52018AR0502

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Document 52018AR0502

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Modificação do Programa de Apoio às Reformas Estruturais e novos instrumentos orçamentais para a área do euro

COR 2018/00502

JO C 247 de 13.7.2018, p. 54–61 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:: 22/03/2018; Data da votação
Date of vote:: 22/03/2018

Author:: Comité das Regiões Europeu, Comissão de Política Económica
Responsible body:: COR_ECON
Rapporteur:: Olga ZRIHEN
Form:: Parecer
Term of office:: VI (2015-2020)
Internal reference:: ECON-VI/031
Session:: 128

Procedure number:

2017/0334/COD

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European Parliament - Legislative observatory

Treaty:

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Legal basis:

12016E307

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52017DC0821 COR Opinion
52017DC0822 COR Opinion
52017PC0825 COR Opinion parecer modificativo

Instruments cited:

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EUROVOC descriptor:

Subject matter:

Directory code:

10.30.30.00 Política económica e monetária e livre circulação de capitais / Política económica / União económica e monetária

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Official Journal

13.7.2018

Jornal Oficial da União Europeia

C 247/54

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Modificação do Programa de Apoio às Reformas Estruturais e novos instrumentos orçamentais para a área do euro

(2018/C 247/09)

Relatora-geral:

Olga Zrihen (BE-PSE), deputada ao Parlamento da Valónia

Textos de referência:

Comunicação — Novos instrumentos orçamentais para a estabilidade da área do euro no quadro da União,

COM(2017) 822 final

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2017/825 a fim de aumentar a dotação financeira do Programa de Apoio às Reformas Estruturais e adaptar o seu objetivo geral

COM(2017) 825 final

Para informação:

Comunicação — Novos passos para concluir a União Económica e Monetária: um roteiro

COM(2017) 821 final

I. RECOMENDAÇÕES DE ALTERAÇÃO

Alteração 1

Considerando 1

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

O Programa de Apoio às Reformas Estruturais (a seguir designado por «programa») foi criado com o objetivo de reforçar a capacidade dos Estados-Membros para elaborar e executar reformas estruturais e administrativas favoráveis ao crescimento através, nomeadamente, da assistência à utilização eficiente e eficaz dos fundos da União. O apoio no âmbito do programa é prestado pela Comissão a pedido de um Estado-Membro , podendo abranger uma ampla gama de domínios de intervenção . O desenvolvimento de economias resilientes baseadas em fortes estruturas económicas e sociais, que permitem aos Estados-Membros absorver eficientemente os choques e deles recuperar rapidamente, contribui para a coesão económica e social. A implementação de reformas estruturais institucionais, administrativas e favoráveis ao crescimento constitui um instrumento adequado para alcançar esse desenvolvimento.

O Programa de Apoio às Reformas Estruturais (a seguir designado por «programa») foi criado com o objetivo de reforçar a capacidade dos Estados-Membros para elaborar e executar reformas estruturais e administrativas favoráveis ao crescimento que sejam pertinentes para a consecução dos objetivos do Tratado da UE e estejam diretamente relacionadas com as competências da UE, através, nomeadamente, da assistência à utilização eficiente e eficaz dos fundos da União. O apoio no âmbito do programa é prestado pela Comissão a pedido de um Estado-Membro. O desenvolvimento de economias resilientes baseadas em fortes estruturas económicas e sociais, que permitem aos Estados-Membros absorver eficientemente os choques e deles recuperar rapidamente, deve contribuir para a coesão económica, social e territorial. A apropriação das reformas estruturais no terreno pertinentes para a UE, nomeadamente graças aos órgãos de poder local e regional e aos parceiros sociais, é uma condição essencial para o êxito do programa.

