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Document 52017DC0032
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS UNDER ARTICLE 25 TFEU On progress towards effective EU citizenship 2013-2016
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES NOS TERMOS DO ARTIGO 25.º DO TFUE sobre os progressos rumo a uma efetiva cidadania da UE 2013-2016
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES NOS TERMOS DO ARTIGO 25.º DO TFUE sobre os progressos rumo a uma efetiva cidadania da UE 2013-2016
COM/2017/032 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.1.2017
COM(2017) 32 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
NOS TERMOS DO ARTIGO 25.º DO TFUE
sobre os progressos rumo a uma efetiva cidadania da UE 2013-2016
1.Introdução
O artigo 25.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) dispõe que a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social, de três em três anos, um relatório sobre a aplicação das disposições (Parte II do Tratado) sobre a não discriminação e a cidadania na União 1 . O oitavo relatório apresentado nos termos do artigo 25.º do TFUE abrange o período de 1 de janeiro de 2013 a 30 de junho de 2016 2 .
O presente relatório analisa as disposições da Parte II do TFUE sobre a cidadania da União, a não discriminação, a liberdade de circulação e de residência no território dos EstadosMembros, o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu no Estado-Membro de residência, o direito à proteção consular, o direito de dirigir petições ao Parlamento Europeu e o direito de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu. O relatório acompanha o Relatório sobre a cidadania da UE – Reforçar os direitos dos cidadãos numa União da mudança democrática.
2.Não discriminação em razão da nacionalidade (artigo 18.º do TFUE)
O artigo 18.º do TFUE 3 proíbe toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade no âmbito de aplicação dos Tratados 4 .
No acórdão Rüffer 5 , o Tribunal de Justiça da União Europeia (o Tribunal) esclarece que os artigos 18.º e 21.º do TFUE (livre circulação), se opõem a normas nacionais que, em processos pendentes nos tribunais situados numa entidade territorial determinada de um Estado-Membro, conferem o direito de utilizar uma língua diferente da língua oficial apenas aos cidadãos desse país residentes nessa entidade territorial.
3.Combater a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual (artigo 19.º do TFUE)
3.1. Introdução
O artigo 19.° do TFUE estabelece que a União pode tomar as medidas necessárias para combater a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual 6 .
Em janeiro de 2014, a Comissão apresentou um relatório conjunto 7 sobre a aplicação da Diretiva Igualdade Racial 8 e da Diretiva Igualdade no Emprego. 9 . Concluiu que todos os Estados-Membros tinham transposto as diretivas, que os principais desafios remanescentes se prendiam com uma maior sensibilização para a proteção existente e a melhoria da aplicação e cumprimento na prática, e sublinhou que o reforço do papel dos organismos nacionais de promoção da igualdade pode ser decisivo a este respeito.
Em maio de 2015, a Comissão apresentou um relatório 10 sobre a aplicação da Diretiva que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres 11 no acesso a bens e serviços e seu fornecimento. O relatório concluiu que todos os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para transpor a diretiva e estabelecer os procedimentos e organismos tendo em vista a sua aplicação, e que o principal desafio consiste em determinar de que forma os Estados-Membros garantem que as suas autoridades administrativas e judiciais e os organismos de promoção da igualdade proporcionam, de forma sistemática, uma proteção cabal às vítimas na prática.
Em dezembro de 2015, a Comissão publicou a lista de ações para promover a igualdade das pessoas LGBTI 12 .
A Comissão apoia a igualdade de tratamento dos ciganos, a maior minoria étnica na UE.
Em 2013, na sequência de uma iniciativa da Comissão, o Conselho adotou uma recomendação relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos nos Estados-Membros
13
.
A Comissão publicou relatórios de avaliação anual sobre a aplicação do quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos 14 com base nas informações prestadas por cada Estado-Membro, ONG, organizações internacionais e Agência da UE para os Direitos Fundamentais (FRA).
3.2.Evolução da jurisprudência
Em três acórdãos, o Tribunal de Justiça interpretou a Diretiva Igualdade no Emprego como aplicável à proibição de discriminação com base na orientação sexual e ao conceito de deficiência.
No acórdão Accept
15
, o Tribunal de Justiça considerou que a declaração pública do principal dirigente de um clube de futebol de que nunca contrataria um jogador homossexual poderia produzir uma prova prima facie de discriminação com base na orientação sexual.
Para inverter esta presunção, o clube de futebol, enquanto entidade empregadora, não estava obrigado a demonstrar que recrutara pessoas com uma determinada orientação sexual, uma vez que essa exigência seria suscetível de violar o direito ao respeito pela vida privada, mas podia referir, por exemplo, disposições em matéria de igualdade no que respeita à sua política de recrutamento, ou ter-se claramente demarcado das declarações.
