COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 2.6.2021

COM(2021) 512 final

Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2021 da Itália

{SWD(2021) 501 final}

Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2021 da Itália

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 , nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1)Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral 2 do Pacto de Estabilidade e Crescimento 3 . Nela, a Comissão considerou que, tendo em conta a grave recessão económica prevista em resultado do surto de COVID-19, as condições para a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral se encontravam preenchidas. Em 23 de março de 2020, os ministros das finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão. A cláusula de derrogação de âmbito geral conferiu aos Estados-Membros flexibilidade orçamental para lidar com a crise, facilitando a coordenação das políticas orçamentais em períodos de grave recessão económica. A sua ativação autoriza um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo de cada Estado-Membro, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental no médio prazo. Em 17 de setembro de 2020, na sua estratégia anual para o crescimento sustentável, a Comissão anunciou que a cláusula de derrogação de âmbito geral continuaria a vigorar em 2021 4 .

(2)Em 20 de julho de 2020, o Conselho recomendou que a Itália 5  adotasse, em consonância com a cláusula de derrogação de âmbito geral, todas as medidas necessárias para combater eficazmente a pandemia, sustentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Recomendou ainda que, quando as condições económicas o permitirem, a Itália prossiga políticas orçamentais destinadas a alcançar uma situação orçamental prudente no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultaneamente o investimento.

(3)Na sua recomendação sobre a política económica da área do euro, o Conselho referiu que as políticas orçamentais continuam a apoiar a economia em todos os Estados-Membros da área do euro ao longo de 2021 e que as medidas estratégicas devem adaptar-se às circunstâncias específicas de cada país, sendo oportunas, temporárias e devidamente orientadas 6 . Logo que as condições epidemiológicas e económicas o permitam, as medidas de emergência deverão ser gradualmente suprimidas, combatendo simultaneamente o impacto da crise a nível social e do mercado de trabalho. Deverão ser prosseguidas políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida, reforçando simultaneamente o investimento. Os Estados-Membros deverão desenvolver reformas para reforçar a cobertura, adequação e sustentabilidade dos sistemas de saúde e de segurança social para todos.  

(4)Em 18 de novembro de 2020, a Comissão adotou os seus pareceres sobre os projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros da área do euro para 2021, com base numa avaliação qualitativa das medidas orçamentais. A Comissão considerou que o projeto de plano orçamental da Itália era globalmente conforme com as recomendações de política orçamental adotadas pelo Conselho em 20 de julho de 2020, e que a maior parte das medidas incluídas no plano apoiava a atividade económica num contexto de considerável incerteza. No entanto, algumas medidas não pareciam ser temporárias ou acompanhadas de medidas compensatórias.

(5)O instrumento Next Generation EU, incluindo o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, assegurará uma recuperação sustentável, inclusiva e justa. O Regulamento (UE) 2021/241, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência 7 , entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. Este mecanismo prestará apoio financeiro à execução de reformas e investimentos, correspondendo a um estímulo orçamental financiado pela UE. Contribuirá para a recuperação económica, para a realização de reformas e investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, nomeadamente para promover as transições ecológica e digital, e reforçará a resiliência e o crescimento potencial das economias. Por sua vez, ajudará também as finanças públicas a regressar a situações mais favoráveis no curto prazo e contribuirá para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas, o crescimento e a criação de emprego no médio e longo prazos.

(6)Em 3 de março de 2021, a Comissão adotou uma comunicação na qual estabeleceu novas orientações estratégicas para facilitar a coordenação das políticas orçamentais e a elaboração dos Programas de Estabilidade e de Convergência dos Estados-Membros 8 . A orientação orçamental global, tendo em conta os orçamentos nacionais e o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, deverá continuar a apoiar a economia em 2021 e 2022. Ao mesmo tempo, e dadas as expectativas de uma normalização gradual da atividade económica no segundo semestre de 2021, as políticas orçamentais dos Estados-Membros deverão tornar-se mais diferenciadas em 2022. As políticas orçamentais dos Estados-Membros devem ter em conta a evolução da recuperação, a sustentabilidade orçamental e a necessidade de reduzir as divergências económicas, sociais e territoriais. Tendo em conta a necessidade de apoiar uma recuperação sustentável da UE, os Estados-Membros com baixos riscos em matéria de sustentabilidade devem orientar os seus orçamentos para a manutenção de uma política orçamental que apoie a economia em 2022, tendo em conta o impacto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Os Estados-Membros com níveis de dívida elevados devem prosseguir políticas orçamentais prudentes, preservando simultaneamente o investimento financiado a nível nacional e recorrendo às subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar novos projetos de investimento de elevada qualidade e reformas estruturais. Para o período após 2022, as políticas orçamentais deverão continuar a ter em conta a evolução da recuperação, o grau de incerteza económica e os aspetos associados à sustentabilidade orçamental. A reorientação das políticas orçamentais no sentido de alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo, nomeadamente através da supressão gradual e oportuna das medidas de apoio, contribuirá para assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo.

