COMISSÃO EUROPEIA

Estrasburgo, 15.12.2015

COM(2015) 673 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

A Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia e a gestão eficaz das fronteiras externas

I.    Introdução

A criação do espaço Schengen de livre circulação sem fronteiras internas constitui um marco histórico que continua a ser emblemático dos valores europeus que derrubaram muros e uniram um continente inteiro. A rapidez com que as pessoas, os bens e os serviços podem atravessar as fronteiras dos Estados-Membros contribui igualmente para reforçar a nossa competitividade enquanto maior espaço económico do mundo, criando emprego e promovendo o crescimento. No entanto, a decisão de partilhar um espaço interno de livre de circulação acarreta uma responsabilidade partilhada de instituir normas rigorosas e coerentes em termos da gestão das fronteiras e da segurança nas fronteiras externas. Com efeito, só poderemos ter um espaço Schengen sem fronteiras internas se conseguirmos garantir a segurança e a proteção efetiva das fronteiras externas.

A confiança depositada pelos cidadãos na nossa capacidade coletiva de gerir as fronteiras externas comuns foi posta à prova pelos acontecimentos deste ano e, em especial, pelo aumento sem precedentes dos fluxos de migrantes e de refugiados. A crise veio revelar a existência de deficiências e lacunas nos mecanismos de gestão das fronteiras, que se revelaram insuficientes para garantir a eficácia e a gestão integrada das fronteiras. Alguns Estados-Membros não conseguiram assegurar um controlo eficaz das fronteiras nem a identificação e o registo dos migrantes em situação irregular. E a crise mostrou que as limitações da Frontex — insuficiência de recursos humanos e de equipamento, incapacidade de lançar e levar a cabo operações de regresso ou de gestão das fronteiras, bem como a inexistência de um mandato claro para realizar operações de busca e de salvamento — dificultaram a sua capacidade responder eficazmente à situação.

Entre janeiro e novembro de 2015, foram detetadas mais de 1,5 milhões de passagens ilegais das fronteiras 1 , o nível mais elevado de entradas na UE de que há registo 2 . Os nacionais de países terceiros puderam atravessar as fronteiras externas da UE de uma forma ilegal, tendo, em seguida, prosseguido viagem através do território da UE, sem terem sido inicialmente identificados, registados ou sujeitos a controlos de segurança adequados. As proporções que assumiram estes grandes movimentos migratórios secundários na UE comprometeram seriamente a coerência do espaço Schengen, levando alguns Estados-Membros a reintroduzir temporariamente os controlos nas suas fronteiras internas — uma situação que não pode, nem deve, perdurar a longo prazo. As preocupações em matéria de segurança desencadeadas pelos atentados terroristas deste ano e o fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros vieram ainda agravar mais a apreensão dos cidadãos.

Tornou-se cada vez mais claro que os problemas colocados por estes movimentos não podem ser tratados adequadamente pelos Estados-Membros a título individual, de uma forma descoordenada. Precisamos, a nível da União Europeia, de normas europeias e de um sistema unificado de responsabilidade partilhada em matéria de gestão das fronteiras externas.

A Agenda Europeia da Migração publicada pela Comissão Europeia em maio de 2015 3 identificou a necessidade de se passar para uma gestão partilhada das fronteiras externas, em conformidade com o objetivo de «Introduzir gradualmente um sistema integrado de gestão das fronteiras externas», enunciado no artigo 77.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No seu discurso sobre o estado da União, em setembro, o Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, anunciou que, até ao do final do ano, a Comissão iria apresentar medidas ambiciosas nesta matéria sob a forma de uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia plenamente operacional, o que foi subsequentemente confirmado no programa de trabalho da Comissão para 2016 4 .

Este objetivo foi igualmente anunciado pelo Parlamento Europeu 5 e subscrito nas orientações claras formuladas pelo Conselho Europeu em 23 de setembro e em 15 de outubro 6 .

A presente comunicação e as medidas que a acompanham definem uma política sólida e unificada para a gestão das fronteiras externas da UE, assente no princípio da responsabilidade partilhada. A implementação de um sistema integrado permanente de gestão das fronteiras deverá garantir que a União e os seus Estados-Membros estarão preparados para fazer face a situações excecionais nas fronteiras externas e aptos a reagir de forma eficaz e atempada, se for caso disso. Este sistema será apoiado por um mecanismo sólido de prevenção de crises que prevê o acompanhamento permanente das capacidades de cada Estado-Membro, através de uma análise de risco aprofundada e permanente.

