COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 18.5.2022

COM(2022) 233 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

AJUDA E RECONSTRUÇÃO DA UCRÂNIA

I.INTRODUÇÃO

A invasão não provocada e injustificada da Ucrânia pela Rússia causou um terrível sofrimento humano e a destruição maciça de cidades e comunidades. Perderam-se vidas humanas e meios de subsistência, tendo mais de 12 milhões de pessoas sido forçadas a abandonar as suas casas e cerca de seis milhões, metade das quais crianças, a fugir do seu país em busca de segurança.

Perante a agressão russa, a União Europeia e os seus Estados-Membros demonstraram uma solidariedade inabalável para com as pessoas que fogem da guerra na Ucrânia 1 e mobilizaram imediatamente apoio para permitir ao Governo ucraniano manter as suas funções. A União prestou ajuda de emergência para apoiar a resiliência, ajuda humanitária, ajuda militar e outros tipos de apoio. A Comissão está a coordenar a sua maior operação de sempre no âmbito do Mecanismo de Proteção Civil da UE relativamente a um vasto leque de medidas de apoio, nomeadamente nos setores da saúde, da energia, da alimentação e da agricultura, disponibilizando abrigo, máquinas, equipamento médico e meios de evacuação. A fim de apoiar a Ucrânia, a Comissão apresentou igualmente medidas destinadas a facilitar as trocas comerciais, designadamente a suspensão dos direitos de importação sobre as exportações ucranianas, bem como a criar corredores de solidariedade para ajudar a Ucrânia a exportar os seus produtos agrícolas. O acolhimento dos refugiados ucranianos na UE é ilustrado pela ativação da Diretiva Proteção Temporária, que dá acesso a emprego, habitação, educação e cuidados de saúde em toda a UE. A Comissão continuará a apoiar a Ucrânia e a sua população, trabalhando em conjunto com os Estados-Membros numa abordagem da Equipa Europa.

Dado que as hostilidades atingem a totalidade do país, a situação económica deteriorou-se rapidamente. Prevê-se que este ano o PIB diminua entre 30 % e 50 % e as receitas fiscais entre 50 % e 80 %. Os portos ucranianos de Azov e do Mar Negro continuam bloqueados pela ação militar russa, privando a Ucrânia das tão necessárias receitas de exportação. Os danos totais já devem cifrar-se em centenas de milhares de milhões de EUR; os danos causados em infraestruturas físicas representam, por si só, mais de 100 mil milhões de EUR.

É necessário um enorme esforço financeiro mundial para apoiar a Ucrânia durante esta guerra, bem como para reconstruir o país e oferecer novas oportunidades aos seus cidadãos. Por esse motivo, é importante conceber desde já os principais elementos constitutivos deste esforço internacional, mesmo com a agressão da Rússia ainda em curso. Nas suas conclusões de março de 2022, o Conselho Europeu acordou em desenvolver um Fundo de Solidariedade para a Ucrânia, convidando os parceiros internacionais a participar no mesmo. O Conselho Europeu convidou a Comissão a continuar a desenvolver assistência técnica, a fim de ajudar a Ucrânia a introduzir as reformas necessárias.

Uma reconstrução com esta escala no continente europeu exige uma forte liderança por parte da União Europeia, trabalhando proativamente com os parceiros internacionais. A Ucrânia mantém laços estreitos com a União Europeia graças ao Acordo de Associação e à sua zona de comércio livre abrangente e aprofundado. Em 28 de fevereiro de 2022, a Ucrânia candidatou‑se à adesão à UE e manifestou a firme vontade de ligar a reconstrução às reformas necessárias no contexto da sua trajetória europeia.

A presente comunicação apresenta a resposta imediata da União a fim de colmatar o défice de financiamento da Ucrânia, bem como o quadro para a sua reconstrução a longo prazo.

II.AJUDA IMEDIATA

A resposta a curto prazo cobre o período imediato, quando ainda não é possível perspetivar esforços de reconstrução em grande escala. A assistência durante este período centra-se principalmente no apoio operacional necessário ao Governo ucraniano, complementado pela prestação de ajuda de emergência e de ajuda humanitária.

