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Document 52015DC0568
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/EC as amended by Directive 2002/39/EC and 2008/6/EC)
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva «Serviços Postais» (Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE)
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva «Serviços Postais» (Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE)
COM/2015/0568 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 17.11.2015
COM(2015) 568 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação da Diretiva «Serviços Postais»
(Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE)
{SWD(2015) 207 final}
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação da Diretiva «Serviços Postais»
(Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE)
1.O presente relatório analisa a implementação da Diretiva «Serviços Postais» e o desenvolvimento do mercado postal
Em fevereiro de 2008, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva 2008/6/CE (a seguir designada «terceira Diretiva Serviços Postais») 1 , que introduziu a base jurídica para a realização do mercado interno dos serviços postais, facultando o último passo legislativo no processo de abertura gradual do mercado. Fixa datas-limite para a completa abertura do mercado: 31 de dezembro de 2010 para 16 Estados-Membros 2 e 31 de dezembro de 2012 para os restantes (nessa data) 11 Estados-Membros 3 . A terceira Diretiva Serviços Postais reforçou também as funções e as competências das autoridades reguladoras nacionais, alterou a forma como o serviço postal universal pode ser prestado e financiado, exigiu o acesso a alguns elementos das infraestruturas postais e alargou as disposições em matéria de proteção dos consumidores, requerendo ainda que a Comissão preste assistência aos Estados-Membros na sua aplicação, incluindo o cálculo de qualquer custo líquido do serviço universal.
Além disso, o artigo 23.º da Diretiva 2008/6/CE exige que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de quatro em quatro anos, um relatório sobre a aplicação da diretiva incluindo informações úteis sobre a evolução do sector. Embora esta disposição estipule que será apresentado um relatório até dezembro de 2013, a sua apresentação foi adiada, a fim de permitir analisar os efeitos iniciais da abertura total do mercado em todos os EstadosMembros.
O presente relatório de aplicação resume o modo como a Diretiva «Serviços Postais» (Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE) foi aplicada em toda a União Europeia, assim como a principal evolução registada no mercado postal desde dezembro de 2008 4 . Em conformidade com o artigo 23.º da Diretiva 2008/6/CE, presta informações sobre os padrões económicos, sociais e de emprego e ainda os aspetos tecnológicos, bem como sobre a qualidade do serviço. O presente relatório de aplicação é acompanhado por um documento de trabalho dos serviços da Comissão, de que constam informações mais pormenorizadas e um anexo sobre o cálculo do custo líquido da obrigação de serviço universal.
Para elaborar o relatório e o documento de trabalho dos serviços da Comissão, foram utilizadas várias fontes, incluindo os estudos «Main Developments in the Postal Sector (2008-2010)» 5 «Pricing behaviour of postal operators, 6 Main Developments in the Postal Sector (20102013)», 7 diferentes relatórios do Grupo de Reguladores Europeus dos Serviços Postais (ERGP), 8 contributos no contexto do comité da Diretiva «Serviços Postais» (PDC) e do Fórum dos Utilizadores Postais, 9 dados do Eurostat até 2012 10 e as estatísticas dos serviços postais da própria Comissão para o período posterior a 2012, na sequência da decisão do Eurostat de pôr termo à recolha de dados estatísticos do setor postal, e números da União Postal Universal (UPU) 11 . Tendo em conta o tempo que decorre necessariamente entre a recolha e a produção de estatísticas, em muitos casos as mais recentes estatísticas disponíveis dizem respeito a 2013, mas, sempre que possível, foram utilizadas informações mais recentes para dar uma indicação sobre os últimos desenvolvimentos.
2.A acessibilidade e a fiabilidade dos serviços postais e de entrega de encomendas continuam a ser cruciais para o funcionamento do mercado único
Os serviços postais continuam a desempenhar um papel vital em toda a União Europeia, embora a natureza desse papel esteja a mudar, graças às novas tecnologias que impulsionam tanto a correspondência em linha como o aumento do volume das compras realizadas em linha. A possibilidade de enviar correspondência e encomendas que cheguem dentro de um prazo determinado e a um preço definido a todas as partes da União Europeia continua a ser um contributo principal para a coesão social, económica e territorial e para o desenvolvimento do mercado único. O enorme potencial do comércio eletrónico significa que a existência de serviços de entrega de encomendas fiáveis e a preços comportáveis é mais importante do que nunca para ajudar a concretizar o potencial do mercado único digital 12 .