Partilhamos, desde há vários anos, as vantagens de um espaço de livre circulação sem fronteiras internas. Chegou o momento de fazermos da gestão eficaz das fronteiras externas uma responsabilidade verdadeiramente comum. Chegou também o momento de dar um passo decisivo no sentido de criar um sistema integrado de gestão das fronteiras externas.

II.    Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia e princípio de responsabilidade partilhada

A Comissão propôs hoje o estabelecimento de uma verdadeira gestão integrada das fronteiras europeias, capaz de fazer face aos novos desafios e realidades políticas com que a UE se defronta, tanto no que se refere à migração como à segurança interna.

Será criada uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, que ficará encarregada de garantir a aplicação eficaz de normas comuns rigorosas em matéria de gestão das fronteiras e de prestar apoio operacional e de intervenção sempre que necessário para responder rapidamente a crises emergentes nas fronteiras externas. A Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia congregará a Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras instituída a partir da Frontex e as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelas fronteiras, que continuarão a assegurar a gestão corrente das fronteiras externas. As guardas costeiras nacionais farão igualmente parte da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia na medida em que exerçam funções de controlo marítimo das fronteiras. A responsabilidade da Agência em contribuir para a realização das operações de busca e salvamento será agora substancialmente reforçada.

A nova Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras (a seguir denominada «a Agência») desempenhará um papel fundamental no funcionamento de um sistema mais integrado de gestão das fronteiras. Será um centro com capacidades operacionais e competências especializadas incumbido de prestar apoio prático às autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras e de garantir o bom funcionamento do sistema. A proposta da Comissão prevê a adoção de um conjunto de medidas que permitam à Agência responder de forma eficaz aos desafios atuais, com base nas recomendações formuladas pelo conselho de administração da Frontex em novembro de 2015 7 .

Para ser eficaz, a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia deverá poder intervir em todas as fases da gestão das fronteiras. Em primeiro lugar, terão de ser definidas normas comuns que lhe permitam assegurar uma boa gestão das fronteiras e reagir em situações de crise. A integração das autoridades nacionais e da União na Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia permitirá que a melhoria constante das normas constitua uma parte fundamental do trabalho das autoridades da Guarda Europeia, incluindo das autoridades das guardas costeiras que realizam missões de controlo fronteiriço a todos os níveis. As autoridades nacionais competentes devem executar as suas tarefas normais respeitando essas normas, podendo uma intervenção forte da UE ajudar a assegurar a aplicação uniforme em todos os Estados-Membros. Em segundo lugar, é necessário um sistema capaz de detetar eventuais deficiências com bastante antecedência para que possam ser adotadas medidas corretivas. Em terceiro lugar, é essencial criar um sistema sólido e reativo que possa fazer face eficazmente a eventuais crises, sempre que for necessário. Em situações excecionais, a assistência a prestar aos Estados-Membros da primeira linha deve ser considerada uma responsabilidade a partilhar e a assumir conjuntamente pela UE e pelos Estados-Membros. A este respeito, a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia deve poder intervir sempre que, por quaisquer razões, os guardas de fronteiras nacionais dos Estados-Membros da primeira linha não estejam a lidar eficazmente com a situação com que estão confrontados.

III. Um sistema único de gestão integrada das fronteiras externas

1. Assegurar uma efetiva gestão integrada das fronteiras

A gestão integrada das fronteiras não se limita à realização de controlos nas fronteiras externas. Inclui a adoção de medidas em países terceiros, medidas com países terceiros vizinhos, bem como medidas no espaço de livre circulação, incluindo o repatriamento de migrantes em situação irregular, da UE para os respetivos países de origem. Para ser eficaz, a gestão das fronteiras depende igualmente de uma série de elementos, nomeadamente a realização periódica de análises de riscos rigorosas, uma melhor cooperação entre as agências, bem como a utilização de tecnologias de ponta.

O primeiro passo consiste em garantir que as regras comuns da UE em vigor são plena e eficazmente aplicadas. A aplicação destas regras é igualmente fundamental mesmo em circunstâncias normais em que não existe o risco do aumento da pressão, mas em que é igualmente necessário garantir a livre circulação.