(7)A Comunicação de 3 de março de 2021 anunciava também o parecer da Comissão no sentido de que a eventual decisão sobre a desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral deveria ser tomada no quadro de uma avaliação global da situação da economia, com o nível da atividade económica na UE ou na área do euro, quando comparado com os níveis anteriores à crise (final de 2019), a servir como critério quantitativo fundamental. Com base nas suas previsões da primavera de 2021, a Comissão considerou em 2 de junho que estavam reunidas as condições para continuar a aplicar a cláusula de derrogação de âmbito geral em 2022 e para a desativar a partir de 2023. As situações específicas de cada país continuarão a ser tidas em conta após a desativação da cláusula de derrogação de âmbito geral 9 .

(8)Em 30 de abril de 2021, a Itália apresentou o seu Programa de Estabilidade de 2021, de acordo com o artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97.

(9)Em 2020, com base nos dados validados pelo Eurostat, o défice das administrações públicas da Itália foi de 9,5 % do PIB, enquanto a dívida das administrações públicas aumentou para 155,8 % do PIB. A variação anual do saldo orçamental primário ascendeu a 8,0 % do PIB, incluindo as medidas orçamentais discricionárias em apoio da economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. A Itália disponibilizou igualmente apoios à liquidez das empresas e das famílias (nomeadamente por via de garantias e do diferimento de impostos, que não têm um impacto orçamental direto e imediato), estimados em 24,8 % do PIB.

Em 2 de junho de 2021, a Comissão publicou um relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do TFUE. Esse relatório analisa a situação orçamental da Itália, uma vez que o seu défice das administrações públicas em 2020 excedeu o valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado, ao mesmo tempo que a sua dívida das administrações públicas excedeu o valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado e não diminuiu a um ritmo satisfatório. O relatório concluiu que o critério do défice não foi cumprido, sucedendo o mesmo com o critério da dívida.

(10)O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais das autoridades italianas é realista para 2021 e 2022. De acordo com o Programa de Estabilidade de 2021, o PIB real deverá aumentar 4,5 % em 2021 e 4,8 % em 2022. Por seu lado, as previsões da Comissão da primavera de 2021 apontam para um crescimento do PIB real ligeiramente inferior, de 4,2 % em 2021 e de 4,4 % em 2022, principalmente devido à expectativa de um menor recurso às subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência em 2021 e 2022 com base nas mais recentes indicações fornecidas no plano nacional de recuperação e resiliência.

(11)No seu Programa de Estabilidade de 2021, o Governo italiano prevê um aumento do défice das administrações públicas, que passará de 9,5 % do PIB em 2020 para 11,8 % do PIB em 2021, enquanto o rácio da dívida deverá aumentar para 159,8 % do PIB em 2021. De acordo com o programa, a variação do saldo orçamental primário em 2021, face ao nível registado antes da crise (2019), deverá ascender a 10,4 % do PIB, o que reflete as medidas orçamentais discricionárias em apoio da economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. Estas projeções estão em consonância com as previsões da Comissão da primavera de 2021.

