativos às autorizações anteriores a 2021 (37 %) diz respeito aos programas da política de coesão, cuja execução atingiu a velocidade de cruzeiro. As projeções de pagamentos baseiam-se nas previsões mais recentes dos Estados-Membros (janeiro de 2023) e em informações sobre a execução no terreno. Com a Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa (CARE) e a SAFE XIII , os Estados-Membros deverão acelerar a execução dos fundos do período 2014-2020.

O último exercício contabilístico relativo aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) termina em junho de 2024, com a maior parte dos pagamentos prevista para o final de 2023. Prevê-se que os pagamentos sejam limitados após 2024, tendo em conta a taxa de retenção e o apuramento dos pré-financiamentos.

Rubrica 3 - Política Agrícola Comum

Tal como nas previsões anteriores, a conclusão dos programas operacionais de desenvolvimento rural de 2014-2022 está prevista para 2026, devendo a maior parte dos pagamentos intermédios ser paga em 2025.

Outros programas e rubricas

A maior parte dos pagamentos pendentes para o resto do orçamento está repartida equitativamente pela rubrica 1 – Mercado Único, Inovação e Digital, e pela rubrica 6 – Vizinhança e Mundo. Embora o encerramento da rubrica 1 esteja agora previsto para mais cedo do que nas estimativas anteriores, espera-se que os projetos no âmbito da rubrica 6 sejam mais diferidos para 2025-2027.

5.Anulações de autorizações

As previsões de anulação de autorizações decorrentes dos programas do QFP atual e anterior para 2024-2027 ascendem a 8,1 mil milhões de EUR, aumentando em comparação com as projeções das previsões do ano passado para o período 2023-2027 e apresentando alterações substanciais na composição. O aumento deve-se principalmente aos programas de coesão no âmbito do atual QFP.

Rubrica 2A - Política de coesão

Verifica-se uma redução dos montantes em risco de anulação de autorizações para a conclusão dos programas de 2014-2020 em comparação com as previsões anteriores devido às flexibilidades substanciais que facilitam a absorção total dos fundos de coesão e minimizam o risco de anulação de autorizações no encerramento dos programas.

Em contrapartida, prevê-se que os programas de coesão para o período 2021-2027 enfrentem riscos importantes a partir de 2025, altura em que se aplicam as metas de anulação de autorizações para as autorizações concedidas em 2022 e 2023. Estima-se que a taxa de apresentação dos pedidos de pagamento seja inferior à de 2014-2020 devido ao atraso na aprovação dos programas e à baixa utilização no orçamento de 2023 e no projeto de orçamento de 2024. O risco de anulação de autorizações só poderá diminuir se a execução acelerar em 2025 e 2026 para além do cenário central. No entanto, se essa aceleração não se verificar e o padrão de execução se mantiver próximo do cenário pessimista, os montantes em risco de anulação de autorizações seriam substancialmente mais elevados. Neste cenário, em que os Estados-Membros não conseguem recuperar o atraso de um ano, poderá perder-se uma parte importante das autorizações de 2021 reprogramadas. Além disso, se as anulações de autorizações não forem reduzidas, conforme descrito no ponto 2.1 e presumido para os três cenários, o montante previsto das anulações de autorizações para os programas da política de coesão será cinco vezes superior [ver quadro 2].

Rubrica 3 - Política Agrícola Comum e Fundo para uma Transição Justa

As previsões para as anulações de autorizações dos programas 2014-2022 do FEADER estão em consonância com os resultados do ano passado. Estão previstas para o encerramento dos programas em 2026, melhorando significativamente os resultados de 2007-2013. Caso existam, pressupõe-se que as anulações de autorizações para os planos estratégicos da PAC 2023-2027 ocorram no seu encerramento (ou seja, em 2029-2030), estando fora do âmbito do presente relatório.

Tal como no caso dos fundos de coesão, o atraso na aprovação dos atos jurídicos e programas pertinentes do Fundo para uma Transição Justa, juntamente com o diferimento da execução, colocou montantes importantes em risco de anulação de autorizações a partir de 2025, devido ao prazo para as autorizações concedidas em 2022 e 2023. Seguindo os mesmos pressupostos que para os outros programas de coesão descritos no ponto 2.1, os Estados-Membros têm de acelerar a execução em 2025 e 2026 para evitar as anulações de autorizações que possam ocorrer a partir de 2025.