Para assegurar um controlo permanente da gestão das fronteiras externas nos Estados-Membros, a Comissão propõe reforçar as obrigações de cooperação e de intercâmbio de informações entre a nova Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras e as autoridades nacionais. Concretamente, será criado no quadro da Agência um centro de acompanhamento e de análise de riscos para acompanhar os fluxos migratórios para a União Europeia, assim como no interior desta. O recurso a este instrumento será acompanhado da realização de análises de risco fiáveis e atualizadas. Passará a ser obrigatório utilizar o Modelo de Análise Comum e Integrada de Risco (CIRAM) desenvolvido pela Agência em estreita cooperação com os Estados-Membros.

Para apoiar o desenvolvimento de uma abordagem integrada e reforçar o controlo periódico da gestão das fronteiras externas pelos Estados-Membros, a Agência destacará agentes de ligação para determinados Estados-Membros, com base em análises de riscos e em consulta com o conselho de administração da Frontex. O facto de cooperarem com as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras (bem como com as guardas de fronteira que efetuam controlos fronteiriços) e de funcionarem como elo de ligação entre estas e a Agência faz com que os agentes de ligação estejam plenamente integrados no trabalho e nos sistemas de informação das autoridades nacionais, podendo assim garantir que a Agência é plenamente informada em tempo real. Cabe a estes agentes detetar eventuais falhas nos sistemas de gestão das fronteiras nacionais, bem como formular recomendações para lhes dar resposta. Tal contribuirá para se poder definir, de uma forma coordenada e proativa, as medidas de prevenção que são necessárias, bem como para evitar que as eventuais falhas se convertam em verdadeiros problemas.

Com vista a assegurar uma implementação eficaz da gestão integrada das fronteiras europeias, a Agência fará um levantamento das capacidades globais dos Estados-Membros, nomeadamente no que se refere à afetação de pessoal e de equipamento nas fronteiras externas. Para ajudar a identificar e corrigir as eventuais falhas, a Comissão propõe reformular significativamente o «teste de vulnerabilidade» da Agência (comparativamente com a situação atual da Frontex) transformando-o num mecanismo obrigatório de avaliação da vulnerabilidade. Este teste visa complementar o mecanismo de avaliação de Schengen 8 e assegurar que as necessidades específicas desses pontos da fronteira externa em situação de risco, nomeadamente uma pressão migratória desproporcionada, possam ser satisfeitas de forma adequada. As informações necessárias para proceder à avaliação da vulnerabilidade serão complementadas pelos agentes de ligação destacados, que irão comunicar os dados recolhidos graças ao seu trabalho no terreno.

Com base na avaliação dos recursos e equipamentos dos Estados-Membros, bem como dos seus planos de emergência, a Agência determinará se os Estados-Membros estão suficientemente preparados para enfrentar potenciais desafios e para identificar as eventuais falhas existentes. Em função dos resultados desta avaliação, a Agência decidirá, se for caso disso, adotar eventuais medidas corretivas necessárias para fazer face a problemas emergentes ou existentes. As decisões da Agência são vinculativas para o Estado-Membro em causa. Caso não sejam tomadas as medidas corretivas necessárias no prazo fixado pela Agência, a Comissão Europeia pode autorizá-la a tomar mais medidas, que podem incluir a mobilização de equipas da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia (ver infra).

2.Prevenção de crises e intervenção na fronteira externa

É importante evitar que a situação nas fronteiras externas se deteriore ao ponto de comprometer o funcionamento do espaço Schengen.

Caso se verifique uma pressão migratória excecional ou urgente, os Estados-Membros já podem atualmente solicitar a mobilização de recursos da Agência 9 . Podem solicitar a realização de operações conjuntas e de intervenções rápidas nas fronteiras, bem como a mobilização de equipas da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia para as apoiar.

No entanto, a crise dos refugiados veio revelar a existência de dois problemas fundamentais nas estruturas existentes. Trata-se do facto de a mobilização dos recursos da Agência depender, primeiramente, da vontade dos Estados-Membros de enviarem recursos para as fronteiras externas num dado momento, e de, em segundo lugar, depender da apresentação de um pedido formal por parte de um dos Estados-Membros da primeira linha. A estrutura e o mandato da nova Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia visam resolver estes dois problemas. Por um lado, esses problemas foram evidenciados nomeadamente no caso da Grécia: apesar de a Frontex ter solicitado aos EstadosMembros que destacassem 743 agentes para a fronteira externa grega, até à data só foram mobilizados 447. Por outro lado, e apesar dos vários apelos políticos nesse sentido, alguns EstadosMembros ainda não ativaram os mecanismos de intervenção disponíveis nas fronteiras, impedindo assim a Frontex de intervir.

