COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Relatório sobre o estado de Schengen de 2023

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões
Relatório sobre o estado de Schengen de 2023

O relatório sobre o estado de Schengen de 2023 assinala a aplicação contínua da iniciativa da Comissão destinada a reforçar a governação do espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen») e a assegurar respostas europeias estruturadas, coordenadas e comuns aos desafios que afetam o espaço comum. Dá início ao segundo ciclo anual de Schengen, contribuindo para a tomada de decisões a nível político, bem como para o acompanhamento técnico a nível europeu e nacional. Com base, nomeadamente, nas avaliações de Schengen realizadas em 2022, o relatório apresenta o estado de Schengen, monitorizando os progressos realizados no final do ciclo anual de governação e destacando os domínios prioritários que requerem maior atenção.

No último ano, aplicaram-se com êxito as prioridades importantes identificadas no relatório sobre o estado de Schengen de 2022 e atingiram-se os principais marcos. A adesão da Croácia ao espaço Schengen, a adoção de um novo quadro jurídico para as avaliações de Schengen, a primeira política estratégica plurianual para a gestão europeia integrada das fronteiras, a adoção da Recomendação do Conselho sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei e o lançamento do novo Sistema de Informação Schengen são exemplos de conquistas notáveis que ocorreram neste período. Com os olhos no futuro, o relatório sobre o estado de Schengen de 2023 procura desenvolver estas prioridades e objetivos globais, a fim de garantir uma aplicação eficaz e integrada da arquitetura de Schengen que tenha conta os novos desafios e domínios prioritários.

A presente comunicação 1 serve de contributo para o Conselho Schengen, a realizar em 8 de junho de 2023, que reúne os ministros do espaço Schengen a fim de assegurar a coordenação estratégica das políticas no âmbito dos assuntos internos, promover as condições para o bom funcionamento do espaço de liberdade, segurança e justiça e dar uma orientação operacional.

1.Reforçar a governação de Schengen para um nível elevado e sustentado de aplicação

A garantia de um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas exige a aplicação, por todos, de medidas comummente acordadas, bem como respostas estruturadas, coordenadas e unidas às ameaças. Para responder à necessidade deste quadro de governação comum, a Comissão estabeleceu o primeiro ciclo anual de Schengen em 2022, que constituiu um importante passo na promoção da confiança mútua entre os Estados-Membros associados ao espaço Schengen, aumentando a sensibilização para os desafios comuns, fomentando um sentimento mais forte de responsabilidade coletiva e abrindo caminho a uma ação coordenada e decisiva.

Um quadro comum e estável para a coordenação das políticas

Desde março de 2022, o Conselho Schengen reúne regularmente os ministros dos Assuntos Internos para debater questões relacionadas com as responsabilidades comuns dos seus países ao nível de Schengen. O primeiro relatório sobre o estado de Schengen 2 proporcionou o quadro comum, identificando as principais prioridades políticas para dar resposta aos desafios enfrentados pelo espaço Schengen. Para orientar os debates políticos em cada Conselho Schengen, a Comissão apresentou um barómetro Schengen. O barómetro disponibilizou um quadro de situação abrangente relativo aos principais fatores com impacto na estabilidade do espaço Schengen, que engloba a situação nas fronteiras externas e internas, as rotas migratórias para a UE e no seu interior, as ameaças e respostas conjuntas à segurança interna e os desafios em matéria de política de vistos. O barómetro Schengen+ reforçado, apresentado em março de 2023, abordou a necessidade de melhorar o conhecimento situacional da UE, a preparação e a elaboração de políticas baseadas em factos, tal como proposto pela presidente Ursula von der Leyen aos dirigentes da UE no Conselho Europeu extraordinário de fevereiro.

Aumentar a transparência e a participação

Na sequência dos apelos a um maior empenho político e transparência, a Comissão está a desenvolver um Painel de Avaliação de Schengen em estreita cooperação com os Estados‑Membros. Este instrumento continuará a promover a transparência relacionada com o funcionamento do espaço Schengen, bem como a confiança mútua entre os Estados-Membros, e permitirá estabelecer eficazmente as prioridades das medidas corretivas pendentes. Uma análise da aplicação das recomendações de Schengen nos últimos anos em domínios fundamentais como a gestão das fronteiras externas, o regresso, o Sistema de Informação Schengen e a política de vistos mostra que, cumulativamente, a taxa de aplicação efetiva a nível nacional é bastante superior a 75 %.

A Comissão prosseguiu a sensibilização a nível nacional nos Estados-Membros. Realizaram‑se reuniões a nível político e técnico para debater as principais reformas no seguimento do relatório de 2022, incluindo debates entre o coordenador Schengen, nomeado em junho de 2022, e os seus homólogos nacionais. Os intercâmbios sublinharam a importância de estabelecer laços mais estreitos entre as instituições da UE e os Estados-Membros e de promover a apropriação partilhada da governação do espaço Schengen. Revelaram igualmente que, embora exista um nível muito elevado de aplicação efetiva do acervo de Schengen, subsistem desafios importantes no espaço Schengen que têm de ser resolvidos.

Panorâmica da taxa de aplicação das recomendações das avaliações de Schengen por domínio de intervenção 3

Segundo ciclo de Schengen: consolidação do quadro existente para melhor detetar e dar resposta aos desafios identificados

Neste segundo ciclo de Schengen, o Conselho Schengen deverá intensificar os esforços para coordenar a aplicação das políticas comuns e dar uma orientação operacional baseada na compreensão mútua dos riscos e vulnerabilidades. Para tirar partido dos progressos realizados na aplicação das ações prioritárias do primeiro ciclo de Schengen, continua a ser importante consolidar o quadro de governação, acelerar as medidas operacionais em matéria de migração e gestão das fronteiras, operacionalizar plenamente a Recomendação no domínio da cooperação policial, suprimir todos os controlos nas fronteiras internas que ainda persistem e continuar a alargar o espaço Schengen.

O funcionamento eficaz deste quadro é da responsabilidade coletiva de todos os Estados Schengen, instituições e agências da UE, o que exige um elevado grau de coordenação e confiança. Embora as avaliações de Schengen garantam que os Estados-Membros aplicam eficazmente as recomendações, uma abordagem comum de Schengen tem de se tornar uma consideração primordial para evitar potenciais efeitos negativos para o espaço Schengen. A ação individual dos Estados Schengen deve, por conseguinte, ser complementada por uma ação comum através do Conselho Schengen que aborde as prioridades de cada um dos Estados e do espaço Schengen no seu conjunto. O novo quadro de avaliação de Schengen, adotado em 2022  4 , conduzirá a recomendações por país mais racionalizadas e abrangentes, permitindo o desenvolvimento de orientações estratégicas e a adoção de recomendações para todo o espaço Schengen, o que reforçará ainda mais o quadro de governação e o papel do Conselho Schengen. Dá início a uma terceira geração de avaliações de Schengen 5 , afastando-se de avaliações de conformidade fragmentadas e baseadas em áreas políticas e preparando o caminho para avaliações exaustivas do desempenho global dos Estados-Membros. Além disso, reforça as possibilidades de a Comissão e os Estados-Membros realizarem avaliações temáticas das questões e práticas em todos os domínios de intervenção dos Estados-Membros que enfrentam desafios semelhantes. As atividades de monitorização 6 reforçadas melhorarão a aplicação destas prioridades comuns e contribuirão para o Painel de Avaliação de Schengen, com base nos esforços em curso para assegurar que este instrumento é fiável e baseado numa abordagem comum, rigorosa e transparente que reflita com precisão a situação no terreno. Os principais desenvolvimentos, o ponto da situação e as próximas etapas relacionadas com o mecanismo de avaliação e monitorização de Schengen são apresentados no anexo 1.

O reforço do papel do Conselho Schengen com uma abordagem mais forte orientada para a ação exige uma utilização mais eficaz do barómetro Schengen, das avaliações de Schengen e de outros instrumentos, a fim de identificar melhor os domínios em que são necessárias medidas, conduzindo a resultados concretos e tangíveis. Melhorar a apropriação e a responsabilidade comuns com uma maior ênfase a médio prazo, combinada com uma aplicação mais forte, mais coordenada e eficaz são, por conseguinte, prioridades para este segundo ciclo. A Comissão apela às Presidências do Conselho em exercício e futuras para que continuem a consolidar o quadro de governação de Schengen, com base nas bases sólidas do primeiro ciclo de Schengen, a fim de assegurar uma governação integrada, contínua e permanente do espaço Schengen.

2.Um espaço Schengen mais amplo e próspero: um trunfo fundamental para o crescimento europeu

Atualmente, cerca de 425 milhões de pessoas gozam da liberdade, da segurança e da justiça oferecidas pelo espaço Schengen. Schengen é o maior espaço de livre circulação sem controlos nas fronteiras internas do mundo. Na sequência do seu oitavo alargamento com a adesão da Croácia, em 1 de janeiro de 2023, o espaço Schengen é composto por 27 países europeus que aboliram formalmente as suas fronteiras internas.

Espaço Schengen: o destino mais visitado a nível mundial em 2022

O ano de 2022 caracterizou-se pelo recomeço das viagens internacionais em grande escala, na sequência da pandemia de COVID-19. Em 2022, 585 milhões dos 900 milhões de turistas que viajaram a nível internacional vieram para a Europa, representando 65 % do total mundial, tornando Schengen a área mais atrativa e mais visitada do mundo 7 .

Para além de facilitar as viagens no interior da União, Schengen é um motor fundamental da competitividade das empresas europeias e contribui substancialmente para o bom funcionamento do mercado único, representando 23 milhões de empresas e 15 % do PIB mundial. O comércio de bens e serviços no espaço Schengen intensificou-se nas últimas três décadas, continuando a ser a principal fonte de comércio de mercadorias para a UE (cerca de 60 % superior ao comércio de mercadorias da UE27 com o resto do mundo). Em 2022, apesar do contexto internacional complexo e volátil, o comércio intra-UE registou um impulso considerável em comparação com anos anteriores, refletindo os esforços para reduzir a dependência dos mercados externos e os benefícios de operar num espaço Schengen comum com poucos obstáculos. Por exemplo, o comércio total de serviços de transporte na área comum ascendeu a quase 270 mil milhões de EUR em 2022 (contrastando com cerca de 125 mil milhões de EUR em 2013). Estes serviços envolvem normalmente a circulação transfronteiras de pessoas e serviços, o que atesta o bom funcionamento do mercado único e do espaço Schengen. A proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen complementa o Instrumento de Emergência do Mercado Único proposto, que visa preservar a livre circulação de bens, serviços e pessoas e assegurar a disponibilidade de produtos críticos em situações de emergência.

