COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 2.6.2020

COM(2020) 224 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

relativo à execução do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável

Índice

1.Resumo

2.Objetivo e âmbito do relatório de execução5

3.O Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável e a sua execução5

3.1.Garantia FEDS5

3.2.Financiamento misto7

3.2.1.Plataforma de Investimento para África7

3.2.2.Plataforma de Investimento da Política de Vizinhança8

4.Metodologia de avaliação8

5.Resultados e respostas às questões da avaliação8

5.1.Pertinência8

5.2.Eficácia e valor acrescentado9

5.3.Eficência10

5.4.Coerência e coordenação11

5.5.Sustentabilidade

6.Conclusões e recomendações

1.Resumo

O Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS) foi criado pelo Regulamento (UE) 2017/1601 («Regulamento FEDS») 1 , que constitui a base jurídica para a utilização de instrumentos financeiros inovadores no âmbito do Plano de Investimento Externo («PIE»/«Plano»), nomeadamente as garantias orçamentais.

O PIE assenta em três pilares. O FEDS constitui o primeiro pilar do PIE, com o objetivo fundamental de fornecer um pacote financeiro integrado para financiar os investimentos nas regiões de África e na vizinhança europeia. Inclui operações de financiamento misto e garantias. No âmbito do segundo pilar, é prestada assistência técnica às autoridades locais, bem como a empresas ou cooperativas, a fim de desenvolver projetos mais sólidos e viáveis. Também é prestada assistência técnica a atividades classificadas no âmbito do terceiro pilar, que são atividades de apoio ao diálogo estruturado a nível político e do setor privado com os países parceiros e outras partes interessadas, com o objetivo de melhorar o clima de investimento e o ambiente empresarial.

Juntamente com as instituições financeiras («IF») parceiras, a Comissão Europeia já alcançou progressos satisfatórios na execução do plano, estando em curso muitas atividades no âmbito dos três pilares.

O presente relatório baseia-se numa avaliação externa independente realizada entre julho de 2019 e janeiro de 2020. Esta avaliação sublinhou a grande pertinência do FEDS para as necessidades de investimento da África Subsariana e das regiões abrangidas pela Política de Vizinhança da UE, bem como para as prioridades e compromissos assumidos pela UE.

No que diz respeito à «pertinência», a abordagem do FEDS tem sido considerada muito pertinente no «novo modelo de financiamento do desenvolvimento mundial assente nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)» 2 , dado o papel catalisador do FEDS, as capacidades de partilha de riscos e de reforço das parcerias. Por conseguinte, é considerado um dos principais exemplos deste novo modelo até à data. Ao lançar o FEDS, a UE define o termo «doador de nova geração».

Relativamente à «eficácia e adicionalidade», a avaliação indica que um diálogo nacional numa fase precoce garante que o conjunto de programas do FEDS está alinhado com as prioridades dos ODS.

O FEDS permite à UE fazer duas coisas que são difíceis de realizar com outros instrumentos da UE: empenhar-se muito mais amplamente no apoio ao desenvolvimento do setor privado e aos investimentos subsoberanos, bem como apoiar uma ampla inovação.

No que se refere à «eficiência», a avaliação externa confirma que a estrutura de governação do FEDS facilita a transparência e a coordenação com todos os intervenientes.

Quanto à «coerência», a avaliação externa independente salienta que o FEDS incentiva uma maior coordenação e alinhamento entre a UE e as IF. Com a Garantia FEDS, foram envidados esforços para colaborar com mais IF, incluindo um modelo de acesso aberto 3 e uma abordagem de carteira que proporciona uma maior flexibilidade.

Por último, a avaliação externa salienta que a sustentabilidade a longo prazo da abordagem do FEDS é atualmente garantida por elevados níveis de procura e reforçada pelo potencial do FEDS (garantias, em especial) para testar e desenvolver novos produtos financeiros.

Estas conclusões positivas refletem-se no estado de execução do FEDS. No que diz respeito ao financiamento misto, até ao momento foram afetados 3 100 milhões de EUR para projetos de financiamento misto — financiamento de 154 projetos em todo o continente africano e na vizinhança da UE. Este montante de 3 100 milhões de EUR deverá gerar cerca de 30 mil milhões de EUR de investimento global, essencialmente nos setores da energia e dos transportes, desenvolvendo simultaneamente os setores privado e agrícola.

Do lado da garantia, até abril de 2020 já tinham sido assinados sete acordos de garantia. A Comissão assinou o primeiro acordo de garantia relativo ao projeto NASIRA no final de 2018, pouco mais de um ano após a adoção do Regulamento FEDS. Tal como indicado na avaliação independente externa, a criação de um programa tão vasto e inovador nesse prazo pode ser considerada rápida em comparação com outros mecanismos semelhantes. A assinatura subsequente dos outros acordos de garantia mostrou a necessidade de clarificar questões horizontais persistentes (ver infra), o que em seguida asseguraria a rápida celebração de todos os acordos de garantia subsequentes antes do termo do atual quadro financeiro plurianual.