Uma reserva de guardas de fronteira europeus

A Agência deve pois dispor, de forma direta e imediata, de um número suficiente de peritos bem qualificados com os perfis adequados, bem como do equipamento técnico apropriado. Atualmente, as contribuições para a Frontex em termos de recursos e de peritos são, em princípio, efetuadas a título voluntário. Esta situação, conjugada com a atual crise migratória, colocou recentemente a Frontex em situações difíceis, em que o equipamento e os peritos disponíveis não eram suficientes, o que a impediu de executar plenamente as suas tarefas operacionais. Estas falhas têm ser corrigidas.

Para assegurar que a Agência disponha das capacidades necessárias para executar as suas tarefas em situações de emergência, será constituída uma reserva de peritos rapidamente mobilizáveis, que formarão um corpo permanentemente à disposição da Agência. Enquanto organismo incumbido de executar a gestão integrada das fronteiras europeias, a Agência deverá poder recorrer a esta reserva em prazos muito curtos nas circunstâncias que exijam uma resposta imediata. Os Estados-Membros terão de disponibilizar, pelo menos, 1 500 guardas de fronteira, que possam ser mobilizados pela Agência para intervenções rápidas nas fronteiras no espaço de poucos dias. Do mesmo modo, a Agência deve dispor de uma reserva de equipamento técnico para a qual os Estados-Membros deverão disponibilizar, imediatamente após serem notificados, equipamento operacional adquirido a uma taxa de cofinanciamento de 90 % no âmbito de afetações adicionais para ações específicas 10 do Fundo para a Segurança Interna. Tal permitirá pôr termo à situação que se verifica atualmente em que os EstadosMembros da primeira linha não dispõem do equipamento essencial para recolher impressões digitais, que a Frontex não pode fornecer por depender, ela própria, da vontade dos Estados-Membros de disponibilizarem esse mesmo equipamento.

Direito de intervenção

Em situações de emergência, a Agência deve poder intervir para assegurar a adoção no terreno de medidas adequadas, mesmo nos casos em que o Estado-Membro em questão não tenha solicitado ajuda ou não considere necessária uma intervenção adicional.

Por um lado, essas medidas poderão ser necessárias devido a um aumento desproporcionado da pressão migratória a que esteja sujeito esse ponto de fronteira externa nos casos em que as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância (e as guardas costeiras que efetuem missões de controlo fronteiriço) não tenham capacidade para fazer face à situação de crise. Por outro lado, a necessidade de uma intervenção urgente num determinado ponto da fronteira externa pode resultar de eventuais falhas no sistema de gestão das fronteiras de um Estado-Membro que já tenham sido identificadas pela Agência no âmbito de uma avaliação da vulnerabilidade e relativamente às quais já havia recomendado medidas corretivas, que o Estado-Membro em causa não implementou nos prazos fixados.

Sempre que sejam detetadas falhas e a fim de tomar atempadamente medidas corretivas e prevenir situações de crise, a Agência deverá, numa primeira fase, ser habilitada a recomendar aos EstadosMembros o lançamento de operações conjuntas ou de intervenções rápidas nas fronteiras.

Nos casos em que as falhas não sejam resolvidas e as medidas tomadas a nível nacional não sejam satisfatórias, a Comissão poderá adotar uma decisão de execução que determine que a situação num determinado ponto das fronteiras externas requer intervenção urgente e confiar à Agência a execução das medidas operacionais adequadas. Desta forma, a Agência pode intervir imediatamente em situações de crise, mobilizando para as fronteiras externas equipas da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia.

Implementação do sistema de pontos de registo e triagem (hotspots) e colaboração com países terceiros.

A criação de um sistema de pontos de registo e triagem (hotspots), previsto inicialmente pela Agenda Europeia de Migração, será uma das tarefas fundamentais da Agência, a qual deverá poder mobilizar equipas da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia no âmbito das equipas responsáveis pela gestão da migração nas zonas dos hotspots.