Alteração 2

Considerando 3

Texto da proposta da Comissão	Alteração proposta pelo CR
O reforço da coesão económica e social através da intensificação das reformas estruturais é fundamental para o êxito da participação na União Económica e Monetária. Isto é particularmente importante para os Estados-Membros cuja moeda não é o euro, no quadro da sua preparação para aderir à área do euro.	O reforço da coesão económica, social e territorial através da realização de reformas estruturais pertinentes para a UE é fundamental para o êxito da participação e uma maior convergência na União Económica e Monetária. Isto é particularmente importante para os Estados-Membros cuja moeda não é o euro, no quadro da sua preparação para aderir à área do euro.

Alteração 3

Considerando 5

Texto da proposta da Comissão	Alteração proposta pelo CR
Convém igualmente indicar que as ações e atividades do programa podem apoiar as reformas suscetíveis de ajudar os Estados-Membros que pretendam adotar o euro a preparar a sua participação na área do euro.

Justificação

É redundante, tendo em conta o considerando 3.

Alteração 4

Considerando 6

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

A fim de dar resposta à crescente procura de apoio por parte dos Estados-Membros, e tendo em conta a necessidade de apoiar a execução de reformas estruturais nos Estados-Membros cuja moeda não é o euro, a dotação financeira do programa deve ser aumentada para um nível suficiente que permita à União prestar apoio que corresponda às necessidades dos Estados-Membros requerentes.

A fim de dar resposta à crescente procura de apoio por parte dos Estados-Membros, e tendo em conta a necessidade de apoiar a execução de reformas estruturais pertinentes para a UE nos Estados-Membros cuja moeda não é o euro, a dotação financeira do programa deve ser aumentada , recorrendo ao Instrumento de Flexibilidade a título do artigo 11.o do atual Quadro Financeiro Plurianual, para um nível suficiente que permita à União prestar apoio que corresponda às necessidades dos Estados-Membros requerentes.

Alteração 5

Artigo 1.o

Texto da proposta da Comissão	Alteração proposta pelo CR
«Artigo 4.o	«Artigo 4.o
Objetivo geral	Objetivo geral
O objetivo geral do programa é contribuir para a realização de reformas institucionais, administrativas e estruturais favoráveis ao crescimento nos Estados-Membros, mediante a prestação de apoio às autoridades nacionais competentes relativamente a medidas destinadas a reformar e reforçar as instituições, a governação, a administração pública e os setores económicos e sociais em resposta a desafios económicos e sociais com vista a reforçar a coesão, a competitividade, a produtividade, o crescimento sustentável, a criação de emprego e o investimento, indo igualmente preparar a participação na área do euro, nomeadamente no contexto dos processos de governação económica, através nomeadamente de assistência destinada à utilização eficiente, eficaz e transparente dos fundos da União.»;	O objetivo geral do programa é contribuir para a realização de reformas institucionais, administrativas e estruturais favoráveis ao crescimento nos Estados-Membros , que constituam um valor acrescentado em domínios de ação que se inscrevam no âmbito das competências partilhadas entre a União Europeia e os Estados-Membros e que não sejam já abrangidas por programas de assistência técnica, mediante a prestação de apoio aos poderes públicos dos Estados-Membros competentes relativamente a medidas destinadas a reformar e reforçar as instituições, a governação, a administração pública e os setores económicos e sociais em resposta a desafios económicos e sociais com vista a reforçar a coesão, a competitividade, a produtividade, o crescimento sustentável, a criação de emprego e o investimento, indo igualmente preparar a participação na área do euro, nomeadamente no contexto dos processos de governação económica, através nomeadamente de assistência destinada à utilização eficiente, eficaz e transparente dos fundos da União.»;

Alteração 6

Artigo 1.o, n.o 1-A (novo)

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

Artigo 5.o, n.o 2

Os objetivos específicos estabelecidos no n.o 1 devem fazer referência a domínios de intervenção relacionados com a coesão, a competitividade, a produtividade, a inovação, o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, o emprego e o investimento e, em especial, com um ou mais dos seguintes domínios:

a)	A gestão das finanças e dos bens públicos, o processo orçamental e a gestão da dívida e das receitas;

As reformas institucionais e o O funcionamento eficiente e orientado para a prestação de serviços da administração pública, nomeadamente, se necessário, mediante a simplificação da regulamentação, o efetivo Estado de direito, a reforma do sistema judicial e o reforço da luta contra a fraude, a corrupção e o branqueamento de capitais;