3.A supervisão regulamentar independente melhorou, apesar de uma melhor supervisão do mercado das encomendas ser necessária para acompanhar a evolução nesse mercado
As autoridades reguladoras nacionais continuarão a desempenhar um papel crucial de apoio e supervisão da aplicação e como garantes da conformidade com a Diretiva «Serviços Postais» nos Estados-Membros. Cada vez mais, são chamados a trabalhar conjuntamente com os reguladores de outros serviços de comunicações (por exemplo, serviços de comunicações eletrónicas e radiodifusão). O Grupo de Reguladores Europeus para os Serviços Postais (ERGP), criado em 2010, melhorou a consulta, a coordenação e a cooperação entre as autoridades reguladoras nacionais a nível europeu 13 .
Tradicionalmente, as autoridades reguladoras nacionais têm tendência a centrar-se na correspondência. Atendendo à diminuição dos volumes de correspondência e ao aumento do número de encomendas impulsionado pelo comércio eletrónico, é necessária uma regulação e supervisão mais rigorosas, bem como dados mais completos sobre o setor das encomendas para se obter uma visão completa e precisa do mercado global dos serviços postais e de encomendas, assim como para desenvolver plenamente o potencial do mercado único digital.
4.É prestado um serviço de correio universal fiável e a preços acessíveis
Os Estados-Membros devem garantir uma recolha e distribuição ao domicílio de correspondência e encomendas, durante cinco dias úteis por semana, no mínimo, com uma qualidade especificada, em todos os pontos do seu território 14 . O número de EstadosMembros em que este requisito de frequência é ultrapassado (ou seja, seis dias) está a decrescer 15 . Existe uma tendência geral no sentido da redução dos tipos de envios abrangidos pela obrigação de serviço universal, embora muitos Estados-Membros incluam, no âmbito da obrigação de serviço universal, envios que não são só envios únicos 16 , mas também correspondência e encomendas a granel, bem como correio publicitário ou jornais. Todos os Estados-Membros, com exceção da Alemanha, designaram formalmente o operador postal nacional como o «prestador de serviço universal». Na Alemanha, o operador postal histórico nacional age na qualidade de prestador do serviço universal.
A grande maioria da correspondência doméstica é distribuída no dia útil seguinte (desde que seja escolhido esse serviço de envio e não outra alternativa menos dispendiosa e mais morosa) e a distribuição de correio no interior da União continua a exceder as normas de qualidade especificadas na diretiva 17 . A maioria dos Estados-Membros estabeleceu um limite de preços para assegurar que os serviços postais básicos são acessíveis. Em muitos Estados-Membros, os preços dos selos aumentaram nos últimos anos, a fim de acompanharem as taxas de inflação e ajudarem a compensar a redução do volume de correspondência enviada 18 . Entre 2012 e 2013, as tarifas dos envios até 20 gramas em peso aumentaram, em média, cerca de 5,6 % 19 ; porém, este facto não teve um impacto significativo sobre o preço deste serviço, que continua acessível aos cidadãos da UE, especialmente se comparado com a despesa dos agregados com outros meios de comunicação (por exemplo, as telecomunicações móveis).
Todos os Estados-Membros devem assegurar que todos os prestadores de serviços postais aplicam procedimentos transparentes, simples e pouco dispendiosos para o tratamento das reclamações dos utilizadores e, de facto, a maioria dos prestadores de serviço universal tem um sistema de compensação.
5.Informações precisas e comparáveis sobre qualquer custo líquido do serviço universal são essenciais
Nos casos em que a prestação do serviço universal num Estado-Membro conduza a um custo líquido que crie um encargo desleal para o prestador do serviço universal, a Diretiva «Serviços Postais» enuncia diferentes vias através das quais é possível compensar o chamado «custo líquido» da obrigação de serviço universal que represente um encargo financeiro desleal para o prestador do serviço universal designado. No entanto, a fim de conceder financiamento e assegurar a sua compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais, os custos têm de ser calculados de forma comparável. O anexo ao documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório apresenta diferentes métodos para calcular o custo líquido da obrigação universal de serviço postal, considerados coerentes com o anexo I da Diretiva «Serviços Postais».