Apoio já concedido

O compromisso da UE no sentido de apoiar a Ucrânia é de longa data e já produziu resultados. A UE prestou uma assistência financeira significativa à Ucrânia, que, entre 2014 e 2021, ascendeu a 1,7 mil milhões de EUR em subvenções ao abrigo do Instrumento Europeu de Vizinhança, 5,6 mil milhões de EUR ao abrigo de cinco programas de assistência macrofinanceira sob a forma de empréstimos, 194 milhões de EUR de ajuda humanitária e 355 milhões de EUR ao abrigo de instrumentos de política externa. A UE presta apoio à Ucrânia na elaboração de políticas e na aplicação de reformas globais, com uma forte participação dos Estados-Membros numa abordagem da Equipa Europa. Entre os programas emblemáticos figuram os relativos à descentralização, à reforma da administração pública e à luta contra a corrupção.

Desde o início da agressão russa, a UE intensificou o seu apoio, tendo mobilizado cerca de 4,1 mil milhões de EUR para apoiar a resiliência económica, social e financeira global da Ucrânia, sob a forma de assistência macrofinanceira de emergência, apoio ao orçamento, ajuda de emergência, resposta a situações de crise e ajuda humanitária. Foram igualmente adotadas medidas de assistência militar em favor da Ucrânia no âmbito do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, no montante de 1,5 mil milhões de EUR, estando em curso a mobilização de um montante adicional de 500 milhões de EUR. 

Antes da invasão da Ucrânia, a UE colaborava estreitamente com as instituições financeiras europeias para apoiar o país, continuando a fazê-lo desde o início da guerra. Desde 2014, o Banco Europeu de Investimento e o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento mobilizaram mais de 10 mil milhões de EUR em empréstimos destinados à Ucrânia. Nas últimas semanas, o Banco Europeu de Investimento desembolsou 668 milhões de EUR para o orçamento ucraniano. A UE colabora também estreitamente com o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, que são parceiros fundamentais no âmbito dos esforços envidados pela Ucrânia desde 2014.

Ajuda a curto prazo

A guerra causou o colapso das receitas fiscais, das exportações e de outras receitas, facto agravado pela apropriação ilegal em grande escala de bens e de produtos destinados à exportação, nomeadamente no setor agrícola, enquanto as despesas essenciais dispararam. A Ucrânia necessitará de uma ajuda financeira significativa a curto prazo para manter os serviços básicos, dar resposta às necessidades humanitárias e reconstruir as infraestruturas mais essenciais que estão destruídas. O Fundo Monetário Internacional estimou que, até junho, o défice de financiamento da Ucrânia atingirá aproximadamente 14,3 mil milhões de EUR (15 mil milhões de USD) 2 .

As necessidades de financiamento do Governo ucraniano continuam a ser substanciais a curto prazo, para apoiar o país, ajudar a manter a estabilidade macrofinanceira e reduzir a pressão sobre o capital humano e físico. Para dar resposta a estas necessidades, será necessário um esforço internacional conjunto, no qual a União está preparada para desempenhar o seu papel.

Por seu lado, a Comissão tenciona, por conseguinte, propor a concessão à Ucrânia de uma nova assistência macrofinanceira excecional em 2022, sob a forma de empréstimos, num montante máximo de 9 mil milhões de EUR, que deverá ser completada com o apoio de outros parceiros internacionais, tanto bilaterais como multilaterais, incluindo n G7. Este montante seria desembolsado em parcelas com prazos de vencimento longos e taxas de juro favoráveis, graças à garantia do orçamento da União.

Para que tal seja possível, os Estados-Membros deverão aceitar disponibilizar garantias para complementar o provisionamento reservado para este efeito na componente pertinente do fundo comum de provisionamento da União. Juntamente com o apoio sob a forma de subvenções a partir do orçamento da UE para cobrir os pagamentos dos juros respetivos, tal garantirá um apoio bem coordenado e em condições altamente vantajosas à Ucrânia.

III.RECONSTRUÇÃO DA UCRÂNIA

A reconstrução total da Ucrânia exigirá um apoio global a fim de reconstruir o país na sequência dos danos causados pela guerra, lançar as bases para um país livre e próspero, ancorado nos valores europeus e bem integrado na economia europeia e mundial, e para o apoiar na sua trajetória europeia.

O esforço de reconstrução deverá assentar na apropriação do processo pela própria Ucrânia, na estreita cooperação e coordenação com os países e organizações que a apoiam e na parceria estratégica da Ucrânia com a União. A reconstrução exigirá igualmente a mobilização de recursos a nível regional e local. A cooperação entre pares e os programas integrados em parcerias entre cidades e regiões da União Europeia e da Ucrânia enriquecerão e acelerarão a reconstrução.

