COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.3.2017

COM(2017) 138 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Verificação ex post da adicionalidade 2007-2013

1.INTRODUÇÃO

A adicionalidade é um dos princípios da política de coesão da União Europeia, com vista a garantir que os fundos estruturais da UE 1 complementam, sem todavia substituir, as despesas públicas equivalentes de um Estado-Membro.

O artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho especifica que a Comissão deve verificar a adicionalidade para o Objetivo da Convergência em cooperação com cada Estado-Membro em causa até ao final de 2016 e publicar os resultados. Embora, nos termos dos regulamentos, a Croácia tenha um ano adicional para este processo de verificação, as autoridades croatas decidiram apresentar todos os documentos um ano antes.

Por conseguinte, o presente relatório encerra a verificação da adicionalidade para o período de programação de 2007-2013, após a fase ex ante e a verificação intercalar realizada em 2007 e 2011-2012, respetivamente.

A adicionalidade é respeitada se a média das despesas estruturais 2 do Estado-Membro durante o período de 2007-2013 for, em termos reais 3 , pelo menos igual ao nível determinado no início do período, ou ao nível revisto na verificação intercalar em 2011 e 2012 («valores de referência»), para ter em conta as alterações significativas ocorridas na situação económica 4 .

O presente relatório resume os resultados da verificação ex post efetuada em 2016 a todo o período de programação de 2007-2013 5 . O cumprimento do princípio de adicionalidade neste período foi provavelmente o mais desafiante até agora; remete para os anos da pior recessão económica a que a UE assistiu desde há várias décadas. A redução significativa da atividade económica iniciada em 2008 teve um impacto profundo nas finanças públicas nos Estados-Membros e levou a planos de consolidação orçamental rigorosos destinados a assegurar a sustentabilidade das finanças públicas. O resultado foi uma quebra significativa do investimento público 6 .

A verificação ex post deu origem a três conclusões principais:

Em primeiro lugar, o nível agregado das despesas estruturais dos Estados-Membros nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência em 2007-2013 (94,4 mil milhões de euros em média anual 2007-2013) era inferior em cerca de 1,2 mil milhões de euros ao nível estabelecido ex ante (95,6 mil milhões de euros) e 13 mil milhões de euros superior ao nível agregado estabelecido na verificação intercalar (81,4 mil milhões de euros), não obstante algumas diferenças significativas entre Estados-Membros. De um modo geral, as disparidades mais elevadas concentram-se nos Estados-Membros mais afetados pela recessão económica e pela crise das finanças públicas.

Em segundo lugar, todos os Estados-Membros, exceto a Grécia, cumpriram os valores de referência da adicionalidade para o período de 2007-2013 estabelecidos originalmente na verificação ex ante nos respetivos quadros de referência estratégicos nacionais (QREN) ou revistos na verificação intercalar. Seis Estados-Membros estão abaixo dos valores de referência estabelecidos na verificação ex ante mas acima dos estabelecidos posteriormente (República Checa, Alemanha, Itália, Lituânia, Hungria e Portugal), em resultado da revisão em baixa decidida na verificação intercalar.

Em terceiro lugar, a verificação ex post confirmou as insuficiências do método de verificação da adicionalidade, já identificadas durante a verificação intercalar. O volume da informação a apresentar será um encargo significativo para os Estados-Membros e apresenta dificuldades de verificação para a Comissão, devido a problemas de comparabilidade entre os diferentes métodos utilizados pelos Estados-Membros para verificar a adicionalidade e as estatísticas oficiais disponíveis na UE. São estes alguns dos motivos pelos quais a verificação da adicionalidade para o período de 2014-2020 foi substancialmente simplificada e harmonizada com a governação económica da UE. A adicionalidade, embora revista, permanece um elemento fundamental da arquitetura da política de coesão no período de 2014-2020, para incentivar os investimentos que estimulam o crescimento.