6.A concorrência evoluiu lentamente no caso do envio postal e o comportamento de alguns operadores foi anticoncorrencial
Apesar de, em 2013, se ter verificado uma abertura plena do mercado em toda a UE, a concorrência no setor tem progredido lentamente na maioria dos Estados-Membros e os prestadores do serviço postal universal conservaram partes de mercado maioritárias nos Estados-Membros. Dos quinze Estados-Membros que abriram plenamente os seus mercados antes de 2011, oito viram os seus concorrentes atingir mais de 5 % do mercado da correspondência (em volume) até 2013. Dos Estados-Membros que abriram os seus mercados após 2011, cinco viram os concorrentes atingir mais de 5 % do mercado da correspondência até meados de 2013 20 . Nos mercados onde de verificou o desenvolvimento da concorrência no setor da correspondência, esta concorrência é mais alargada nos serviços de distribuição extremo a extremo prestados por operadores que criaram a sua própria rede de distribuição até aos recipientes. Na Eslovénia e no Reino Unido, bem como na Alemanha, assistiu-se ao desenvolvimento da concorrência a nível do acesso: outros operadores têm de passar pelo prestador do serviço universal para a entrega final, após triagem prévia. Em vários EstadosMembros, as autoridades nacionais da concorrência condenaram o prestador do serviço universal por comportamento anticoncorrencial, sob forma de abuso de posição dominante. Os processos incluem descontos ilegais a clientes empresariais, compressão das margens e prática de preços predatórios. Estas práticas podem ter como consequência a exclusão da concorrência. A entrada no mercado e o desenvolvimento da concorrência podem igualmente ser desencorajados mediante algumas práticas regulamentares, tais como a imposição de condições de licenciamento para os novos operadores que podem ir além do âmbito permitido pela diretiva.
7.O volume de correspondência enviada diminuiu sendo cada vez mais substituído pelo correio eletrónico
O volume de correspondência enviada por prestadores do serviço universal na UE diminuiu, passando de um nível estimado em 107,6 mil milhões de euros, em 2008, para 85,5 mil milhões de euros em 2013 21 . Em média, entre 2007 e 2010, a redução foi de 4,3 % por ano, em termos de volume, e de 5,2 % por ano, a nível de receitas 22 . Entre 2010 e 2011, esta percentagem baixou para 3,3 % e 1,4 %, respetivamente, mas aumentou para 4,85 %, entre 2012 e 2013, (em termos de volume) para a UE-28 23 . Em geral, a publicidade endereçada e as publicações foram menos afetadas do que a correspondência, embora os Estados-Membros com mercados de correspondência mais desenvolvidos tenham registado um maior declínio, que deverá continuar. A título de exemplo, na Dinamarca, os volumes de correio baixaram mais de 60 % entre 2000 e 2014, tendo registado uma nova redução de 15 % no primeiro trimestre de 2015 24 . Nos Países Baixos, verificou-se um decréscimo de 13 %, no primeiro trimestre de 2015, e os volumes diminuíram entre 32 % e 49 %, entre 2010 e 2020 25 .
Visto que os volumes de correio diferem significativamente entre Estados-Membros e tendo em conta as atuais taxas de redução, é provável que alguns Estados-Membros nunca cheguem a atingir os níveis de volume obtidos anteriormente pelos Estados-Membros com mercados postais mais amadurecidos. Por conseguinte, mesmo que a diminuição do volume de correspondência em mercados postais menos desenvolvidos seja inferior em termos relativos, tal diminuição é suscetível de ter um impacto mais significativo nas economias pequenas do que nos mercados mais desenvolvidos.
8.As encomendas são uma área em crescimento, mas os consumidores e os retalhistas do comércio eletrónico queixam-se da qualidade e do custo das entregas transfronteiriças
Não existe um consenso claro sobre a importância dos mercados europeus de serviços de encomendas 26 . A título de exemplo, as estimativas da dimensão do mercado de encomendas europeu sugerem valores de 60 mil milhões de euros para os mercados combinados da correspondência, encomendas e correio expresso, em 2010 27 , 47 mil milhões de euros, em 2011 (incluindo envios até 2,500 kg) 28 ; 37 mil milhões de euros para os mercados de encomendas e de correio expresso, em 2011 29 , e 53,5 mil milhões de euros em 2014 30 . Mesmo tendo exclusivamente em conta a expedição de encomendas por prestadores do serviço universal, este mercado, na UE, passou de um nível estimado em 1,65 mil milhões de euros de encomendas normais, em 2008, para cerca de 1,96 mil milhões de euros, em 2013 31 . O número de encomendas per capita, no entanto, difere consideravelmente entre os EstadosMembros. As estimativas para 2011 relativas à globalidade do mercado das encomendas indicam uma variação per capita entre quase 30 (Alemanha e Reino Unido) e cerca de duas (Polónia, Roménia, Croácia, Letónia) 32 .