Já nesta fase, podem prever-se quatro grandes pilares da reconstrução:

·a reconstrução do país, em particular as infraestruturas, os serviços de saúde, a habitação e as escolas, bem como a resiliência digital e energética, em consonância com as políticas e as normas europeias mais recentes;

·a prossecução da modernização do Estado e das suas instituições, a fim de assegurar a boa governação e o respeito pelo Estado de direito, prestando apoio às capacidades administrativas e assistência técnica, nomeadamente a nível regional e local;

·a aplicação de um programa estrutural e regulamentar que vise aprofundar a integração económica e social da Ucrânia e dos seus cidadãos com a UE, em consonância com a sua trajetória europeia;

·o apoio à recuperação da economia e da sociedade ucraniana, promovendo uma competitividade económica sustentável e inclusiva, o comércio sustentável e o desenvolvimento do setor privado, contribuindo simultaneamente para a transição ecológica e digital do país.

O estabelecimento de uma ligação clara com o vasto programa de reformas será essencial para o êxito do esforço de reconstrução. A Ucrânia realizou progressos significativos nas suas reformas ao longo dos anos. Importará consolidar e acelerar essas reformas, assim que se inicie todo o esforço de reconstrução. A reconstrução deverá estar em consonância com a agenda ecológica e digital europeia; deve reforçar a resiliência e respeitar os princípios fundamentais do Estado de direito, nomeadamente em matéria de luta contra a corrupção, sistema judicial, administração pública e boa governação.

Tendo em conta a dimensão dos danos causados pela guerra até à data, as necessidades financeiras para a reconstrução deverão ser substanciais e o esforço de reconstrução poderá prolongar-se por mais de uma década. A Comissão trabalhará em estreita cooperação com a Ucrânia, os parceiros internacionais e as instituições financeiras internacionais para avaliar as necessidades em matéria de reconstrução, analisando a melhor forma de as satisfazer.

Um esforço de reconstrução liderado pela Ucrânia e integrado na sua trajetória europeia

O esforço de reconstrução deverá inscrever-se num plano de reconstrução estratégico de alto nível (RebuildUkraine), de que as autoridades ucranianas se apropriem plenamente 3 e que seja aprovado pela União e pelos outros parceiros internacionais. O plano de reconstrução RebuildUkraine definiria as principais reformas e os investimentos necessários para construir um futuro próspero e sustentável para a Ucrânia.

O Governo ucraniano manifestou claramente a sua intenção de integrar o plano de reconstrução RebuildUkraine numa parceria estratégica com a União Europeia. Tal reflete as relações políticas e económicas estreitas, baseadas no Acordo de Associação entre a UE e a Ucrânia e na zona de comércio livre abrangente e aprofundado, bem como no recente pedido de adesão da Ucrânia à UE. O estabelecimento de uma ligação clara entre o vasto programa de reformas e o alinhamento com o acervo da UE será essencial para o êxito do processo de reconstrução.

Plataforma de reconstrução da Ucrânia

O esforço de reconstrução deverá ser liderado pelas autoridades ucranianas, em estreita parceria com a União Europeia e outros parceiros fundamentais, como os parceiros do G7 e do G20 e outros países terceiros, bem como com instituições financeiras internacionais e organizações internacionais.

Seria criada a «plataforma de reconstrução da Ucrânia», uma plataforma de coordenação internacional, coliderada pela Comissão, em representação da União Europeia, e pelo Governo ucraniano. Esta plataforma reuniria os parceiros e as organizações que prestam apoio à Ucrânia, nomeadamente os Estados-Membros da UE, outros parceiros bilaterais e multilaterais e instituições financeiras internacionais. O Parlamento ucraniano e o Parlamento Europeu participariam na qualidade de observadores. Funcionaria assim como ponto único de entrada global para todas as ações relacionadas com a reconstrução da Ucrânia.

Embora a Ucrânia ficasse responsável pela direção deste plano de reconstrução, a plataforma deverá ser o órgão de governação estratégico que aprovará o plano de reconstrução estratégico de alto nível RebuildUkraine e assegurará a conformidade do apoio prestado com o plano. Seria com base nesse plano que a plataforma determinaria os domínios prioritários de financiamentos e os projetos concretos de execução dessas prioridades, coordenaria as fontes e o destino dos financiamentos para otimizar a sua utilização, nomeadamente o apoio orçamental ao Estado ucraniano, o apoio ao investimento, as garantias para os investimentos do setor privado e a concentração em setores específicos, e acompanharia os progressos na execução do plano. A Ucrânia deveria receber apoio à capacidade administrativa e assistência técnica para elaborar e executar eficazmente o plano de reconstrução RebuildUkraine.