O contexto empresarial (incluindo para PME), a reindustrialização, o desenvolvimento do setor privado, o investimento, a participação pública nas empresas, os processos de privatização, o comércio e o investimento direto estrangeiro, a concorrência e os contratos públicos, o desenvolvimento setorial sustentável e o apoio à inovação e à digitalização;

A educação e a formação; as políticas do mercado de trabalho, incluindo o diálogo social, orientadas para a criação de emprego; o combate à pobreza; a promoção da inclusão social; os sistemas de segurança social e de assistência social; os sistemas de saúde pública e de cuidados de saúde; bem como as políticas de coesão, asilo, migração e fronteiras;

e)	As políticas orientadas para a execução de medidas de combate às alterações climáticas, a promoção da eficiência energética e a consecução da diversificação energética, bem como para o setor agrícola, as pescas e o desenvolvimento sustentável das zonas rurais;

As políticas do setor financeiro, incluindo a promoção da literacia financeira, da estabilidade financeira, do acesso ao financiamento e da concessão de crédito à economia real, a produção, o fornecimento e o controlo da qualidade de dados e de estatísticas e as políticas de combate à evasão fiscal.

II. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

Modificação do regulamento relativo ao Programa de Apoio às Reformas Estruturais para o período de 2018-2020

aprova o princípio subjacente a este programa de apoio, que visa prestar, a título voluntário e a pedido, assistência técnica a reformas estruturais nos Estados-Membros; entende, contudo, que o âmbito destas reformas estruturais elegíveis para apoio da UE deveria ser limitado a domínios de ação pertinentes para a consecução dos objetivos do Tratado da UE e que digam diretamente respeito às competências da UE; rejeita qualquer proposta de financiar reformas estruturais não especificadas nos Estados-Membros que não tenham sido previamente submetidas a uma avaliação do valor acrescentado europeu e que não estejam diretamente ligadas às competências da UE que decorrem do Tratado; remete, neste contexto, para a sua resolução adotada em 1 de fevereiro de 2018, que refuta a proposta da Comissão Europeia de regulamento que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 que estabelece disposições comuns, de 6 de dezembro de 2017 (1);

concorda com a Comissão que um dos objetivos principais deste programa de apoio deve consistir em reforçar a capacidade administrativa dos níveis nacional, regional e local de governação dos Estados-Membros que o requeiram; realça a importância de uma governação a vários níveis e de uma abordagem de base local na identificação e execução das reformas;

solicita, à semelhança do Tribunal de Contas Europeu (TCE), a criação de um conjunto único de orientações que abranja todos os instrumentos de melhoria das estruturas administrativas financiados pela UE e permita uma coordenação eficaz com os programas de assistência técnica existentes na UE e nos Estados-Membros beneficiários;

lamenta que a Comissão não tenha fornecido elementos quantitativos e qualitativos que demonstrem que o programa está à altura do que dele se espera; realça que, enquanto programa de apoio técnico, o Programa de Apoio às Reformas Estruturais deverá tornar-se permanente após 2020 apenas em caso de avaliação positiva dos resultados para o período de 2017-2020;

assinala que, à luz da repartição dos poderes e das competências em vigor em cada Estado-Membro, assim como das recomendações específicas por país, muitas vezes destinadas ao poder local e regional, o programa deve ser acessível aos órgãos de poder local e regional;

saúda o facto de a Comissão propor um aumento do orçamento do Programa de Apoio às Reformas Estruturais modificado recorrendo ao Instrumento de Flexibilidade a título do artigo 11.o do atual Quadro Financeiro Plurianual;