O aumento da mobilidade mundial resultou num crescimento acentuado dos pedidos de visto Schengen, conduzindo a atrasos significativos na concessão de vagas e no tratamento dos pedidos de visto, como revelaram as avaliações de Schengen de 2022. Em alguns casos, os candidatos chegam a pagar até 500 EUR a organismos ou pessoas singulares apenas para obter uma marcação. Além disso, os Estados-Membros fornecem frequentemente aos requerentes de visto informações inadequadas e inexatas sobre o processo de pedido de visto, o que afeta a qualidade da avaliação dos riscos em matéria de migração e de segurança. As consequências destas deficiências são múltiplas, desde os danos à reputação para os Estados-Membros e a UE no seu conjunto e os prejuízos económicos, especialmente no setor do turismo, até à perturbação dos contactos familiares e das relações comerciais. Os Estados-Membros devem destacar pessoal suficiente para os consulados para desempenhar as funções relacionadas com a análise dos pedidos, a fim de garantir a qualidade do serviço prestado ao público. Podem utilizar o financiamento da UE ao abrigo dos seus programas nacionais nos termos do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos (IGFV) de 2021-2027 do Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras (FGIF): são afetados 88 milhões de EUR para cobrir o apoio operacional à política comum de vistos 8 . A Comissão recorda igualmente as recentes recomendações que convidam os Estados-Membros a racionalizar os fluxos de trabalho ineficientes nos consulados, a utilizar melhor os conhecimentos e os recursos do pessoal empregado a nível local e a reconsiderar determinadas consultas com as autoridades centrais. A emissão de mais vistos de entradas múltiplas com um longo prazo de validade conduziria igualmente a ganhos de eficiência.

Em abril de 2022, a Comissão propôs a digitalização do procedimento de visto através da criação de uma plataforma comum de pedidos de visto e da substituição da atual vinheta de visto por um visto digital. O objetivo é reduzir os encargos administrativos para os Estados‑Membros na gestão dos pedidos de visto, ajudando a superar os atrasos existentes. Contribuirá igualmente para reforçar a segurança do espaço Schengen, tornando o modelo de visto menos propenso à fraude ou ao roubo. O Parlamento e o Conselho começaram a debater a proposta em junho de 2022, tendo sido realizados progressos substanciais durante as Presidências checa e sueca, o que permitiu o início dos trílogos em maio de 2023.

Alargamento do espaço Schengen

A plena adesão da Croácia ao espaço Schengen em 2023 constitui um marco importante para a conclusão do mesmo. Tratava-se de um domínio prioritário fundamental identificado no primeiro relatório sobre o estado de Schengen. A evolução positiva em 2022 foi o resultado de um processo de avaliação abrangente que teve início em 2016. Durante este período, a Croácia envidou esforços significativos para cumprir os seus compromissos de conformidade com o acervo de Schengen. Na sequência do parecer favorável do Parlamento Europeu 9 , o Conselho decidiu, em 8 de dezembro de 2022 10 , suprimir os controlos nas fronteiras comuns entre a Croácia e outros países Schengen. A Croácia também começou a emitir vistos Schengen em 2023, tornando mais fácil para os turistas visitar o país. Esta circulação sem descontinuidades beneficia não só a Croácia, mas também os seus países vizinhos, bem como todo o espaço Schengen.

Em dezembro de 2022, a Presidência checa conduziu também um importante debate sobre a decisão do Conselho de suprimir os controlos nas fronteiras internas no que diz respeito à Bulgária e à Roménia 11 . Passaram 12 anos desde que a Comissão confirmou que tanto a Bulgária como a Roménia estão dispostas a tornar-se parte integrante do espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas. Na sua comunicação intitulada «Reforçar Schengen com a plena participação da Bulgária, da Roménia e da Croácia no espaço sem controlos nas fronteiras internas» 12 , de novembro de 2022, a Comissão reafirmou uma vez mais a preparação destes Estados-Membros para aderirem ao espaço Schengen. Em especial, fez o balanço das missões voluntárias de averiguação realizadas à Bulgária e à Roménia em outubro e novembro de 2022, que não só confirmaram as conclusões dos processos de avaliação de 2011, nomeadamente que a Bulgária e a Roménia continuam a preencher as condições necessárias para aplicar integralmente todas as partes pertinentes do acervo de Schengen, como também sublinharam que os dois Estados-Membros estão a aplicar devidamente os últimos desenvolvimentos do acervo de Schengen, sendo, por conseguinte, fundamentais para o bom funcionamento do espaço Schengen.

É simultaneamente uma expectativa jurídica e uma promessa europeia de que os Estados‑Membros que aderem à União participem plenamente no espaço Schengen logo que todas as condições acordadas sejam verificadas e cumpridas. Além disso, a não supressão dos controlos nas fronteiras internas tem importantes consequências económicas e ambientais negativas, não só para os cidadãos búlgaros e romenos, mas também para toda a UE. O aumento dos tempos de espera nas fronteiras resulta em longas filas de veículos e camiões, conduzindo ao aumento dos custos, à redução da competitividade das empresas, à perturbação das cadeias de abastecimento e à diminuição das receitas para o setor do turismo. As incertezas relacionadas com os atrasos nas fronteiras e os encargos administrativos podem desencorajar o investimento estrangeiro e comprometer a coesão económica e social entre os Estados‑Membros. Há inclusive um custo ambiental, com estimativas que sugerem que são emitidas 46 000 toneladas de CO2 por ano 13 devido à não supressão dos controlos nas fronteiras internas.

A Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com as Presidências sueca e espanhola para preparar uma decisão a tomar pelo Conselho no sentido de suprimir os controlos nas fronteiras internas o mais rapidamente possível ainda este ano. A Roménia e a Bulgária têm atuado incessantemente como intervenientes essenciais para o desenvolvimento contínuo do acervo de Schengen. Chegou o momento de a UE honrar o seu compromisso de conceder aos dois Estados-Membros a plena adesão ao espaço Schengen, reforçando assim a unidade europeia.

Foram também realizados progressos significativos nos esforços em curso para continuar a consolidar o espaço Schengen. Após intensos preparativos por parte das autoridades cipriotas para assegurar a sua disponibilidade para tratar os dados do Sistema de Informação Schengen, Chipre aplicará as disposições do acervo de Schengen relativas ao mesmo a partir de julho de 2023 14 . A ligação de Chipre ao Sistema de Informação Schengen reforçará a cooperação em matéria de aplicaçãocoerciva da lei e reforçará a segurança na Europa. Em outubro de 2023, logo que o Sistema de Informação Schengen esteja operacional em Chipre, a Comissão procederá a uma avaliação de Schengen para verificar se foram cumpridas no país as condições necessárias à aplicação do acervo de Schengen no domínio do Sistema de Informação Schengen. No que diz respeito à Irlanda, na sequência do êxito das avaliações de Schengen no domínio da proteção de dados, do Sistema de Informação Schengen e da cooperação policial, será sujeita a avaliações do restante acervo em que solicitou participar (ou seja, a cooperação judiciária em matéria penal, a cooperação em matéria de droga e o artigo 26.º da Convenção de Schengen 15 ) em 2023, tendo em vista uma decisão do Conselho a tomar relativamente à aplicação destas partes do acervo de Schengen.

3.Um espaço Schengen forte e unido

O sistema europeu de gestão das fronteiras aplicado pelos Estados-Membros permitiu que centenas de milhões de pessoas viajassem para o espaço Schengen em 2022. Esta realização destaca o compromisso comum de tornar a UE o destino mais atrativo do mundo, facilitando a passagem rápida e segura das fronteiras. Por conseguinte, é fundamental que as medidas de gestão das fronteiras externas se coadunem com o triplo objetivo de facilitar as viagens, reforçar a segurança e gerir a migração.

Embora quase todos os nacionais de países terceiros venham para a UE utilizando canais legais, a migração irregular em 2022 atingiu o seu nível mais elevado desde 2016 16 , com 330 000 passagens irregulares das fronteiras comunicadas pela Frontex. As passagens irregulares das fronteiras em quase todas as rotas migratórias estabelecidas registaram um aumento em comparação com os anos anteriores. Embora tal represente um aumento de 66 % em relação a 2021, o número está longe dos níveis de 2015 17 . O aumento das chegadas de migrantes irregulares foi, em grande medida, impulsionado por uma evolução adversa na vizinhança europeia e fora dela, o que conduziu também a um aumento significativo da migração irregular secundária, em especial ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais, que representou 43 % de todas as entradas irregulares em 2022. A rota do Mediterrâneo Central foi a segunda rota migratória mais movimentada em termos absolutos e registou um aumento de 56 % em relação a 2021. O aumento da migração irregular também gerou riscos adicionais, uma vez que os migrantes em situação irregular são vulneráveis à exploração e as travessias, tanto por via marítima como terrestre, são perigosas.

Em fevereiro de 2023, o Conselho Europeu fez o balanço da situação migratória e acordou em reforçar e acelerar os trabalhos com um ambicioso conjunto de medidas operacionais em matéria de migração e gestão das fronteiras. A evolução e os progressos registados nos últimos meses confirmaram que, em comparação com o período de 2015-2016, estamos agora mais bem preparados para prevenir conjuntamente os movimentos irregulares, graças ao reforço dos controlos nas fronteiras externas da UE, e para realizar operações de regresso e readmissão mais eficientes. Nos últimos meses, foram envidados esforços para melhorar as capacidades nas fronteiras e apoiar a aquisição de sistemas eletrónicos de vigilância nas fronteiras externas. Para o efeito, a Comissão está a finalizar um convite à manifestação de interesse no âmbito do instrumento temático IGFV para apoiar os Estados-Membros que enfrentam pressões em troços específicos das fronteiras terrestres externas e introduzir, alargar ou modernizar os sistemas de vigilância existentes. Além disso, as medidas aplicadas em 2022-2023 no contexto do Plano de Ação para os Balcãs Ocidentais, tais como um maior alinhamento dos parceiros dos Balcãs Ocidentais com a UE em matéria de vistos 18 , já produziram alguns bons primeiros resultados, com um número reduzido de entradas irregulares na UE provenientes desta região 19 . Além disso, em dezembro de 2022, a Frontex alargou a sua operação conjunta na Sérvia até à fronteira com a Hungria, complementando o apoio já prestado na fronteira com a Bulgária. Lançou igualmente operações conjuntas na Moldávia (abril de 2022) e na Macedónia do Norte (abril de 2023). A Comissão aguarda com expectativa a adoção dos acordos relativos ao estatuto que negociou com o Montenegro e a Albânia em 2023, bem como o início das negociações com a Sérvia e a Bósnia-Herzegovina sobre, respetivamente, acordos renovados e novos acordos relativos ao estatuto. Estas medidas ajudarão a enfrentar de forma mais eficaz o desafio da migração irregular, explorando todo o potencial da agência para trabalhar com e em países terceiros.