(12)Em resposta à pandemia de COVID-19 e à recessão económica a ela associada, a Itália adotou medidas orçamentais para reforçar a capacidade do seu sistema de saúde, conter a pandemia e aliviar a pressão que recaiu sobre as pessoas e os setores que foram particularmente afetados. Esta vigorosa resposta estratégica amorteceu os efeitos da contração do PIB, o que limitou por sua vez o aumento da dívida e do défice públicos. As medidas orçamentais deverão potenciar o apoio à recuperação sem prejudicarem a futura trajetória orçamental. Logo, não deverão resultar na criação de um encargo permanente para as finanças públicas. Quando introduzirem medidas permanentes, os Estados-Membros deverão assegurar o seu devido financiamento, por forma a assegurar a neutralidade orçamental no médio prazo. As medidas adotadas pela Itália em 2020 e 2021 foram conformes com a recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020. Algumas das medidas discricionárias adotadas pelo Governo italiano em 2020 e 2021 não parecem ser temporárias ou acompanhadas de medidas compensatórias equivalentes. Transcendendo o horizonte abrangido pelas previsões da Comissão, estima-se, a título preliminar, que o impacto remanescente dessas medidas não temporárias será equivalente a cerca de 1 % do PIB em 2023, resultando principalmente de uma redução das contribuições para a segurança social nas regiões mais pobres, da prorrogação do crédito fiscal aos rendimentos do trabalho e da introdução de um abono de família. Estas medidas não temporárias incluem também investimentos equivalentes a aproximadamente ⅓ % do PIB, o que deverá apoiar o crescimento potencial de médio prazo e, consequentemente, a sustentabilidade.

(13)O Programa de Estabilidade de 2021 pressupõe a execução de investimentos e reformas financiados por subvenções no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência equivalentes a 0,6 % do PIB em 2021, a 0,9 % do PIB em 2022, a 1,4 % do PIB em 2023, a 0,5 % do PIB em 2024 e a 0,2 % do PIB em 2025. O programa também pressupõe investimentos e reformas financiados por subvenções no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência equivalentes a 0,3 % do PIB em 2020, a 0,8 % do PIB em 2021, a 0,9 % do PIB em 2022, a 0,7 % do PIB em 2023, a 1,3 % do PIB em 2024, a 1,2 % do PIB em 2025 e a 1,0 % do PIB em 2026. As previsões da Comissão da primavera não incluem plenamente estas subvenções nas suas projeções orçamentais, em consonância com as mais recentes indicações fornecidas no plano nacional de recuperação e resiliência, que foi concluído após o Programa de Estabilidade. Em vez disso, as previsões da Comissão pressupõem que os investimentos e reformas financiados pelas subvenções no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência ascenderão a 0,3 % do PIB em 2021 e a 0,7 % do PIB em 2022.

(14)Os indicadores de ajustamento orçamental estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 1466/97 devem ser analisados no contexto das circunstâncias atuais. Em primeiro lugar, existe uma incerteza significativa em torno das estimativas do hiato do produto. Em segundo lugar, é necessário que a política orçamental possa adaptar-se rapidamente à evolução da pandemia, passando da ajuda de emergência para medidas mais específicas quando os riscos sanitários diminuírem. Em terceiro lugar, o contexto atual caracteriza-se por uma resposta estratégica significativa em apoio da atividade económica. Quando ocorrem transferências significativas a partir do orçamento da UE (nomeadamente no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência), os indicadores estabelecidos não captam o estímulo global proporcionado à economia pelas políticas orçamentais. Assim sendo, o saldo estrutural não se afigura adequado nas circunstâncias atuais. O valor de referência para as despesas, por sua vez, terá de ser adaptado 10 e complementado com informações adicionais que permitam avaliar plenamente a orientação da política orçamental.

Em primeiro lugar, à semelhança da abordagem preconizada na avaliação dos projetos de planos orçamentais de 2021, as medidas de emergência temporárias foram excluídas do valor agregado das despesas. Em causa estão medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise que serviram para apoiar os sistemas de saúde e para compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento resultantes de confinamentos e de perturbações nas cadeias de abastecimento; e cuja inversão pelas autoridades públicas depende do regresso à normalidade da situação económica e de saúde pública.

Em segundo lugar, a fim de avaliar a orientação global da política orçamental na atual conjuntura, as transferências significativas a partir do orçamento da UE (nomeadamente através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência) devem ser incluídas no valor agregado das despesas em causa.