No acórdão Kaltoft 16 , o Tribunal de Justiça recusou admitir que o direito da União podia ser interpretado no sentido de que consagra um princípio geral de não discriminação em razão da obesidade no que se refere ao emprego e à atividade profissional. No entanto, o conceito de deficiência na Diretiva Igualdade no Emprego deve ser interpretado no sentido de que a obesidade de um trabalhador constitui uma «deficiência», sempre que implicar uma limitação resultante, nomeadamente, de incapacidades físicas, mentais ou psicológicas duradouras que, em interação com diversas barreiras, podem obstar à participação plena e efetiva da pessoa em questão na vida profissional em condições de igualdade com os outros trabalhadores.
Além disso, no acórdão Nikolova 17 , o Tribunal de Justiça declarou que a proibição de discriminação em razão da origem étnica na Diretiva Igualdade Racial pode proteger um recorrente que não é de origem cigana, quando a medida em causa afetar as pessoas de origem cigana e outras pessoas que também residam na mesma área e que sejam afetadas pela medida.
4.Cidadania da União (artigo 20.º, n.º 1, TFUE)
4.1.Introdução
O artigo 20.º do TFUE prevê que é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui. Se bem que incumba a cada Estado-Membro definir as condições de aquisição e perda da nacionalidade, no respeito pelo direito da União 18 , a atribuição da nacionalidade de um Estado-Membro implica igualmente a concessão da cidadania da UE e os direitos que lhe são inerentes, que podem ser exercidos em toda a União. Por conseguinte, a Comissão considera que os Estados-Membros devem fazer uso da sua prerrogativa de conceder a cidadania num espírito de cooperação leal, que os tratados exigem.
Neste contexto, a Comissão analisou os regimes nacionais aplicáveis a «investidores», os quais, em troca de investimento, concedem direitos de cidadania aos nacionais de países terceiros. A maioria dos Estados-Membros adota regimes que permitem aos investidores não nacionais da UE residir no seu território.
A Comissão interveio junto de um Estado-Membro, que havia concedido cidadania a investidores apenas em troca de investimento. O Estado-Membro alterou o seu regime de modo a incluir um requisito de residência efetiva de um ano antes da obtenção da cidadania 19 . A Comissão tem vindo a entabular um diálogo com outro Estado-Membro que concede cidadania em troca apenas de investimento.
No período de referência, a Comissão analisou 14 queixas, 56 cartas/pedidos individuais,
23 perguntas e 7 petições do Parlamento Europeu neste domínio, sobretudo no que diz respeito a informações sobre as condições de obtenção da nacionalidade de um EstadoMembro e sobre a natureza da cidadania da UE. Estava igualmente em causa a forma como os Estados-Membros devem exercer a sua competência para conceder a nacionalidade, no respeito pelo direito da União.
4.2.Evolução da jurisprudência
No acórdão Alokpa 20 , o Tribunal declarou que os nacionais de um país terceiro que tenham a seu cargo um cidadão da União que é menor podem residir com os seus filhos no EstadoMembro de acolhimento, nos termos do artigo 20.º do TFUE, se a recusa do direito de residência privar esse cidadão da UE do gozo dos direitos conferidos pelo estatuto de cidadania da UE.
5.Direito de circular e permanecer livremente no território dos EstadosMembros [Artigos 20.º, n.º 2, alínea a), e 21.º do TFUE]
5.1.Introdução
Nos termos dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a), e 21.º do TFUE, qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.
A maioria dos cidadãos considera tal direito como uma das principais vantagens da adesão à UE 21 . A maioria absoluta dos europeus em todos os Estados-Membros da UE considera que a livre circulação de pessoas no espaço da UE traz vantagens generalizadas para a economia dos seus países 22 .
Em 2015, mais de 15 milhões de cidadãos da UE viviam ou trabalhavam num país da UE diferente do país de origem. Um número muito superior de cidadãos da UE efetuou visitas temporárias a outros Estados-Membros para férias, visitas a amigos e família e por trabalho.
No período de referência, a Comissão analisou 613 queixas de cidadãos, 309 cartas/pedidos individuais, 75 perguntas e 46 petições do Parlamento Europeu sobre o exercício do direito à livre circulação. Muitas diziam respeito ao direito de entrada e residência de familiares de cidadãos da UE que são nacionais de países terceiros (condições de emissão de vistos e autorizações de residência, formalidades adicionais) e às condições em que os cidadãos da União podem exercer o direito à livre circulação.
Os cidadãos da UE em situação de mobilidade que se vejam confrontados com casos de má aplicação do direito da UE podem obter ajuda do serviço SOLVIT 23 , que foi criado para reagir rapidamente e encontrar soluções a nível nacional. De 2013 a 2015, o serviço SOLVIT tratou 979 casos em matéria de livre circulação de pessoas 24 .
Os cidadãos da UE podem igualmente dirigir-se ao portal do Centro de Contacto Europe Direct da Comissão 25 , que presta aos cidadãos europeus informações gerais sobre a UE e aconselhamento sobre os direitos dos cidadãos da União. Durante o período de referência, o CCED recebeu um total de 14 549 pedidos de informação sobre a livre circulação de pessoas.