Apropriação e financiamento das reformas estruturais pertinentes para a UE

salienta que há muitos obstáculos nos Estados-Membros ao bom planeamento e execução das reformas estruturais pertinentes para a UE, mormente a escassa apropriação destas reformas, a sua complexidade política e institucional, os eventuais impactos negativos nos grupos sociais e nos territórios, a falta de margem de manobra orçamental para suportar o seu custo, a insuficiente capacidade administrativa e institucional, bem como a ausência de coordenação entre os diferentes níveis de governo. De uma forma geral, a apropriação a nível nacional das medidas de aplicação das recomendações específicas por país ainda é considerada insuficiente, o que se deve, em parte, ao escasso envolvimento dos órgãos de poder local e regional enquanto parceiros no processo;

assinala que os centros de conhecimento, que fornecem assistência técnica gratuita aos órgãos de poder local e regional quanto à forma de interpretar as regras comunitárias e utilizar os fundos da UE, desempenham um papel importante para assegurar uma aplicação efetiva das regras e a absorção dos fundos; exorta os Estados-Membros que não dispõem de tais centros de conhecimento a ponderar a sua criação, de forma a facilitar a utilização eficaz do novo instrumento orçamental;

salienta que, embora algumas recomendações específicas por país tenham a sua base jurídica nos respetivos procedimentos relativos ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM), outras têm um caráter eminentemente político, não sendo juridicamente vinculativas; observa que nem a ameaça de sanções ao abrigo do PEC e do PDM nem a exposição política asseguraram uma execução satisfatória das recomendações específicas por país e uma maior apropriação das reformas; apela para a adoção de uma abordagem mais ascendente, mediante a participação dos órgãos de poder local e regional, para ajudar a reforçar o sentimento de apropriação;

10.

assinala que, embora a importância da coordenação da política económica na UE seja incontestável, cumpre verificar se os incentivos e os compromissos financeiros previstos para realizar certas reformas nos Estados-Membros dispõem efetivamente de uma base jurídica correspondente no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; questiona, além disso, o plano de vincular e afetar recursos financeiros substanciais a um instrumento que prestará apoio numa base puramente voluntária e assenta num sistema opaco de seleção e validação dos pedidos, que colocará problemas em termos de priorização temática, planeamento orçamental e justo equilíbrio territorial;

11.

frisa ainda que, tendo em conta a atual repartição de poderes, muitas das reformas estruturais pertinentes para a UE abrangem domínios de competência partilhada entre os níveis nacionais e infranacionais de governação. Por conseguinte, para evitar a violação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, cabe aos Estados-Membros associar os seus governos regionais e locais como parceiros permanentes à conceção e execução das reformas estruturais;

12.

lamenta, por conseguinte, o facto de a Comissão propor que os compromissos de reforma e os incentivos financeiros sejam acordados bilateralmente entre a Comissão e os governos nacionais e aplicados no contexto do Semestre Europeu, sem prever uma associação formal do nível local ou regional em função da repartição interna das competências de cada Estado-Membro. Com efeito, há um risco concreto de a abordagem proposta levar ao questionamento dessa repartição de competências e à violação dos princípios da subsidiariedade ou da autonomia local ou regional, tal como definidos nas cartas correspondentes do Conselho da Europa. O Documento de Reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, publicado pela Comissão em maio de 2017, refere-se, por exemplo, às propostas no sentido de se acordarem normas vinculativas para medir a qualidade da despesa pública. A vigilância dessas normas mediante painéis de avaliação já existentes seria integrada no Semestre Europeu. Ao condicionar o acesso aos fundos da UE em função do nível de realização dessas normas a UE estaria a impor a sua abordagem e orientação política nos domínios de ação em que partilha competências com os níveis mais baixos de governação, o que constituiria uma violação do princípio da subsidiariedade;

13.

lamenta, além disso, que os critérios de avaliação do nível de cumprimento dos compromissos assumidos em matéria de reformas e que a autorização das tranches de pagamento sejam definidos e geridos apenas e só pela Comissão sem intervenção das autoridades dos Estados-Membros; observa que a proposta carece de transparência sobre os critérios de avaliação e que estes não podem ser inferidos das recomendações específicas por país, que são geralmente formuladas sem estabelecer metas, objetivos intermédios nem disposições de acompanhamento sistemático; considera, por último, que os incentivos financeiros da UE não devem dar a impressão de haver uma vontade de contornar os processos democráticos a nível europeu ou nacional nem de se tratar de uma chantagem financeira;