2.O CONTEXTO ECONÓMICO NO PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO DE 2007-2013

A execução da política de coesão no período de 2007-2013 teve lugar no mais difícil contexto económico verificado desde a introdução da política de coesão da UE. Em 2013, o PIB real na UE ainda era inferior ao de 2007, devido ao grande impacto da recessão económica que teve início em 2008 e se intensificou posteriormente. O crescimento anual do PIB 7 foi negativo em 2009 (-4,4 %) e em 2012 (-0,5 %), tendo quase estagnado em 2008 (0,4 %) e 2013 (0,2 %). O crescimento anual médio do PIB para a UE-27 no período de 2007-2009 8 , quando se estabeleceram os valores de referência, era de 2,6 % em comparação com uma taxa observada de -0,3 %.

A recessão económica conduziu a uma deterioração acentuada do mercado de trabalho. A taxa de desemprego harmonizada na UE-28 registou um aumento constante de 7 % em 2008 para 10,9 % em 2013. O impacto no mercado de trabalho foi particularmente grave nos Estados-Membros mais afetados pela contração da atividade económica. Por exemplo, na Grécia, a taxa de desemprego aumentou de 7,8 %, em 2008 para 27,5 % em 2013, e em Espanha passou de 8,2 % em 2007 para 26,1 % em 2013. Houve também um agravamento significativo das condições sociais na UE, em geral, e em alguns Estados-Membros, em particular. A percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social aumentou de 23,7 % em 2008 para 24,5 % em 2013, havendo alguns Estados-Membros que ultrapassaram significativamente a média da UE no fim do período de programação (por exemplo, 48 % na Bulgária, 41,9 % na Roménia ou 35,7 % na Grécia).

A contração da atividade económica e a deterioração do mercado de trabalho e das condições sociais deram origem a uma pressão crescente sobre as despesas públicas; estas subiram acentuadamente em 2008 e 2009 fazendo aumentar acima de 50 % do PIB da UE o rácio médio entre as despesas totais das administrações públicas e o PIB na UE, ou seja, o nível mais elevado desde 1995. Tal situação deveu-se sobretudo ao efeito dos estabilizadores automáticos, o que também explica o facto de as receitas das administrações públicas não aumentarem; efetivamente, a principal fonte de receitas das administrações públicas (impostos e contribuições sociais) diminuiu em termos absolutos 9 . Os estabilizadores automáticos são geralmente definidos como os elementos de política fiscal que reduzem os encargos fiscais e aumentam as despesas públicas sem medidas governamentais discricionárias. Disponibilizam, por exemplo, uma substituição de rendimento assim que o desemprego começa a aumentar. O aumento do rácio entre a despesa das administrações públicas e o PIB reflete-se sobretudo, efetivamente, nas despesas com a proteção social, que, a partir de 2009, foram superiores aos níveis registados antes da crise, em média cerca de 2,5 pontos percentuais do PIB. O aumento da despesa de proteção social foi ainda superior em alguns Estados-Membros mais atingidos pela contração do PIB. O aumento dos encargos com os juros da dívida pública foi também significativo nestes países, subindo mais de 2 pontos percentuais do PIB em relação aos níveis anteriores à crise em alguns deles.

O resultado da crescente pressão sobre as despesas públicas conjugada com a estagnação das receitas públicas foi um aumento acentuado do rácio défice/PIB na maioria dos Estados-Membros. A média mais alta na UE verificou-se em 2009 com -6,6 % (contra -0,9 % em 2007), e, em 2013, estava ainda acima de -3 % (-3,3 % do PIB). Mais de 20 Estados-Membros foram submetidos ao procedimento relativo aos défices excessivos, a vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em 2010. A dívida bruta das administrações públicas na UE aumentou de 57,6 % do PIB em 2007 para 85,7 % em 2013. Esta tendência suscitou algumas preocupações sobre a sustentabilidade das finanças públicas de alguns países, o que se traduziu em alguns casos de assistência financeira externa por parte de instituições europeias e internacionais, condicionada à aplicação de programas de ajustamento económico.