5.2.Evolução da jurisprudência
O Tribunal de Justiça interpretou o direito de livre circulação em vários dos seus últimos acórdãos. Em especial, esclareceu de que forma o direito de livre circulação se aplica a determinados casos que envolvem cidadãos da UE economicamente inativos, cidadãos da UE que procuram emprego e familiares de cidadãos da UE de países terceiros.
5.2.1 O acesso a prestações e/ou assistência social por parte de cidadãos da UE economicamente inativos
O Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Brey 26 , que o direito da União não se opõe a legislação nacional que determine conceder prestações a título de assistência social a um cidadão da União economicamente inativo, desde que preencha os requisitos para dispor de um direito de residência legal no EstadoMembro de acolhimento estabelecidos na Diretiva Livre Circulação 27 . No entanto, a diretiva exige que os Estados-Membros demonstrem uma certa solidariedade financeira, nomeadamente em caso de dificuldades temporárias e, por conseguinte, não recusem automaticamente a concessão de prestações de assistência social a cidadãos da UE que se deparem com dificuldades temporárias mas residam legalmente noutro Estado-Membro. O Estado-Membro de acolhimento deve ter em conta todas as circunstâncias do caso concreto para apreciar se o cidadão da União economicamente inativo se tornou uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social.
No acórdão Dano 28 , o Tribunal apreciou o caso de um cidadão da União economicamente inativo que não preenchia as condições estabelecidas na Diretiva Livre Circulação (dispor de recursos suficientes) para poder reclamar um direito de residência aquando da sua chegada ao território do Estado-Membro de acolhimento. O Tribunal de Justiça declarou que a legislação nacional que proíbe a concessão de prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo que constituem prestações de assistência social aos nacionais de outros EstadosMembros nessa situação respeita o direito da União. A fim de determinar se um cidadão da União economicamente inativo dispõe de recursos suficientes, há que efetuar um exame concreto da situação económica de cada interessado, sem atender às prestações sociais pedidas.
5.2.2 Acesso à assistência social de candidatos a emprego
No acórdão Alimanovic 29 , o Tribunal de Justiça declarou que os candidatos a emprego de um Estado-Membro que trabalhem noutro Estado-Membro por um período inferior a um ano e procurem, em vão, trabalho nos seis meses seguintes, mantêm o seu estatuto de trabalhador assalariado durante um período não inferior a seis meses – durante o qual beneficiam de igualdade de tratamento e do direito a prestações de assistência social. Após esse período, o Estado-Membro de acolhimento pode retirar essas prestações, sem uma análise individual.
No acórdão Garcia-Nieto 30 , o Tribunal esclareceu que os candidatos a emprego de outros Estados-Membros podem ser excluídos do direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de procura de emprego, sem uma análise individual, a menos que tenham anteriormente trabalhado no Estado-Membro de acolhimento (pessoas à procura do primeiro emprego).
5.2.3 Residência de familiares de cidadãos da UE que são nacionais de países terceiros no Estado-Membro de acolhimento
O Tribunal de Justiça clarificou aspetos específicos do direito de residência dos nacionais de países terceiros que são familiares de cidadãos da União no Estado-Membro de acolhimento.
No acórdão Alokpa 31 , o Tribunal declarou que os nacionais de um país terceiro que tenham a seu cargo um cidadão da União que é menor podem residir com os seus filhos no EstadoMembro de acolhimento, nos termos do artigo 21.º do TFUE, na medida em que o cidadão preencha os requisitos estabelecidos na Diretiva Livre Circulação.
No acórdão McCarthy 32 , o Tribunal de Justiça declarou que um Estado-Membro não pode exigir que os nacionais de países terceiros familiares de um cidadão da União titulares de um cartão de residência emitido por outro Estado-Membro 33 devam primeiro obter um visto de entrada no seu território.
5.2.4 Residência dos familiares de um cidadão da UE nacionais de países terceiros no Estado-Membro da nacionalidade desse cidadão da UE
O Tribunal de Justiça precisou as condições em que os familiares de cidadãos da UE podem beneficiar de um direito de residência derivado nos Estados-Membros da nacionalidade dos cidadãos quando estes regressam com o seu familiar após terem efetivamente exercido o direito à livre circulação.
No acórdão S e G 34 , o Tribunal de Justiça declarou que os cidadãos da UE que residem no Estado-Membro da sua nacionalidade, mas se deslocam regularmente por razões de trabalho para outro Estado-Membro são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 45.º do TFUE e, por conseguinte, exercem o direito de livre circulação dos trabalhadores. Um membro da família adquire um direito de residência derivado no Estado-Membro de origem de um cidadão da União que resida nesse Estado-Membro, mas que se desloque regularmente para outro Estado-Membro, se a recusa de conceder esse direito desencorajar o cidadão da UE que se desloca diariamente entre o domicílio e o local de trabalho de exercer efetivamente o direito à livre circulação na qualidade de trabalhador.