Além disso, as ações em curso para dialogar com países terceiros prioritários terão por objetivo reduzir as partidas irregulares para a UE e promover os regressos, bem como as vias legais, em consonância com o Plano de Ação para o Mediterrâneo Central e as várias iniciativas da Equipa Europa. A título de exemplo, está a ser implementada a primeira fase de um novo pacote de proteção das fronteiras para o Egito, foi lançada uma parceria operacional contra a introdução clandestina de migrantes com a Tunísia e está prevista outra também com o Egito. Com base nestes desenvolvimentos positivos e com o objetivo de estabelecer medidas a nível da UE para manter a integridade e a funcionalidade do espaço Schengen, a Comissão está também a trabalhar na preparação de Planos de Ação para o Mediterrâneo Oriental e para as rotas do Atlântico e do Mediterrâneo Ocidental.

É agora essencial manter a dinâmica da ação, pelo que a Comissão insta o Conselho Schengen a fazer um balanço das medidas operacionais que a UE está a aplicar coletivamente, na sequência do Conselho Europeu extraordinário de fevereiro. Em especial, a Frontex deve apresentar um relatório sobre as medidas tomadas para reforçar os seus (re)destacamentos de pessoal e equipamento para fortalecer os principais troços das fronteiras externas em 2023 e sobre as medidas a tomar em conjunto com os Estados-Membros para assegurar a disponibilidade das capacidades necessárias.

A evolução registada no último ano salientou uma vez mais a necessidade urgente de adotar rapidamente as propostas legislativas que acompanham o Pacto em matéria de Migração e Asilo, a fim de gerir a migração irregular e o asilo, reforçar os controlos nas fronteiras e combater a introdução clandestina de migrantes de forma estratégica, coerente e eficaz. A fim de apoiar um espaço Schengen mais estável e mais forte, a Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a adotarem rapidamente o novo Código das Fronteiras Schengen, nomeadamente os Regulamentos Triagem e Eurodac.

Governação eficaz da gestão das fronteiras e dos regressos

Em março de 2023, a Comissão estabeleceu a primeira política estratégica plurianual 20 para a gestão europeia integrada das fronteiras, a aplicar pela Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira nos próximos cinco anos. Esta decisão constitui um marco significativo nos esforços para reforçar o espaço Schengen e assegurar uma gestão eficaz das suas fronteiras, dando execução a uma das ações prioritárias identificadas no relatório sobre o estado de Schengen de 2022. Este ciclo de políticas é o resultado de um amplo processo de consulta interinstitucional, que conduziu a uma visão comum sobre a gestão das fronteiras externas. Proporciona um quadro coordenado para garantir que todas as atividades dos Estados-Membros e da Frontex, desde a vigilância das fronteiras à luta contra a introdução clandestina e aos regressos, se norteiam pelo mesmo conjunto de princípios comuns e produzem resultados concretos no terreno. Este quadro de governação será reforçado através de uma estratégia técnica e operacional a desenvolver pela Frontex até setembro de 2023.

O bom funcionamento da gestão das fronteiras e dos regressos na UE exige também um sistema de governação nacional eficaz em cada Estado-Membro. As avaliações de Schengen realizadas em 2022 confirmaram que uma governação deficiente e uma abordagem estratégica limitada em alguns Estados-Membros têm um impacto negativo no controlo das fronteiras e nas atividades de regresso. Também se observou em vários Estados-Membros uma cooperação limitada entre as autoridades em atividades relativas à gestão de fronteiras e de regresso, o que só vem condicionar a eficácia da resposta operacional. No domínio da gestão das fronteiras, embora alguns Estados-Membros tenham reforçado a sua governação nacional, por exemplo, através da criação de unidades de coordenação estratégica, outros seguem uma abordagem mais descentralizada, o que pode dar origem a desafios no que diz respeito à coordenação estratégica do controlo fronteiriço.

No domínio do regresso, a natureza constantemente fragmentada das soluções, as respostas ad hoc e a ausência de planeamento estratégico impedem os Estados-Membros de racionalizar exaustivamente os procedimentos nacionais, trabalhar em prioridades e utilizar da melhor forma os recursos (limitados) disponíveis.

Embora não exista uma solução ou modelo institucional único, o sistema nacional de cada Estado-Membro deve ser eficaz para colmatar as lacunas existentes, racionalizar os esforços e coordenar todas as autoridades competentes envolvidas para gerir eficazmente as fronteiras externas e realizar regressos. A revisão das estratégias nacionais de gestão integrada das fronteiras até março de 2024 constitui uma oportunidade única para reforçar a governação nacional e o planeamento estratégico das capacidades nacionais para o controlo das fronteiras e o regresso, bem como para estabelecer planos nacionais de emergência.

Por conseguinte, a fim de assegurar o fornecimento de pessoal bem formado, equipamento e infraestruturas suficientes para apoiar eficazmente as estratégias nacionais de gestão europeia integrada das fronteiras, tanto para as atividades de fronteira como para as atividades de regresso, os Estados-Membros devem estabelecer, até março de 2024, disposições financeiras e operacionais adequadas, incluindo sobre a utilização dos fundos da UE, para a aplicação dos seus planos nacionais de desenvolvimento de capacidades existentes.

Além disso, a fim de garantir a disponibilidade futura de capacidades comuns e na sequência da preparação da panorâmica dos planos nacionais de desenvolvimento de capacidades, a Frontex tem de adotar um roteiro em matéria de capacidades para continuar a orientar o desenvolvimento de pessoal e equipamento para a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira nos próximos anos, a fim de assegurar que tanto a Frontex como as autoridades dos Estados‑Membros possam desempenhar as suas funções de gestão das fronteiras e de regresso.

Rumo à gestão das fronteiras mais avançada do mundo

A entrada em funcionamento do Sistema de Informação Schengen renovado, em março de 2023, constitui a base para a criação do sistema de gestão das fronteiras mais avançado do mundo. O sistema atualizado reforça a gestão das fronteiras externas e proporciona oportunidades adicionais para a cooperação operacional transfronteiras no espaço Schengen, cumprindo um dos principais objetivos identificados no relatório sobre o estado de Schengen de 2022. O aumento das funcionalidades veio reforçar a deteção e a detenção das pessoas que viajam com uma identidade falsa.

Os novos instrumentos só poderão atingir o seu pleno potencial se forem integralmente aplicados por todos os Estados Schengen. Além disso, os Estados-Membros devem também implementar as funcionalidades existentes para assegurar condições de concorrência equitativas e a plena reciprocidade na UE e no espaço Schengen. Em especial, as avaliações de Schengen de 2022 revelaram que nem todos os Estados-Membros criaram os instrumentos e procedimentos necessários para assegurar que todas as informações pertinentes, incluindo impressões digitais e fotografias, são inseridas no Sistema de Informação Schengen aquando da criação de indicações ou são acessíveis aos utilizadores finais. Tal impede as autoridades de polícia e os guardas de fronteira de identificarem com precisão a pessoa objeto de alerta e de tomarem as medidas adequadas. Além disso, as avaliações de 2022 salientaram que os Estados‑Membros estão a utilizar cada vez mais o Sistema Automático de Identificação Dactiloscópica, mas que há ainda margem para melhorias em alguns Estados-Membros 21 . A utilização não sistemática do mesmo corre o risco de permitir que as pessoas objeto de um alerta evitem ser detetadas através da utilização de documentos fraudulentos.

Juntamente com outros sistemas informáticos de grande escala, o Sistema de Informação Schengen permitirá viajar facilmente em todo o espaço Schengen, garantindo ao mesmo tempo o mais elevado nível de segurança interna e gerindo a migração regular e irregular. A implementação do Sistema de Entrada/Saída e do Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem continua a ser uma prioridade fundamental. As conclusões do Conselho Europeu de fevereiro confirmaram a necessidade de tornar estes sistemas operacionais o mais rapidamente possível, a fim de assegurar um controlo pleno e eficaz das fronteiras externas. no último ano, os Estados-Membros, a eu-LISA e a Comissão continuaram a redobrar esforços para implementar esta nova arquitetura informática e a sua interoperabilidade, conduzindo ao sistema de gestão das fronteiras mais avançado do mundo do ponto de vista tecnológico. É da maior importância que a eu-LISA e as outras partes interessadas relevantes tomem as medidas necessárias no âmbito das suas responsabilidades para evitar mais atrasos que possam causar um efeito de dominó noutros sistemas. Para o efeito, a eu-LISA tem de apresentar o mais rapidamente possível a componente central crítica em falta do Sistema de Entrada/Saída, a fim de permitir aos Estados-Membros testar a evolução técnica nacional e os progressos realizados na sua preparação para a utilização do sistema.

Esforços conjuntos para um sistema da UE mais eficaz em matéria de regressos

Os trabalhos neste domínio evoluíram durante o último ano e o sistema comum da UE em matéria de regressos está a ganhar forma, em consonância com as ações prioritárias identificadas no relatório sobre o estado de Schengen de 2022. A execução da estratégia da UE de 2021 sobre o regresso voluntário e a reintegração 22 está a avançar a bom ritmo. Em 2022, prosseguiu a tendência positiva dos regressos voluntários como opção preferida para o regresso de nacionais de países terceiros sem estatuto jurídico, representando os regressos voluntários 56 % de todos os regressos executados 23 . Esta tendência persistiu apesar do quase desaparecimento das restrições relacionadas com a COVID-19 em matéria de regressos forçados. Desde abril de 2022, a Frontex fornece aos Estados-Membros pacotes normalizados para apoiar a reintegração das pessoas que regressam aos seus países de origem, a fim de reforçar uma abordagem europeia coerente. Os Estados-Membros estão a participar mais ativamente nos serviços de reintegração conjuntos com a agência, e a Frontex está a alargar a cobertura geográfica 24 e o âmbito destes serviços.

No entanto, o número total de regressos efetivos efetuados em 2022 (cerca de 78 000 25 ) manteve-se baixo, tendo em conta que cerca de 420 000 nacionais de países terceiros 26 foram convidados a sair da UE e do espaço Schengen em 2022. Embora a cooperação com alguns países terceiros em matéria de readmissão limite as possibilidades de realizar os nossos regressos, as avaliações de Schengen realizadas em 2022 reafirmaram a tendência observada nos últimos anos, salientando os desafios persistentes colocados pelos obstáculos nacionais que impedem a eficiência dos procedimentos de regresso. Continuam a existir obstáculos práticos — capacidade operacional limitada, procedimentos nacionais onerosos — que levam os Estados-Membros a não emitir rapidamente decisões de regresso aos migrantes em situação irregular. Esta situação prejudica significativamente as possibilidades de iniciar os procedimentos necessários e realizar com êxito os regressos. Tem também um impacto negativo no valor acrescentado do Sistema de Informação Schengen atualizado, uma vez que limita a possibilidade de introduzir indicações para efeitos de regresso. Além disso, a cooperação eficaz entre os vários intervenientes nacionais no domínio do regresso 27 ainda não é suficiente, o que, quando combinado com a falta de sistemas informáticos integrados de gestão de processos, cria lacunas, um acompanhamento deficiente e ineficiências. O aconselhamento em matéria de regressos ainda não está amplamente disponível em todos os Estados-Membros.

