PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU

de 6 de junho de 2023

sobre a proposta de diretiva relativa ao dever de diligência das empresas em matéria de sustentabilidade

(CON/2023/15)

(2023/C 249/03)

Introdução e base jurídica

Em 23 de fevereiro de 2022, a Comissão Europeia publicou a proposta de diretiva relativa ao dever de diligência das empresas em matéria de sustentabilidade e que altera a Diretiva (UE) 2019/1937 (1) (a seguir «diretiva proposta»).

O Banco Central Europeu (BCE) decidiu emitir um parecer por sua própria iniciativa sobre a diretiva proposta. A competência do BCE para emitir parecer baseia-se no artigo 127.o, n.o 4, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, uma vez que a diretiva proposta contém disposições respeitantes às atribuições do BCE no que diz respeito à supervisão prudencial das instituições de crédito nos termos do artigo 127.o, n.o 6, do Tratado, e à contribuição do Sistema Europeu de Bancos Centrais para a boa condução das políticas desenvolvidas pelas autoridades competentes no que se refere à estabilidade do sistema financeiro, conforme previsto no artigo 127.o, n.o 5, do Tratado. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do Regulamento Interno do Banco Central Europeu.

1.   Observações genéricas

1.1.

A diretiva proposta impõe a certas grandes empresas a obrigação de exercerem o dever de diligência em matéria de direitos humanos e de ambiente (2), nomeadamente através da identificação dos impactos negativos reais e potenciais (3), da integração do dever de diligência nas políticas das empresas (4), da prevenção ou atenuação de efeitos negativos (5), da instituição de um procedimento de reclamação (6), de medidas e políticas de monitorização (7) e da comunicação de informações (8). Para este efeito, a diretiva proposta define a «empresa» a que se aplica, como incluindo «uma empresa financeira regulada» (9), que, por seu turno, inclui, entre outras, uma instituição de crédito, tal como definida no Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (10) (a seguir, «instituição de crédito» e, coletivamente, «instituições de crédito»).

1.2.

Além disso, a diretiva proposta exige que as empresas às quais se aplica tomem medidas adequadas para identificar os efeitos negativos, potenciais ou reais, nos direitos humanos e no ambiente das suas próprias operações ou das operações das suas filiais e, quando relacionados com as suas cadeias de valor, das suas relações empresariais estabelecidas (11). No caso das empresas financeiras reguladas, nas quais se incluem as instituições de crédito, a expressão «cadeia de valor» é definida na diretiva proposta como incluindo as atividades dos clientes que recebem empréstimos, crédito e outros serviços financeiros (12). Ainda que o dever de diligência em matéria de direitos humanos e ambiente não se enquadre na esfera de competências do BCE, a diretiva proposta poderá ter implicações práticas importantes para as instituições de crédito. Deste ponto de vista, recomenda-se que a diretiva proposta preveja disposições relativas à cooperação e ao intercâmbio de informações entre as autoridades responsáveis pela supervisão do cumprimento da diretiva proposta por parte das instituições de crédito e as autoridades responsáveis pela supervisão prudencial dessas instituições, incluindo o BCE. A este respeito, o BCE observa que os colegisladores da União estabeleceram mecanismos para a cooperação e o intercâmbio de informações entre, por um lado, as autoridades de supervisão prudencial e, por outro, as autoridades de supervisão responsáveis por supervisionar o cumprimento, por parte das instituições de crédito, da legislação da União que regula outros domínios de atividade não abrangidos pelas competências do BCE em matéria de supervisão prudencial das instituições de crédito. Tais mecanismos foram estabelecidos, por exemplo, nos domínios do combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo (13), dos mercados de instrumentos financeiros (14) e das infraestruturas de mercado (15).

1.3.