No acórdão O e B 35 , o Tribunal de Justiça decidiu que, sempre que os cidadãos exercem o direito de livre circulação nos termos do artigo 21.º do TFUE, a sua «residência efetiva» no Estado-Membro de acolhimento cria no seu regresso um direito de residência derivado (com base no artigo 21.º do TFUE) a favor do nacional de um país terceiro com quem vivia na qualidade de membro da família. Em princípio, isto acontece quando o cidadão da UE e os nacionais de países terceiros seus familiares residiram no Estado-Membro de acolhimento durante, pelo menos, três meses, em conformidade com as condições estabelecidas na Diretiva Livre Circulação 36 e, ao fazê-lo, criaram ou reforçaram a sua vida familiar nesse país.
5.2.5 Residência de antigos membros da família de cidadãos da UE
O Tribunal de Justiça também se pronunciou sobre casos de divórcio entre um cidadão da UE e um nacional de um país terceiro que tenham residido num Estado-Membro. No acórdão Singh 37 , um cidadão da União deixou o Estado-Membro de acolhimento antes do início da ação de divórcio, enquanto o cônjuge nacional de um país terceiro permaneceu no EstadoMembro de acolhimento. O Tribunal de Justiça declarou que este último mantinha o direito de residência apenas quando este já existia à data do início do processo de divórcio. Esta interpretação foi confirmada no acórdão NA 38 .
5.2.6 Recusa de reconhecimento de nomes de cidadãos da UE em situação de mobilidade
No acórdão Bogendorff von Wolffersdorff 39 , o Tribunal de Justiça considerou que a recusa, por parte das autoridades alemãs, em reconhecer nomes e apelidos livremente escolhidos, adquiridos legalmente no Reino Unido por uma pessoa com dupla nacionalidade germanobritânica, mas que incluem elementos nobiliárquicos, constitui uma restrição à liberdade de circulação e permanência em toda a UE. No entanto, o Tribunal de Justiça declarou que a restrição pode ser justificada por razões ligadas à ordem pública nesse caso, se for adequado e necessário para garantir o respeito do princípio da igualdade perante a lei (na Alemanha), e desde que fornecidas orientações pormenorizadas que auxiliem o tribunal nacional a ponderar os diversos elementos de direito e de facto.
5.3.Ação da Comissão
5.3.1 Apoio aos Estados-Membros e aos cidadãos
A Comissão desenvolveu vários instrumentos para informar os cidadãos e as autoridades nacionais sobre os direitos de livre circulação e a forma de os aplicar corretamente. Concretamente, a Comissão está em vias de lançar um instrumento de aprendizagem em linha para ajudar as administrações nacionais que contactam com os cidadãos da UE a compreender e aplicar melhor as normas de livre circulação 40 .
Em 2014, a Comissão adotou uma Comunicação, Ajudar as autoridades nacionais a reprimirem os abusos do direito à livre circulação, 41 e um Manual sobre os casamentos de conveniência entre cidadãos da UE e nacionais de países terceiros no quadro da legislação da UE em matéria de livre circulação dos cidadãos da União 42 , cujo principal objetivo era ajudar as autoridades nacionais a lutar contra potenciais abusos do direito à livre circulação.
A Comissão prosseguiu também os seus trabalhos com os peritos dos Estados-Membros no seu grupo de peritos em matéria de direito à livre circulação de pessoas, a fim de identificar dificuldades e clarificar questões de interpretação do direito da União sobre a livre circulação dos cidadãos da UE, bem como de partilhar informações sobre abusos e fraudes e proceder ao intercâmbio de boas práticas.
Em 2013 e 2014, dois estudos avaliaram o processo de aplicação, no terreno, das normas de livre circulação da UE e o seu impacto a nível local 43 , tendo sido realizada uma conferência, em fevereiro de 2014, para debater o impacto da mobilidade na UE a nível local e promover o intercâmbio de boas práticas 44 .
Em novembro de 2013, a Comissão adotou uma Comunicação intitulada Livre circulação dos cidadãos da UE e das suas famílias: cinco medidas para fazer a diferença , 45 que explica os direitos e obrigações inerentes à livre circulação, estabelece as condições e limitações ao abrigo da legislação da UE e dá resposta às preocupações suscitadas por alguns EstadosMembros. As «cinco medidas» destinam-se a ajudar os Estados-Membros e as autoridades locais a tirarem partido da legislação e dos instrumentos em vigor e, nomeadamente, a utilizar plenamente os fundos estruturais e de investimento da UE.
Em 2013, a Comissão publicou informações acessíveis neste domínio em Liberdade de circulação e residência na Europa: Guia dos direitos dos cidadãos da União Europeia 46 .
5.3.2 Questões relacionadas com a aplicação dos direitos de livre circulação
A Comissão continuou a assegurar ativamente a transposição efetiva dos direitos de livre circulação por todos os Estados-Membros. Identificou e suscitou uma série de questões, a grande maioria das quais os Estados-Membros clarificou ou resolveu alterando a sua legislação ou comprometendo-se a fazê-lo.