Outros programas e rubricas

Para os programas geridos diretamente pela Comissão, a previsão das anulações de autorizações baseia-se nas informações mais recentes a nível dos projetos. Tal como no relatório anterior, as projeções para as anulações de autorizações relacionadas com os programas do QFP 2021-2027 baseiam-se nas taxas de anulação de autorizações dos programas anteriores. O ano exato de anulação de autorizações depende do encerramento de projetos e ações específicos, não podendo ser previsto com precisão.

6.    NextGenerationEU

O NextGenerationEU é um instrumento temporário de emergência para medidas de resposta a situações de crise e de recuperação e resiliência. A parte não reembolsável do NextGenerationEU constitui receitas afetadas externas e é utilizada para apoiar rapidamente as prioridades de reforma e investimento, em especial através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), e para reforçar uma série de programas fundamentais para a recuperação. Para apresentar o impacto do NextGenerationEU de forma transparente, as estimativas da execução prevista das receitas afetadas externas são elaboradas separadamente para cada programa (ver quadro 3). As previsões são apuradas com base nas parcelas anuais relativas às autorizações previstas na programação financeira que acompanha o projeto de orçamento de 2024.

O elemento central do NextGenerationEU é o MRR, que representa 80 % das dotações não reembolsáveis XIV . Os fluxos de saída do NextGenerationEU são, em grande medida, determinados pelo ritmo dos desembolsos do MRR. O mecanismo entrou na fase de execução, progredindo de acordo com os calendários de reformas e investimentos definidos pelos Estados-Membros nos seus planos.

Em maio de 2023, todos os 27 Estados-Membros tinham adotado planos nacionais de recuperação e resiliência (PRR). Vinte e dois PRR foram adotados em 2021, desencadeando pagamentos de pré-financiamento e a assinatura dos acordos de financiamento e empréstimo, e os restantes cinco em 2022. Alguns planos foram alterados em 2023 para ter em conta a atribuição atualizada (em conformidade com o artigo 11.º do Regulamento MRR). No total, foram desembolsados 153,4 mil milhões de EUR (106,3 mil milhões de EUR sob a forma de apoio não reembolsável e 47,1 mil milhões de EUR sob a forma de apoio reembolsável proveniente de empréstimos) dos cerca de 500 mil milhões de EUR de subvenções e empréstimos autorizados do MRR. Tal inclui 56,5 mil milhões de EUR sob a forma de pré-financiamento. Em função dos progressos na execução dos PRR nacionais, os desembolsos anuais de subvenções do MRR deverão atingir um nível de 96 mil milhões de EUR em 2024, prevendo-se depois uma diminuição para 39 mil milhões de EUR em 2025, antes de aumentarem novamente para cerca de 47 mil milhões de EUR em 2026. Em comparação com as previsões do ano passado, o perfil dos desembolsos está um pouco menos antecipado, uma vez que ocorreram alguns atrasos na execução relacionados com reformas e investimentos complexos. As presentes previsões não preveem anulações de autorizações.

Tal como estipulado no Regulamento MRR, os PRR nacionais serão alterados ao longo de 2023, a fim de ter em consideração a contribuição financeira máxima atualizada. A atualização dos planos incluirá também os capítulos específicos do REPowerEU, com o objetivo de tornar a Europa mais independente das fontes de energia russas e, por conseguinte, promover a transição energética para fontes de energia renováveis sustentáveis.

De longe, os Estados-Membros deram prioridade aos PRR sobre a utilização de apoio não reembolsável para financiar investimentos e reformas. Tendo em conta o nível e o ritmo dos compromissos de empréstimo, tal implica que 225 mil milhões de EUR de apoio sob a forma de empréstimos estejam disponíveis para os Estados-Membros para autorização em 2023. Dez Estados-Membros manifestaram interesse em empréstimos (adicionais) do MRR num total de cerca de 145 mil milhões de EUR, em consonância com o artigo 14.º, n.º 6, do Regulamento MRR alterado. Os Estados-Membros têm até 31 de agosto de 2023 para solicitar esse apoio sob a forma de empréstimos.  XV

A REACT-EU constitui o segundo maior instrumento do NextGenerationEU, representando 12 % do apoio não reembolsável e distribuindo recursos adicionais em 2021 e 2022 através de alguns dos fundos da política de coesão existentes (FEDER e FSE). As autorizações da REACT-EU tiveram lugar ao longo de 2021-2022. Os pagamentos intermédios e finais estão concentrados no período 2022-2024, em consonância com os objetivos da REACT-EU de acelerar a execução através da utilização de programas já existentes e da plena flexibilidade das regras de execução. Em comparação com as previsões do ano passado, os pagamentos da REACT-EU ao abrigo do FSE são antecipados para 2023, a fim de dar resposta ao aumento das necessidades de pagamento na sequência da transferência de recursos adicionais do FEDER para o FSE em 2022, mas também em consonância com o carácter de curto prazo das medidas do FSE. Prevê-se que os pagamentos da REACT-EU ao abrigo do FEDER aumentem em 2024, em comparação com as previsões do ano passado, devido ao impacto do aumento dos custos da energia e da escassez de matérias-primas.

