Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Relatório sobre a Política de Concorrência 2018

[COM(2019) 339 final]

(2020/C 97/08)

Relator:

Gerardo LARGHI

Consulta	Comissão Europeia, 15.10.2019
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	19.11.2019
Adoção em plenária	11.12.2019
Reunião plenária n.o	548
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	197/0/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente o relatório sobre a Política de Concorrência 2018, no qual a Comissão Europeia apresenta uma abordagem que visa o reforço do mercado único, do desenvolvimento económico e dos objetivos de política social.

1.2.

O CESE considera, como destacado noutros documentos, que uma política de concorrência eficaz e respeitadora de princípios é um dos pilares da União Europeia e um instrumento indispensável à realização de um mercado interno conforme previsto no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que tenha em conta os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), a construção de uma economia social de mercado e o disposto no Pilar Europeu dos Direitos Sociais (1).

1.3.

O CESE e a União Europeia devem manter um diálogo contínuo sobre esta questão com as outras instituições, a sociedade civil e, em especial, as associações de consumidores.

1.4.

Por essa razão, o CESE solicita que a concessão de auxílios seja sempre acompanhada da máxima transparência em matéria de repercussões dos custos nos consumidores e que estes sejam informados claramente desses custos nas faturas (2). O CESE acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de intervir na luta contra as restrições verticais e horizontais da concorrência, em particular no âmbito do comércio eletrónico, em que os efeitos das práticas anticoncorrenciais se fazem sentir.

1.5.

No que diz respeito às práticas de discriminação, deve prestar-se especial atenção à inteligência artificial (IA). A legislação da UE deve ser adaptada a fim de proibir a discriminação resultante da definição de perfis de consumidores com a ajuda da IA.

1.6.

Os megadados podem ser utilizados contra os consumidores, em particular em detrimento do seu bem-estar, uma vez que a definição de perfis de consumidores reduz a sua liberdade de escolha.

1.7.

O CESE apela para que as autoridades da concorrência disponham dos conhecimentos especializados, das competências e dos recursos necessários para poderem aplicar legislação específica e resolver os graves problemas de concorrência que prejudicam os consumidores.

1.8.

No que diz respeito aos auxílios estatais, o CESE acolhe favoravelmente o facto de o processo de modernização dos controlos ter permitido às autoridades focar a atenção nos dossiês mais importantes e pertinentes, nomeadamente graças ao apoio da plataforma informática «Transparency Award Module».

1.9.

O CESE insiste na necessidade de assegurar a coerência entre as políticas ambientais e as de combate aos auxílios estatais, tomando nota da revisão em curso das orientações relativas aos auxílios estatais à proteção ambiental e à energia.

1.10.

O CESE saúda o facto de estas orientações da Comissão visarem garantir a liberdade de concorrência no mercado europeu da energia através de concursos tecnologicamente neutros, essenciais para o surgimento de diferentes tecnologias de energias renováveis e para um mercado europeu da energia resiliente e competitivo que garanta a segurança do aprovisionamento. O CESE insta a Comissão e os Estados-Membros a adotarem uma estratégia global de longo prazo por oposição a uma abordagem assente em medidas corretivas a curto prazo, as quais não permitem promover o crescimento e a criação de emprego de modo mais concreto e sustentável. Neste contexto, seria útil que a Comissão elaborasse um estudo comparativo sobre os diferentes planos de apoio à indústria transformadora recentemente adotados nos Estados Unidos, na China e na Coreia (3).

1.11.

No que se refere à concorrência com empresas de países terceiros, o CESE solicita que sejam garantidas as mesmas normas sociais e ambientais, a fim de assegurar condições de concorrência equitativas.

1.12.

O CESE salienta a importância, tendo em vista a realização de um mercado social livre, de uma política de concorrência que adeque o desenvolvimento dos objetivos sociais e económicos dos trabalhadores e consumidores à manutenção de uma estrutura de produção competitiva e eficaz.

1.13.