Até ao final de 2013, a Comissão havia encerrado processos de infração contra quatro Estados-Membros 47 . Em 2014 e 2015, outros cinco 48 adotaram nova legislação. A Comissão mantém o diálogo com esses países a fim de assegurar que as questões pendentes são adequadamente abordadas.
As principais questões suscitadas nos processo diziam respeito aos direitos de entrada e de residência dos familiares de cidadãos da União que são nacionais de países terceiros, incluindo cônjuges ou parceiros do mesmo sexo 49 , nomeadamente às condições de emissão de vistos e títulos de residência para familiares nacionais de países terceiros e às garantias materiais e processuais contra a expulsão de cidadãos da UE.
A Comissão prosseguiu os seus esforços para defender os direitos dos cidadãos da UE à não discriminação e para eliminar obstáculos à livre circulação em casos relacionados com o reconhecimento, num Estado-Membro, de nomes pessoais, atribuídos ou alterados nos termos do direito de outro Estado-Membro. Em 2014, a Bélgica adotou uma nova lei que altera o Código Civil em resposta às questões suscitadas pela Comissão, permitindo aos pais darem a um filho recém-nascido ou adotado o apelido do pai ou da mãe, ou de ambos.
A Comissão continua a acompanhar a aplicação das normas de livre circulação e colabora com os Estados-Membros em causa para resolver as questões pendentes.
5.3.3 Outras medidas ou iniciativas da Comissão para facilitar o exercício dos direitos de livre circulação 50
(a)Facilitar a livre circulação de documentos públicos
Os europeus que vivem noutro país da UE ou simplesmente pretendem beneficiar de um direito ou cumprir uma obrigação noutro país da UE podem ter de apresentar um documento público. No seguimento de uma proposta 51 de 2013 da Comissão, foi adotado, em 2016, o Regulamento (UE) 2016/1191 com o objetivo de melhorar a livre circulação de documentos públicos.
(b)Tornar mais fácil a vida das famílias transnacionais
O Regulamento Sucessões 52 , adotado em 2012, aplicável a partir de 17 de agosto de 2015, simplifica as sucessões internacionais (ou seja, as sucessões com elementos transnacionais: por exemplo, a situação de um falecido que residia num país que não o seu de origem ou tinha propriedades em vários países ou cujos herdeiros residem num país diferente). O regulamento determina o Estado-Membro competente para proceder à sucessão, à lei nacional aplicável, ao reconhecimento e à execução das decisões em toda a União Europeia através do certificado sucessório europeu. Em 2014, a Comissão adotou um regulamento 53 que executa o Regulamento Sucessões, mediante o estabelecimento de vários formulários, em particular o formulário do certificado sucessório europeu.
Em matéria de divórcio e de separação judicial, o regulamento que determina quais as normas nacionais aplicáveis a um divórcio internacional ou separação judicial 54 aplica-se agora em 16 Estados-Membros. O regulamento foi adotado em 2010, no contexto de uma cooperação reforçada entre 14 Estados-Membros 55 . A Lituânia aderiu depois de 2014 56 e a Grécia a partir de 2015 57 . Os cidadãos que vivem nestes 16 Estados-Membros podem decidir se a lei aplicável ao seu divórcio ou separação judicial deve ser a lei do país onde habitualmente residem ou onde tiveram a sua última residência habitual ou a do país de nacionalidade de um dos cônjuges ou a do país em que o processo de divórcio ou separação judicial está a correr.
Em matéria matrimonial e de responsabilidade parental, a Comissão adotou, em 2014, um relatório de avaliação sobre a aplicação do Regulamento Bruxelas II-A 58 , após quase 10 anos de aplicação. A Comissão deu-lhe seguimento ao propor, em 30 de junho de 2016, as alterações ao Regulamento Bruxelas II-A a fim de melhorar as normas da União que protegem as crianças no contexto de litígios relativos à responsabilidade parental com incidência transnacional no domínio do direito de guarda e do direito de visita e do rapto parental. As revisões propostas deverão reduzir os custos e introduzir normas mais claras para tornar os processos mais eficazes 59 . A Comissão publicou igualmente uma versão atualizada do guia prático para os cidadãos e profissionais da justiça sobre a aplicação desse regulamento, que determina quais os tribunais dos Estados-Membros competentes em matéria de divórcio, separação judicial ou anulação do casamento, bem como de responsabilidade parental, nomeadamente direitos de guarda e de visita e rapto parental, em situações transnacionais 60 .
Sobre a mediação familiar, a Comissão lançou, em 2015, no Portal Europeu da Justiça, uma secção dedicada à mediação familiar transnacional. O objetivo da presente secção consiste em promover o recurso à mediação.