A plataforma deveria reunir na mesma estrutura o apoio da UE, bem como de outras iniciativas criadas por outros parceiros, como o Fundo Fiduciário do Banco Mundial ou a conta administrada pelo Fundo Monetário Internacional, assegurando uma boa repartição do trabalho entre os vários parceiros, evitando a duplicação de esforços e promovendo sinergias, nomeadamente através do cofinanciamento de projetos específicos.

O apoio da União

A União está disposta a assumir uma parte significativa dos esforços envidados pela comunidade internacional para a reconstrução da Ucrânia. Uma abordagem conjunta da UE em relação à reconstrução da Ucrânia seria do interesse dos Estados-Membros e da Ucrânia e ajudaria a criar as condições necessárias para uma Ucrânia livre, democrática, próspera e sustentável no âmbito da família europeia. Além disso, os mecanismos financeiros da UE são os que oferecem as melhores garantias para a correta utilização dos fundos.

O quadro da contribuição da UE para a reconstrução da Ucrânia seria composto pelas seguintes vertentes:

·o Mecanismo RebuildUkraine, um novo instrumento financiado pela UE especificamente destinado a financiar o esforço de reconstrução e o alinhamento da economia ucraniana com a da UE;

·o apoio dos programas da União existentes, nomeadamente os financiamentos mistos e as garantias no âmbito do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional.

A ajuda à reconstrução e o apoio à resiliência – incluindo a ajuda humanitária, que deverá ser reforçada e concretizada em conformidade com os princípios humanitários – deverão perdurar conjuntamente durante vários anos, a fim de apoiar as camadas mais vulneráveis da população, como as pessoas deslocadas internamente, as crianças, as vítimas de guerra, nomeadamente as vítimas de violência sexual, as minorias, as pessoas com deficiência, as pessoas que necessitam de proteção e aquelas às quais os serviços sociais públicos não conseguem chegar.

O Mecanismo RebuildUkraine no cerne do apoio da União

O Mecanismo RebuildUkraine constituiria o principal instrumento jurídico para o apoio da União Europeia e contribuiria, através de uma combinação de subvenções e empréstimos, para o plano de reconstrução RebuildUkraine. Seria integrado no orçamento da UE, garantindo assim a transparência, a responsabilização e a boa gestão financeira desta iniciativa. O Mecanismo seguiria o programa de reformas da Ucrânia impulsionado pela UE, pelo que a sua execução deverá ser levada a cabo com o objetivo de ajudar a Ucrânia a reconstruir a sua economia, estabelecendo uma ligação clara com os investimentos e as reformas. Basear-se-ia na experiência adquirida em matéria de financiamento dos investimentos e das reformas ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, mas seria adaptado aos desafios sem precedentes da reconstrução da Ucrânia e do acompanhamento do país na sua trajetória europeia.

O próprio Mecanismo teria uma estrutura de governação específica que garantiria a sua plena apropriação por parte da Ucrânia. Asseguraria a conformidade dos investimentos – nomeadamente em infraestruturas estratégicas nos domínios digital, dos transportes e da energia – com as políticas e as normas da UE em matéria de clima e de ambiente. As suas reformas contribuiriam para uma maior integração da economia ucraniana no mercado único, melhorariam o ambiente empresarial a fim de atrair os investimentos diretos estrangeiros necessários, apoiariam a criação de emprego e facilitariam o alinhamento gradual e o cumprimento do direito da UE. Colocaria uma tónica especial na boa governação, no Estado de direito, na boa gestão financeira, bem como na resistência à corrupção e à fraude.

Mobilização de recursos para o apoio da União

Tendo em conta que a guerra continua, as necessidades globais para a reconstrução da Ucrânia ainda não são conhecidas. Estas necessidades irão além da reconstrução de bens materiais, nomeadamente das infraestruturas, e deverão incluir um apoio orçamental ao Estado ucraniano. Atualmente, não é possível estimar de forma precisa a duração desse apoio, mas deverá prever-se um horizonte de médio a longo prazo.