A diretiva proposta faz incorrer em responsabilidade civil as empresas que não cumpram as suas obrigações de prevenir efeitos negativos potenciais e de fazer cessar efeitos negativos reais, se esse incumprimento causar danos (16). Sendo embora necessário definir em maior detalhe o regime de responsabilidade civil (nomeadamente a definição de danos cobertos e o ónus da prova), é de esperar que os riscos de litigância para os bancos possam aumentar significativamente em resultado do regime de responsabilidade proposto. O BCE espera que as instituições de crédito supervisionadas giram estes riscos em consonância com as expectativas de supervisão prudencial do BCE comunicadas pelo BCE. Note-se, neste contexto, que, ao avaliar a exposição de um banco aos riscos ambientais, sociais e de governação (ESG, na sigla inglesa), o BCE tem adotado até à data uma abordagem baseada no risco. Por exemplo, o BCE fez saber que os bancos necessitam de compreender as consequências que a transição para uma economia mais sustentável implica para as suas operações e exposições ao risco e de refletir esses riscos na respetiva estratégia global de gestão do risco (17). Nesta perspetiva, a continuação da concessão de empréstimos para financiar atividades que se encontrem expostas a elevados riscos de transição só pode ser considerada coerente com uma boa gestão dos riscos se o mutuário dispuser de um plano de transição credível, cientificamente fundamentado e consentâneo com o Acordo de Paris (18) para gerir e reduzir o seu risco de transição ao longo do tempo. Uma gestão adequada dos riscos inclui também, em especial, uma gestão adequada do risco de litigância. Neste contexto, o BCE salienta que a introdução da responsabilidade civil relacionada com os efeitos negativos dos referidos empréstimos deverá reconhecer e ter em conta o papel do planeamento da transição nas empresas. Em conformidade com a abordagem de supervisão acima referida, a concessão de empréstimos para financiar atividades expostas a elevados riscos de transição pode, no entanto, ser considerada coerente com abordagens sólidas de gestão dos riscos, desde que a contribuição marginal das atividades previstas ou realizadas se mantenha coerente com planos de transição credíveis. Este aspeto é fundamental para garantir que os bancos têm condições para financiar os esforços de transição dos clientes que ainda não estão alinhados com os objetivos climáticos da UE e com o Acordo de Paris, mas dispõem de planos para esse efeito.

1.4.

A diretiva proposta impõe às empresas a que se aplica a obrigação de adotar um plano de transição para assegurar que o respetivo modelo de negócio e estratégia são compatíveis com a transição para uma economia sustentável e com a limitação do aquecimento global a 1,5 oC prevista no Acordo de Paris (19). Concretizando, se a empresa identificar as alterações climáticas como um risco de primeira ordem, deve incluir objetivos de redução das emissões no referido plano. Se bem que a obrigação de adotar um plano de transição constitua uma imposição da diretiva proposta, o conteúdo e os requisitos práticos da divulgação de um plano de transição são estabelecidos separadamente na Diretiva (UE) 2022/2464 do Parlamento Europeu e do Conselho (20) (a seguir, «Diretiva relativa à Comunicação de Informações sobre a Sustentabilidade das Empresas» ou «Diretiva CISE»). A estreita coordenação e a coerência entre as definições e os requisitos da diretiva proposta e da Diretiva CISE reveste-se, por conseguinte, da maior importância. O BCE salienta a necessidade de assegurar a coerência e a interoperabilidade dos planos de transição elaborados ao abrigo destes dois diplomas legislativos. Importa notar que os planos de transição exigidos ao abrigo da diretiva proposta e da Diretiva CISE podem diferir, tanto nos seus objetivos como na sua finalidade, dos planos de transição exigidos numa perspetiva prudencial ao abrigo da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (21) (a seguir designada por «Diretiva Requisitos de Fundos Próprios» ou «DRFP»), atualmente em revisão. A DRFP visa assegurar que as instituições de crédito avaliam exaustivamente os riscos ambientais, sociais e de governação e incorporam análises prospetivas desses riscos nas suas estratégias, na fixação dos preços, na monitorização contínua dos riscos e na gestão, com vista a assegurar que a resiliência da instituição de crédito.

1.5.