A complexidade dos regressos exige claramente uma cooperação estruturada, intercâmbios regulares de informações, prioridades comuns e uma utilização mais estratégica dos recursos. A estratégia operacional recentemente estabelecida para regressos mais eficazes 28 destina-se a colmatar esta lacuna fundamental e a reforçar a coerência dos esforços dos Estados-Membros. A Comissão insta todos os Estados-Membros a tirarem pleno partido dos debates, do apoio prático e da cooperação que estão a ser desenvolvidos através da rede de alto nível para os regressos e do coordenador responsável pelos regressos. A prestação eficaz de aconselhamento em matéria de regressos deve continuar a ocupar um lugar de destaque na agenda da rede de alto nível, a fim de assegurar que todos os Estados-Membros têm aconselhamento profissional e conhecimento de todos os instrumentos e ações de formação disponíveis. Além disso, durante este segundo ciclo de Schengen, a rede de alto nível deve explorar soluções práticas para as deficiências persistentes identificadas, com base na experiência e nas boas práticas dos Estados-Membros. As avaliações de Schengen a realizar a partir de 2023 contribuirão para este trabalho, apoiando o desenvolvimento de um quadro comum para avaliar o desempenho no domínio do regresso.

Enquanto ramo operacional da política de regresso da UE, a Frontex desempenha um papel fundamental neste contexto. O aumento contínuo do número de regressos coordenados pela Frontex constitui uma evolução muito positiva (31 % em 2022 contra 22 % em 2021 e 17 % em 2020), tanto mais estando associado a uma percentagem crescente de regressos voluntários (+109 % em 2022, em comparação com 2021). As operações de regresso lideradas pela Frontex à Albânia, à Nigéria e ao Bangladeche são características de um sistema europeu eficaz, sendo necessário continuar a alcançar novos países terceiros. A agência deve igualmente continuar a apoiar os Estados-Membros no desenvolvimento, implementação e harmonização dos sistemas informáticos de gestão de processos de regresso a nível da UE.

O risco de a nossa resposta ficar aquém persistirá até dispormos de um quadro jurídico reforçado e mais eficaz que torne o sistema comum da UE mais robusto e resiliente. Para o efeito, é fundamental fazer avançar os trabalhos sobre o Pacto em matéria de Migração e Asilo, incluindo o início das negociações sobre a reformulação da Diretiva Regresso, bem como sobre uma cooperação mais eficaz com países terceiros.

Reforço da proteção dos direitos fundamentais durante as atividades de fronteira e de regresso

O espaço de liberdade, segurança e justiça deve ser antes de mais um espaço único em que os direitos fundamentais são protegidos. A UE e os Estados-Membros reafirmaram o seu empenho inabalável na gestão eficaz e segura das fronteiras externas e das atividades de regresso, protegendo simultaneamente os direitos fundamentais. A política estratégica plurianual para a gestão integrada das fronteiras salientou a necessidade de todos os intervenientes nacionais e da UE defenderem efetivamente os direitos fundamentais durante as atividades de fronteira e de regressos, com estruturas sólidas para garantir o acesso à proteção internacional e o respeito pelo princípio da não repulsão, bem como para proporcionar condições adequadas nos casos excecionais em que a detenção de nacionais de países terceiros se torne necessária em conformidade com o direito da UE. A Frontex recrutou 46 agentes de controlo dos direitos fundamentais 30 em 2022. Os mecanismos nacionais de controlo dos direitos fundamentais, tal como propostos ao abrigo do Regulamento Triagem, reforçam a transparência e a responsabilização nas fronteiras da UE. A Croácia assumiu a liderança e criou o primeiro mecanismo de controlo independente em junho de 2022, que foi renovado em novembro com novos elementos, como visitas sem aviso prévio às fronteiras verdes. Por último, as avaliações realizadas em 2022 revelaram que, embora as condições de detenção ainda exijam melhorias em alguns Estados-Membros, existem também exemplos positivos de centros que refletem a natureza administrativa da detenção.

Supressão progressiva de controlos nas fronteiras internas que ainda persistem

O espaço Schengen exige uma abordagem comum e coordenada para fazer face a situações que possam ter um impacto significativo na segurança e no bem-estar dos residentes na UE. Embora a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas possa ser aplicada em circunstâncias excecionais, tal não pode comprometer o próprio princípio da inexistência de controlos nas fronteiras internas 31 . As exceções e derrogações a este direito devem ser interpretadas de forma estrita sempre que surja a necessidade de responder a uma ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna. Foram tomadas medidas importantes para implementar esta prioridade fundamental delineada no primeiro relatório sobre o estado de Schengen; no entanto, há ainda muito a fazer para garantir que os controlos nas fronteiras internas só são utilizados em último recurso.

Ao longo do último ano, os Estados-Membros recorreram à reintrodução ou ao prolongamento dos controlos nas fronteiras internas em 28 ocasiões, das quais 19 estão relacionadas com o prolongamento dos controlos que ainda persistem nas fronteiras internas em vigor desde 2015. Desde outubro de 2022, o coordenador Schengen mantém um estreito diálogo com a Alemanha, a Áustria, a Dinamarca, a França, a Noruega e a Suécia, bem como com os Estados-Membros afetados por estes controlos. Com vista a desenvolver um roteiro para abandonar os controlos nas fronteiras internas o mais rapidamente possível, foi organizada uma série de reuniões bilaterais, trilaterais e multilaterais para melhor apreciar a natureza das ameaças notificadas por estes seis países e identificar medidas alternativas mais específicas e eficazes para as combater. A subsequente supressão dos controlos pela Áustria e pela Chéquia na fronteira com a Eslováquia e pela Dinamarca na fronteira com a Suécia salienta que essas medidas alternativas estão disponíveis e demonstra o valor do diálogo e do intercâmbio de boas práticas.

Estas reuniões revelaram igualmente que os Estados-Membros continuam a ser confrontados com graves ameaças à segurança interna e à ordem pública, o que exige uma tomada de ação. Além disso, os controlos nas fronteiras internas notificados variam significativamente no que diz respeito à intensidade e são frequentemente complementares das outras medidas tomadas para fazer face às ameaças identificadas. Por exemplo, alguns Estados-Membros realizam patrulhas trilaterais de comboios, como nas ligações ferroviárias entre a Alemanha, a Áustria e a Hungria, bem como entre a Alemanha, a Áustria e Itália, e outros criaram patrulhas conjuntas. A Áustria, a Croácia e a Eslovénia criaram igualmente uma rede de cooperação policial com os parceiros dos Balcãs Ocidentais, ajudando assim a impedir a entrada de migrantes em situação irregular provenientes desta região e, como tal, ajudando a resolver um dos motivos recorrentes da reintrodução dos controlos nas fronteiras. No caso da Dinamarca, os controlos são efetuados com base num sistema de reconhecimento de matrículas aplicado pelas autoridades dinamarquesas na fronteira terrestre com a Alemanha, que permite controlos seletivos de veículos suspeitos específicos, em vez de controlos sistemáticos nas fronteiras. O reforço da cooperação transfronteiriça entre a Áustria e a Chéquia resultou na supressão dos controlos fronteiriços com a Eslováquia em fevereiro de 2023. O alargamento destas boas práticas de cooperação policial transfronteiriça a todos os troços de fronteira pertinentes deverá conduzir à substituição dos controlos existentes nas fronteiras internas por medidas alternativas que permitam assegurar um elevado nível de segurança em todo o território Schengen.

4.Tirar pleno partido do potencial de Schengen para um espaço de livre circulação seguro e protegido

O tráfico de seres humanos, drogas e armas de fogo, a cibercriminalidade e o terrorismo continuam a ser as principais ameaças à segurança interna do espaço Schengen. A criminalidade organizada tem enormes custos económicos e pessoais para a sociedade. Estima‑se que a perda económica devida à criminalidade organizada e à corrupção represente entre 218 e 282 mil milhões de EUR por ano 34 .

Luta contra a criminalidade organizada

Verifica-se um aumento sem precedentes das drogas ilícitas disponíveis na Europa (estão a atingir-se níveis recorde), em especial a cocaína proveniente da América do Sul. Embora a grande maioria do comércio através dos portos da UE — infraestruturas críticas que asseguram o bom funcionamento do mercado interno — seja legítima, estes são também explorados para transportar mercadorias ilegais para a UE, sendo vulneráveis à infiltração por redes criminosas. O grande volume de contentores (mais de 90 milhões) que circulam por ano e a baixa percentagem (entre 2 % a 10 %) dos que podem ser inspecionados fisicamente tornam a deteção de mercadorias ilícitas extremamente difícil 35 . O tráfico de droga gera receitas anuais estimadas em 30 mil milhões de EUR na UE 36 . A infiltração dos criminosos na economia legal e no tecido social tem consequências de grande envergadura e desestabilizadoras para a sociedade, o Estado de direito e a confiança nas autoridades públicas. A Comissão está a estudar possíveis novas iniciativas políticas para desmantelar as redes criminosas e o tráfico de droga no âmbito da Estratégia da UE em matéria de Drogas e do Plano de Ação da UE em matéria de Drogas de 2021-2025.

Os grupos de criminalidade organizada recorrem à violência extrema, à corrupção e à intimidação. O acesso fácil e barato a armas de fogo em alguns países contribui fortemente para o tráfico ilícito de armas de fogo em toda a UE. Em 2022, a Comissão tem vindo a avaliar a legislação nacional 38 a fim de assegurar uma abordagem uniforme em matéria de controlo da aquisição e da detenção de armas, bem como um intercâmbio adequado de informações e a rastreabilidade das armas de fogo, para reduzir o risco de desvio para mercados ilegais.

Desmantelar os modelos de negócio das organizações criminosas

Para combater os grupos criminosos que operam para além das fronteiras Schengen, é necessário trabalhar em conjunto, unindo ações entre países de origem, de trânsito e de destino, congregando recursos e coordenando esforços.

A Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas (EMPACT) tornou-se o instrumento fundamental na luta da União contra a criminalidade organizada. Todos os anos, são executadas cerca de 300 ações operacionais no âmbito de um esforço de colaboração para criar um quadro de informações criminais, realizar investigações e assegurar uma resposta judicial eficaz. Só em 2022, estas ações conjuntas conduziram a mais de 10 000 detenções comunicadas e a apreensões no valor de 269 milhões de EUR, salientando o impacto significativo deste quadro, graças a um maior empenhamento dos Estados-Membros e dos parceiros. Para apoiar estes esforços, os Estados-Membros receberam 15,7 milhões de EUR em 2022 através do Fundo para a Segurança Interna, para continuar a apoiar projetos e atividades no âmbito da EMPACT.