A Garantia FEDS utiliza, entre outras, estruturas que visam identificar os riscos adicionais associados à entrada em novos mercados, que colocam mais desafios, como as garantias de segundas perdas. É dada uma maior ênfase ao apoio a investimentos adicionais por parte de investidores privados, destinando-se as garantias não só a apoiar o investimento, mas também a criar mercados, o que, em última análise, pode tornar desnecessário o apoio da garantia. Desta forma, a Garantia FEDS representa uma evolução importante no conjunto de instrumentos utilizados pela Comissão na cooperação externa.

No que se refere ao clima de investimento, apenas em 2019, a Comissão disponibilizou mais de 600 milhões de EUR para apoiar os esforços dos países parceiros no sentido de os tornar mais atrativos para fins de investimento.

Assim, de um modo geral, o PIE e o FEDS estão bem encaminhados e, apesar de algumas dificuldades, a meta inicial deve ser ultrapassada, prevendo-se que o FEDS mobilize 47 mil milhões de EUR de investimentos até ao final do período de investimento, utilizando 4 600 milhões de EUR sob a forma de subvenções mistas e garantias do FEDS.

2.Objetivo e âmbito do relatório de execução

O artigo 17.º, n.º 1, do Regulamento FEDS estabelece que a Comissão procede a uma avaliação do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos do regulamento.

A fim de proporcionar o máximo de informações possível e tendo em conta a fase inicial de execução do FEDS, a Comissão elaborou o presente relatório de execução, que engloba a avaliação inicial dos principais critérios de avaliação, isto é, pertinência, eficiência, eficácia, coerência e valor acrescentado. O presente relatório baseia-se nos resultados de uma avaliação externa realizada entre julho de 2019 e janeiro de 2020.

O âmbito de aplicação do relatório abrange o período compreendido entre 1 de janeiro de 2017 e 30 de setembro de 2019 (data-limite).

Em termos de instrumentos, o relatório abrange as plataformas de investimento de África e dos países da vizinhança, incluindo as operações de financiamento misto e a garantia FEDS. Assim, a cobertura geográfica inclui a África Subsariana e os países vizinhos da UE (leste e sul).

3.O Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável e a sua execução

O FEDS constitui o primeiro pilar do Plano de Investimento Externo. O seu principal objetivo é proporcionar um pacote financeiro integrado para o financiamento de investimentos, em primeiro lugar nas regiões de África e nos países da Vizinhança. O FEDS é composto por duas plataformas de investimento regional: uma para África — a Plataforma de Investimento para África («AIP») e a segunda para os países da vizinhança da UE — a Plataforma de Investimento da Política de Vizinhança («PIPV»). Estas plataformas foram criadas com base em anteriores mecanismos de financiamento misto, Facilidade de Investimento para África e Facilidade de Investimento no âmbito da Política Europeia de Vizinhança. Combinam o financiamento misto da UE com um novo instrumento de garantia (Garantia FEDS). Os seus objetivos consistem em aumentar os recursos para combater as causas profundas da migração e contribuir para a consecução dos ODS.

3.1.Garantia FEDS 

A Garantia FEDS é um elemento inovador fundamental do Plano de Investimento Externo da UE utilizado para reduzir os riscos de investimento no desenvolvimento sustentável em países parceiros, ajudando assim a mobilizar investimento. O seu objetivo é apoiar os investimentos em África e nos países da Vizinhança Europeia, com vista a promover o desenvolvimento económico e social sustentável e inclusivo, maximizar a adicionalidade e captar fundos do setor privado. A garantia pretende servir de mecanismo de redução dos riscos para atrair financiamento do setor privado, evitando ao mesmo tempo distorções de mercado.

A Garantia FEDS não deve exceder 1 500 milhões de EUR que deverão ser cobertos pelo orçamento geral, com a possibilidade de contribuições de outras partes. Até ao final de 2019, as contribuições adicionais incluíam 50 milhões de USD da Fundação Bill e Melinda Gates, 9,6 milhões de EUR da Dinamarca, 300 000 EUR da República Checa e 100 000 EUR da Estónia.

Tal como previsto no artigo 9.º, n.º 4, do Regulamento FEDS, a Comissão estabeleceu cinco vertentes de investimento nos principais domínios prioritários 4 :

·energia sustentável e conectividade;

·financiamento das micro, pequenas e médias empresas (MPME);

·agricultura sustentável, empresários rurais e agroindústria;

·cidades sustentáveis;

·o digital em prol do desenvolvimento.

Para cada vertente de investimento, diversas contrapartes elegíveis apresentaram as suas propostas, designadas «programas de investimento propostos (PIP)».