14.

lamenta que a Comissão não forneça qualquer base ou indicação sobre o modo de quantificar os incentivos financeiros propostos, embora reconheça que a quantificação dos custos a curto prazo das reformas pode variar consideravelmente, consoante incluam apenas os custos administrativos (conceção, execução e reforço das capacidades) ou também os sociais;

15.

sublinha que os compromissos de reforma devem ter por base uma avaliação realista dos desafios que se colocam em termos de capacidade institucional e administrativa dos órgãos públicos em causa e prever estratégias adequadas de melhoria das estruturas administrativas. Há que ter em conta que os Estados-Membros e as regiões da UE não têm as mesmas estruturas administrativas, como aliás demonstrado pelo estudo do CR que analisa as recomendações específicas por país de uma perspetiva territorial;

16.

observa que há outras políticas da UE que ajudam a promover as reformas estruturais. É o caso dos FEEI, através das condicionalidades ex ante, quando digam respeito à aplicação da legislação da UE, à melhoria das estruturas administrativas e, graças à concentração temática, à realização das reformas no âmbito da Estratégia Europa 2020; destaca, por conseguinte, que é absolutamente premente prever um quadro político que suceda à Estratégia Europa 2020, de modo a permitir a prossecução da concentração temática no próximo período de programação; salienta que este novo quadro deve assentar numa nova visão territorial que atualize o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário de 1999 (2);

17.

insiste também em que qualquer novo vínculo entre as reformas estruturais pertinentes para a UE e a política de coesão torna ainda mais importante a democratização do Semestre Europeu a nível europeu, em complemento com um código de conduta que defina as normas de participação dos órgãos de poder local e regional, a fim de reforçar a eficiência e a apropriação do processo (3); salienta que os princípios da subsidiariedade, da proporcionalidade, da parceria e da governação a vários níveis deveriam constituir a base comum da política de coesão e de outras políticas da UE que apoiam as reformas estruturais;

18.

reitera o seu pedido para que os novos instrumentos orçamentais da UEM sejam financiados sem excluir os investimentos privados e outros regimes de financiamento público como o financiamento da política de coesão da UE;

19.

considera que a proposta de incentivos financeiros às reformas estruturais apresentada na comunicação não constitui uma base suficiente para desenvolver as propostas legislativas necessárias; lamenta que a Comissão não tenha realizado uma avaliação de impacto nem qualquer consulta às partes interessadas antes da sua publicação;

20.

lamenta que a proposta de uma fase piloto em 2018-2020 para o instrumento de execução das reformas e as respetivas alterações ao Regulamento Programa de Apoio às Reformas Estruturais e ao Regulamento Disposições Comuns, não seja coerente com a anunciada publicação da nova proposta de QFP em maio de 2018;

21.

sugere, por conseguinte, que, aquando da elaboração de um instrumento financeiro de apoio às reformas estruturais, se tenham em conta os seguintes princípios:

—

o apoio orçamental para reformas estruturais que promovam a coesão económica, social e territorial e se inscrevam no âmbito da política de coesão deve concretizar-se através dos futuros programas dos FEEI, no respeito dos princípios da subsidiariedade, da parceria e da governação a vários níveis, e não mediante a criação de um programa de financiamento distinto;

—	a percentagem do próximo QFP consagrada à política de coesão deve permanecer idêntica à do atual para garantir a eficácia da política em questão; importa, além disso, evitar um desvio de recursos dos FEEI para financiar as reformas estruturais;

—	os fundos da UE para as reformas estruturais que não se inscrevam no âmbito da política de coesão devem ser apoiados mediante a concessão de empréstimos em vez de subvenções;

—

há que rever a forma de definir as reformas estruturais e de decidir sobre elas, incluindo os órgãos de poder local e regional no processo do Semestre Europeu. Isto permitiria não só acrescentar uma dimensão territorial ao Semestre Europeu, mas também favorecer a tomada em consideração da diversidade territorial na Europa, além de assegurar a plena participação dos órgãos de poder local e regional nos programas nacionais de reformas e de promover o respeito pela repartição de competências na UE;

—	toda e qualquer proposta de financiamento da UE às reformas estruturais deve prever uma avaliação de impacto ex ante, uma consulta às partes interessadas e disposições para uma avaliação intercalar.