O reforço do mandato da Europol 39 elevou a luta contra a criminalidade grave e organizada na Europa a um novo nível. Este mandato reforçado habilita a agência a propor aos Estados‑Membros que introduzam no Sistema de Informação Schengen informações provenientes de países terceiros ou de organizações internacionais sobre suspeitos e criminosos. Graças às informações fornecidas por parceiros externos, a Europol intensificou o tratamento das listas de combatentes terroristas estrangeiros de países terceiros, com vista à sua inserção no Sistema de Informação Schengen. São necessários esforços suplementares para transformar a Europol, atualmente uma plataforma de informação criminal da UE, numa plataforma por defeito para soluções policiais europeias. A revisão da Estratégia Europol 2020+ constitui uma oportunidade para utilizar plenamente o mandato e os recursos reforçados da Europol para responder às necessidades crescentes de destacamento ativo nos Estados‑Membros e reforçar o contributo da Europol para a segurança no espaço Schengen.

Intercâmbio de informações

O intercâmbio de dados e de informações pertinentes entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei é uma condição prévia para uma cooperação eficaz em matéria de prevenção, deteção e investigação da criminalidade transfronteiriça. O Sistema de Informação Schengen, que é o mais amplamente utilizado e maior sistema de partilha de informações para a segurança e a gestão das fronteiras na Europa, proporciona às autoridades dos Estados-Membros acesso em tempo real a informações críticas, tais como indicações sobre pessoas procuradas, pessoas desaparecidas, veículos roubados e documentos perdidos ou roubados. Os pontos de contacto únicos nacionais integrados e a autoridade central responsável pela cooperação policial internacional desempenham um papel fundamental neste contexto. No último ano, observaram-se desenvolvimentos positivos com um número crescente de Estados-Membros que aplicam uma abordagem multiagências, em que representantes de diferentes entidades responsáveis pela aplicação da lei (polícia, alfândegas, guardas de fronteira) são afetados a um ponto de contacto único. Há ainda margem para melhorias, em especial no que diz respeito ao fluxo eficaz e eficiente de informações e ao acesso direto e convivial a todas as bases de dados pertinentes, bem como ao sistema integrado e automatizado de gestão de processos.

A nova diretiva relativa ao intercâmbio de informações entre as autoridades de aplicação da lei deverá ser adotada nas próximas semanas 40 . Proporciona às autoridades responsáveis pela aplicação da lei melhores instrumentos para prevenir, detetar e investigar a criminalidade, assegurando um fluxo de informações eficaz e atempado em toda a UE. A diretiva estabelece igualmente regras relativas à composição do ponto de contacto único nacional e à formação do pessoal, e prevê a utilização da Aplicação de Intercâmbio Seguro de Informações (SIENA) da Europol por defeito, reforçando o papel da Europol enquanto plataforma de informação policial da UE. A diretiva aborda igualmente as lacunas a nível nacional identificadas durante as avaliações de Schengen no domínio da cooperação policial.

O Conselho adotou o seu mandato de negociação sobre a proposta Prüm II 41 em junho de 2022, sendo agora urgente que o Parlamento Europeu reforce o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros 42 . Em conformidade com o compromisso assumido no relatório sobre o estado de Schengen de 2022, a Comissão adotou, em dezembro de 2022, as propostas relativas às informações antecipadas sobre os passageiros 43 , que preveem a recolha de dados sobre determinados voos intra-UE para efeitos de aplicação da lei e permitem o tratamento conjunto de dados para combater eficazmente a criminalidade grave e o terrorismo. Em resposta às necessidades operacionais expressas pelos Estados-Membros para o tratamento de dados de passageiros de outros modos de transporte, a Comissão lançará dois estudos sobre os dados marítimos e sobre as necessidades em matéria de aplicação da lei no domínio dos transportes ferroviários e rodoviários, a fim de avaliar a necessidade, a proporcionalidade e a viabilidade técnica desse tratamento de dados. A fim de reforçar a capacidade dos países associados a Schengen para tratar os dados dos registos de identificação dos passageiros e, como tal, combater as ameaças comuns à segurança, a Comissão proporá a abertura de negociações sobre acordos internacionais que permitam a transferência desses dados da UE.

Na era digital, quase todas as investigações criminais envolvem tecnologias e ferramentas que também são utilizadas de forma abusiva para fins criminosos, o que dificulta a manutenção de uma aplicação eficaz da lei. Há um risco de os criminosos «desaparecerem» na Web obscura e criarem refúgios seguros de impunidade em linha. Para resolver este problema, a Comissão criará, em colaboração com a Presidência do Conselho, um grupo de peritos de alto nível sobre o acesso aos dados para uma aplicação eficaz da lei. O grupo explorará os problemas enfrentados pelos profissionais responsáveis pela aplicação da lei e proporá soluções para garantir o acesso aos dados e reforçar a segurança na era digital.

Reforço da cooperação operacional transfronteiriça

A cooperação transfronteiriça em matéria de aplicação coerciva da lei é essencial para fazer face, em conjunto, às ameaças à segurança e assegurar o bom funcionamento do espaço Schengen. Este aumento do nível de cooperação constitui a pedra angular das ações dos Estados-Membros e permitiu à grande maioria deles evitar o recurso aos controlos nas fronteiras internas.

Desde o primeiro relatório sobre o estado de Schengen, os Estados-Membros estão a tomar medidas conjuntas para transformar numa realidade operacional a recomendação do Conselho sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação coerciva da lei 44 , de junho de 2022, uma das principais ações prioritárias identificadas no relatório de 2022 sobre o estado de Schengen. Com base no intercâmbio de boas práticas em matéria de patrulhas conjuntas na sessão de trabalho de dezembro de 2022, organizado pela Presidência checa do Conselho e pela Comissão, vários Estados-Membros estão a trabalhar no sentido de aumentar as patrulhas conjuntas com os seus vizinhos. Outras sessões de trabalho deste tipo promoverão a cooperação entre os profissionais responsáveis pela aplicação da lei. Foram igualmente realizados progressos para eliminar os obstáculos jurídicos e práticos que impedem os Estados-Membros de tirar pleno partido do potencial da recomendação do Conselho. Os projetos financiados pela UE ajudaram os Estados-Membros a criar esquadras de polícia conjuntas, providenciaram formação conjunta sobre os diferentes procedimentos operacionais dos Estados-Membros vizinhos em patrulhas conjuntas ou outros tipos de operações conjuntas e ajudaram a preparar análises regionais conjuntas de risco de criminalidade que permitam orientar melhor as patrulhas e operações conjuntas. A Comissão disponibilizará financiamento adicional em 2023 para intensificar esta cooperação. Refletindo este compromisso, as avaliações de Schengen realizadas em 2022 revelaram um aumento significativo da sensibilização e da utilização dos instrumentos da UE para a cooperação policial operacional. Em várias zonas fronteiriças intra‑UE, há reuniões de planeamento conjuntas regulares, formações comuns e patrulhas conjuntas realizadas com base em análises de risco comuns a nível regional.

No entanto, há uma margem considerável para reforçar a cooperação transfronteiriça entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei no espaço Schengen, tal como refletido nas avaliações de Schengen. Em especial, é necessário iniciar um processo de revisão dos acordos bilaterais e multilaterais entre os Estados-Membros em matéria de cooperação policial, de modo que estes satisfaçam as atuais necessidades operacionais.

Em alguns Estados-Membros, existem várias boas práticas em matéria de cooperação policial operacional que podem ser adotadas por outros. A Comissão tenciona criar um grupo de peritos para o intercâmbio de conhecimentos especializados e a coordenação entre os Estados‑Membros para melhorar a cooperação policial, com um financiamento específico significativo disponível em 2024 e 2025 para intensificar a implantação de boas práticas noutros Estados-Membros. O trabalho do grupo de peritos contribuirá igualmente para a avaliação da Comissão sobre a aplicação da recomendação do Conselho acima referida, prevista para 2024.

Dar resposta à necessidade de um maior intercâmbio de dados pessoais, assegurando simultaneamente o respeito pela sua proteção

Respeitar a proteção de dados é crucial para garantir que as viagens no espaço Schengen sejam acompanhadas da necessária proteção dos dados pessoais. As pessoas que gerem e utilizam sistemas de informação como o Sistema de Informação Schengen, o Sistema de Informação sobre Vistos e, num futuro próximo, também o Sistema de Entrada/Saída e o ETIAS, devem assegurar que os requisitos em matéria de proteção de dados são respeitados na prática e que o seu cumprimento é regularmente controlado. As avaliações de Schengen realizadas em 2022 confirmaram que nem sempre é esse o caso. Além disso, muitas vezes, as autoridades de proteção de dados não dispõem de recursos humanos e financeiros suficientes que lhes permitam aconselhar essas entidades e supervisionar exaustivamente a legalidade do tratamento de dados pessoais nos sistemas de informação. Por último, as avaliações revelaram igualmente que alguns Estados-Membros ainda têm de conferir às autoridades responsáveis pela proteção de dados poderes de correção efetivos em relação às autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

5.Ações-chave sobre a dimensão externa para fazer face aos riscos de segurança e de migração irregular: a abordagem estratégica da política de vistos da UE

A política comum da UE em matéria de vistos é parte integrante de Schengen e um dos instrumentos mais importantes para fazer face aos riscos de segurança e aos desafios da migração irregular para o espaço Schengen.

No entanto, a monitorização regular dos regimes de isenção de vistos que a UE tem com países terceiros, em especial os países vizinhos da UE 45 , demonstrou que subsistem desafios importantes a este respeito. Estes dizem respeito, em especial, aos fluxos de migração irregular desencadeados pelo não alinhamento da política de vistos destes países com a da UE, ao aumento dos pedidos de asilo infundados de nacionais de países isentos da obrigação de visto, bem como ao funcionamento de regimes de concessão de cidadania a investidores potencialmente arriscados, que permitem o acesso à UE com isenção de visto de nacionais de países terceiros que, de outro modo, necessitariam de visto.

A UE deve dispor de instrumentos adequados para fazer face a estes desafios e prevenir esses riscos. As regras em vigor 46 que exigem que a Comissão monitorize o funcionamento dos regimes de isenção de vistos com países terceiros e suspendam as isenções de vistos em caso de aumento dos riscos de migração irregular ou de segurança poderão ser melhoradas à luz dos desafios acima referidos.

Nos primeiros meses de 2023, por iniciativa da Presidência sueca, o Conselho debateu uma possível revisão destas regras e, em especial, do mecanismo de suspensão de vistos, relativamente ao qual os Estados-Membros manifestaram um amplo apoio. Na sua carta ao Conselho Europeu de 20 de março de 2023, a presidente Ursula von der Leyen teve em conta este debate e declarou que «a Comissão reforçará a sua monitorização do alinhamento da política de vistos e apresentará um relatório abrangente que abra caminho a uma proposta legislativa que altere o mecanismo de suspensão de vistos».