Foram afetados 1 540 milhões de EUR a vinte e oito programas de garantia propostos, que deverão gerar um nível de investimento global de 17 500 milhões de EUR. Em termos de domínios prioritários, os montantes de garantia aprovados atingiram 603,5 milhões de EUR no setor da energia sustentável e da conectividade, 522 milhões de EUR no que respeita a empréstimos intermediados para as MPME e a agricultura, 220 milhões de EUR para a digitalização, 167 milhões de EUR para cidades sustentáveis, estando previstos 22 milhões de EUR para apoiar o financiamento em moeda local 5 .

Do total de vinte e oito garantias, foram assinados sete acordos de garantia até abril de 2020 6 , devendo seguir-se outras assinaturas, com uma eventual reorientação a fim de contribuir para uma resposta sólida e direcionada da UE para apoiar os esforços dos países parceiros no combate à pandemia de COVID-19 7 .

Paralelamente à celeridade da sua execução, devem ser acordadas disposições adequadas para aplicar os requisitos regulamentares aplicáveis aos instrumentos financeiros e às garantias orçamentais, tal como estabelecido no Regulamento Financeiro da UE 8 e noutra legislação da UE. Em especial, a celebração de contratos com instituições financeiras não europeias de apoio ao desenvolvimento tem demonstrado exigir um maior esforço e consumir mais tempo, uma vez que os requisitos da UE por vezes são mais exigentes do que as normas internacionalmente aceites, por exemplo, em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e jurisdições não cooperantes. Por conseguinte, a fim de assegurar a eficácia da execução, é importante que a Comissão tenha devidamente em conta, aquando da seleção e do envolvimento das instituições financeira, a sua capacidade financeira e operacional, a fim de criar uma arquitetura financeira que contribua para os objetivos estratégicos e assegure devidamente a boa gestão financeira dos fundos da União. Tal exige um diálogo intensivo e a negociação de cláusulas contratuais comparáveis entre a Comissão e os seus parceiros.

É fundamental que os acordos sejam sólidos e exaustivos e estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos no Regulamento Financeiro da UE e no Regulamento FEDS, de modo a que os nossos parceiros saibam exatamente o que se espera deles com estas garantias, apoiadas com dinheiro dos contribuintes da UE.

3.2.Financiamento misto 

O financiamento misto combina o apoio financeiro da UE com empréstimos ou capital próprio de outros financiadores públicos e privados para mobilizar investimentos públicos e privados que contribuam para o desenvolvimento económico sustentável. No âmbito do FEDS, o financiamento misto é concretizado por intermédio de duas plataformas regionais de financiamento misto: a Plataforma de Investimento para África (PIA, anteriormente a Facilidade de Investimento para a África; Afif) e a Plataforma de Investimento da Política de Vizinhança (PIPV), anteriormente a Facilidade de Investimento no âmbito da Política de Vizinhança; (FIPV).

Entre 2017 e 2019, um total de 3,75 milhões de EUR foi prometido e pago ao Fundo Fiduciário da PIPV, dos quais 2,75 milhões de EUR pela Alemanha e 1 milhão de EUR pela Estónia.

3.2.1.Plataforma de Investimento para África

O principal objetivo da Plataforma de Investimento para África consiste em promover o desenvolvimento económico e social dos países parceiros, nomeadamente através da mobilização de recursos do setor privado, com destaque para a sustentabilidade e a criação de emprego digno, os setores socioeconómicos e a agricultura sustentável.

Durante o período 2017-2019, no âmbito da Plataforma de Investimento para África, a UE contribuiu com 1 800 milhões de EUR para 78 operações, tendo desbloqueado um investimento total na África Subsariana de 13 500 milhões de EUR.

Até à data, os projetos centraram-se principalmente nos setores dos transportes e da energia, representando, respetivamente, 44 % e 34 % das operações. A melhoria das infraestruturas e o acesso à energia são condições prévias para um crescimento efetivo no futuro. Os restantes projetos visaram o desenvolvimento do setor privado, o ambiente, as TIC e a agricultura 9 .

3.2.2.Plataforma de Investimento da Política de Vizinhança

Do mesmo modo, durante o período 2017-2019, no âmbito da Plataforma de Investimento da Política de Vizinhança, a UE contribuiu com 1 300 milhões de EUR para 76 operações. Estima-se que este financiamento ajudará a desbloquear um investimento total na região abrangida pela política de vizinhança de cerca de 16 200 milhões de EUR.

A repartição regional entre a vizinhança oriental e meridional é de 44 % e 56 %. Até à data, os projetos centraram-se principalmente no desenvolvimento do setor privado (33 %), na energia (18 %) e na água e saneamento (18 %). Os restantes projetos visaram os transportes, o ambiente, a educação, o desenvolvimento urbano e a agricultura 10 .