Os Estados-Membros podem utilizar financiamento ao abrigo da iniciativa REACT-EU para fazer face aos fluxos de refugiados na sequência da invasão russa da Ucrânia. Em 2022, a fim de aliviar a pressão sobre os orçamentos nacionais e permitir uma aplicação mais rápida e mais fácil das medidas relacionadas com a integração de nacionais de países terceiros, a Comissão propôs um aumento do pré-financiamento e opções de custos simplificados XVI . Até ao final de 2025, deverão ser efetuados alguns pagamentos de encerramento, de dimensão limitada, no âmbito do FSE e do FEDER.

Os outros cinco programas apoiados através do NextGenerationEU absorvem os restantes 8 % da dotação não reembolsável. A previsão dos pagamentos tem em consideração a experiência adquirida com programas anteriores, tendo em conta o ciclo mais curto de autorizações e o enfoque nas necessidades imediatas de recuperação. O Fundo para uma Transição Justa (FTJ) foi afetado pelos atrasos na adoção do QFP e da legislação específica dos programas. Até ao final de 2022, foram adotados todos os programas apresentados do FTJ (todos os Estados-Membros, exceto a Bulgária, que ainda não apresentou o seu programa FTJ). A fase de execução teve início imediatamente após a adoção dos programas, estando todos os desembolsos previstos para o período 2023-2026. Para o InvestEU, as previsões refletem o calendário de provisionamento previsto da garantia orçamental, as despesas para a plataforma de aconselhamento e as despesas de apoio.

7.    Evolução do nível de autorizações por liquidar

Prevê-se que o total das autorizações por liquidar do QFP 2021-2027 e dos QFP anteriores aumente gradualmente ao longo do período 2024-2027, passando de 274 mil milhões de EUR para 322 mil milhões de EUR. Dado que a coesão é responsável por uma grande parte, a execução desta política ao abrigo da regra de anulação de autorizações N+3 determinará a evolução global do volume de autorizações por liquidar, atrasando os pagamentos para o final do QFP e para depois (ver ponto 2.1). Quanto ao NextGenerationEU, as autorizações por liquidar serão progressivamente liquidadas até ao final de 2026, altura em que todos os pagamentos terão de ser concluídos.

Prevê-se que as autorizações por liquidar decorrentes do QFP 2021-2027 e dos anteriores (excluindo o NextGenerationEU) em percentagem do RNB da UE-27 diminuam de 1,8 % para 1,6 % em 2027, o que se explica pelo aumento das autorizações por liquidar que é compensado pelo crescimento do RNB da UE-27. As projeções para 2028 não são tidas em conta, uma vez que as presentes previsões não preveem novas autorizações após 2027.

Gráfico 4 – Evolução do nível de autorizações por liquidar no período 2024-2027, medido em percentagem do rendimento nacional bruto da União

8.Previsão dos fluxos de entrada do orçamento da UE para 2024-2027

O orçamento da UE é financiado pelos recursos próprios e por outras receitas. Além disso, a União está habilitada a contrair empréstimos para financiar o NextGenerationEU. A Comissão mobiliza os fundos através de operações nos mercados internacionais de capitais, de acordo com as necessidades de financiamento dos programas de despesas do NextGenerationEU (ver ponto 2.4). Para o efeito, segue uma estratégia de financiamento diversificada XVII e, no âmbito dessa estratégia, publica decisões anuais de contração de empréstimos e planos de financiamento semestrais. As atuais previsões centram-se nas receitas necessárias para financiar as despesas orçamentais no âmbito do QFP.

O montante dos recursos próprios necessários para financiar o orçamento é determinado pelas despesas totais menos as «outras receitas». Consequentemente, a previsão das receitas do orçamento da UE para 2024-2027 baseia-se no princípio da correspondência entre as despesas e as receitas, pelo que o total das receitas deve ser igual ao total das despesas.