Por conseguinte, a orientação da política orçamental é então aferida pela variação das despesas primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas e excluindo as medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise), incluindo as despesas financiadas por subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE.

Transcendendo a orientação global da política orçamental, a análise visa igualmente avaliar se a política orçamental nacional é prudente e se a sua composição é conducente a uma recuperação sustentável e coerente com as transições ecológica e digital. Por esse motivo, é prestada especial atenção à evolução das despesas correntes primárias e dos investimentos financiados a nível nacional.

(15)As previsões incluídas no Programa de Estabilidade de 2021 da Itália apontam para que o défice das administrações públicas diminua para 5,9 % do PIB em 2022, principalmente devido à descontinuação das medidas de apoio temporário adotadas em 2020 e 2021 e ao menor apoio dos estabilizadores automáticos. O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir para 156,3 % do PIB em 2022. Estas projeções estão em consonância com as previsões da Comissão da primavera de 2021.

De acordo com essas previsões, a orientação global da política orçamental, tal como definida acima – incluindo também o impacto na procura agregada em 2022 do investimento financiado tanto pelos orçamentos nacionais como pelo orçamento da UE, nomeadamente através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência – é estimada em -2,2 % do PIB 11 . A contribuição positiva das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE deverá, de acordo com as projeções, aumentar 0,4 pontos percentuais do PIB. A contribuição do investimento financiado a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,3 pontos percentuais do PIB 12 . A contribuição das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) financiadas a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 1,3 pontos percentuais do PIB.

(16)A qualidade das medidas orçamentais dos Estados-Membros constitui um fator particularmente importante. As reformas orçamentais estruturais destinadas a melhorar a composição dos orçamentos nacionais podem impulsionar o crescimento potencial, criar a tão necessária margem de manobra orçamental e ajudar a assegurar a sustentabilidade orçamental a mais longo prazo, tendo nomeadamente em conta as alterações climáticas e os desafios no domínio da saúde. Do lado das receitas, a crise decorrente da COVID-19 reforçou a importância das reformas com vista a tornar os sistemas de receitas públicas mais eficientes e mais justos. Do lado das despesas, um aumento do nível e da qualidade dos investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, em coerência com a realização dos objetivos de aumento do potencial de crescimento, da resiliência económica e social e da dupla transição ecológica e digital, assume uma importância cada vez mais crucial. Os planos de recuperação e resiliência permitirão melhorar a composição dos orçamentos nacionais.

(17)De acordo com os planos orçamentais de médio prazo incluídos no programa, o défice das administrações públicas deverá diminuir, passando de 4,3 % em 2023 para 3,4 % do PIB em 2024. O défice das administrações públicas não deverá assim deixar de exceder 3 % do PIB no período abrangido pelo programa.

De acordo com o programa, a orientação global da política orçamental – incluindo também o impacto na procura agregada do investimento financiado tanto pelos orçamentos nacionais como pelo orçamento da UE, nomeadamente através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência – é estimada em 0,4 % do PIB em 2023 e 2024, em termos médios 13 . A contribuição positiva das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE deverá, de acordo com as projeções, diminuir 0,4 pontos percentuais do PIB. A contribuição do investimento financiado a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,2 pontos percentuais do PIB 14 . A contribuição das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) financiadas a nível nacional deverá ser neutra.

A atual estimativa da média de 10 anos do crescimento potencial nominal corresponde a 2 % 15 . Esta estimativa não inclui, contudo, o impacto das reformas integradas no plano de recuperação e resiliência e que poderão impulsionar o crescimento económico potencial da Itália.

(18)O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir de 155 % do PIB em 2023 para 152,7 % do PIB em 2024. À luz do elevado rácio da dívida que, segundo as projeções, só deverá diminuir gradualmente ao longo do tempo, considera-se que a Itália enfrenta riscos elevados em matéria de sustentabilidade orçamental no médio prazo, de acordo com a mais recente análise da sustentabilidade da dívida 16 .

(19)Tendo em conta o atual grau de incerteza, ainda excecionalmente elevado, as orientações de política orçamental devem continuar a ser predominantemente qualitativas. Em 2022, se o grau de incerteza tiver diminuído suficientemente, deverão ser fornecidas orientações quantificadas mais precisas para os anos ulteriores.