Neste contexto, a Comissão apresentará uma comunicação sobre o acompanhamento dos regimes de isenção de vistos da UE antes do Conselho Schengen a realizar em 9 de junho. Com esta comunicação, a Comissão tenciona consultar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a avaliação dos principais desafios nos domínios da migração irregular e da segurança relacionados com o funcionamento dos regimes de isenção de vistos, sobre as principais deficiências do atual mecanismo de suspensão de vistos e sobre as possíveis formas de os resolver, abrindo assim caminho a uma futura proposta de revisão do mecanismo, a adotar em setembro de 2023. Estes desafios devem também ser acompanhados através de avaliações de Schengen, a fim de prestar maior apoio ao acompanhamento do funcionamento dos regimes de isenção de vistos com países terceiros.

6.Próximas etapas

O relatório sobre o estado de Schengen de 2023 inicia o segundo ciclo de Schengen, identificando os principais desafios para o espaço Schengen e as ações prioritárias que devem ser abordadas tanto a nível nacional como europeu. Este relatório deve constituir a base para o reforço do diálogo político, da monitorização e da aplicação do acervo de Schengen. O presente relatório mostra que, apesar dos desafios específicos, temos um espaço Schengen sólido e funcional. A fim de reforçar ainda mais o espaço sem controlos nas fronteiras internas, determinados domínios prioritários fundamentais deverão ser abordados durante este segundo ciclo. Por conseguinte, a Comissão, com base num diálogo estreito com as próximas Presidências sueca, espanhola e belga, propõe um conjunto de ações prioritárias para o ciclo de Schengen de 2023/2024, expressas no quadro infra.

(1)

     O relatório sobre o estado de Schengen de 2023 também aborda a obrigação jurídica da Comissão de apresentar relatórios nos termos do artigo 25.º do Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho e do artigo 33.º do Código das Fronteiras Schengen.

(2)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Relatório sobre o estado de Schengen de 2022 [COM(2022) 301 final], de 24 de maio de 2022.

(3)

     Taxas de aplicação por domínio de intervenção: fronteiras externas 78 %, regressos 75 %, cooperação policial 79 %, Sistema de Informação Schengen 79 % e política comum de vistos 82 %. As taxas de aplicação têm em conta a natureza das deficiências (incumprimento ou melhorias necessárias) e o nível de aplicação das medidas corretivas para dar resposta às recomendações de avaliação de Schengen.

(4)

     Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho, de 9 de junho de 2022, relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1053/2013 (JO L 160 de 15.6.2022, p. 1).

(5)

     Enquanto a primeira geração de avaliações de Schengen foi coordenada pelo Conselho entre 1998 e 2014, a coordenação da segunda geração (2015-2023) foi transferida para a Comissão, ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro (JO L 295 de 6.11.2013, p. 27). O novo quadro será plenamente aplicado às avaliações da Finlândia, da Lituânia, da Letónia e da Estónia em 2023.

(6)

     O novo mecanismo de avaliação e monitorização de Schengen inclui a possibilidade de uma utilização mais estratégica dos novos instrumentos de monitorização disponíveis, tais como revisões (para deficiências graves), visitas de verificação e avaliações temáticas. Tal assegurará um acompanhamento reforçado e direcionado das avaliações dos Estados-Membros, o que é especialmente relevante em caso de deficiências graves. A Comissão realizou uma primeira visita de verificação em fevereiro de 2023, a fim de acompanhar os progressos realizados pela Bélgica para colmatar as lacunas na gestão das fronteiras externas.

(7)

     OMT: Tourism set to return to pre-pandemic levels in some regions in 2023 (não traduzido para português), publicado em 17 de janeiro de 2023, disponível aqui . Statista: Number of international tourist arrivals worldwide from 2005 to 2022, by region (não traduzido para português), consultado pela última vez em 12 de maio, disponível aqui .

(8)

     Embora os Estados-Membros utilizem amplamente os fundos da UE para modernizar as instalações e o desenvolvimento de software e de hardware, bem como para organizar ações de formação, apenas alguns utilizam este financiamento para destacar/recrutar pessoal responsável pelo tratamento de vistos Schengen.

(9)

     Resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 10 de novembro de 2022, sobre o projeto de decisão do Conselho relativa à plena aplicação das disposições do acervo de Schengen na República da Croácia [10624/2022 — C9-0222/2022 — 2022/0806 (NLE)].

(10)

     Decisão (UE) 2022/2451 do Conselho, de 8 de dezembro de 2022, relativa à plena aplicação das disposições do acervo de Schengen na República da Croácia.

(11)

     A adesão ao espaço sem controlos nas fronteiras internas continua sujeita a um acordo entre o Estado aderente e todas as Partes Contratantes, tal como estabelecido no artigo 140.º, n.os 1 e 2, da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen. Em dezembro de 2022, a Áustria e os Países Baixos não apoiaram a decisão relativa à plena aplicação do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia.

(12)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 16 de novembro de 2022, intitulada «Reforçar Schengen com a plena participação da Bulgária, da Roménia e da Croácia no espaço sem controlos nas fronteiras internas» [COM(2022) 636 final].

(13)

     KPMG Roménia, The Unnecessary Burden («Os encargos desnecessários»), março de 2023, disponível aqui .

(14)

     Decisão (UE) 2023/870 do Conselho, de 25 de abril de 2023, relativa à aplicação, na República de Chipre, das disposições do acervo de Schengen referentes ao Sistema de Informação de Schengen.

(15)

     O artigo 26.º da Convenção de Schengen estabelece as obrigações das transportadoras que transportam nacionais de países terceiros a quem é recusada a entrada.

(16)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 12 de janeiro de 2023, relativo ao Relatório sobre a Migração e o Asilo [COM(2023) 219 final].

(17)

     A Frontex comunicou 1 047 210 passagens irregulares das fronteiras em 2015.

(18)

     A Sérvia restabeleceu a obrigação de visto para o Burundi (21 de outubro), a Tunísia (21 de outubro, aplicada desde 22 de novembro), a Índia (9 de dezembro, aplicada desde 1 de janeiro de 2023), a Guiné‑Bissau (1 de dezembro, aplicada desde 6 de dezembro), Cuba e a Bolívia (27 de dezembro, aplicadas desde 13 de abril e 10 de fevereiro de 2023, respetivamente). A Macedónia do Norte restabeleceu a obrigação de visto para o Botsuana e Cuba (29 de novembro, aplicadas desde 1 de janeiro de 2023) e para o Azerbaijão (29 de novembro, aplicada desde 16 de março de 2023). Em 12 de janeiro de 2023, o Montenegro adotou uma decisão que restabelece a obrigação de visto para os nacionais cubanos e os residentes nos EAU (aplicada desde 13 de janeiro de 2023). A Albânia não renovou a isenção de visto sazonal para os cidadãos indianos, russos e egípcios (no entanto, foi renovada até 31 de dezembro de 2023 para os cidadãos da Arábia Saudita, do Barém, de Omã, do Catar e da Tailândia).

(19)

     Em fevereiro de 2023, foram comunicadas 3 654 passagens irregulares das fronteiras, o que representa uma queda de 36 % em relação a janeiro de 2023 (5 751), mantendo a tendência decrescente iniciada em novembro (14 105). Em março, embora se tenha registado um aumento mensal em cadeia de 69 % (6 181), verifica-se ainda uma diminuição de 22 % nas passagens irregulares das fronteiras ao longo desta rota em 2023 (14 858), em comparação com o mesmo período do ano passado (19 029).

.

(20)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho que estabelece a política estratégica plurianual para a gestão europeia integrada das fronteiras [COM(2023) 146 final].

(21)

     Em 2022, foram efetuadas mais de 4 milhões de pesquisas no Sistema de Informação Schengen com o Sistema Automático de Identificação Dactiloscópica, ao passo que, em 2021, apenas foram efetuadas 1,3 milhões de pesquisas.

(22)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 27 de abril de 2021, intitulada «Estratégia da UE sobre o regresso voluntário e a reintegração», COM(2021) 120 final.

(23)

     Dados preliminares recolhidos pela Frontex, tal como comunicados pelos Estados-Membros.

(24)

     O número de Estados-Membros participantes e de países terceiros abrangidos continuou a aumentar, passando de cinco Estados-Membros no projeto-piloto para 17 Estados-Membros desde janeiro de 2023, com um âmbito geográfico mais alargado (de 24 países terceiros ativos em 2022 para 37 em 2023).

(25)

     Dados do Eurostat relativos a 2022. Estatísticas | Eurostat (europa.eu) .

(26)

     Dados do Eurostat relativos a 2022. Estatísticas | Eurostat (europa.eu) .

(27)

     Existem em mais de dez Estados-Membros pelo menos dois organismos (muitas vezes pertencentes a diferentes autoridades) responsáveis pela emissão de decisões de regresso e, na maioria dos Estados‑Membros, a autoridade responsável pela execução dos regressos também é diferente.

(28)

     A Comissão contribuiu para a estratégia operacional com o Documento Estratégico intitulado «Rumo a uma estratégia operacional para um regresso mais eficaz», de 24 de janeiro de 2023 [COM(2023) 45 final].

(29)

     Recomendação (UE) 2023/682 da Comissão, de 16 de março de 2023, relativa ao reconhecimento mútuo das decisões de regresso e à agilização dos regressos na aplicação da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho [C(2023) 1763 final].

(30)

     Estes recrutamentos excedem o número de agentes de controlo (40) previsto no Regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira.

(31)

     Processos apensos C-368/20 e C-369/20, NW/Landespolizeidirektion Steiermark, ECLI:EU:C:2022:298, n.º 64.

(32)

     Recomendação (UE) 2017/820 da Comissão, de 12 de maio de 2017, sobre controlos policiais proporcionados e cooperação policial no espaço Schengen. COM(2017) 3349 (JO L 122 de 13.5.2017, p. 79).

(33)

     Consultar o acórdão do Tribunal de Justiça nos processos apensos C-368/20 e C-369/20.

(34)

     Ver a página da Comissão Europeia intitulada «Proteger os europeus do terrorismo e da criminalidade organizada», consultada pela última vez em 12 de maio, disponível aqui .

(35)

     Ver Europol, «Criminal networks in EU ports: Risks and challenges for law enforcement.» (não traduzido para português) https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Europol_Joint-report_Criminal%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf.

(36)

     EU Drug Markets Report 2019 (não traduzido para português), OEDT 2019.

(37)

     Decisão de Execução da Comissão, de 13 de janeiro de 2023, que estabelece o programa anual de avaliação para 2023, em conformidade com o artigo 13.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho de 9 de junho de 2022 relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen [C(2023) 56].

(38)

     A Comissão encerrou 38 processos por infração por não comunicação contra os Estados-Membros. Intentou uma ação contra um Estado-Membro no Tribunal de Justiça por não ter transposto a diretiva e contra outro Estado-Membro por não ter transposto o ato de execução relativo à marcação. A Comissão está atualmente a avaliar a conformidade da legislação nacional com estes textos jurídicos.