Desde 2021, em conformidade com o Acordo de Saída (parte V), o Reino Unido contribui para o orçamento da UE no que respeita às autorizações por liquidar dos quadros financeiros anteriores. Tal inclui as autorizações por liquidar no final de 2020, bem como as pensões e outros passivos estabelecidos no acordo financeiro. A contribuição do Reino Unido é integrada no orçamento da UE como «outras receitas» e não faz parte dos recursos próprios da União. Será progressivamente eliminada à medida que as autorizações por liquidar forem sendo liquidadas.

Pressupõe-se que outras receitas diversas que não fazem parte dos recursos próprios da União permaneçam nominalmente constantes ao nível do projeto de orçamento de 2024.

Os recursos próprios – contribuições nacionais e direitos aduaneiros – representam a maior parte das receitas necessárias para financiar as despesas orçamentais. As projeções baseiam-se na Decisão Recursos Próprios em vigor XVIII . Não têm em conta as propostas da Comissão sobre os novos recursos próprios, de 20 de junho de 2023. Em média, para o período 2024-2027, as contribuições nacionais estão estimadas em 144 mil milhões de EUR por ano, ou seja, 0,76 % do rendimento nacional bruto da UE. Ao longo do período de previsão, a evolução das contribuições nacionais é determinada principalmente pelo ciclo de despesas e, em menor medida, pela eliminação progressiva da contribuição do Reino Unido. Devido ao atraso na execução de importantes programas de despesas, as contribuições nacionais mantêm-se a um nível comparativamente baixo em 2024. O aumento das despesas decorrentes da execução acelerada dos programas e a redução da contribuição do Reino Unido para as autorizações por liquidar levarão a um aumento das contribuições nacionais em 2025 e 2026. Prevê-se que as contribuições se mantenham, em grande medida, estáveis em 2027.

Gráfico 5 – Previsão das receitas para o financiamento do QFP 2024-2027

Num determinado ano, o total dos recursos próprios cobrados pela União não pode exceder o limite máximo dos recursos próprios fixado na Decisão Recursos Próprios de 1,40 % do rendimento nacional bruto dos Estados-Membros da UE, acrescido de um aumento adicional temporário de 0,6 % do RNB da UE para cobrir todos os passivos da União decorrentes da contração de empréstimos nos mercados de capitais para financiar o NextGenerationEU. Embora se preveja que os recursos próprios aumentem em 2025 e 2026, para depois estabilizar em 2027, a margem disponível abaixo do limite máximo dos recursos próprios (a chamada margem de manobra) deverá manter-se em grande medida estável, uma vez que o rendimento nacional bruto da União deverá aumentar gradualmente ao longo do período de referência XIX . A margem de manobra situa-se, em média, em 207 mil milhões de EUR durante o período, dos quais 113 mil milhões de EUR para o aumento do NextGenerationEU.

O orçamento da UE prevê o pagamento de juros sobre os fundos tomados de empréstimo e afetados ao apoio não reembolsável no âmbito do NextGenerationEU desde o início da contração de empréstimos, em 2021. Os recursos próprios necessários para financiar esses custos são contabilizados no aumento temporário do limite máximo dos recursos próprios correspondente a 0,6 % do RNB da UE. Os custos previstos seguem um perfil de diferimento, a fim de refletir o andamento progressivo da contração de empréstimos. Ao mesmo tempo, há incertezas relacionadas com o custo de financiamento do NextGenerationEU, tendo em conta o aumento rápido e substancial das taxas de juro nos mercados financeiros desde dezembro de 2021.

9.Conclusões

As presentes previsões foram elaboradas num contexto de grande incerteza devido à instabilidade geopolítica e económica resultante da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia. As iniciativas apresentadas para apoiar os Estados-Membros, países terceiros e setores específicos aceleraram os pagamentos para os programas pendentes e novos, enquanto os instrumentos de financiamento externo estão a disponibilizar mais fundos à Ucrânia e aos países parceiros vizinhos.

O atraso na execução dos programas da política de coesão de 2021-2027 e do Fundo para uma Transição Justa aumenta os riscos de anulação de autorizações. A ênfase das autoridades nacionais na conclusão dos programas do anterior QFP e do NextGenerationEU, tendo em conta os seus prazos mais curtos, também pode contribuir para estes atrasos, juntamente com a aprovação tardia das bases jurídicas e dos programas pertinentes. Os Estados-Membros terão de acelerar substancialmente a execução em 2025 e 2026 para evitar a perda de fundos devido às regras de anulação de autorizações. Para outros fundos, especialmente no âmbito das rubricas 1 e 6, os riscos são reduzidos, refletindo a pressão sobre estes programas.