Figura 1: Despesa pública e investimento público e défice orçamental e dívida pública

O aumento do rácio entre a despesa pública e o PIB não implicou um aumento do investimento público na UE em todo o período de programação. Pelo contrário, o investimento público contraiu-se significativamente nos Estados-Membros mais afetados pela recessão económica e pela crise das finanças públicas. Estes são, de um modo geral, os Estados-Membros com os maiores desvios relativamente aos valores de referência iniciais (figura 2, eixo X). O investimento público foi, de longe, a rubrica das despesas que sofreu a maior contração, mesmo depois de terem sido decididos os programas de recuperação económica aos níveis europeu e nacional para atenuar o impacto negativo da queda do PIB e do emprego, durante os primeiros anos da crise. Este facto explica por que razão alguns Estados-Membros cumprem a adicionalidade sem reduzir os valores de referência no momento da verificação intercalar e, apesar de uma diminuição significativa do investimento público, durante a segunda parte do período de programação.

Figura 2: Diferença entre valores de referência ex ante e despesas estruturais ex post (eixo X) e crescimento médio do PIB em 2007-2013 (eixo Y)

Fonte: Cálculos do Eurostat e da Comissão.

3.O PROCESSO DE VERIFICAÇÃO EX POST PARA O PERÍODO DE 2007-2013

Os 21 Estados-Membros abrangidos pela verificação da adicionalidade (ou seja, que têm pelo menos uma região de convergência no período de 2007-2013) tiveram de apresentar as informações necessárias e os quadros correspondentes com os dados finais até 31 de janeiro de 2016. Estas informações foram apresentadas, embora alguns Estados-Membros o tenham feito tardiamente (por vezes, com vários meses de atraso).

Uma vez apresentadas pelos Estados-Membros, a Comissão verificou a coerência destas informações com as tendências do investimento público observadas na classificação das funções das administrações públicas 10 (COFOG), que são facultadas pelo Eurostat de acordo com o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010). Em alguns casos, a Comissão recorreu a informações do domínio público sobre as despesas nacionais ou solicitou especificamente informações suplementares às autoridades nacionais em vários intercâmbios bilaterais. Por exemplo, a Comissão requereu das autoridades nacionais esclarecimentos adicionais sobre os dados e as metodologias utilizadas para calcular as despesas em categorias específicas de despesas ou informações adicionais relativas a despesas estruturais por região ou por empresas públicas. Este processo permitiu a resolução da maior parte das discrepâncias e conduziu, em vários casos, a uma alteração do nível de despesas inicialmente proposto pela Comissão (por exemplo, no caso da Bulgária, Espanha, Letónia, Hungria e Polónia).

De um ponto de vista metodológico, foi difícil determinar as despesas estruturais dos Estados-Membros, como se percebeu já na fase intermédia de verificação. Do lado dos Estados-Membros, implicava a recolha e agregação de dados ad hoc sobre investimento público por domínio temático e por diferentes níveis de administração pública, incluindo a separação das despesas de algumas regiões quando apenas uma parte do país era elegível a título do Objetivo de Convergência. A metodologia proposta pelos Estados-Membros era muitas vezes utilizada só para efeitos de verificação da adicionalidade. Do lado da Comissão, o principal obstáculo era a falta de comparabilidade entre os dados não harmonizados fornecidos pelos Estados-Membros e os disponíveis nas estatísticas europeias oficiais, que não previam nenhuma distinção regional entre os dados das administrações públicas. A verificação das despesas por empresas públicas foi igualmente problemática, uma vez que os dados não são recolhidos de forma harmonizada. Nesses casos, a Comissão solicitou aos Estados-Membros a apresentação de relatórios públicos certificados por auditorias internas ou externas.