Além disso, a proposta da Comissão prevê o reforço do papel da Agência no que respeita à cooperação com países terceiros sempre que seja possível coordenar a cooperação operacional entre os Estados-Membros e os países terceiros vizinhos em matéria de gestão de fronteiras, incluindo através do destacamento de agentes de ligação para países terceiros ou do lançamento de operações conjuntas no território da União ou de países terceiros. Tal deverá permitir, designadamente, fazer face à situação que atualmente se verifica no tocante à cooperação com os países dos Balcãs Ocidentais, pois, não obstante o acordo desses países, a Frontex não tem condições para prestar assistência operacional, na medida em que não possui mandato para enviar equipas da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia para países como a Sérvia ou a antiga República jugoslava da Macedónia.

3.Funções da Guarda Costeira

A Guarda Costeira desempenha um papel primordial para garantir a segurança das fronteiras marítimas e as operações de salvamento no mar. A crise atual veio demonstrar que é necessária uma resposta mais coordenada entre as agências competentes da União e o vasto leque de autoridades nacionais que exercem funções da guarda costeira. Com uma melhor coordenação, será possível fazer face mais eficazmente às crises no mar e auxiliar as referidas autoridades a trabalhar com maior eficácia. Deverá ser assegurada uma melhor coordenação e partilha dos recursos para exercer as funções de guarda costeira pertinentes a nível da UE.

Existem atualmente nos Estados-Membros mais de 300 autoridades civis e militares que exercem funções de guarda costeira, nomeadamente, de segurança, busca e salvamento, controlo das fronteiras, controlo das pescas, controlo aduaneiro, polícia e proteção do ambiente. As agências competentes da UE auxiliam as autoridades nacionais no exercício da maioria dessas funções. É necessário adotar uma abordagem funcional por forma a integrar as guardas costeiras nacionais na Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia para realizar missões de controlo fronteiriço. Por conseguinte, a Comissão propõe uma maior aproximação dos organismos e agências que exercem funções de guarda costeira. A nível da UE, esse objetivo será conseguido harmonizando os mandatos da Agência Europeia da Segurança Marítima e da Agência Europeia de Controlo das Pescas com as disposições que instituem a nova Agência e reforçando as suas capacidades, nomeadamente através de ações de vigilância programadas em conjunto e da partilha de informações e do reforço de capacidades, bem como prestando serviços de vigilância e de comunicação com recurso a tecnologias de ponta, como os sistemas de aeronaves telepilotadas (drones).

Isto significa que a Agência poderá, por exemplo, ter acesso a informações recentes sobre as embarcações utilizadas para a imigração ilegal e sobre a criminalidade transfronteiras que tenham sido detetadas no decurso de operações de vigilância marítima cuja missão principal não seja o controlo das fronteiras, mas sim o controlo das pescas ou a deteção de derrames de hidrocarbonetos. Esta cooperação intersetorial pragmática, que visa congregar recursos e informações, permitirá às estruturas responsáveis pela gestão das fronteiras tirar partido de capacidades não estritamente relacionadas com o controlo das fronteiras.

4.Reforço do papel da Agência em matéria de regresso

Um dos objetivos fundamentais da gestão das migrações consiste na melhoria da eficácia dos procedimentos de regresso. O reforço do papel da Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras na gestão do regresso contribuirá para melhorar a capacidade da UE de assegurar o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. Tal como previsto no Plano de Ação da UE sobre o regresso 11 , a Agência deve poder lançar operações de regresso e auxiliar os Estados-Membros na obtenção de documentos de viagem.

A Agência coordenará todas as tarefas em matéria de regresso e assegurará aos Estados-Membros o reforço dos recursos técnicos e operacionais necessários para possibilitar o regresso efetivo de nacionais de países terceiros em situação irregular. Para o efeito, será criado no âmbito da Agência um serviço de regresso específico que irá cooperar com os Estados-Membros na implementação dos procedimentos de identificação e de regresso, incluindo através de financiamento e cofinanciamento, da coordenação e organização das operações de regresso, bem como da cooperação com as autoridades competentes de países terceiros em matéria de regresso.

A Agência desempenhará igualmente um papel importante e direto nas intervenções em matéria de regresso. Poderão ser destacadas para os Estados-membros cujos sistemas de regresso estejam sob especial pressão equipas europeias de intervenção em matéria de regresso, constituídas por pessoal de escolta e de vigilância e por especialistas em matéria de asilo. Em situações de emergência, podem ser destacadas, quer a pedido de um Estado-Membro, quer por iniciativa da própria Agência, equipas europeias de intervenção em matéria de regresso que possam ser rapidamente mobilizadas.

