Ficha de síntese

Avaliação de impacto da recomendação relativa à autorização de abertura de negociações com vista a uma convenção que estabelece um tribunal multilateral para a resolução de litígios em matéria de investimento

A. Necessidade de agir

Porquê? Qual é o problema em causa?

Nos últimos anos, a inclusão da resolução de litígios entre os investidores e o Estado (RLIE) nos acordos de comércio e investimento tornou-se alvo de um maior controlo e questionamento público. A pouca ou nenhuma legitimidade, coerência e transparência da RLIE, bem como a ausência de possibilidades de reexame foram identificados como problemas decorrentes da RLIE ad hoc que assenta nos princípios de arbitragem. Para superar estas limitações, a abordagem da UE adotada a partir 2015 consistiu em institucionalizar o sistema de resolução de litígios em matéria de investimento nos acordos comerciais e de investimento da UE através da inclusão do sistema de tribunais de investimento (STI). No entanto, devido à sua natureza bilateral, o STI não pode resolver inteiramente todos os problemas acima referidos. Além disso, quanto mais STI forem incluídos em acordos da UE, mais complexa se tornará a sua gestão para a Comissão, e mais dispendiosos serão para o orçamento da UE, que assume uma parte dos respetivos custos operacionais.

O que se espera alcançar com esta iniciativa?

A iniciativa visa estabelecer um quadro permanente, independente e legítimo para a resolução de litígios em matéria de investimento; previsível em razão de uma jurisprudência constante; que permita recorrer das decisões; com uma boa relação custo-eficácia; transparente e eficaz. Esta iniciativa destina-se a alinhar a política da UE no domínio da resolução de litígios em matéria de investimento com a abordagem global da UE noutros domínios da governação internacional e resolução de litígios internacionais, que privilegiam soluções multilaterais.

Qual é o valor acrescentado de uma ação a nível da UE? 

Não seria possível realizar uma reforma multilateral de resolução de litígios em matéria de investimento a nível dos Estados-Membros, por não ser possível abranger todos os acordos de investimento em vigor, deixando de lado os acordos celebrados pela UE. Os Estados-Membros não são competentes para todas as questões a tratar no âmbito da presente iniciativa, que são da competência exclusiva ou partilhada da UE.

B. Soluções

Quais foram as opções legislativas e não legislativas consideradas? Há ou não uma opção preferida? Porquê? 

A opção 1 (cenário de base) implica que a UE continuará a negociar STI nos seus acordos bilaterais de investimento, continuando a RLIE a existir enquanto os acordos que a utilizam se mantiverem em vigor.

A opção 2 prevê que a UE e os Estados-Membros renegociem acordos bilaterais de investimento dos Estados-Membros e o Tratado da Carta da Energia (TCE), a fim de alinhar as respetivas disposições em matéria de resolução de litígios com o STI.

No âmbito da opção 3, as regras de arbitragem aplicáveis à RLIE seriam reformadas para se conformarem com os princípios do STI.

A opção 4 prevê a criação de uma instância de recurso multilateral permanente.

A opção 5 prevê a criação de um tribunal multilateral de investimento permanente. Em função das características privilegiadas, o tribunal comportaria uma primeira instância e uma instância de recurso, composta por um número de árbitros, a determinar em função do volume de trabalho. Estes árbitros seriam nomeados por um período fixo e satisfariam requisitos rigorosos em matéria de qualificações e deontologia. A sua nomeação seria feita por um organismo independente e seriam chamados a pronunciar-se sobre processos atribuídos numa base aleatória. Recurso para o tribunal de recurso seria possível em caso de erros manifestos na apreciação dos factos, para além de erros processuais e substanciais, a erros de direito. O tribunal seria apoiado por um secretariado e os Estados poderiam tornar-se partes contratantes com base num sistema de adesão voluntário. Conviria prever uma eventual assistência destinada às PME e aos países em desenvolvimento. Os custos devem ser repartidos, em função do nível de desenvolvimento das partes contratantes, não havendo que excluir a possibilidade de cobrar taxas junto dos utilizadores.

A opção 6 contempla a negociação de disposições substantivas multilaterais em matéria de proteção do investimento enquanto quadro mais largo para a negociação de disposições multilaterais de resolução de litígios.

A opção 7 prevê o aperfeiçoamento da RLIE nos acordos bilaterais de investimento da UE e no TCE.

No âmbito da opção 8, a RLIE seria progressivamente suprimida e os litígios entre investidores estrangeiros e Estados de acolhimento seriam decididos pelos tribunais nacionais do Estado de acolhimento.

Quem apoia cada uma das opções? 

O setor sem fins lucrativos apoia amplamente os princípios subjacentes à opção de estabelecer um tribunal multilateral de investimento permanente, mormente a permanência, a independência e a separação entre árbitros e partes no litígio. As organizações profissionais estão conscientes do potencial desta opção, mas receiam que o novo regime de nomeação dos árbitros possa levar a uma perda de competências valiosas e que a possibilidade de interpor recurso venha dilatar os procedimentos. O mundo académico e os profissionais do Direito são, de um modo geral, favoráveis à reforma do sistema atual para o conformar com os princípios dos sistemas judiciais nacionais e internacionais.