4.Metodologia de avaliação

O relatório de execução apresenta a avaliação, pelos serviços da Comissão, do funcionamento inicial do FEDS, a sua gestão e a sua contribuição para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS. Este relatório da Comissão baseia-se no trabalho de consultores externos, que proporcionaram uma avaliação externa independente.

A avaliação externa foi encomendada para fornecer uma visão independente da fase inicial de implementação do FEDS e baseou-se, tanto quanto possível nesta fase, nos cinco critérios de avaliação da pertinência, eficiência, eficácia, coerência e valor acrescentado.

5.Resultados e respostas às questões da avaliação 

5.1.Pertinência 

A primeira questão a que a avaliação pretende dar resposta refere-se à pertinência do FEDS e tem a seguinte redação: «A Garantia FEDS e os instrumentos de financiamento misto respondem à exigência de um novo modelo de financiamento do desenvolvimento na era dos ODS, bem como às necessidades de investimento das duas regiões e às prioridades e compromissos da UE?»

Em resposta a esta questão, a avaliação externa indica que o FEDS é altamente pertinente para a necessidade de um novo modelo de financiamento do desenvolvimento global e também extremamente pertinente para as necessidades de investimento das duas regiões (África Subsariana e Vizinhança da UE), bem como para o conjunto de prioridades e compromissos da UE.

O FEDS foi considerado altamente pertinente para os requisitos do «novo modelo de financiamento do desenvolvimento global orientado para a consecução dos ODS», especialmente em termos da função de catalisador, partilha de risco e desenvolvimento de parcerias. É considerado como provavelmente um dos principais exemplos deste novo modelo em ação até à data.

Os dados mostram que o FEDS é orientado para as políticas. A sua orientação é compatível com os ODS, compatível com a procura (com as necessidades) nos países parceiros e tem um impacto nas afetações de empréstimos das instituições financeiras parceiras, sendo essas afetações efetuadas com base nas orientações estratégicas.

Os dados mostram que o PIE — e o FEDS no seu âmbito — se baseia e é coerente com uma série de outros compromissos e prioridades da UE. Mostram também que o FEDS permitiu alargar o âmbito de intervenção da UE.

Tendo em conta que o FEDS apenas apoia empréstimos e capitais próprios relacionados com projetos de investimento, não pode substituir o apoio orçamental, que não abrange projetos, nem as subvenções diretas a entidades que não têm capacidade para contrair empréstimos, como as organizações não governamentais.

5.2.Eficácia e valor acrescentado

A segunda questão da avaliação refere-se aos critérios relativos à eficácia e ao valor acrescentado: «O FEDS contribui efetivamente para a concretização dos objetivos e prioridades específicas da UE e proporciona adicionalidade no seu apoio aos países beneficiários?»

Em resposta a esta questão, a avaliação externa afirma que o FEDS apresenta resultados em matéria de adicionalidade financeira, dá indícios de vir a apresentar resultados em matéria de adicionalidade não financeira e permitiu alargar o âmbito de intervenção. Se bem que a visibilidade esteja em conformidade com o regulamento, é possível aumentá-la mediante a criação de uma «marca».

O FEDS está a atrair montantes substanciais de outros financiamentos (incluindo cofinanciamento privado). Tal como o estudo demonstra, combinando financiamento misto e garantias, os dados do FEDS em setembro de 2019 mostram que as aprovações do FEDS de 4 030 milhões de EUR mobilizam 40 500 milhões de EUR de investimentos totais — o que dá um valor médio de alavancagem financeira de 10, 04 11 . Isto demonstra a eficácia do modelo FEDS para atrair mais fundos.

Subjacente a este valor de referência, existe uma grande complexidade e diversidade no que diz respeito ao instrumento, setor, país ou região. Por conseguinte, o efeito de alavanca futuro dependerá da combinação instrumento/projeto/país do FEDS Além disso, o financiamento misto e as garantias mobilizam diferentes tipos de «fundos adicionais», refletindo os diferentes tipos de projetos que apoiam.

A avaliação externa considera igualmente que o diálogo no país numa fase inicial garante que o conjunto de programas do FEDS está alinhado com as prioridades dos ODS e que os primeiros dados mostram que existe um amplo alinhamento com muitos dos objetivos e prioridades dos ODS. A adicionalidade a nível dos projetos parece forte e suficientemente fundamentada do ponto de vista qualitativo, mas raramente é quantificada. A nível de políticas, há exemplos em que o FEDS apoiou ou reforçou uma mudança de políticas. 