O limite máximo dos pagamentos do QFP continua a ser suficiente para cobrir os pagamentos previstos, exceto em 2026, ano em que as previsões apontam para uma superação. Prevê-se que os pagamentos se situem bem abaixo do limite máximo de pagamentos do QFP em 2024 e 2025, permitindo transferir montantes não utilizados, dentro de certos limites, para o final do período, quando as necessidades de financiamento serão mais elevadas. Globalmente, a margem líquida no período 2024-2027, incluindo ajustamentos, é estimada em 18,5 mil milhões de EUR, incluindo o aumento do Instrumento de Margem Único, bem como o ajustamento automático do limite máximo na sequência dos complementos baseados no artigo 5.º do Regulamento QFP, no montante de 7,7 mil milhões de EUR entre 2025-2027, tal como incluído no ajustamento técnico 2024. De acordo com os pressupostos atuais, as necessidades de pagamento estimadas excederão o limite máximo de pagamentos do QFP em 2026 e 2027. Em 2026, mesmo tendo em conta o limite máximo de 13 mil milhões de EUR (a preços de 2018) no âmbito do Instrumento de Margem Único objeto do artigo 11.º, n.º 1, alínea b), e do artigo 11.º, n.º 3 XX , os pagamentos excederiam o limite máximo de pagamentos. Tal deve-se em grande medida à evolução prevista dos pagamentos da política de coesão e aos pressupostos subjacentes, que estão sujeitos a incertezas importantes. Embora o risco pareça mais pequeno em 2027, a diferença entre o nível estimado dos pagamentos e o limite máximo de pagamentos continua a ser reduzida. Importa salientar que, devido ao mecanismo de limitação, não será possível utilizar na segunda metade do QFP a totalidade da margem estimada abaixo do limite máximo de pagamentos para 2024 e 2025, que se aproxima dos 40 mil milhões de EUR. Parte dessa margem poderá ficar por utilizar.

Os investimentos e reformas visados pelo NextGenerationEU continuam a apoiar a economia da UE e a transição para energias limpas e verdes. Nos próximos anos, os Estados-Membros terão de executar os fundos do NextGenerationEU antes do prazo para os desembolsos previsto para 2026 e, ao mesmo tempo, acelerar a execução dos fundos da política de coesão.

A previsão das autorizações por liquidar está em consonância com a evolução esperada do crescimento económico. Embora as autorizações por liquidar aumentem nominalmente no final do QFP face a 2023, quando medidas em percentagem do rendimento nacional bruto (RNB) da UE são reduzidas, o que demonstra que o crescimento nominal da economia da UE supera a acumulação de autorizações por liquidar do orçamento da UE. O NextGenerationEU tem um efeito temporário no nível das autorizações por liquidar da UE, que atingirá o seu pico no final de 2023 e regressará depois, gradualmente, a níveis comparáveis aos do início do período do QFP até ao final de 2027.

Os recursos próprios necessários para financiar o orçamento aumentarão em consonância com as despesas do QFP. No entanto, a dimensão da margem disponível abaixo do limite máximo dos recursos próprios manter-se-á relativamente estável, uma vez que as crescentes necessidades de receitas correspondem ao crescimento nominal previsto da economia da UE.

 Anexo II – Resultados das previsões

Todos os valores são expressos em milhares de milhões de euros e a preços correntes, salvo indicação em contrário. Alguns totais podem não coincidir devido aos arredondamentos.

Quadro 1.1 – Previsões de longo prazo dos futuros fluxos de saída no período 2024-2028 para o QFP

Quadro 1.2 – Pagamentos relativos às autorizações do QFP 2021-2027

Quadro 1.3 – Pagamentos para a conclusão das autorizações anteriores a 2021

O total das autorizações e dos pagamentos estimados inclui as dotações decorrentes do artigo 5.º do Regulamento QFP e do artigo 15.º, n.º 3, do Regulamento Financeiro. As margens não afetadas não estão incluídas.

** Os montantes dos instrumentos especiais abrangem a Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência, o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização, a Reserva de Ajustamento ao Brexit e o Instrumento de Flexibilidade. Nos quadros subsequentes, os pagamentos relacionados com as mobilizações do Instrumento de Flexibilidade estão incluídos nas respetivas rubricas.