Se bem que o apoio da União Europeia seja combinado com as contribuições de outros parceiros internacionais, esta tem um interesse estratégico em liderar o esforço de reconstrução da Ucrânia. Tal implica assumir uma parte considerável do esforço financeiro internacional total. Ao mesmo tempo, a grande escala e o caráter abrangente da reconstrução de um país destruído pela guerra, combinados com o apoio à sua trajetória europeia, implicam despesas substanciais na fase inicial e previsibilidade do apoio ao longo do tempo.

Estas necessidades imprevistas originadas pela guerra na Europa ultrapassam de longe os meios disponíveis no atual quadro financeiro plurianual, pelo que será necessário identificar novas fontes de financiamento.

A arquitetura acima descrita é suficientemente flexível para ter em conta essas novas fontes de financiamento. As subvenções suplementares que deverão ser disponibilizadas à Ucrânia poderão ser financiadas por contribuições adicionais dos Estados-Membros (e de países terceiros dispostos a contribuir) para o Mecanismo e para os programas da União existentes, beneficiando assim dos mecanismos financeiros e das garantias da União para a utilização correta dos fundos, ou através de uma revisão específica do quadro financeiro plurianual. Estas fontes poderiam também financiar os empréstimos concedidos à Ucrânia ao abrigo do Mecanismo. No entanto, atendendo à dimensão dos empréstimos que serão provavelmente necessários, uma possibilidade será a obtenção de fundos para os empréstimos em nome da UE ou com garantias nacionais dos Estados-Membros.

Neste contexto, poderá ser examinada a possibilidade de utilizar os bens russos congelados como fonte de financiamento, em conformidade com o direito nacional e o direito da UE, por exemplo, na sequência de eventuais processos penais relativos a atividades criminosas que impliquem pessoas e empresas russas ou bielorrussas que figurem na lista da UE.

IV.CONCLUSÃO

Embora prossigam os esforços internacionais para prestar ajuda de emergência a curto prazo e pôr termo à agressão russa, chegou o momento de olhar para o futuro e de preparar o enorme esforço de reconstrução que se seguirá. Este esforço deve ser liderado pela Ucrânia, com o apoio firme e constante da União Europeia e dos parceiros internacionais.

A presente comunicação define um quadro global para envidar estes esforços, refletindo plenamente as necessidades identificadas pela Ucrânia, firmemente ancoradas nas transições ecológica e digital da UE e nos valores europeus fundamentais. Estes investimentos ajudarão a Ucrânia a emergir mais forte e mais resiliente da devastação causada pela invasão russa. Em devido tempo, apoiarão a Ucrânia na prossecução da sua trajetória europeia.

A Comissão convida o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu e o Conselho a aprovarem as ideias apresentadas na presente comunicação. Através da iniciativa RebuildUkraine, a União Europeia enviará mais um sinal claro do seu compromisso inabalável no sentido de apoiar a Ucrânia durante a guerra e no seu rescaldo, bem como de ajudar a reconstruir uma Ucrânia mais forte para a próxima geração.

(1)

Por exemplo, a Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa proporciona liquidez imediata aos Estados‑Membros e mais flexibilidade na utilização dos fundos da UE para acolher as pessoas que fogem da Ucrânia.

(2)

Qualquer défice de financiamento comporta um elevado grau de incerteza, mas o Fundo Monetário Internacional colaborou estreitamente com as autoridades ucranianas para estabelecer uma estimativa sólida das suas necessidades, tal como referidas, por exemplo, pela diretora executiva do Fundo Monetário Internacional, Kristalina Georgieva, nas reuniões da primavera em 21 de abril de 2022.

(3)

 O Governo ucraniano criou um Conselho Nacional para a Recuperação, que foi incumbido de preparar um plano para a recuperação e o desenvolvimento da Ucrânia no pós-guerra. A elaboração do plano basear-se-á na cooperação notável e na capacidade institucional demonstrada pelas autoridades ucranianas a todos os níveis, tanto dos municípios como da sociedade civil (Regulamento relativo ao Conselho Nacional para a Recuperação da Ucrânia das Consequências da Guerra, aprovado pelo Decreto n.º 266/2022 do Presidente da Ucrânia, de 21 de abril de 2022). Do lado da UE, a Comissão Europeia criou, em 2014, um Grupo de Apoio à Ucrânia para apoiar as reformas no país.