A diretiva proposta incumbe os Estados-Membros de designarem uma ou mais autoridades de supervisão para supervisionar o cumprimento das obrigações nela previstas (22). Neste contexto, as autoridades atualmente designadas como autoridades competentes para a supervisão das empresas financeiras reguladas podem igualmente ser designadas como autoridades de supervisão para efeitos da diretiva proposta no que diz respeito às empresas financeiras abrangidas pelo âmbito de aplicação da mesma (23). O BCE salienta que a supervisão do cumprimento das obrigações estabelecidas na diretiva proposta representa uma atribuição distinta das atribuições prudenciais das autoridades nacionais competentes (ANC) no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão (MUS) (24). Para que as ANC no âmbito do MUS possam ser designadas pelos Estados-Membros como autoridades de supervisão ao abrigo da diretiva proposta, devem dispor dos meios e dos recursos necessários ao desempenho dessas novas funções, sem prejuízo das suas atuais responsabilidades prudenciais. Além disso, o BCE reitera a necessidade de estabelecer mecanismos adequados de coordenação, cooperação e intercâmbio de informações entre, por um lado, as autoridades responsáveis pela supervisão do cumprimento das obrigações impostas às instituições de crédito pela diretiva proposta e, por outro, as autoridades responsáveis pela supervisão prudencial das instituições de crédito, incluindo o BCE. Estes mecanismos deverão contribuir para evitar, tanto quanto possível, a desnecessária duplicação de requisitos de comunicação de informações e a tomada de decisões incoerentes a respeito das instituições de crédito supervisionadas.

1.6.

A Comissão criará uma Rede Europeia de Autoridades de Supervisão, composta por representantes das autoridades de supervisão designadas pelos Estados-Membros, para a qual a Comissão pode convidar agências europeias a participar com o objetivo de trocar informações, prestar assistência mútua e estabelecer medidas para uma cooperação eficaz (25). A diretiva proposta exclui, e com razão, a possibilidade de o BCE ser incumbido de supervisionar o cumprimento da diretiva proposta pelas instituições de crédito significativas que se encontram sob sua supervisão direta. Esta solução é coerente com o entendimento do BCE de que tal missão não se enquadra nas atribuições de supervisão prudencial que podem ser conferidas ao BCE nos termos do artigo 127.o, n.o 6, do Tratado. No entanto, o BCE considera fundamental que a Rede Europeia de Autoridades de Supervisão proposta seja alargada de modo a incluir o BCE na sua qualidade de entidade de supervisão prudencial das instituições de crédito. Assim se asseguraria a coordenação e proporcionaria uma base jurídica sólida para o estabelecimento de mecanismos de cooperação e de intercâmbio de informações entre o BCE e as autoridades de supervisão designadas ao abrigo da diretiva proposta, em especial no que diz respeito às empresas financeiras reguladas que estão sujeitas à supervisão prudencial direta do BCE (ou seja, as instituições de crédito significativas), mas que, ao mesmo tempo, estariam sujeitas à supervisão das autoridades nacionais de supervisão designadas pelos Estados-Membros para os efeitos da diretiva proposta.

1.7.

A diretiva proposta fornece uma definição da cadeia de valor das empresas financeiras reguladas que pode ter impacto em futuros quadros regulamentares, nomeadamente nas normas europeias de comunicação de informações sobre sustentabilidade (European Sustainability Reporting Standards – ESRS) elaboradas pelo Grupo Consultivo para a Informação Financeira na Europa (European Financial Reporting Advisory. Group – EFRAG) (26), a adotar pela Comissão no contexto da Diretiva CISE. Esta definição deve ser cuidadosamente avaliada no contexto dos quadros regulamentares prudenciais, pois pode não se adequar a uma utilização nesse contexto. Com efeito, do ponto de vista da supervisão prudencial, é importante que as empresas financeiras reguladas tenham uma visão global dos riscos de transição inerentes à respetiva cadeia de valor. Neste sentido, poderá ser necessária uma análise mais aprofundada e uma maior ponderação da definição da cadeia de valor, em tudo o que diga respeito às empresas financeiras reguladas.

1.8.