O primeiro acordo de garantia assinado, o NASIRA, executado pelo FMO, constitui um bom exemplo da forma como estão a ser abordadas as causas profundas da migração; contribui para obviar aos elevados riscos, percecionados e reais, associados à concessão de crédito a empresários com acesso inadequado ao financiamento em países vizinhos da UE e da África Subsariana, muitos dos quais foram forçados a abandonar as suas casas. Dá-lhes acesso a empréstimos ao investimento oferecendo às instituições financeiras locais, tais como instituições bancárias e de microfinanciamento, garantias de carteira que contêm empréstimos aos empresários.

O FEDS permite à UE fazer duas coisas que são difíceis de realizar com outros instrumentos da UE — pelo menos à mesma escala e com os orçamentos existentes: empenhar-se muito mais amplamente no apoio ao desenvolvimento do setor privado e aos investimentos subsoberanos, bem como apoiar a inovação.

O quadro de visibilidade está em conformidade com o Regulamento FEDS e com as orientações da UE, mas perfilam-se alguns desafios e oportunidades. Estes incluem possíveis melhorias na definição da estratégia de comunicação a nível do projeto, criação de uma imagem de marca para o apoio da UE ao desenvolvimento, bem como um acompanhamento adequado das atividades de comunicação existentes, especialmente com o setor privado.

5.3.Eficiência

A terceira questão sobre a avaliação refere-se à eficiência do FEDS: «Em que medida a criação, a conceção, o funcionamento, a gestão e a estrutura do FEDS contribuem para a realização dos seus objetivos?»

Em resposta a esta questão, a avaliação externa indica que, no quadro da estrutura existente, a governação do FEDS cumpre o disposto no regulamento, tal como a gestão financeira.

A avaliação externa confirma que a estrutura de governação do FEDS facilita uma gestão e uma parceria transparentes e cumpre o disposto no Regulamento FEDS.

Foram identificados e destacados em entrevistas alguns problemas e dificuldades operacionais, que dizem respeito aos seguintes aspetos: gestão da diversidade de produtos no âmbito do FEDS (ou seja, financiamento misto e garantias), procedimentos operacionais e impacto temporal; capacidade do pessoal e repartição de responsabilidades; gestão dos conhecimentos. Estas dificuldades podem ser atribuídas à «curva de aprendizagem» dada a fase inicial dos programas de garantia. Com base na análise, o estudo conclui que o plano operacional do FEDS deve ser objeto de uma revisão mais pormenorizada, centrando-se nos seguintes aspetos: i) objetivo e conceção dos procedimentos operacionais; ii) estrutura da organização; iii) competências e formação do pessoal; iv) gestão dos conhecimentos.

Embora as subvenções mistas sejam definidas na sequência de cálculos e tendo em conta o «orçamento disponível», a quantificação dos cálculos deve ser utilizada de forma mais sistemática. No caso da Garantia FEDS, as dotações dos PIP foram alteradas e adaptadas em resposta a um exercício de programação concebido para assegurar uma distribuição dos programas pelas cinco vertentes.

O quadro de monitorização do FEDS está alinhado com o quadro de resultados que a UE aplica à cooperação para o desenvolvimento, mas a sua capacidade para produzir dados que podem ser consolidados e agregados deve ser melhorada, tendo em conta o seguinte: i) a metodologia deve ainda ser acordada para alguns dos indicadores propostos, ii) valor acrescentado limitado e falta de comparabilidade dos principais indicadores setoriais; iii) divergências entre as necessidades de comunicação de informações dos serviços da Comissão e os sistemas e a abordagem das IF em matéria de monitorização. As IF devem apresentar relatórios sobre dois quadros (interno e da UE), o que aumenta os custos e incentiva um enfoque mais restrito nos pontos comuns (indicadores semelhantes ou comparáveis).

5.4.Coerência e coordenação

A quarta questão de avaliação refere-se à coerência e coordenação do FEDS: «Em que medida o FEDS está equipado para assegurar a coerência interna, em relação às estratégias e políticas da UE nas regiões, e com as operações das instituições financeiras?»

A avaliação externa considera a coerência do FEDS a três níveis diferentes: a) entre as componentes do FEDS; b) com outras formas de apoio da UE; c) com as atividades das IF.

No que diz respeito à coerência entre as componentes do FEDS, o lançamento dos programas de garantia do FEDS pode afetar a futura gama de subvenções mistas e diminuir a justificação para garantias no âmbito do financiamento misto, bem como a aplicabilidade do capital de risco desembolsado para as tranches de primeiras perdas em fundos estruturados. Por conseguinte, poderá ser necessária uma racionalização formal para melhorar a coerência da «gama de produtos» do FEDS. Os aspetos operacionais e os aspetos do ciclo do projeto podem precisar de ser revistos a fim de melhorar as sinergias.

Em termos de coerência com outras formas de apoio, o estudo considera que o FEDS representa um conjunto diferenciado de instrumentos e complementa outras formas de apoio. O estudo confirma que a integração do FEDS como um dos três pilares do PIE deve incentivar uma maior complementaridade e coordenação entre o FEDS e outras formas de apoio da UE. 