5.Direitos fundamentais e mecanismo de tratamento das queixas

Atendendo ao reforço do papel e das funções operacionais da Agência, é importante dispor de um mecanismo de tratamento de queixas adequado caso uma pessoa considere que os seus direitos fundamentais foram violados no decurso de uma intervenção da Agência. Tanto o Parlamento Europeu como o Provedor de Justiça Europeu sublinharam a importância da criação de um mecanismo desse tipo.

No âmbito desse mecanismo, as queixas poderão ser enviadas para um responsável pelos direitos fundamentais na Agência, que as submeterá ao Diretor Executivo e aos Estados-Membros em causa. Estes últimos ficam obrigados a fornecer informações sobre os resultados obtidos e o seguimento dado à queixa. Este processo administrativo não prejudica o direito de serem acionadas eventuais vias de recurso judiciais. Além disso, em caso de violação de direitos fundamentais ou de incumprimento de obrigações em matéria de proteção internacional, que sejam graves ou persistentes, o Diretor Executivo da Agência pode decidir não só suspender ou fazer cessar as atividades operacionais levadas a cabo pela Agência, mas também retirar o apoio financeiro concedido à operação em questão.

IV.Aplicação uniforme das regras de Schengen

A aplicação uniforme da totalidade das regras em matéria de gestão de fronteiras deve ser objeto de um acompanhamento permanente. Com a criação da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, torna-se ainda mais importante assegurar a aplicação coerente das regras de Schengen, bem como o exercício harmonizado das funções de gestão das fronteiras em todos os Estados-Membros.

As disposições legislativas que regem o espaço Schengen constituem um conjunto de regras dinâmico que foram evoluindo ao longo do tempo e que atualmente estão incorporadas em atos jurídicos, bem como em vários instrumentos jurídicos não vinculativos, como manuais, orientações, catálogos e melhores práticas. A sua aplicação integral e correta por parte dos Estados-Membros é sujeita a verificações periódicas através do mecanismo de avaliação de Schengen, que funciona como instrumento de controlo de qualidade. As avaliações de Schengen são efetuadas com base em programas anuais e plurianuais adotados pela Comissão. Na sequência das missões de avaliação, as equipas responsáveis por estas avaliações 12 («equipas de avaliação Schengen») formulam recomendações dirigidas aos EstadosMembros, com vista a resolver eventuais falhas detetadas nos respetivos sistemas nacionais de gestão das fronteiras.

A este respeito, vários relatórios de avaliação de Schengen consideraram que o facto de uma parte considerável das regras de Schengen estar incluída em instrumentos não vinculativos constituía um ponto fraco do processo de execução. A combinação de medidas não vinculativas e de regras juridicamente vinculativas nem sempre se revelou eficaz, especialmente pelo facto de as primeiras poderem muitas vezes ser interpretadas e aplicadas de formas distintas.

Para evitar eventuais discrepâncias e garantir que a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia exerce as suas funções de forma coerente, é importante assegurar que as normas de Schengen são aplicadas da mesma forma em toda a UE. Para obter uma aplicação uniforme e harmonizada das normas em vigor e consolidar o acervo de Schengen num conjunto único de medidas para a gestão das fronteiras, a Comissão procurará substituir as medidas não vinculativas por outras que sejam juridicamente vinculativas.

V.    Alteração específica do Código das Fronteiras Schengen

A realização de controlos nas fronteiras externas continua a ser uma das principais salvaguardas do espaço sem controlos nas fronteiras internas. Um dos objetivos desses controlos é prevenir eventuais ameaças à segurança interna e à ordem pública dos Estados-Membros. Como os recentes ataques terroristas vieram demonstrar, as ameaças podem provir igualmente de pessoas que gozam do direito de livre circulação ao abrigo da legislação da União. É necessário reforçar os controlos nas fronteiras externas para poder identificar essas pessoas e minimizar os riscos para a segurança interna do espaço Schengen. Essa necessidade foi igualmente confirmada pelas conclusões do oitavo relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen.

Para responder a essa necessidade, a Comissão propõe que seja efetuada uma alteração específica ao Código das Fronteiras Schengen 13 no que respeita aos controlos de cidadãos da UE a partir de bases de dados, como o Sistema de Informação Schengen, a base de dados relativa a documentos de viagem roubados e extraviados e os sistemas nacionais pertinentes. Tal como solicitado pelo Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 9 e 20 de novembro de 2015, esta iniciativa prevê a realização de «controlos sistemáticos de cidadãos da UE, nomeadamente a verificação de informações biométricas, por confronto com as bases de dados pertinentes nas fronteiras externas do espaço Schengen, tirando pleno partido das soluções técnicas de forma a não perturbar a fluidez da circulação» 14 .