Quadro 2 – Anulações de autorizações previstas para 2024-2027

Quadro 3 – Previsões de longo prazo dos fluxos de saída relativos ao NextGenerationEU

Quadro 4 – Variação do total das autorizações por liquidar de 2024 a 2027

Quadro 5 – Previsões de longo prazo dos futuros fluxos de entrada do orçamento da UE para o período 2024-2027

* Limite máximo dos recursos próprios – calculado com base nas previsões económicas da primavera de 2023 no que respeita o rendimento nacional bruto da UE-27 para 2023-2027.

** Os recursos próprios tradicionais são estimados com base numa taxa de retenção de 25 % para despesas de cobrança.

*** As contribuições nacionais incluem o recurso próprio baseado no rendimento nacional bruto, o recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado objeto de reforma e o novo recurso próprio baseado nos resíduos de embalagens de plástico não reciclados.

(I)

I.Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 e (UE) n.º 283/2014, e a Decisão n.º 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (JO L 193 de 30.7.2018, p. 1).

(II)

II.COM(2021) 343 de 30 de junho de 2021.

(III)

III.Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho, de 17 de dezembro de 2020, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027 (JO L 433I de 22.12.2020, p. 11).

(IV)

IV.Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, que cria um Instrumento de Recuperação da União Europeia para apoiar a recuperação na sequência da crise da COVID-19 (JO L 433I de 22.12.2020, p. 23) («NextGenerationEU»).

(V)

V.Salvo indicação em contrário, todos os montantes constantes do relatório são expressos em preços correntes.

(VI)

VI. Projeto de orçamento para 2024, mapa previsional SEC (2023) 250 - junho de 2023.

(VII)

VII.O artigo 5.º do Regulamento QFP prevê dotações adicionais de autorização e de pagamento para uma lista predefinida de programas, num montante equivalente a determinados tipos de coimas.

(VIII)

VIII.O artigo 15.º, n.º 3, do Regulamento Financeiro prevê que as dotações de autorização correspondentes ao montante das anulações de autorizações relativas a projetos de investigação possam ser reconstituídas.

(IX)

IX.Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia e que revoga a Decisão 2014/335/UE, Euratom (JO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(X)

X.JO C 66 I de 19.2.2019, p. 1.    

(XI)

XI.COM(2021) 365 de 7 de junho de 2021, COM(2022) 2093 de 7 de junho de 2022 e COM(2023) 320 de 6 de junho de 2023.

(XII)

XII.Os Estados-Membros decidiram transferir fundos entre pagamentos diretos e desenvolvimento rural. O resultado foi apresentado no Regulamento Delegado 2023/813 da Comissão, de 8 de fevereiro de 2023.

(XIII)

XIII.Regulamento (UE) 2022/562 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de abril de 2022, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1303/2013 e (UE) n.º 223/2014 no que respeita à Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa (CARE), Regulamento (UE) 2022/613 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de abril de 2022, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1303/2013 e (UE) n.º 223/2014 no que respeita ao aumento do pré-financiamento proveniente de recursos da REACT-EU e ao estabelecimento de um custo unitário, e Regulamento (UE) 2022/2039 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de outubro de 2022, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1303/2013 e (UE) 2021/1060 no que respeita a uma maior flexibilidade para fazer face às consequências da agressão militar da Federação da Rússia FAST (assistência flexível aos territórios) – CARE.

(XIV)

Uma vez que o seu mecanismo de execução é orientado pela procura, não estão disponíveis previsões para a componente empréstimo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (à semelhança de outros instrumentos baseados em empréstimos executados fora do âmbito do orçamento).

(XV)

  Overview of Member States' intentions to request RRF loan support.pdf (europa.eu) (não traduzido para português).

(XVI)

COM(2022) 145 final de 23 de março de 2022.

(XVII)

COM(2021) 250 final de 14 de abril de 2021.

(XVIII)

Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020 (JO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(XIX)

Comissão Europeia, previsões económicas europeias da primavera de 2023.

(XX)

O Instrumento de Margem Único objeto do artigo 11.º, n.º 1, alínea b), conduz diretamente a um ajustamento do limite máximo dos pagamentos do QFP, que é efetuado anualmente pela Comissão no âmbito do ajustamento técnico, com a margem de pagamento não utilizada, sujeita a limites máximos regulamentares em 2025-2027.