As operações de financiamento misto estão relativamente bem coordenadas com outras formas de apoio, o que se deve principalmente ao envolvimento direto das delegações da UE. No entanto, chama-se a atenção para o seu papel e participação no que diz respeito à formulação pormenorizada dos projetos de financiamento misto e à execução efetiva das garantias do FEDS.

O FEDS incentiva uma maior coordenação e alinhamento entre a UE e as IF. Graças às garantias FEDS, foram envidados esforços para colaborar com mais IF, incluindo um modelo de acesso aberto e uma abordagem de carteira que proporcionou uma maior flexibilidade.

5.5.Sustentabilidade

A quinta questão de avaliação refere-se à sustentabilidade do FEDS: «A garantia do FEDS e as operações de financiamento misto são sustentáveis?»

A avaliação externa afirma que o FEDS tem potencial para visar reformas de políticas sustentáveis, embora apenas alguns projetos e programas incorporem esse objetivo explícito.

O FEDS está alinhado com os ODS e a conformidade é verificada ao nível do projeto/programa. São também considerados indicadores de género e outros indicadores transversais, mas não é claro de que forma o FEDS poderá monitorizar o desempenho devido às limitações do quadro de monitorização, por exemplo, a capacidade das IF para recolher dados desagregados quando trabalham com instituições financeiras intermediárias que podem não dispor de sistemas de recolha desses tipos de dados.

A sustentabilidade a longo prazo da abordagem subjacente ao FEDS é atualmente garantida por elevados níveis de procura. Tal é reforçado pelo potencial do FEDS (garantias, em especial) para testar e desenvolver novos produtos financeiros.

6.Conclusões e recomendações

Este capítulo apresenta os ensinamentos retirados e as recomendações, com base nas conclusões da avaliação externa independente. Inclui a resposta dos serviços da Comissão e, quando tal é pertinente, refere-se às medidas incluídas no Relatório da Comissão ao Conselho sobre as recomendações do Grupo de alto nível de sábios relativas ao reforço da arquitetura financeira europeia para o desenvolvimento 12 .

Pertinência:

Quanto à pertinência, o relatório externo recomenda a elaboração de pacotes de redução dos riscos adaptados a grupos específicos de investidores e a exploração da forte posição no mercado para atrair um maior número de doadores, com vista a aumentar o impacto na redução dos riscos.

Resposta da Comissão: 

As recomendações são aceites e a Comissão concorda em continuar a alargar a análise e a orientação para o setor privado para aumentar a atratividade do instrumento FEDS. A Comissão já está a desenvolver esta abordagem, quer através de programas individuais quer através de estudos setoriais sobre investimento no capital natural e na economia circular.

Mais concretamente, serão envidados esforços para aumentar as oportunidades de investimento na economia verde e circular.

Está a ser estudada a questão da participação de outros doadores. Já se registaram contribuições adicionais e, no futuro, os doadores (Estados-Membros da UE ou outros) podem pretender contribuir para o FEDS através de uma transferência de fundos, ou (i) ao abrigo da estrutura de governação existente (ii) ou através de uma estrutura específica que exija uma governação específica.

Eficácia e adicionalidade:

Em termos de eficácia e adicionalidade, o relatório externo recomenda que a carteira seja gerida de modo a dar maior destaque aos «novos» setores e metas dos ODS (por exemplo, a digitalização, as cidades sustentáveis e a agricultura). Recomenda ainda que sejam introduzidas melhorias na secção relativa à adicionalidade do formulário de candidatura e a nível davisibilidade relativamente aos parceiros do setor privado.

Resposta da Comissão: Estas recomendações são bem-vindas e aceites.

A Comissão continuará a dar ênfase à concretização das prioridades das diversas políticas. Através da criação de vertentes específicas para a agricultura, a digitalização e as cidades sustentáveis no âmbito da garantia FEDS, a Comissão deu um passo importante para incentivar o investimento nestes domínios. Ao apoiar estes investimentos através do FEDS, a Comissão continuará igualmente a tentar resolver as causas socioeconómicas específicas na origem da migração, nomeadamente a migração irregular, e contribuir para a reintegração sustentável dos migrantes que regressam aos seus países de origem e o reforço das comunidades de trânsito e de acolhimento. A Comissão, na sua proposta relativa ao Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI) 13 , cria um FEDS+ com um âmbito mundial e que será o sucessor do FEDS para o próximo QFP. De acordo com a proposta, o FEDS+ seguirá o princípio do «primado das políticas», segundo o qual a utilização destes instrumentos de execução deve respeitar os documentos de programação. Estes documentos deverão identificar as prioridades da UE e dos países parceiros, que deverão abranger os novos setores «ODS», incluindo a digitalização, as cidades sustentáveis e inteligentes e a agricultura sustentável, bem como complementar e reforçar as medidas tomadas no contexto da política de migração da União com países terceiros. As respetivas alterações serão tidas em conta nas futuras revisões do formulário de candidatura. Os indicadores de desempenho e a sua posterior monitorização foram incluídos no texto dos acordos de garantia assinados.