Instrumentos orçamentais para os Estados-Membros que pretendem aderir ao euro e para a união bancária

22.

observa que para os Estados-Membros poderem adotar o euro têm de dispor de estruturas económicas resilientes e prosseguir de forma sustentada um elevado grau de convergência; congratula-se com a proposta de criação de um mecanismo de convergência para apoiar os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros neste sentido; insta a Comissão a clarificar os respetivos papéis do mecanismo de convergência, do Programa de Apoio às Reformas Estruturais, dos FEEI e dos fundos no âmbito da política de coesão;

23.

reitera o seu apoio à conclusão da união bancária; salienta que os Estados-Membros ainda não chegaram a acordo quanto a um mecanismo de segurança orçamental comum para os casos em que o Fundo Único de Resolução se revelar insuficiente; congratula-se com a proposta da Comissão de criar uma linha de crédito ou garantias no quadro do futuro Fundo Monetário Europeu;

Uma função de estabilização para proteger o investimento de grandes choques assimétricos

24.

reafirma que se poderiam atenuar nos países da área do euro as diferenças entre os ciclos conjunturais que dependem de fatores estruturais mediante a criação de um instrumento para gerir os choques assimétricos; concorda com a Comissão no que se refere aos critérios a que a função de estabilização deve obedecer;

25.

reitera o seu ponto de vista de que, para ser eficaz, qualquer eventual apoio não se deve sobrepor aos instrumentos existentes, como os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), mas antes complementá-los;

26.

concorda com a Comissão que a capacidade orçamental deve ser suficientemente grande para ser eficaz; reafirma, contudo, que se opõe à ideia de tornar a capacidade orçamental da área do euro uma rubrica da área do euro no orçamento da UE, mantendo o limite máximo dos recursos próprios nos atuais 1,23 % do RNB da UE, por forma a evitar um efeito de exclusão do financiamento consagrado aos FEEI e a outras políticas da UE;

27.

salienta que a função de estabilização, capaz de preservar, em tempos difíceis, os níveis de investimento público de grandes choques assimétricos, se reveste da maior importância para os órgãos de poder local e regional; considera que o regime europeu de proteção dos investimentos proposto poderia constituir um primeiro passo rumo a esta função de estabilização;

28.

insiste na importância da «função de estabilização» da política de coesão que, combinada com elementos de flexibilização como o aumento das taxas de cofinanciamento da UE e a modulação dos pré-financiamentos, desempenhou um papel relevante de salvaguarda do investimento público nas regiões afetadas por choques económicos assimétricos durante a crise financeira;

29.

assinala que o regime europeu de proteção dos investimentos proposto começaria com empréstimos, um número relativamente limitado de subvenções e um mecanismo de seguro baseado em contribuições voluntárias dos Estados-Membros; salienta que este regime pode ter uma utilidade limitada para os Estados-Membros com pouca margem de manobra orçamental, que poderão ter dificuldades em contrair empréstimos em tempos de crise;

30.

insta a Comissão a debruçar-se de forma mais aprofundada sobre os regimes de estabilização baseados em subvenções ou em seguros, como, por exemplo, o fundo para imprevistos («rainy day fund»);

31.

aguarda com expectativa as anunciadas plataformas nacionais de investimento, no âmbito das quais os órgãos de poder local e regional terão um papel a desempenhar com base na experiência adquirida com os FEEI e o FEIE.

Bruxelas, 22 de março de 2018.

O Presidente do Comité das Regiões Europeu

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COM(2017) 826 final.

(2) CdR 4285/2015.

(3) CdR 5386/2016.

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