(39)

     Regulamento (UE) 2022/991 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2022, que altera o Regulamento (UE) 2016/794 no que diz respeito à cooperação da Europol com os organismos privados, ao tratamento de dados pessoais pela Europol para apoiar investigações criminais, e ao papel da Europol na investigação e inovação (JO L 169 de 27.6.2022, p. 1).

(40)

     Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao intercâmbio de informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros e que revoga a Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho [COM(2021) 782 final].

(41)

     Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao intercâmbio automatizado de dados para efeitos de cooperação policial («Prüm II»), que altera as Decisões 2008/615/JAI e 2008/616/JAI do Conselho e os Regulamentos (UE) 2018/1726, (UE) 2019/817 e (UE) 2019/818 do Parlamento Europeu e do Conselho [COM(2021) 784 final].

(42)

     Para além das medidas relacionadas com o acervo de Schengen — um quadro jurídico sólido de medidas de apoio à cooperação operacional e ao intercâmbio de informações entre as autoridades policiais e judiciárias em matéria penal, bem como de medidas nos domínios da política de vistos e de regresso —, os Estados-Membros devem igualmente cooperar nos domínios da segurança, da cooperação policial e judiciária, da migração e do asilo.

(43)

     Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à recolha e transferência de informações antecipadas sobre os passageiros (API) para reforçar e melhorar os controlos nas fronteiras externas, que altera o Regulamento (UE) 2019/817 e o Regulamento (UE) 2018/1726, e que revoga a Diretiva 2004/82/CE do Conselho [COM(2022) 729 final], e Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à recolha e transferência de informações antecipadas sobre os passageiros para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave, e que altera o Regulamento (UE) 2019/818[COM(2022) 731 final].

(44)

     Recomendação (UE) 2022/915 do Conselho, de 9 de junho de 2022, sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei (JO L 158 de 13.6.2022, p. 53).

(45)

     O artigo 8.º, n.º 4, do Regulamento (UE) 2018/1806 exige que a Comissão assegure uma verificação adequada do cumprimento contínuo dos requisitos de isenção de visto pelos países cujos nacionais obtiveram acesso à UE com isenção de visto na sequência da conclusão com êxito de um diálogo sobre a liberalização dos vistos. Para o efeito, desde 2017, a Comissão adotou cinco relatórios no âmbito do mecanismo de suspensão de vistos, abrangendo os países dos Balcãs Ocidentais isentos da obrigação de visto (Albânia, Bósnia-Herzegovina, Montenegro, Macedónia do Norte e Sérvia) e da Parceria Oriental (Geórgia, Moldávia e Ucrânia).

(46)

     Artigo 8.º do Regulamento (UE) 2018/1806.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

ANEXO

da

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

Relatório sobre o estado de Schengen de 2023

ANEXO 1

Mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen: principais desenvolvimentos e próximas etapas

O mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen é o instrumento essencial que garante o bom funcionamento do espaço Schengen, permitindo identificar as vulnerabilidades estratégicas e corrigi-las atempadamente. Pelo menos uma vez de sete em sete anos, equipas de peritos dos Estados-Membros e da Comissão, apoiadas por agências e organismos da UE, avaliam todos os Estados-Membros e os países associados a Schengen que aplicam integralmente o acervo de Schengen. Este mecanismo constitui também o quadro que permite verificar o cumprimento das condições necessárias à aplicação do acervo de Schengen nos Estados-Membros em relação aos quais não existe ainda uma decisão do Conselho que prevê a aplicação total ou parcial do acervo de Schengen, com exceção dos Estados-Membros cuja avaliação já estava concluída aquando da entrada em vigor do novo Regulamento relativo ao mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen 1 (a seguir designado por «Regulamento»).

Nos termos do artigo 25.º do Regulamento, a Comissão apresenta um relatório sobre as avaliações realizadas durante o ano anterior e as conclusões dessas avaliações, sobre o funcionamento do grupo de peritos, incluindo a disponibilidade dos peritos dos Estados‑Membros, e sobre a situação no que diz respeito às medidas corretivas adotadas pelos Estados-Membros.

Atividades de avaliação realizadas em 2022

Em 2022, a Comissão concluiu o segundo ciclo de programação de avaliações de Schengen, com visitas a Espanha, à Noruega, à Suécia, à Islândia, à Dinamarca e a Portugal. Além disso, a Grécia, a Itália, Malta, o Luxemburgo, Chipre, a Bélgica, a Áustria, a França e os Países Baixos foram avaliados no que respeita à aplicação da política comum de vistos 2 . O Luxemburgo foi também objeto de uma avaliação quanto à aplicação dos requisitos em matéria de proteção de dados.

Estes Estados-Membros receberam equipas de avaliação que verificaram se as fronteiras externas eram geridas de acordo com as normas exigidas e avaliaram as medidas no espaço Schengen, incluindo a aplicação efetiva da política de regresso, da cooperação policial e do Sistema de Informação de Schengen. As atividades de avaliação incidiram igualmente nas medidas adotadas nos países terceiros no âmbito da política de vistos. Foi prestada especial atenção à verificação do respeito pelos direitos fundamentais na aplicação do acervo de Schengen, incluindo a aplicação dos requisitos pertinentes em matéria de proteção de dados.

No decurso de todas as avaliações realizadas em 2022, foram abordados elementos estratégicos a nível nacional, a fim de proporcionar às equipas de avaliação uma boa compreensão da organização central e da estratégia das autoridades para a aplicação do acervo de Schengen, incluindo elementos como a formação e os recursos humanos, a análise de riscos e a planificação de medidas de emergência. Estes aspetos foram avaliados por meio de visitas às autoridades centrais, nomeadamente centros nacionais de coordenação operacional, comandos da polícia, ministérios e gabinetes SIRENE. As visitas ao nível estratégico foram realizadas paralelamente às visitas ao nível operacional, como aos pontos de passagem de fronteira importantes e aos aeroportos internacionais, às esquadras de polícia e aos centros de detenção.

Os resultados de outros mecanismos de monitorização, em especial a avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex, foram devidamente tidos em conta na preparação e na realização das atividades de avaliação, assegurando assim um conhecimento atualizado da situação.

As avaliações de Schengen de 2022 proporcionam uma imagem global da aplicação do acervo de Schengen em todos os Estados-Membros do espaço Schengen. Embora, de um modo geral, o nível de aplicação do acervo de Schengen seja elevado, durante as avaliações de 2022 foram identificadas deficiências graves em três ocasiões. O encerramento dos planos de ação respeitantes às deficiências graves 3 constitui uma prioridade absoluta para o espaço Schengen. A maioria das deficiências graves identificadas durante o último ano foi resolvida ou está atualmente a ser tratada. No que respeita, em especial, ao domínio da gestão das fronteiras externas, a avaliação realizada em Espanha revelou que os controlos de fronteira eram de má qualidade e insuficientes na maioria dos pontos de passagem de fronteira visitados. Foram rapidamente tomadas medidas corretivas para resolver os problemas de conectividade e outros problemas técnicos dos sistemas de controlo de fronteiras, e a Comissão realizará este ano uma nova visita para avaliar esta evolução. Além disso, no caso da Islândia, foram identificadas deficiências graves no domínio da cooperação policial, devido à ineficácia das capacidades de busca das forças policiais islandesas. Consequentemente, os agentes da polícia não foram capazes de detetar sistematicamente as indicações ativas no Sistema de Informação de Schengen. Logo que foram notificadas do problema, as autoridades islandesas tomaram medidas para o resolver. Está igualmente agendada uma visita de verificação para este ano. Por último, os atrasos consideráveis na atribuição de marcações para a apresentação de pedidos de visto pelos prestadores de serviços externos nos Países Baixos foram considerados uma deficiência grave. As autoridades neerlandesas comprometeram-se a resolver este problema com caráter prioritário, e a Comissão continua a acompanhar a aplicação das medidas corretivas.

Além disso, com base nos resultados das avaliações, é possível identificar alguns problemas comuns em vários Estados-Membros, que requerem especial atenção:

·as avaliações de 2022 relativas à gestão das fronteiras externas revelaram uma governação deficiente da gestão europeia integrada das fronteiras em alguns Estados-Membros e um baixo nível de cooperação entre serviços. As principais questões que continuam a ser motivo de preocupação são a má qualidade global dos controlos de fronteira, em especial nas fronteiras marítimas, a vigilância insuficiente das fronteiras marítimas, a falta de coerência na análise de riscos, bem como a dispersão do conhecimento da situação na maioria dos Estados-Membros avaliados em 2022,

·as avaliações revelaram o aumento do empenho no trabalho em favor de uma política em matéria de regresso mais eficaz, em comparação com as avaliações realizadas em anos anteriores. No entanto, ainda não é prestada atenção suficiente à melhoria dos aspetos internos da política de regresso, e os instrumentos disponíveis não são plenamente aproveitados. As limitações em matéria de cooperação, bem como a ausência de sistemas eficazes de gestão dos processos de regresso, dificultam consideravelmente a possibilidade de concretizar os regressos,

·embora a maioria dos Estados-Membros tenha demonstrado um bom nível de cumprimento do acervo de Schengen no domínio da cooperação policial, um problema recorrente consistiu no acesso limitado ou inexistente das unidades policiais ao Sistema de Informação sobre Vistos para efeitos de prevenção, deteção e investigação de crimes terroristas ou outros crimes graves. Muitos Estados-Membros não dispunham de um sistema que garanta esse acesso,

·em 2022, um problema constante em todas as avaliações no domínio dos vistos consistiu nos atrasos significativos na atribuição de marcações para os requerentes de visto apresentarem os seus pedidos e/ou no respetivo tratamento. A cooperação dos consulados dos Estados-Membros com os prestadores de serviços externos e o acompanhamento foram frequentemente considerados insuficientes,

·as avaliações relativas à utilização do Sistema de Informação de Schengen revelaram que vários Estados-Membros ainda não utilizam suficientemente a funcionalidade de pesquisa de impressões digitais. A visualização de todos os dados disponíveis, como fotografias e impressões digitais, nas aplicações nacionais do SIS ainda não é a ideal,

·as avaliações do respeito dos requisitos em matéria de proteção de dados na aplicação do acervo de Schengen demonstraram que alguns Estados-Membros ainda precisam de dotar as autoridades de proteção de dados de recursos humanos e financeiros suficientes para estas poderem desempenhar as suas funções relativas a Schengen, em especial pelo facto de as autoridades de proteção de dados nem sempre conseguirem realizar as auditorias obrigatórias em matéria de proteção de dados.

Em conformidade com o mecanismo reforçado de avaliação e de monitorização de Schengen, que se tornou aplicável em outubro de 2022, a Comissão organizou igualmente, em fevereiro de 2023, a primeira visita de verificação à Bélgica, a fim de acompanhar os progressos realizados na execução do plano de ação relacionado com a avaliação de 2020 no domínio da gestão das fronteiras externas. Registaram-se progressos no que diz respeito à coordenação estratégica e estão em curso medidas destinadas a consolidar a coordenação nacional e a cooperação entre serviços.