- A Comissão reconhece a necessidade de uma imagem e de uma narrativa coerentes para reforçar a estratégia global de desenvolvimento da UE. Num relatório ao Conselho 14 , a Comissão apresentou várias ações potenciais para assegurar a coerência entre os vários parceiros e intervenientes responsáveis pela execução. A Comissão congratula-se igualmente com o aumento da participação dos Estados-Membros através desta imagem de marca comum, que irá alargar o público e o alcance atuais do FEDS.

Eficiência:

No tocante à eficiência, a avaliação externa recomenda o lançamento de uma revisão dos procedimentos operacionais, a avaliação da seleção da base de dados para a avaliação dos riscos e o desenvolvimento de metodologias para os indicadores de medição dos resultados.

Resposta da Comissão Estas recomendações são bem-vindas e aceites.

A revisão dos procedimentos operacionais diz respeito à revisão em curso da nova arquitetura financeira. O FEDS é um instrumento novo e inovador para o qual foram criados novos procedimentos com a entrada em vigor do Regulamento FEDS. Propõe-se que o futuro FEDS+ se baseie no princípio do «primado das políticas» e numa arquitetura aberta e colaborativa, com uma governação específica 15 . Em aplicação do princípio do primado das políticas, a programação permitirá estabelecer prioridades a longo prazo para a nossa cooperação com países parceiros, nomeadamente através da utilização de modalidades como as subvenções e as garantias na persecução dessas prioridades. A programação é um processo inclusivo e interativo que requer consultas com os países parceiros, os Estados-Membros, as organizações da sociedade civil, o setor público e privado e as instituições financeiras, bem como a participação do Conselho e do Parlamento Europeu.

Está a ser ministrada formação para melhorar as competências do pessoal, que prosseguirá em função das necessidades atuais e futuras. Em termos de ações em curso, e tal como indicado no recente relatório da Comissão ao Conselho 16 , a Comissão está a reforçar as suas capacidades e especialização em matéria de financiamento, através da expansão das atividades de formação do pessoal no que respeita ao financiamento do desenvolvimento e à gestão financeira de projetos, bem como através da melhoria das competências do pessoal especializado nas especificidades jurídicas, financeiras e orçamentais dos instrumentos financeiros. A Comissão continuará também a acolher peritos destacados pelas instituições financeiras. Esta capacidade reforçada ajudará a Comissão a assegurar uma proteção mais eficaz do orçamento da UE e uma gestão mais eficiente do aumento previsto dos riscos cobertos por garantias orçamentais pós-2020.

No que diz respeito à seleção da base de dados para a avaliação dos riscos, a Comissão, em cooperação com peritos das IF e outros parceiros, está a desenvolver software específico que ajude a criar modelos de risco no âmbito da garantia FEDS+ que tenham em conta os desafios específicos nos países em desenvolvimento e em transição e que se apoiem na base de dados sobre riscos dos mercados emergentes globais (GEMs). O recurso a consultoria especializada sobre o perfil de risco e a remuneração das garantias aumentará a capacidade da Comissão de identificar as carteiras de projetos de investimento a serem cobertos por garantia. Esta consultoria apoiará igualmente o acompanhamento e a gestão do risco de carteira acumulado.

Por último, a Comissão tem vindo a utilizar o quadro de resultados nos acordos de garantia assinados até à data. A lista de indicadores, a frequência e o formato dos relatórios são parte integrante dos acordos de garantia assinados com as instituições financeiras. Está em curso o trabalho de harmonização dos relatórios sobre os resultados.

Coerência:

A avaliação externa recomenda a definição da atual gama de produtos do FEDS com base em considerações de valor acrescentado e de eficiência e a comunicação de orientações claras às IF. Recomenda ainda que se tome por base o modelo de acesso aberto, que deu provas de aumentar a diversidade das instituições financeiras envolvidas, melhorando a coerência e a eficiência das operações.

Resposta da Comissão: Estas recomendações são aceites. A definição da gama de produtos será feita no contexto da implementação do FEDS+. Na proposta relativa ao Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI), as garantias orçamentais serão objeto de programação juntamente com outras formas de assistência 17 , de modo a que estejam em consonância com as necessidades e prioridades identificadas e coordenadas com outras modalidades de ajuda.

A Comissão incentiva o modelo de arquitetura financeira aberta e esta abordagem será prosseguida no novo ciclo de programação. A governação simplificada dos financiamentos mistos e das garantias orçamentais está prevista no contexto do «dispositivo financeiro integrado» a fornecer pelo Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais (FEDS+).