As alterações propostas tornarão obrigatórios os controlos sistemáticos de cidadãos da UE a partir de bases de dados em todas as fronteiras externas (terrestres, marítimas e aéreas) — controlos atualmente possíveis com base numa avaliação do risco. Graças a estes controlos sistemáticos, será possível verificar a identidade e a nacionalidade de qualquer pessoa, bem como a validade e a autenticidade dos seus documentos de viagem. Estes controlos permitem ainda verificar se as pessoas que entram no espaço Schengen representam uma ameaça para a ordem pública e a segurança interna. As novas regras contêm também um elemento de flexibilidade: quando os controlos sistemáticos dos cidadãos da UE nas fronteiras terrestres e marítimas possam ter um efeito desproporcionado sobre os fluxos de tráfego, os Estados-Membros podem realizá-los de forma seletiva, com base numa avaliação do risco.

VI.    Documento de viagem europeu para efeitos de regresso

Para que a política migratória europeia seja abrangente, sustentável e credível é essencial garantir o regresso efetivo dos nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular na Europa.

O atual sistema da UE de repatriamento de migrantes em situação irregular não é suficientemente eficaz, e a falta de documentos de viagem válidos emitidos pelos países de destino dos repatriados constitui um dos principais obstáculos ao êxito do regresso e da readmissão. Atualmente, os EstadosMembros podem emitir um documento de substituição europeu 15 para os nacionais de países terceiros em situação irregular que não possuam um documento de viagem válido. No entanto, pelas suas características e elementos de segurança inadequados, o seu reconhecimento por parte dos países terceiros não é satisfatório. Para garantir o êxito do regresso, é claramente necessário melhorar o reconhecimento dos documentos de viagem da UE pelos países terceiros, reduzindo, simultaneamente, os encargos administrativos que recaem sobre as autoridades consulares competentes dos países terceiros.

Na sequência do anúncio feito no Plano de Ação da UE sobre o regresso, a Comissão propõe que seja criado um novo documento de viagem europeu para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros, de modelo uniforme e com características técnicas e de segurança reforçadas, que possa ser objeto de maior aceitação pelos países terceiros. O reconhecimento deste documento de viagem deve ser promovido no âmbito dos acordos de readmissão ou de outros acordos com países terceiros, bem como no contexto da cooperação com esses países em matéria de regresso que não esteja abrangida por acordos formais.

A proposta de regulamento relativo à criação de um documento de viagem europeu para efeitos de regresso define o respetivo formato e características de segurança, ao passo que as normas e procedimentos comuns para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular são regidos pela diretiva «Regresso» 16 , devendo ser aplicados dentro do pleno respeito dos direitos fundamentais, em especial o princípio da não-repulsão.

VII.    Eurosur

O EUROSUR é um quadro comum para o intercâmbio de informações e a cooperação entre todas as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras externas terrestres e marítimas. Desde que começou a funcionar, no final de 2013, a Comissão melhorou consideravelmente o seu conhecimento da situação existente nas fronteiras externas e na zona a montante destas, o que contribuiu para salvar a vida de muitos migrantes em várias ocasiões. Tal deve-se, em grande parte, aos esforços desenvolvidos pela Frontex, como também foi indicado no relatório por esta apresentado este mês ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução das componentes EUROSUR abrangidas pelo seu âmbito de competências.

A Comissão adotou hoje um Manual EUROSUR, que fornece orientações às autoridades dos EstadosMembros sobre a implementação e a gestão do EUROSUR 17 .

Com milhares de pessoas a chegar todos os dias a alguns pontos da fronteira externa, é evidente que os Estados-Membros têm de poder reagir rapidamente e de forma coerente. Embora a proposta legislativa para a criação de uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia contribua para reforçar a Agência, os centros de coordenação nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras, instituídos em conformidade com o Regulamento EUROSUR, desempenham um papel fundamental neste domínio, pelo que os Estados-Membros deveriam utilizá-los de uma forma mais eficaz reforçando a sua capacidade de reação.