O CESE entende que as disposições do mercado interno relativas aos direitos à liberdade de circulação (em especial de pessoas, mas também de serviços, bens e capitais) são as bases fundamentais do direito da UE, e que o destacamento de trabalhadores e a livre circulação de serviços deveriam ser garantidos, de modo a evitar todas as formas de dumping social.

1.14.

Por fim, o CESE não pode deixar de estranhar a omissão, no relatório em apreço, de uma referência ao aparente impasse nas negociações entre o Conselho e o PE relativo às ações coletivas, no seguimento da proposta sobre o Novo Acordo para os Consumidores, atenta a sua essencialidade para completar o sistema de efetivo ressarcimento dos danos causados aos consumidores em caso de violação das medidas antitrust.

2.   Síntese do Relatório sobre a Política de Concorrência 2018

2.1.

O relatório de 2018 aborda temas como a economia digital, os serviços financeiros, a energia e o ambiente, a agricultura e a alimentação, os transportes e a indústria transformadora, além de questões como a aplicação descentralizada das competências em matéria de antitrust nos Estados-Membros e uma ampla cooperação internacional.

2.2.

As práticas de execução quotidianas da Comissão assentam nos princípios seguintes: não discriminação, equidade, transparência, previsibilidade, direito a ser ouvido e proteção da confidencialidade. A «proteção do bem-estar dos consumidores» é um objetivo explícito das intervenções da Comissão no domínio do direito da concorrência.

2.3.

A era digital apresenta novos desafios neste domínio, como a utilização dos megadados, dos algoritmos e da inteligência artificial (IA).

2.4.

A Comissão, com o objetivo de «racionalizar os procedimentos nos processos de concorrência», publicou orientações atualizadas para as empresas sobre segredos comerciais e outras informações confidenciais durante os processos antitrust, bem como orientações sobre a utilização de anéis de confidencialidade.

2.5.

Premiar a cooperação das sociedades no âmbito dos processos antitrust relevou-se eficaz para ajudar a Comissão a aumentar a pertinência e o impacto das suas decisões, acelerando as investigações.

2.6.

A denominada Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho («Diretiva REC+» (4) habilita as autoridades da concorrência dos Estados-Membros a aplicarem as regras de concorrência da UE de forma mais eficaz.

2.7.

A modernização das regras em matéria de auxílios estatais veio simplificar a aplicação, pelos Estados-Membros, de medidas que promovam o investimento, o crescimento económico e a criação de emprego. Foi acompanhada de uma aplicação mais célere das medidas em matéria de auxílios estatais e resultou numa redução considerável dos custos para os auxílios estatais com menos efeitos de distorção da concorrência.

2.8.

O procedimento de resolução de conflitos da Comissão permitiu identificar mais rapidamente os cartéis, libertando recursos para outras investigações e reduzindo os custos das mesmas. Além disso, as empresas beneficiaram de decisões mais rápidas.

2.9.

O relatório de 2018 salienta as decisões adotadas nesse ano (e em anos anteriores) em relação aos cartéis no setor automóvel e o início de uma investigação aprofundada sobre a possível colusão de fabricantes de automóveis no que diz respeito ao desenvolvimento tecnológico de sistemas de limpeza de emissões para automóveis de passageiros.

2.10.   Economia digital

2.10.1.

A política de concorrência é um dos elementos para a criação de um mercado único digital funcional. Neste contexto, há que impedir que os «gigantes da rede» utilizem o seu poder de mercado para enfraquecer a concorrência, comprometendo a inovação nos mercados digitais.

2.10.2.

A manutenção dos preços de revenda nas plataformas de comércio eletrónico é uma das restrições da concorrência mais generalizadas na economia digital. Para alcançar este fim, observa-se uma maior utilização de algoritmos de determinação do preço.

2.11.

Os auxílios estatais na economia verde apoiam os investimentos necessários para garantir a segurança do aprovisionamento e descarbonizar o sistema energético europeu.

2.12.   Setor da energia

2.12.1.

As autorizações de auxílios estatais concedidas em 2018 no setor das energias renováveis permitiram aos Estados-Membros promover a energia sustentável e reduzir os custos da eletricidade para os consumidores no seu conjunto.

2.12.2.