A Comissão também encoraja vivamente a apresentação de propostas por consórcios de instituições de financiamento do desenvolvimento, incluindo pelo menos uma pequena instituição financeira na sua composição. Além disso, a Comissão está a estudar formas de facilitar e apoiar a avaliação por pilares, a fim de reforçar ainda mais a inclusão.

Sustentabilidade:

Quanto à sustentabilidade, a avaliação externa recomenda que os projetos FEDS considerem as ligações com os objetivos de reforma das políticas, a fim de maximizar as sinergias e incentivar um maior alinhamento com as atividades do terceiro pilar. Recomenda ainda o acompanhamento dos níveis de procura de diferentes produtos do FEDS e a conceção de sistemas de gestão dos conhecimentos para recolher informações ex post sobre a inovação financeira, a fim de identificar e incentivar as melhores práticas.

Resposta dos serviços da Comissão: Estas recomendações são aceites.

A Comissão continuará a trabalhar no sentido de articular a mobilização dos investimentos com o apoio à melhoria do clima de investimento no âmbito do terceiro pilar, com vista a reforçar a abordagem integrada do PIE. Tal inclui a promoção da abordagem do primado das políticas, o apoio ao reforço do diálogo com as principais partes interessadas dos setores público e privado, incluindo as instituições de financiamento do desenvolvimento («IFD»), com o objetivo de identificar os obstáculos ao investimento, a colaboração com os governos para abordar as reformas políticas e a prestação de assistência técnica e reforço das capacidades aos intervenientes públicos e privados.

Quanto ao acompanhamento da procura de produtos do FEDS, esta recomendação pode ser associada à primeira recomendação. Em termos de sistemas de gestão dos conhecimentos, o FEDS será integrado no novo sistema de gestão dos conhecimentos para a ação externa, OPSYS, com módulos especificamente adaptados às necessidades.

A utilização de plataformas como a plataforma de financiamento misto da UE para a cooperação externa (EUBEC), a rede de profissionais e as reuniões de avaliação técnica (RAT) das plataformas de financiamento misto, constituem formas de reunir as principais instituições financeiras europeias e internacionais para debater as melhores práticas, abordagens em evolução e uma melhor coordenação, em benefício da cooperação externa da UE.

(1)      Regulamento (UE) 2017/1601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de setembro de 2017, que institui o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS.

(2)       Um modelo em que o financiamento do desenvolvimento é orientado para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável até 2030, contribuindo assim para colmatar o défice de financiamento identificado pelas Nações Unidas em relação a esse objetivo

(3)      Desde finais da década de 1970, a CEE/UE prestou garantias orçamentais para cobrir os riscos de operações de financiamento realizadas pelo Banco Europeu de Investimento fora da UE (o chamado mandato de empréstimo externo, avaliado recentemente no documento de trabalho da Comissão SWD (2019) 333 final). No âmbito do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável, a UE pode prestar garantias orçamentais ao BEI, bem como a várias outras instituições financeiras internacionais ou instituições financeiras de desenvolvimento dos Estados-Membros da UE.

(4)      C(2017) 7899 final

(5)       https://ec.europa.eu/international-partnerships/system/files/181213-28-guarantees-table_en.pdf

(6)      A facilidade de garantia NASIRA do FMO, o acordo de garantia Archipelagos da CDP e do BAD, o acordo de garantia do programa Ventures do FMO, o enquadramento do BERD de investimentos de expansão das energias renováveis, o programa RECIDE (Resilient City Development) da AECID e do Grupo do Banco Mundial, a facilidade de garantia de projetos de energia em África, do KfW, e o Acordo de garantia do BEI de acesso das PME ao financiamento.

(7)       https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_604 ; Coronavírus: Resposta global da UE para combater a pandemia

(8)      Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046

(9)      Para informações pormenorizadas, consultar o próximo relatório operacional do FEDS de 2019 (a publicar)

(10)      Idem

(11)      Corroborada pela atualização do final de 2019: aprovações de 4 600 milhões de EUR desbloqueiam 47 mil milhões de EUR de investimentos https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/update4_jan20_factsheet_eip_en_0.pdf

(12)      COM(2020) 43 final, Relatório da Comissão ao Conselho sobre as recomendações do Grupo de alto nível de sábios relativas ao reforço da arquitetura financeira europeia para o desenvolvimento  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1580526319085&uri=COM%3A2020%3A43%3AFIN

(13)      COM(2018) 460 final - Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional.

(14)      COM(2020) 43 final.

(15)      COM(2018) 460 final

(16)      COM(2020) 43 final

(17)      O artigo 12.º, n.º 1, da proposta de Regulamento IVCDCI (COM (2018) 460 final) estipula que «a aplicação do presente regulamento efetua-se mediante programas indicativos plurianuais nacionais e plurinacionais».