O Manual EUROSUR descreve pormenorizadamente as atribuições desses centros de coordenação nacionais, incluindo a sua cooperação com outras autoridades nacionais, a forma de gerir os recursos e o pessoal e os sistemas nacionais de vigilância das fronteiras. Descreve o modo como os centros de coordenação nacionais e a Frontex devem trocar informações sobre incidentes e patrulhas, bem como informações classificadas, e o modo como devem coordenar a sua resposta nos diferentes pontos da fronteira. Por último, fornece orientações técnicas para a gestão da rede de comunicações do EUROSUR e a gestão de informações classificadas.

VIII.    Conclusão

As medidas hoje adotadas constituem um passo em frente, necessário para assegurar com eficácia a gestão europeia integrada das fronteiras.

A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a darem a máxima prioridade a estas propostas, em especial à proposta de regulamento relativo à criação de uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, de modo a restabelecer rapidamente a confiança dos cidadãos nas fronteiras externas da Europa, bem como a garantir a integridade do espaço Schengen de livre circulação sem fronteiras internas.

(1)  Relativamente ao período compreendido entre janeiro e outubro de 2015, o número exato de passagens ilegais das fronteiras foi de 1 284 549. Estes dados proveem da Rede de Análise de Riscos da Frontex (FRAN) e abrangem o espaço Schengen, incluindo os países candidatos a Schengen. Abrangem apenas os nacionais de países terceiros detetados nas fronteiras externas (com exceção das fronteiras externas temporárias) quando entram ou tentam entrar ilegalmente entre dois pontos de passagem da fronteira (PPF). Relativamente a novembro, os dados proveem da Joint Operations Reporting Application (JORA) (aplicação de transmissão de informações sobre operações conjuntas) e do Ministério do Interior ( http://www.mup.hr/219696.aspx ). No que respeita às rotas relativamente às quais ainda não havia dados disponíveis, foram utilizadas estimativas.

(2)  Para o período de 2009-2014, o número total de passagens ilegais detetadas nas fronteiras foi de 813 044.

(3)  COM (2015) 240 final.

(4)  COM (2015) 610 final.

(5)  Na sua resolução de 10 de setembro, o Parlamento Europeu salientou a necessidade de assegurar uma gestão eficaz das fronteiras externas.

(6)  Na reunião informal de Chefes de Estado ou de Governo de 23 de setembro, os dirigentes políticos salientaram a necessidade de reforçar os controlos nas fronteiras externas, e as Conclusões do Conselho Europeu de 15 de outubro instam explicitamente à criação de um sistema integrado de gestão das fronteiras externas.

(7)  Tal inscreve-se na sequência de uma avaliação externa realizada pela FRONTEX em conformidade com a sua atual base jurídica e concluída em junho de 2015.

(8)  Regulamento (UE) n.° 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013, que cria um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga a Decisão do Comité Executivo de 16 de setembro de 1998, relativa à criação de uma comissão permanente de avaliação e de aplicação de Schengen, JO L 295 de 6.11.2013, p. 27.

(9)  Regulamento (CE) n.° 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de julho de 2007, que estabelece um mecanismo para a criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras, que altera o Regulamento (CE) n.° 2007/2004 do Conselho no que se refere a este mecanismo e que regulamenta as competências e tarefas dos agentes convidados.

(10)  Em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 515/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que institui uma parte do Fundo para a Segurança Interna (JO L 150 de 20.5.2014, p. 143), as ações específicas são concebidas como «financiamento complementar», ou seja, montantes suplementares acrescentados às dotações nacionais de 7 anos dos EstadosMembros numa base concorrencial em função da sua vontade de aplicar, no âmbito dos seus programas nacionais, ações que correspondam a prioridades específicas da UE.

(11)  COM (2015) 453 final.

(12)  Estas equipas foram criadas pelo artigo 10.º do Regulamento (UE) n.° 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013, que cria um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga a Decisão do Comité Executivo, de 16 de setembro de 1998, relativa à criação de uma comissão permanente de avaliação e de aplicação de Schengen.

(13)  Artigo 7.º n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen.

(14)  Conclusões do Conselho da UE e dos Estados-Membros reunidos no Conselho sobre a luta contra o terrorismo, de 20 de novembro de 2015.

(15)  JO C 274 de 19.9.1996, p. 18.

(16)  Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO L 348 de 24.12.2008, p. 98).

(17) Regulamento (UE) n. ° 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur) (JO L 295 de 6.11.2013, p. 11).