A Comissão considerou que as medidas de auxílios estatais contribuíram para garantir a segurança do aprovisionamento sem provocar a subida dos preços para os consumidores ou impedir os fluxos de eletricidade para além das fronteiras da UE.

2.12.3.

A UE tem de aumentar a quota de energias renováveis no seu cabaz energético no que diz respeito à diversificação do abastecimento de gás, dotando-se de legislação, a nível nacional e da UE, bem direcionada em matéria de energia.

2.13.   Concorrência no mercado único

2.13.1.

A Comissão proibiu a aquisição da Alstom proposta pela Siemens. Autorizou a fusão entre a Bayer e a Monsanto, no setor agroalimentar, mas subordinada à alienação de determinados ativos. No mercado siderúrgico, foi aprovada a aquisição da Ilva pela ArcelorMittal, subordinada à alienação de determinados ativos. A aquisição prevista da Alstom pela Siemens foi bloqueada por prejudicar a concorrência.

2.14.   Setor financeiro

2.14.1.

A estabilização geral do setor reduziu as intervenções do orçamento público em matéria de auxílios estatais no setor. Contudo, em alguns Estados-Membros, os créditos não produtivos ainda não foram abatidos.

2.15.   Garantir condições de concorrência equitativas no domínio fiscal

2.15.1.

É necessário criar condições de concorrência equitativas para as empresas com base no mérito. Os Estados-Membros não podem dar benefícios fiscais a grupos multinacionais em detrimento das pequenas e médias empresas (PME).

3.   Observações na generalidade

3.1.

O relatório de 2018 apresenta uma abordagem que visa o reforço do mercado único, do desenvolvimento económico e dos objetivos de política social.

3.2.

A economia digital exigirá um investimento significativo — cerca de 500 mil milhões de euros — nos próximos dez anos para atingir os objetivos de conectividade. É essencial estabelecer uma política de concorrência séria, em especial nas zonas rurais e menos urbanizadas.

3.3.

A era digital apresenta novos desafios no domínio do direito da concorrência, como a utilização dos megadados, dos algoritmos e da inteligência artificial (IA). Importa, pois, zelar por que os gigantes tecnológicos não utilizem o seu poder de mercado para enfraquecer a concorrência. As autoridades da concorrência devem dispor dos conhecimentos especializados, das competências e dos recursos necessários para poderem aplicar legislação específica e resolver, antes que seja demasiado tarde, os graves problemas de concorrência que prejudicam os consumidores.

3.4.

A execução deve também basear-se numa utilização proativa dos instrumentos de recolha de informação e dos inquéritos setoriais.

3.5.

Importa evitar qualquer atraso na aplicação das regras, através de uma utilização proativa do conjunto de ferramentas em matéria de concorrência (por exemplo, medidas provisórias) nos casos em que exista um prejuízo evidente para a concorrência e os consumidores.

3.6.

É fundamental transferir o ónus da prova para as empresas que participam numa fusão nos mercados digitais, para que estas possam provar que os acordos não resultarão numa distorção da concorrência.

3.7.

Há que avaliar com maior rigor se os operadores podem bloquear a entrada no mercado e, deste modo, limitar as possibilidades de escolha dos consumidores e os fluxos de informação e manipular o comportamento dos utilizadores.

3.8.

A fim de chamar a atenção para os problemas de concorrência suscitados por determinadas práticas, seria importante fornecer orientações às empresas e ajudá-las a operar dentro dos limites da legislação.

3.9.

A IA afeta atualmente as políticas de fixação de preços ou a sua monitorização, com repercussões não isentas de perigos. Os algoritmos permitem às plataformas de comércio eletrónico controlar e limitar a liberdade dos retalhistas nas suas políticas de fixação de preços e a concorrência na grande distribuição (com práticas desleais que não poderão continuar no futuro).

3.10.

O mesmo fenómeno ocorre no setor do turismo, em que as plataformas de venda de produtos turísticos se caracterizam pelo abuso de posições dominantes. Existem quatro redes de vendas principais, que exercem um poder enorme sobre os hotéis, os pequenos operadores e as PME.