C. Impacto da opção preferida

Quais são os benefícios da opção preferida (se existir; caso contrário, das principais opções)? 

O estabelecimento de um mecanismo multilateral de resolução de litígios em matéria de investimento que reunisse as subopções preferidas aumentaria a legitimidade na resolução destes litígios, ao consagrar a separação entre partes no litígio e árbitros, cuja independência seria assim salvaguardada. Os procedimentos seriam racionalizados, com economia de custos para os investidores e os Estados. O caráter permanente do tribunal contribuiria para aumentar a previsibilidade da jurisprudência e a rapidez das decisões e, em primeiro lugar, para que haja menos litígios. A instância de recurso contribuiria para cimentar a legalidade das decisões e promover a sua coerência.

O tribunal multilateral de investimento deve abordar, a nível global, questões suscitadas pela RLIE que só são abordadas pelo STI a nível bilateral. Promoveria uma forte cooperação multilateral e uma boa governação mundial, visto que o tribunal visaria incluir todos os países interessados e garantir que ao nível de desenvolvimento dos países não represente um obstáculo para um recurso eficaz ao tribunal. Simplificaria as políticas da UE, uma vez que substituiria progressivamente os STI bilaterais que tivessem sido incluídos em acordos da UE, bem como os mecanismos de RLIE incluídos nos acordos de investimento celebrados pelos Estados-Membros.

Quais são os custos da opção preferida (se existir; caso contrário, das principais opções)? 

De acordo com as estimativas, a incidência orçamental anual do tribunal multilateral de investimento na sua versão privilegiada é estimada em cerca de 5,4 milhões de EUR para a UE e os Estados-Membros. Esta estimativa cobriria a remuneração dos 14 árbitros permanentes (9 na primeira Instância e 5 na instância de recurso) e de 42 membros do pessoal (3 pessoas por árbitro) o números que se afiguram razoáveis para começar. Estas hipóteses baseiam-se na situação observada noutras instâncias e tribunais internacionais e numa chave de repartição dos custos totais entre 45 partes contratantes (incluindo a União Europeia, os seus 28 Estados-Membros e 16 países terceiros), tendo em conta o respetivo nível de desenvolvimento (em conformidade com o sistema de quotas do FMI). As despesas reais dependerão, nomeadamente, do número de árbitros, da dimensão do secretariado e do número de partes contratantes, elementos que não podem ser estabelecidos com precisão nesta fase. Além disso, estes parâmetros são suscetíveis de evoluir com o tempo, o que poderá acarretar variações nas despesas.

Uma vez que a iniciativa do tribunal multilateral diz apenas respeito às normas processuais (ou seja, resolução de litígios) e não às disposições substantivas (incluídas nos acordos de investimento subjacentes), e que, por conseguinte, não prevê motivos adicionais para casos, as implicações financeiras relacionadas com o pagamento de indemnizações por perdas e danos são consideradas irrelevantes.

Como serão afetadas as empresas, as PME e as microempresas?

A opção preferida irá garantir o acesso dos investidores a um sistema legítimo, independente e eficaz de resolução de litígios, independentemente da sua dimensão e/ou do volume de negócios. O processo no tribunal venham a ser mais curto e, consequentemente, menos onerosas para os investidores, tendo em conta que, por falta de tempo, não deverão ser despendidos e que os argumentos em que estará mais concentrado, graças à maior previsibilidade e coerência da interpretação de disposições substantivas sobre investimento. As PME podem beneficiar de assistência adicional devido ao seu menor volume de negócios.

Haverá impactos significativos nos orçamentos e administrações públicas nacionais? 

Com base nas hipóteses formuladas acima, estima-se que o tribunal terá um custo de cerca de 2,7 milhões de EUR anuais para os orçamentos dos Estados-Membros da UE. Este montante é inferior aos custos do cenário de referência para os orçamentos da UE e dos Estados-Membros (cerca de 9 milhões de EUR, segundo as estimativas).

Haverá outros impactos significativos? 

O tribunal multilateral de investimento irá aliviar os encargos administrativos ao sujeitar todos os litígios a um único conjunto de normas processuais. Uma vez que a iniciativa de um tribunal multilateral de investimento diz apenas respeito às normas processuais e não às disposições substantivas, não se esperam impactos ambientais ou sociais. São de esperar repercussões sociais menores entre os árbitros/juízes, em razão das oportunidades profissionais que o tribunal proporciona. O mesmo se aplica ao pessoal suscetível de ser empregado no secretariado do tribunal.

D. Seguimento

Quando será reexaminada a medida proposta?

A Comissão efetuará um acompanhamento anual quando o tribunal multilateral estiver em funcionamento. Irá também examinar numa base regular os pagamentos efetuados pela UE para cobrir as despesas do tribunal. Proceder-se-á a uma avaliação do funcionamento do tribunal multilateral de investimento após um período de atividade suficiente que permita recolher dados pertinentes.