O Conselho avaliou o Programa de Estabilidade de 2021 e o seguimento dado pela Itália à Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020,

RECOMENDA QUE A ITÁLIA DEVE:

1.Em 2022, utilizar o Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar investimentos adicionais em apoio da recuperação, prosseguindo concomitantemente uma política orçamental prudente. Preservar o investimento financiado a nível nacional. Limitar o crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional.

2.Quando as condições económicas o permitirem, prosseguir uma política orçamental destinada a alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo. Aumentar, ao mesmo tempo, o investimento que vise impulsionar o potencial de crescimento.

3.Prestar especial atenção à composição das finanças públicas, tanto do lado das receitas como das despesas do orçamento, bem como à qualidade das medidas orçamentais, com o objetivo de assegurar uma recuperação sustentável e inclusiva. Dar prioridade ao investimento sustentável e favorável ao crescimento, apoiando nomeadamente a transição ecológica e digital. Dar prioridade às reformas orçamentais estruturais que ajudem a disponibilizar financiamento para as prioridades estratégicas do Estado e contribuam para a sustentabilidade das finanças públicas no longo prazo, aumentando nomeadamente a cobertura, adequação e sustentabilidade dos sistemas de saúde e de segurança social para todos.

Feito em Bruxelas, em

(1)

   JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

(2)

   A cláusula, como enunciada no artigo 5.º, n.º 1, no artigo 6.º, n.º 3, no artigo 9.º, n.º 1, e no artigo 10.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 e no artigo 3.º, n.º 5, e no artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de recessão económica grave.

(3)

   Comunicação da Comissão ao Conselho sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento, COM(2020) 123 final de 20.3.2020.

(4)

   Comunicação da Comissão — Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, COM(2020) 575 final de 17.9.2020.

(5)

   Recomendação do Conselho, de 20 de julho de 2020, relativa ao Programa Nacional de Reformas da Itália para 2020 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Itália para 2020, JO C 282 de 26.8.2020, p. 74.

(6)    Na pendência da adoção final pelo Conselho, após aprovação pelo Conselho Europeu. O texto acordado pelo Eurogrupo em 16 de dezembro de 2020 está disponível em: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/pt/pdf  

(7)

    JO L 57 de 18.2.2021, p. 17.

(8)

   Comunicação da Comissão ao Conselho — Um ano após o início do surto de COVID-19: resposta em termos de política orçamental, COM(2021) 105 final de 3.3.2021.

(9)

   Comunicação da Comissão ao Conselho — Coordenação das políticas económicas em 2021: superar a COVID-19, apoiar a recuperação e modernizar a nossa economia, COM(2021) 500 final de 2.6.2021.

(10)    Em especial, a repartição do investimento ao longo de 4 anos para efeitos de cálculo do valor de referência para as despesas não permite avaliar devidamente o apoio orçamental a favor da recuperação assegurado pelos investimentos financiados a nível nacional.

(11)    Um sinal negativo do indicador significa que o crescimento das despesas primárias é superior ao crescimento económico de médio prazo, o que revela uma política orçamental expansionista.

(12)    A contribuição das outras despesas de capital financiadas a nível nacional deverá ter, de acordo com as projeções, um efeito expansionista equivalente a 0,2 pontos percentuais do PIB.

(13)    As estimativas apresentadas neste parágrafo baseiam-se nas projeções orçamentais pormenorizadas transmitidas pela Itália juntamente com o Programa de Estabilidade de 2021. Com exceção dos valores globais da dívida e do défice públicos, as projeções transmitidas pela Itália não têm em conta o pacote orçamental anunciado para maio de 2021. Este pacote, adotado em 20 de maio de 2021, previa um apoio de emergência adicional em 2021, bem como novos recursos para projetos de investimento financiados a nível nacional nos próximos anos.

(14)    A contribuição das outras despesas de capital financiadas a nível nacional deverá ter, de acordo com as projeções, um efeito contracionista equivalente a 0,2 pontos percentuais do PIB.

(15)    Estimado pela Comissão, de acordo com a metodologia acordada em comum.

(16)    Ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão – Anexo estatístico que apresenta os dados de referência relevantes para a avaliação dos Programas de Estabilidade e de Convergência de 2021.