3.11.

No que diz respeito às práticas de discriminação, deve prestar-se especial atenção à IA. A legislação da UE deve ser adaptada a fim de proibir a discriminação resultante da definição de perfis com a ajuda da IA.

3.12.

O CESE aprova a opção da Comissão de considerar as empresas que utilizam algoritmos as únicas responsáveis pelas ações que deles dependem. Os megadados podem ser utilizados contra os consumidores, em particular em detrimento do seu bem-estar, uma vez que através de uma excessiva definição de perfis de consumidores as suas possibilidades de escolha são reduzidas.

3.13.

No entender do CESE, o impacto dos megadados na concorrência não deve ser ignorado e será cada vez mais importante. Uma política excessivamente intervencionista poderia, contudo, reduzir os incentivos à inovação (ou seja, melhores serviços e preços mais baixos, que poderiam depender da inovação em matéria de distribuição de produtos e de plataformas de compra).

3.14.

Uma vantagem sobre os concorrentes em termos de megadados pode permitir aos principais operadores deter uma posição dominante no mercado. As técnicas de análise massiva (comércio de dados, comercialização em linha, reconhecimento de padrões, estimativa da procura, otimização dos preços) podem dar lugar a práticas abusivas.

3.15.

No âmbito da estratégia para o mercado único digital, a investigação levada a cabo pela Comissão demonstrou que as restrições relacionadas com os preços de revenda são, de longe, as restrições de concorrência mais generalizadas nos mercados do comércio eletrónico. Em 2018, a Comissão emitiu uma série de decisões que preveem coimas para as empresas que imponham restrições aos preços de revenda em linha, em violação das normas da UE em matéria de concorrência.

3.16.

Dentro do tema da fiscalidade, o CESE congratula-se com as intervenções realizadas pela Comissão em 2018. Ao mesmo tempo, é importante, também neste domínio, assegurar uma concorrência leal entre os diferentes países. Importa, concretamente, reforçar a vigilância no domínio das decisões fiscais antecipadas (tax ruling) e das vantagens concorrenciais ilícitas obtidas através de acordos entre alguns países e os grandes operadores (big players), uma vez que são práticas que distorcem o mercado livre e prejudicam as PME, para além de gerarem concorrência desleal entre países.

3.17.

Em matéria de energia, o CESE constata que, em alguns países, ainda não é garantida a transparência total e geral das faturas domésticas. Sem transparência, reduz-se a possibilidade de os consumidores efetuarem uma escolha informada e fomenta-se o statu quo a favor dos grandes operadores.

3.18.

Agricultura e alimentação. Neste setor, afigura-se importante proteger a produção das denominações de origem europeia no domínio agroalimentar. O setor das sementes e dos pesticidas é essencial para os agricultores e para os consumidores, mas gera também preocupações que transcendem a defesa do consumidor, a segurança alimentar e a garantia do respeito pelas normas em matéria de ambiente e de clima.

3.19.

No que diz respeito aos transportes, propõe-se que a Comissão verifique se e em que medida a isenção do imposto sobre o querosene poderá constituir um auxílio indevido às companhias aéreas em relação ao transporte ferroviário.

3.20.

Para garantir o equilíbrio entre a liberdade do mercado e as concentrações, não parece suficiente evocar a concorrência de outros grandes operadores mundiais, sobretudo se provenientes de países fechados à concorrência de empresas estrangeiras. Neste contexto, propõe-se que, em alternativa a concentrações entre sociedades suscetíveis de enfraquecer a concorrência, se implementem ações destinadas a superar os obstáculos à entrada em mercados terceiros, incentivos fiscais mais robustos à investigação e ao desenvolvimento, e acordos entre produtores europeus para coordenar as estratégias de exportação e de investimento no estrangeiro.

3.21.

Em todo o caso, deve estabelecer-se um equilíbrio entre a defesa do consumidor e as medidas de apoio e promoção das empresas inovadoras e das PME (através de instrumentos que não prejudiquem a concorrência dinâmica no mercado), o que constitui a melhor via a seguir para criar emprego de qualidade e assegurar a sustentabilidade dinâmica do sistema de produção.