Outro problema enfrentado em alguns Estados-Membros (por exemplo, Polónia) diz respeito às alterações que o Estado-Membro introduziu na metodologia utilizada para identificar as despesas relevantes em matéria de adicionalidade. As melhorias introduzidas nos sistemas para refletir melhor as despesas relevantes não permitem a sua plena comparabilidade entre os diferentes períodos de programação.

Além disso, as diferenças de metodologias do cálculo das despesas estruturais nos Estados-Membros dificultam a sua comparabilidade e podem introduzir algumas imprecisões na avaliação da Comissão. Os modos de registo e de classificação das despesas utilizados pelos Estados-Membros para efeitos da adicionalidade variam consideravelmente.

A troca de correspondência entre a Comissão e os Estados-Membros permitiu prestar garantias significativas quanto à fiabilidade e à coerência das informações apresentadas para a verificação da adicionalidade. Sempre que o nível de despesas efetivas e a metodologia utilizada foram objeto de acordo entre as autoridades nacionais e a Comissão, a Comissão comunicou o resultado por carta aos Estados-Membros em causa.

4.DESPESAS ESTRUTURAIS NAS REGIÕES DO OBJETIVO DA CONVERGÊNCIA EM 2007-2013

Os resultados da verificação ex post são resumidos no Quadro 1, que compara o nível ex post das despesas estruturais anuais médias em 2007-2013 com os valores de referência acordados ex ante ou revistos em consequência da verificação intercalar. A média anual das despesas estruturais (94,4 mil milhões de euros), expressa em preços de 2006, caiu cerca de 1 %, em média, em relação ao inicialmente previsto (95,6 mil milhões de euros), mas foi cerca de 16 % superior ao montante agregado dos valores de referência revistos em consequência da verificação intercalar (81,4 mil milhões de euros). Esta diferença positiva deve-se principalmente a despesas estruturais dos Estados-Membros cujos valores de referência não foram revistos na verificação intercalar, o que sugere que a redução dos valores de referência de 10 Estados-Membros era não só equilibrada como realista.

Quadro 1: Níveis de referência e despesas estruturais reais 11

Existem, porém, diferenças significativas entre os Estados-Membros quando se comparam os valores de referência ex ante e ex post. Por exemplo, na Grécia, as despesas estruturais reais relativas a 2007-2013 foram 35 % inferiores aos valores de referência ex ante. A variação é superior a 25 % em Itália e situa-se entre 10 % e 20 % na Hungria, na Lituânia e em Portugal. Em contrapartida, as despesas estruturais reais relativas a 2007-2013 foram significativamente superiores aos valores de referência iniciais em alguns Estados-Membros (97 % na Eslováquia, 80 % em Malta e mais de 50 % na Polónia). Existe uma correlação significativa entre as despesas estruturais e o impacto da recessão económica nos Estados-Membros. Os níveis de despesa mais baixos do que o previsto concentram-se essencialmente nos Estados-Membros mais afetados pela crise. A Espanha é a principal exceção, devido aos níveis elevados de despesa existentes até 2010, incluindo dois pacotes de medidas de recuperação económica adotados para contrariar os efeitos da recessão económica.

As despesas estruturais dos Estados-Membros tendem a descer na segunda metade do período de programação. Os níveis mais elevados de despesas estruturais são efetivamente observados nos primeiros três anos do período (até 2009); em 2010 começam a diminuir e, a partir de 2011, a tendência acentua-se com o abrandamento da atividade económica e o aumento da pressão sobre as finanças públicas. Por esta razão, alguns Estados-Membros solicitaram à Comissão que baixasse os respetivos valores de referência na verificação intercalar da adicionalidade, tal como previsto no quadro jurídico, para ter em conta a alteração significativa da situação económica. A Comissão decidiu finalmente reduzir os valores de referência de 10 Estados-Membros 12 . Os valores de referência sofreram uma redução de, pelo menos, 20 % em cinco Estados-Membros (Grécia, Itália, Letónia, Lituânia e Portugal) e de, pelo menos, 10 % em outros quatro (República Checa, Alemanha, Hungria e Reino Unido).