Por último, o BCE salienta a importância de uma entrada em vigor gradual e ordenada da diretiva proposta, a fim de permitir que as empresas adaptem os seus processos internos e as suas relações comerciais à aplicação dos novos requisitos. Este aspeto é particularmente importante para que as empresas financeiras reguladas possam assegurar uma reavaliação ordenada dos riscos e evitar «efeitos de precipício» suscetíveis de gerar cessações súbitas de serviços financeiros com efeitos potencialmente negativos para a estabilidade financeira. Nos casos em que o BCE recomenda uma alteração à diretiva proposta, as sugestões de reformulação específicas constam de um documento técnico de trabalho separado, acompanhadas de um texto explicativo. O documento técnico de trabalho está disponível em inglês no EUR-Lex.

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(1)  COM(2022) 71 final.

(2)  Ver o artigo 4.o da diretiva proposta.

(3)  Ver o artigo 6.o da diretiva proposta.

(4)  Ver o artigo 5.o da diretiva proposta.

(5)  Ver os artigos 7.o e 8.o da diretiva proposta.

(6)  Ver o artigo 9.o da diretiva proposta.

(7)  Ver o artigo 10.o da diretiva proposta.

(8)  Ver o artigo 11.o da diretiva proposta.

(9)  Ver o artigo 3.o, alínea a), subalínea iv), da diretiva proposta.

(10)  Ver o artigo 4.o, n.o 1, ponto 1, do Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 176 de 27.6.2013, p. 1).

(11)  Ver o artigo 6.o, n.o 1, da diretiva proposta.

(12)  Ver o artigo 3.o, alínea g), da diretiva proposta.

(13)  Ver o artigo 49.o da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73), e os pontos 3.1 a 3.8 do Parecer do BCE CON/2022/4. Todos os pareceres do BCE estão publicados no EUR-Lex.

(14)  Ver o artigo 79.o da Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO L 173 de 12.6.2014, p. 349).

(15)  Ver o artigo 84.o do Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações (JO L 201 de 27.7.2012, p. 1).

(16)  Ver o artigo 22.o da diretiva proposta.

(17)  Ver o «Guia sobre riscos climáticos e ambientais» do BCE, disponível no sítio do BCE relativo à supervisão bancária, em www.bankingsupervision.europa.eu. Ver também o comunicado intitulado «ECB sets deadlines for banks to deal with climate risks» (O BCE fixa prazos para os bancos lidarem com os riscos climáticos), disponível no sítio do BCE relativo à supervisão bancária, em www.bankingsupervision.europa.eu

(18)  Ver o discurso de Frank Elderson, intitulado «“Running up that hill” – how climate-related and environmental risks turned mainstream in banking supervision and next steps for banks’ risk management practices» («Enfrentando o desafio» – como os riscos climáticos e ambientais passaram a integrar-se na supervisão bancária e as próximas etapas das práticas de gestão do risco das instituições de crédito), disponível no sítio do BCE, em www.ecb.europa.eu

(19)  Ver o artigo 15.o da diretiva proposta.

(20)  Ver a Diretiva (UE) 2022/2464 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, que altera o Regulamento (UE) n.o 537/2014, a Diretiva 2004/109/CE, a Diretiva 2006/43/CE e a Diretiva 2013/34/UE no que diz respeito ao relato de sustentabilidade das empresas (JO L 322 de 16.12.2022, p. 15).

(21)  Ver o artigo 76.o da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

(22)  Artigo 17.o, n.o 1 da diretiva proposta.

(23)  Artigo 17.o, n.o 5 da diretiva proposta.

(24)  Ver o artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE [Banco Central Europeu] atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO L 287 de 29.10.2013, p. 63).

(25)  Artigo 21.o da diretiva proposta.

(26)  Ver Grupo Consultivo para a Informação Financeira na Europa, «First Set of draft ESRS» (Primeiro conjunto de projetos de normas europeias de comunicação de informações sobre sustentabilidade), novembro de 2022, disponível no sítio Web do EFRAG, em www.efrag.org