Em 2022, não foram realizadas visitas sem aviso prévio.

Funcionamento do grupo de peritos

Na sequência da adoção do novo Regulamento relativo ao mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen, a Comissão criou o grupo de peritos de 2023, com vista a assegurar a participação de um número suficiente de peritos experientes de forma mais célere e menos pesada.

Todos os Estados-Membros designaram, pelo menos, um perito por domínio de intervenção em que são avaliados, exceto se a designação afetasse substancialmente o cumprimento de tarefas nacionais 4 . No total, foram designados 570 peritos nacionais, dos quais 514 foram selecionados para o grupo de 2023, tendo em conta os critérios gerais e específicos definidos no Regulamento e no convite à designação de peritos enviado aos Estados-Membros 5 .

Este grupo é a principal fonte de peritos para as atividades de avaliação e de monitorização a realizar em 2023. Foi lançado um convite adicional à designação de peritos, a fim de encontrar peritos específicos para a avaliação temática sobre o tráfico de droga.

Panorâmica das medidas corretivas adotadas pelos Estados-Membros

Na sequência da atividade de avaliação, os Estados-Membros devem corrigir as deficiências identificadas e apresentar ao Conselho e à Comissão um plano de ação com as medidas corretivas a aplicar. Com a publicação deste segundo relatório sobre o estado de Schengen, o acompanhamento das medidas corretivas adotadas pelos Estados-Membros na sequência das avaliações de Schengen é transferido para a ferramenta em linha KOEL-SCHEVAL. Esta transição para um suporte diferente do papel permitirá obter uma panorâmica melhor sobre o estado da execução das recomendações e um melhor cumprimento dos requisitos em matéria de apresentação de relatórios ao abrigo do novo Regulamento.

Desde o lançamento das primeiras avaliações de Schengen sob a coordenação da Comissão, em 2015, as equipas de avaliação conseguiram encerrar mais de 50 planos de ação. Na sequência das avaliações mais recentes dos relatórios de acompanhamento apresentados pelos Estados-Membros, a Comissão dá por encerrados os planos de ação de Portugal, Lituânia, Malta, Noruega, Chéquia, Hungria e Eslováquia no domínio da política comum de vistos, os planos de ação da Estónia no domínio das fronteiras e do regresso, bem como o plano de ação da Hungria no domínio da gestão das fronteiras externas, na sequência da execução integral de todas as recomendações.

Além disso, a Comissão dá igualmente por encerrados todos os planos de ação que dão resposta às recomendações formuladas na sequência das avaliações realizadas em 2015 e 2016 6 . No entanto, trata-se de um encerramento técnico, uma vez que diz respeito a planos de ação que ainda têm medidas pendentes de avaliações anteriores, apesar de já sido realizada uma nova avaliação relativa ao Estado-Membro em causa nesse domínio de intervenção e formuladas novas recomendações. Essas medidas transitam para o plano de ação que corresponde à nova avaliação, a fim de evitar a duplicação das obrigações de apresentação de relatórios. Nesse mesmo espírito, quando os Estados-Membros apresentam os seus planos de ação relativos a avaliações recentes, todos os antigos planos de ação serão tecnicamente encerrados na análise da adequação do novo plano de ação 7 .

Conforme demonstrado no quadro supra, há ainda um número significativo de planos de ação abertos (168 de 255). No entanto, importa notar que, de um modo geral, a Comissão só pode encerrar planos de ação quando todas as recomendações tiverem sido totalmente executadas 9 . A situação de cada plano de ação demonstra que foram realizados progressos significativos e que a taxa global de execução é, em grande medida, superior a 75 %. Os domínios prioritários em que a execução deve ser reforçada incluem os controlos de fronteira, a vigilância das fronteiras, o EUROSUR e a eficácia do sistema de regresso.

Panorâmica da taxa de execução das recomendações formuladas nas avaliações de Schengen por domínio de intervenção

Gestão das fronteiras externas:

Regresso:

Cooperação policial:

Sistemas informáticos de grande escala:

Política comum de vistos:

(1)

     Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho, de 9 de junho de 2022, relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1053/2013.

(2)

     Em 2020 e 2021, não foi possível avaliar os referidos Estados-Membros quanto à respetiva aplicação da política comum de vistos, nem em relação a outros domínios de intervenção, devido às restrições de viagem impostas na sequência da pandemia de COVID-19.

(3)

     Quando são identificadas deficiências graves, o Estado-Membro avaliado é objeto de um controlo mais rigoroso por parte da equipa de avaliação e do Conselho. Tem de apresentar relatórios mais frequentes e será objeto de uma nova visita para identificar os progressos realizados na correção das deficiências.

(4)

     Nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Regulamento, «[o]s Estados-Membros não são obrigados a designar peritos nos domínios em que, por razões objetivas, não são avaliados ou, em casos excecionais, no caso de a designação afetar substancialmente o cumprimento de tarefas nacionais. Se um Estado-Membro invocar esta última situação, comunica à Comissão, por escrito, os motivos para tal e informações sobre as referidas circunstâncias excecionais».

(5)

     Segundo o disposto no artigo 15.º, n.º 1, do Regulamento, os peritos «devem possuir qualificações adequadas, incluindo sólidos conhecimentos teóricos e experiência nos domínios abrangidos pelo mecanismo de avaliação e de monitorização, bem como um conhecimento aprofundado dos princípios, procedimentos e técnicas de avaliação, e ser capazes de comunicar eficazmente numa língua comum». Em conformidade com o artigo 17.º, n.º 5, os Estados-Membros devem designar peritos que preencham estas condições.

(6)

     Encontram-se tecnicamente encerrados os seguintes planos de ação: Áustria – Sistema de Informação de Schengen e proteção de dados (2015); Bélgica – Sistema de Informação de Schengen (2015); Alemanha – regresso (2015); Listenstaine – regresso e proteção de dados (2015); Países Baixos – proteção de dados (2015); Grécia – regresso, cooperação policial e Sistema de Informação de Schengen (todos de 2016); França – gestão das fronteiras externas, regresso e Sistema de Informação de Schengen (todos de 2016); Itália – gestão das fronteiras externas, regresso e Sistema de Informação de Schengen (todos de 2016); Luxemburgo – Sistema de Informação de Schengen (2016); e Malta – gestão das fronteiras externas, regresso, cooperação policial e Sistema de Informação de Schengen (todos de 2016). Não foi possível encerrar o plano de ação correspondente à avaliação de 2016 da Grécia no domínio da gestão das fronteiras externas devido ao número significativo de medidas que ainda não foram executadas. Não foi possível encerrar os planos de ação em matéria de proteção de dados da Bélgica, da Alemanha, da Grécia, da França, da Itália, do Luxemburgo e de Malta (correspondentes às avaliações de 2015 e 2016) devido a atrasos na adoção dos relatórios de avaliação ou das recomendações após as avaliações de 2020 e 2021.

(7)

     Na sequência das novas avaliações de 2022, já é possível anunciar o encerramento técnico dos planos de ação correspondentes às avaliações de 2017 da Islândia, da Noruega e da Suécia relativas ao Sistema de Informação de Schengen, bem como de Espanha no domínio da política comum de vistos.

(8)

     O quadro reflete o número de planos de ação decorrentes de avaliações periódicas que foram encerrados pela Comissão, incluindo os que foram encerrados no relatório de 2023 sobre o estado de Schengen.

(9)

     Exceto no caso de encerramentos técnicos, como referido supra, embora, nesse caso, os Estados‑Membros sejam obrigados a apresentar informações sobre as recomendações pendentes no novo relatório.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

ANEXO

da

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

Relatório sobre o estado de Schengen de 2023

ANEXO 2

Coletânea de boas práticas identificadas no âmbito do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen

Uma vez que o espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen») continua a ser uma pedra angular da integração europeia, a aplicação eficaz das regras de Schengen é crucial para assegurar a circulação fluida de pessoas através das fronteiras, reforçar a segurança, respeitando simultaneamente os direitos fundamentais, e promover a cooperação entre os Estados-Membros. A identificação, pelos Estados-Membros, das boas práticas e soluções inovadoras suscetíveis de ser aplicadas pelos outros Estados-Membros está no cerne do novo mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen. O objetivo consiste em melhorar a aplicação do acervo de Schengen.

A presente coletânea reúne um vasto conjunto de boas práticas e soluções inovadoras que abrangem vários aspetos do acervo de Schengen – incluindo a gestão das fronteiras, o regresso, a política de vistos, a aplicação da lei, a proteção de dados e a utilização de sistemas informáticos – que foram identificadas durante as avaliações de Schengen realizadas no decurso da execução do primeiro (2015-2019) e do segundo (2020-2022) programas plurianuais de avaliação.

A coletânea de boas práticas destina-se a fornecer indicações sobre estratégias, instrumentos e medidas inovadores suscetíveis de apoiar as autoridades dos Estados-Membros na aplicação do acervo de Schengen e ajudá-las a desenvolver abordagens e técnicas comprovadas ao apresentar novas propostas e iniciativas. Visa igualmente reforçar o quadro, criado no grupo de trabalho do Conselho competente, com vista a facilitar e incentivar os Estados-Membros a partilharem as suas experiências, a procederem ao intercâmbio de conhecimentos e a aprenderem uns com os outros. Em especial, facilitará a aprendizagem entre pares e promoverá a cooperação entre os Estados-Membros, conduzindo a uma melhor aplicação da arquitetura de Schengen. A coletânea não pretende substituir ou repetir as boas práticas existentes incluídas nas várias recomendações ou manuais aplicáveis da Comissão ou do Conselho, mas sim complementá-las com novos elementos.

A Comissão tenciona atualizar a coletânea anualmente, a fim de recolher medidas novas e inovadoras identificadas pelas equipas de avaliação durante as atividades de avaliação de Schengen do ano anterior.

Estas boas práticas devem igualmente apoiar a execução eficaz da política estratégica plurianual para a gestão europeia integrada das fronteiras (GEIF). Por conseguinte, os Estados-Membros são convidados a refletir as boas práticas pertinentes nas respetivas estratégias nacionais em matéria de gestão integrada das fronteiras para a GEIF.

A presente coletânea é descritiva, não tendo caráter juridicamente vinculativo. Pretende ser um recurso útil para os decisores políticos, os agentes responsáveis pela aplicação da lei e outras partes interessadas que participam na garantia do funcionamento harmonioso e eficiente do espaço Schengen, mas também apoiar eventuais soluções de medidas corretivas para dar resposta às futuras recomendações propostas pelas equipas de avaliação. É parte integrante do relatório a que se refere o artigo 25.º do Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho.

1.Gestão das fronteiras externas

2.Política de vistos

3.Regresso

4.Cooperação policial

5.Sistemas de informação de grande escala

Sistema de Informação de Schengen (SIS)

6.Proteção de dados