As despesas estruturais relevantes para a adicionalidade incluem o cofinanciamento pelos governos nacionais no quadro da política de coesão europeia. Da média de 94,4 mil milhões de euros anuais de despesas estruturais, cerca de 9,7 mil milhões de euros correspondem ao cofinanciamento nacional dos projetos realizados no âmbito da política de coesão. As proporções mais elevadas encontram-se em Portugal e na Polónia, onde o cofinanciamento nacional é responsável por cerca de 25 % do total das despesas estruturais financiadas pelo Estado-Membro. No que diz respeito ao financiamento da UE, o montante total das despesas do FEDER e do FSE somou cerca de 21,4 mil milhões de euros que representam cerca de 18 % do total das despesas estruturais, quando se consideram em simultâneo os recursos financeiros nacionais e da UE (117 mil milhões de euros). Esta percentagem é superior a 40 % em países como a Lituânia ou Portugal. A percentagem média do FEDER e do FSE tende a aumentar ao longo dos últimos anos do período de programação devido ao declínio das despesas estruturais dos Estados-Membros.

As despesas estruturais executadas em todo o período de programação ascendem a 819 mil milhões de euros quando se incluem tanto os fundos nacionais como os fundos estruturais. Este montante representa cerca de 4,2 % do PIB das regiões de convergência e cerca de 2 % da despesa pública total de 21 Estados-Membros abrangidos pela adicionalidade no mesmo período.

Ao comparar os resultados com o período de programação anterior (2000-2006 ou 2004-2006), as despesas estruturais aumentaram 2 %, apesar do impacto da recessão económica. Tal deve-se principalmente ao aumento das despesas estruturais nos Estados-Membros que aderiram à União Europeia em 2004 ou posteriormente (aumento de 30 % em todos, exceto na República Checa, Lituânia e Hungria, cujas despesas estruturais diminuíram). As despesas estruturais baixaram ainda na Alemanha, Grécia, Itália e em Portugal, por efeito da recessão económica e de algumas despesas excecionais do período de 2000-2006 (por exemplo, os Jogos Olímpicos de 2004 na Grécia e as despesas com a reunificação da Alemanha).

5.CONCLUSÕES

O período de programação de 2007-2013 caracterizou-se por uma acentuada deterioração do contexto económico e das condições sociais. O crescimento do PIB foi inferior às expectativas e tanto a taxa de desemprego como a percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social aumentaram significativamente em alguns Estados-Membros. Cumprir a adicionalidade foi um desafio neste contexto, devido ao aumento da pressão sobre as despesas sociais, nomeadamente nos Estados-Membros mais afetados pela crise, e tendo em conta as medidas de consolidação orçamental adotadas para garantir a sustentabilidade das finanças públicas. Estas são algumas das principais razões pelas quais alguns Estados-Membros propuseram uma redução dos valores de referência fixados inicialmente no QREN aquando da verificação ex ante.

De um modo geral, o cumprimento do princípio de adicionalidade é principalmente explicado pelo aumento do nível de despesas efetuadas durante os três primeiros anos do período de programação, que são anteriores ao início da crise financeira em 2008, ou pelas despesas excecionais efetuadas ao abrigo dos pacotes de relançamento económico adotados para eliminar os efeitos negativos da súbita recessão económica. As despesas estruturais diminuíram significativamente na maioria dos Estados-Membros durante a segunda metade do período de programação, em plena consonância com as tendências do investimento público observadas nos dados comunicados pelo Eurostat.

Todos os Estados-Membros cumpriram o princípio de adicionalidade, com exceção da Grécia. Seis Estados-Membros puderam cumprir a adicionalidade graças à revisão em baixa dos valores de referência introduzida pela verificação intercalar em 2010. As despesas estruturais, por sua vez, foram superiores ao nível estabelecido na verificação ex ante.