3.22.

No que toca ao mercado do trabalho e à proteção da concorrência, o CESE entende que, entre os aspetos em que é necessário intervir para assegurar uma verdadeira concorrência livre entre as empresas no mercado atual, deve constar também o aspeto relativo ao quadro jurídico em que se inscrevem o respeito pelos direitos sociais fundamentais e pela liberdade de circulação dos trabalhadores e serviços.

3.23.

Trata-se de prevenir todas as formas de «dumping social» (concorrência desleal em matéria de remuneração e condições de trabalho que provocam uma espiral descendente), para garantir a igualdade de tratamento dos trabalhadores, independentemente do local onde se encontrem e da sua origem, bem como a não discriminação dos trabalhadores e das empresas no local de execução do trabalho.

3.24.

Por fim o CESE não pode deixar de estranhar que a Comissão, ao contrário de todos os seus relatórios dos últimos anos, pela primeira vez, quer no relatório em apreço quer no documento de trabalho SWD(2019)297 final que o acompanha, tenha por completo omitido qualquer referência à ausência de progressos no que se refere às ações coletivas como forma de promover um efetivo ressarcimento de danos provocados aos consumidores pela violação das medidas antitrust, não contempladas na Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (5) sobre ações de indemnização por violação das normas antitrust, tendo especialmente em conta o Parecer do CESE (6) sobre a proposta da Comissão sobre o Novo Acordo para os Consumidores (7) e a decisão do Conselho de ter excluído da recente diretiva adotada toda a parte relativa às ações coletivas (8), a qual o CESE considera, contudo, manifestamente deficiente.

4.   Observações na especialidade

4.1.

No que diz respeito à digitalização, o CESE concorda com a escolha da Comissão de conferir prioridade a este domínio e de centrar o programa relativo à concorrência para 2021-2027 nos desafios ligados aos megadados, aos algoritmos e à IA. O CESE insta a Comissão a dar seguimento ao conteúdo do relatório sobre a política de concorrência na era digital, de abril de 2019, nomeadamente no que diz respeito:

4.1.1.

à estratégia a aplicar para combater as restrições à concorrência e ao mercado livre impostas pelas plataformas digitais, incluindo nos setores do comércio e do turismo;

4.1.2.

ao conhecimento e à portabilidade, real e completa, dos dados pessoais em todas as plataformas por parte do utilizador-consumidor;

4.1.3.

ao combate a todas as formas de exclusão de empresas que algumas plataformas digitais consideram potencialmente perigosas para a sua posição dominante;

4.1.4.

à salvaguarda do mercado livre mediante a proteção das pequenas empresas em fase de arranque com potencial de mercado, frequentemente absorvidas pelos grandes operadores do setor digital, que as veem como futuros concorrentes perigosos.

4.2.

O CESE entende que as entidades que, a qualquer nível, tenham confiado às plataformas digitais funções de interesse público devem também dispor dos instrumentos legislativos necessários para aceder e controlar os algoritmos utilizados nessas plataformas.

4.3.

O CESE propõe que a Comissão reforce as medidas de controlo da aplicação dos acordos de comércio livre e proteja a liberdade de acesso das empresas europeias aos mercados mundiais.

4.4.

A este respeito, importa assegurar uma verdadeira reciprocidade nos mercados de contratos públicos mundiais.

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(1)  Artigos 7.o, 9.o, 11.o e 12.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

(2)  Diretiva (UE) 2019/944 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de jnho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE (JO L 158 de 14.6.2019, p. 125).

(3)  JO C 197 de 8.6.2018, p. 10.

(4)  Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno (JO L 11 de 14.1.2019, p. 3).

(5)  Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014 , relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia (JO L 349 de 5.12.2014, p. 1).

(6)  JO C 440 de 6.12.2018, p. 66.

(7)  Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a ações coletivas para proteger os interesses coletivos dos consumidores e que revoga a Diretiva 2009/22/CE, COM(2018) 184 final — 2018/0089 (COD).

(8)  Ver documento PE-CONS 83/19 de 18 de outubro de 2019.