(c)Tornar mais eficaz o exercício dos direitos de livre circulação por parte dos trabalhadores
Em abril de 2014, foi adotada uma diretiva que visa melhorar a aplicação dos direitos dos trabalhadores 61 , na sequência de uma proposta apresentada pela Comissão em abril de 2013 62 . Os Estados-Membros são obrigados a assegurar a nível nacional a existência de um ou mais organismos responsáveis por aconselhar e prestar apoio e assistência aos trabalhadores migrantes da UE, incluindo candidatos a emprego, tendo em vista o exercício dos seus direitos. Os Estados-Membros podem igualmente alargar a competência desses organismos a todos os cidadãos da UE que exercerem o direito à livre circulação. Visa igualmente melhorar a acessibilidade a informações completas e atualizadas a nível nacional e da UE sobre os direitos dos trabalhadores em situação de mobilidade.
Também em abril de 2014, a adoção da diretiva relativa à transferibilidade de direitos a pensão complementar 63 constituiu uma etapa importante para a salvaguarda dos direitos a pensão complementar das pessoas que exercem o direito à livre circulação.
Na sequência de uma proposta da Comissão 64 , foi adotado o novo Regulamento EURES, em abril de 2016 65 . O objetivo é proporcionar aos trabalhadores e empregadores um acesso fácil a todas as ofertas de emprego, pedidos de emprego e CV em linha na UE (Portal EURES), informações claras sobre onde e como encontrar trabalho noutros países da UE, bem como serviços mínimos de apoio à procura de emprego. Visa também melhorar a troca de informações entre os Estados-Membros acerca da escassez e dos excedentes de mão-de-obra a fim de apoiar a coordenação das atividades de correspondência intra-UE.
A diretiva respeitante à execução da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores 66 prevê instrumentos novos e reforçados para combater e sancionar a evasão às normas aplicáveis, à fraude e aos abusos. Aborda problemas causados por algumas empresas e reforça a capacidade dos Estados-Membros de controlar as condições de trabalho e executar as normas aplicáveis. Em 8 de março de 2016, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva que altera a diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores 67 , a fim de facilitar a prestação de serviços a nível transnacional num clima de concorrência leal e de respeito pelos direitos dos trabalhadores destacados que trabalham num Estado-Membro e são enviados para outro Estado-Membro pela entidade patronal, garantindo, especificamente, salários justos e condições equitativas entre as empresas que destacam os trabalhadores e as empresas estabelecidas no país de acolhimento.
Com base numa proposta da Comissão
68
, foi criada uma Plataforma Europeia
69
para combater o trabalho não declarado nas suas diversas formas e o trabalho falsamente declarado relacionado com o trabalho não declarado, incluindo o falso trabalho por conta própria.
A plataforma foi lançada em 27 de maio de 2016. As suas atividades podem incluir o desenvolvimento de definições partilhadas e de conceitos comuns, intercâmbio de boas práticas assentes em dados factuais, aprendizagem mútua, intercâmbio de pessoal e inspeções conjuntas a nível transnacional.
6.O direito de eleger e ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições municipais [artigos 20.º, n.º 2, alínea b),
e 22.º do TFUE]
6.1.Introdução
Nos termos dos artigos 20.º, n.º 2, alínea b), e 22.º do TFUE, qualquer cidadão da União residente num Estado-Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições municipais do Estado-Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.
A Comissão respondeu a 32 queixas, 71 cartas/pedidos individuais, 58 perguntas e 13 petições do Parlamento Europeu sobre estas questões, principalmente no que se refere à «privação do direito de voto» e aos direitos das pessoas com deficiência. A «privação do direito de voto», neste contexto, resulta da decisão de alguns Estados-Membros de privarem os seus cidadãos do direito de voto nas eleições nacionais após terem residido no estrangeiro, incluindo num outro Estado-Membro, durante um determinado período. Consequentemente, estes cidadãos não podem participar em quaisquer eleições nacionais, quer no país de origem, quer no Estado-Membro de residência.
6.2.Evolução da jurisprudência
No acórdão Delvigne 70 , o Tribunal foi chamado a analisar se era contrário ao direito europeu que um cidadão francês condenado por um crime grave fosse permanentemente privado do seu direito de voto nas eleições europeias. O acórdão baseava-se em jurisprudência anterior, em especial o acórdão Eman e Sevinge 71 , que estabelecia que compete aos Estados-Membros determinar o direito de voto, devendo respeitar o direito da UE, incluindo os seus princípios gerais, ao fazê-lo. O Tribunal de Justiça esclareceu que as normas nacionais que regulam o processo eleitoral europeu devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais, incluindo o seu artigo 39.º, n.º 2, que garante o direito do voto dos cidadãos da UE nas eleições europeias. Declarou que, no caso em apreço, a recusa de direitos cívicos era proporcionada, tendo em conta a gravidade do crime e o facto de o direito francês permitir aos cidadãos solicitar o restabelecimento dos seus direitos de voto, e, por conseguinte, válida.