O quadro jurídico prevê que a Comissão pode efetuar uma correção financeira em caso de incumprimento da adicionalidade, anulando a totalidade ou parte da contribuição dos Fundos Estruturais para o Estado-Membro em falta 13 .

O incumprimento da adicionalidade na Grécia deve-se à grave e inesperada degradação da situação económica, com o PIB real a registar uma quebra de mais de 25 % entre 2007 e 2013, e não a decisões deliberadas de política económica do Governo grego. A Grécia tem sido objeto de assistência financeira externa desde 2010 e de três programas de ajustamento económico sucessivos que, para corrigir a situação económica global na Grécia, têm de incluir medidas relacionadas com a redução do investimento público, o que tem um impacto negativo na capacidade de o país cumprir a adicionalidade. As revisões trimestrais dos programas de ajustamento económico foram acolhidas favoravelmente pela Comissão. Nestas circunstâncias, impor uma correção financeira não é adequado.

O processo de verificação ex post da adicionalidade para o período de 2007-2013 foi confrontado com as deficiências que levaram à reforma substancial da metodologia para o período de 2014-2020. O exercício de verificação necessitou da mobilização de meios consideráveis por parte dos Estados-Membros e da Comissão. Foi difícil assegurar a coerência entre os dados não harmonizados apresentados pelos Estados-Membros e os existentes na classificação COFOG das despesas, tanto mais que esta não se encontra alinhada com a governação económica da UE. As alterações introduzidas por alguns Estados-Membros na sua metodologia, apesar de positivas visto que tendem a refletir melhor as despesas relevantes para a adicionalidade, têm sido um fator de dificuldade na comparação de despesas entre os períodos de programação.

O presente relatório encerra a verificação da adicionalidade para o período de programação de 2007-2013.

(1)

   A adicionalidade só diz respeito ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e ao Fundo Social Europeu (FSE). O Fundo de Coesão não é considerado.

(2)

     Tal como referido no documento de trabalho n.º 3 da Comissão, de dezembro de 2006, «as despesas públicas nacionais elegíveis abrangem todas as despesas estruturais públicas ou equivalentes provenientes do orçamento do Estado, das autoridades regionais ou locais que podem beneficiar de uma contribuição dos fundos estruturais, ainda que apenas uma parte destas despesas seja cofinanciada pelos fundos estruturais».

(3)

   Expressas em preços de 2006.

(4)

   O artigo 15.º especifica que «a Comissão, em consulta com o Estado-Membro, pode decidir modificar o nível de despesas exigido caso a situação económica no Estado-Membro em causa seja significativamente diferente da existente no momento da determinação do nível dessas despesas estruturais públicas ou equivalentes [decidido na verificação ex ante].»

(5)

   O artigo 15.º especifica ainda que «Após a conclusão de cada uma das três fases de verificação, a Comissão publica os resultados, por Estado-Membro, da verificação da adicionalidade, incluindo a metodologia e as fontes de informação».

(6)

     O investimento público consiste no total da formação bruta de capital fixo das administrações públicas (P.51g no Sistema Europeu de Contas 2010).

(7)

   Fonte: Eurostat, data de extração, 31 de janeiro de 2017.

(8)

   Previsões Económicas do outono da Comissão Europeia, 2007.

(9)

   Consistente com o facto de as receitas fiscais também desempenharem um papel de estabilizador automático.

(10)

   A classificação das funções das administrações públicas ( COFOG) foi desenvolvida na sua atual versão em 1999 pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos  e publicada pelo departamento de estatística das   Nações Unidas  enquanto norma de classificação das atividades governamentais.

(11)

   Dados apresentados pelos Estados-Membros para efeitos da adicionalidade, em alguns casos alterados por acordo com a Comissão.

(12)

   Comunicação da Comissão. Resultados da verificação intercalar da adicionalidade 2007-2013, COM(2013) 104 final.

(13)

   Artigo 99.º do Regulamento (UE) n.º 1083/2006.