6.3.Evolução no domínio dos direitos de voto e as medidas adotadas pela Comissão
No período de referência, registaram-se desenvolvimentos importantes no que respeita ao direito de voto e à elegibilidade nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
6.3.1 Promover o sistema de «candidatos de primeira linha» para a presidência da Comissão e enfrentar as consequências da privação do direito de voto
Em 12 de março de 2013, a Comissão emitiu uma Recomendação sobre o reforço da realização democrática e eficaz das eleições para o Parlamento Europeu, 72 no contexto do Tratado de Lisboa, que reforçou o papel do Parlamento em relação à Comissão. 73 Incentivou os partidos políticos europeus a designar candidatos para o cargo de Presidente da Comissão.
Dois meses antes das eleições do Parlamento Europeu de 2014, a Comissão apresentou um relatório preliminar 74 sobre a aplicação da sua recomendação, revendo a sua recomendação de que os partidos políticos europeus e nacionais identifiquem, antes das eleições, o seu candidato para o cargo de Presidente da Comissão e deem informações sobre o programa do seu candidato e observando que seis partidos políticos europeus haviam dado seguimento à recomendação.
Paralelamente, a Comissão prosseguiu os trabalhos com os peritos dos Estados-Membros no seu grupo de peritos sobre os direitos eleitorais , a fim de assegurar o bom desenrolar das eleições de 2014 para o Parlamento Europeu, em especial através do intercâmbio de dados e do desenvolvimento de instrumentos destinados a prevenir a dupla votação dos cidadãos da UE nestas eleições.
O Relatório sobre as eleições de 2014 para o Parlamento Europeu 75 salientou que a relação direta entre os resultados das eleições e a escolha do Presidente da Comissão contribuiu para reforçar a legitimidade democrática da nova Comissão.
Em 11 de novembro de 2015, o Parlamento propôs uma iniciativa 76 legislativa para integrar o sistema dos candidatos «cabeças-de-lista» (Spitzenkandidaten) na legislação eleitoral europeia.
Em janeiro de 2014, a Comissão adotou uma Recomendação sobre as formas de enfrentar as consequências da privação do direito de voto dos cidadãos da União que exercem o seu direito de livre circulação. 77
6.3.2 Questões sobre a aplicação do direito de eleger e de ser eleito
Para garantir que os cidadãos não nacionais da UE podem fundar ou filiar-se em partidos políticos no Estado-Membro de acolhimento, a Comissão prosseguiu os seus processos de infração contra sete Estados-Membros que não o permitiam. Em três casos, os processos foram encerrados depois de os Estados-Membros fornecerem esclarecimentos satisfatórios sobre o enquadramento jurídico em vigor 78 ou adotarem nova legislação 79 . Estão em curso processos contra quatro Estados-Membros 80 .
7.Direito à proteção das autoridades diplomáticas e consulares [artigos 20.º, n.º 2, alínea c), e 23.º do TFUE]
7.1.Introdução
Ao abrigo dos artigos 20.º, n.º 2, alínea c), e 23.º do TFUE, qualquer cidadão da União beneficia, no território de países terceiros em que o Estado-Membro de que é nacional não se encontre representado, de proteção por parte das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Os cidadãos da UE têm menos consciência deste direito do que de outros direitos de cidadania da União 81 .
No período de referência, a Comissão respondeu a quatro queixas, dez cartas/pedidos individuais e três perguntas do Parlamento Europeu sobre este assunto. Os temas prendiam-se com a emissão de títulos de viagem provisórios para regressar ao seu país de origem ou com a ausência de proteção consular ou discriminação por parte das autoridades consulares.
7.2.Desenvolvimentos no domínio da proteção consular
Em 2015, o Conselho adotou uma diretiva para facilitar a proteção consular dos cidadãos da UE não representados no estrangeiro 82 que estabelece regras claras e juridicamente vinculativas sobre a cooperação e coordenação entre as autoridades consulares dos EstadosMembros, a fim de garantir que os cidadãos da UE não representados em países terceiros podem beneficiar de proteção consular não discriminatória de outros EstadosMembros. Os Estados-Membros têm até 1 de maio de 2018 para transpor esta diretiva.
Em 2015, a Comissão criou um grupo de peritos sobre a proteção consular para debater a aplicação do artigo 23.º do TFUE e da diretiva e proceder ao intercâmbio de boas práticas com os peritos dos Estados-Membros.
Foram negociados diversos acordos bilaterais 83 entre a UE e países terceiros que incluem cláusulas de consentimento que permitem aos cidadãos da UE não representados exercerem plenamente o direito a proteção consular não discriminatória,
8.Direito de dirigir petições ao Parlamento Europeu, direito de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu [artigos 20.º, n.º 2, alínea d), e 24.º, n.os 2, 3 e 4, do TFUE]
8.1.Introdução
Os artigos 20.º, n.º 2, alínea d), e 24.º, n.os 2, 3 e 4, do TFUE fazem referência a outros direitos que conferem aos cidadãos da UE a possibilidade de se dirigir às instituições da UE, incluindo o direito de petição ao Parlamento Europeu e o direito de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu. Todos os cidadãos da UE têm o direito de se dirigir por escrito a qualquer das instituições, organismos, serviços ou agências da UE numa das línguas oficiais 84 e de receber uma resposta redigida na mesma língua 85 .
8.2.Direito de petição ao Parlamento Europeu
Nos termos do artigo 24.º, n.º 2, do TFUE, os cidadãos da UE gozam do direito de petição ao Parlamento Europeu, em qualquer língua do Tratado, sobre questões relacionadas com a União Europeia que lhes digam respeito, e de obter uma resposta redigida na mesma língua. No primeiro semestre de 2016, a Comissão das Petições do Parlamento Europeu recebeu 779 petições. Em 2015, a Comissão das Petições do Parlamento Europeu recebeu 1400 petições, em comparação com 2714 em 2014 e 2891 em 2013. As questões mais comuns que são objeto de petições diziam respeito a questões de justiça e de direitos fundamentais, incluindo a cidadania da União e a livre circulação, seguidas de questões relacionadas com o ambiente e o mercado interno.
Está disponível, desde 2014, um «Portal das Petições» 86 que permite apresentar facilmente petições em linha. O portal permite também que os cidadãos demonstrem um apoio em linha a petições declaradas admissíveis. Este processo em linha reduziu o número de petições para metade, introduzindo as perguntas-filtro para proceder a um exame prévio dos pedidos de admissibilidade.
8.3.Direito de recorrer ao Provedor de Justiça
Nos termos do artigo 24.º, n.º 3, do TFUE, os cidadãos da UE têm o direito de se dirigir ao Provedor de Justiça Europeu, que trata das queixas dos cidadãos sobre as instituições, organismos e agências da UE. Os problemas vão desde litígios contratuais e violações dos direitos fundamentais, até à falta de transparência no processo de tomada de decisão e recusa de acesso a documentos.
Durante o período abrangido, o Provedor de Justiça registou 6 506 queixas e deu início a 953 processos. Nestes três anos, a maioria das queixas diziam respeito a alegadas faltas de transparência. A conformidade com as sugestões do Provedor de Justiça aumentou de 80 % em 2013 para 90 % em 2014. O Gabinete do Provedor de Justiça ajudou mais de 63 300 cidadãos em três anos, através da abertura de inquéritos, da resposta a pedidos de informação ou de aconselhamento no seu guia interativo em linha.
O principal trabalho de tratamento de queixas foi complementado em 2013-2014 por inquéritos de iniciativa estratégicos, destinados a beneficiar o maior número possível de cidadãos, examinando questões que parecem ser de natureza sistémica e não pontual.
Os inquéritos analisaram o funcionamento da Iniciativa de Cidadania Europeia (2013), a transparência das negociações sobre a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (2014) e a transparência nos trílogos (2015), etc.
9.Iniciativa de cidadania europeia (artigo 24.º do TFUE; artigo 11.º, n.º 4,
do TUE)
Nos termos do artigo 11º, n.º 4, do Tratado da União Europeia (TUE), aplicado pelo Regulamento n.º 211/2011/UE, um milhão, ou mais, de cidadãos da União, nacionais de pelo menos sete Estados-Membros, podem tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia a, no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias nas quais esses cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados.
Desde a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 211/2011, foram lançadas 36 iniciativas 87 sobre uma série de questões e foram recolhidas cerca de seis milhões de declarações de apoio pelos organizadores. Três das iniciativas conseguiram atingir o limiar de um milhão de assinaturas:
A iniciativa Right2Water 88 insta à elaboração de legislação que proteja o direito dos seres humanos à água e ao saneamento e promova a provisão de água e saneamento como serviços públicos essenciais para todos. Numa comunicação de março de 2014 89 , a Comissão comprometeu-se a tomar uma série de medidas em resposta a pedidos dos organizadores;
A iniciativa «Um de Nós» 90 exorta a UE a pôr termo ao financiamento da investigação que envolve a destruição de embriões humanos. Em 28 de maio de 2014, a Comissão adotou uma comunicação 91 na qual afirmava não tencionar apresentar uma proposta legislativa, alegando que o atual quadro normativo da UE era considerado adequado; e
A iniciativa «Stop vivisection» (Fim à Vivissecção) 92 exorta à elaboração de legislação que ponha fim aos ensaios em animais. Em 3 de junho de 2015, a Comissão adotou uma comunicação 93 na qual se comprometeu a adotar várias medidas para eliminar progressivamente os ensaios em animais.
A Comissão procedeu a uma análise da aplicação do regulamento e, em 31 de março de 2015, adotou um relatório 94 que concluiu que o ICE está plenamente operacional. Reconhece que é possível melhorar a ferramenta a fim de a tornar mais fácil de utilizar e acessível aos cidadãos. A Comissão está empenhada em continuar a acompanhar e debater uma série de questões relacionadas com a ICE, em estreita cooperação e coordenação com os vários intervenientes e as instituições, e a melhorar este instrumento.