Dado que os serviços de encomendas nunca fizeram parte da área reservada 33 , a concorrência parece ter-se desenvolvido mais no mercado das encomendas do que no mercado da correspondência. Os operadores de serviços de correio expresso (UPS, DHL, TNT e FedEx), bem como os operadores de serviços de expedição, tradicionalmente mais centrados nos serviços prestados de empresa a empresa de valor acrescentado (B2B), estão cada vez mais empenhados em desenvolver os serviços ao consumidor (B2C) de modo a beneficiarem do crescimento do comércio eletrónico, pelo que assistimos à entrada de novas empresas no mercado. Ao mesmo tempo, os prestadores do serviço universal estão a desenvolver serviços de distribuição de encomendas mais sofisticados, garantindo, por exemplo, os prazos de entrega, a fim de tirarem partido das compras em linha. Existe, portanto, uma certa convergência entre os produtos e os serviços oferecidos por diferentes tipos de operadoresdistribuidores, cujas fronteiras se estão a tornar cada vez mais permeáveis.
No entanto, persistem preocupações sobre a sustentabilidade, a acessibilidade e a disponibilidade dos serviços de distribuição de encomendas transfronteiriços: a ausência de sistemas de distribuição (por exemplo, informação para seguimento e localização dos envios), a falta de transparência dos preços e as tarifas elevadas são algumas das queixas mais importantes e recorrentes dos consumidores e retalhistas em linha 34 . A par da «Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa» 35 , adotada em 6 de maio de 2015, a Comissão lançou uma consulta pública para ajudar a identificar soluções para melhorar a entrega de encomendas transfronteiras e obter uma melhor compreensão da forma como este mercado funciona. No primeiro semestre de 2016, a Comissão adotará medidas destinadas a melhorar a transparência dos preços e a supervisão regulamentar dos serviços de entrega de encomendas transfronteiras. Estas iniciativas somam-se às ações já empreendidas pela Comissão e pelas diferentes partes interessadas na sequência da adoção, em 2013, da Comunicação da Comissão intitulada «Roteiro para a conclusão do mercado único da entrega de encomendas» 36 .
9.O emprego criado por prestadores do serviço universal decresceu, principalmente em resultado da substituição por serviços eletrónicos, e as condições de trabalho são mais diversificadas
Em 2013, cerca de 1,2 milhões de pessoas estavam empregadas por prestadores do serviço universal na UE e, em alguns Estados-Membros, os prestadores do serviço universal eram responsáveis por uma percentagem considerável do emprego nacional 37 . O emprego gerado por outros operadores postais aumenta este total, estimando-se que cerca de 272 000 pessoas estivessem diretamente empregadas no setor dos serviços de correio expresso em 2010 38 .
A redução dos volumes de correio, combinada com a modernização e o aumento da automatização, tem um impacto sobre os níveis de emprego. Os dados da União Postal Universal dão conta de menos 250 000 pessoas, aproximadamente, no total de empregados dos prestadores do serviço universal, entre 2008 e 2013 39 . O emprego assegurado pelos prestadores do serviço universal diminuiu a um ritmo médio de 4,4 % nos 28 EstadosMembros, entre 2012 e 2013 40 . Os prestadores do serviço universal são, em regra, sindicalizados, com salários e condições de trabalho abrangidos por acordos de trabalho coletivos setoriais e/ou gerais. Em muitos casos, a modernização foi gerida de um modo socialmente responsável, juntamente com os sindicatos, tendo sido aplicados regimes de reforma antecipada e de despedimentos voluntários, para reduzir ao mínimo o número de despedimentos obrigatórios. Apesar das reduções de mão de obra, uma grande parte do pessoal continua a estar envolvida em operações de distribuição. Houve, contudo, um aumento significativo na proporção de trabalhadores a tempo parcial em alguns EstadosMembros e, de um modo geral, a tendência é para formas de contratos de trabalho mais flexíveis.
10.É necessário uma estreita supervisão em virtude da evolução contínua do mercado
Em geral, os dois objetivos fundamentais da política europeia no domínio postal, nomeadamente assegurar um conjunto mínimo de serviços de qualidade especificada e a preços acessíveis para todos os utilizadores e a abertura do mercado com condições de concorrência equitativas, foram amplamente alcançados, mas subsistem preocupações sobre o mercado de encomendas transfronteiras. Não obstante, o mercado dos serviços postais continua a evoluir rapidamente, pelo que são necessárias uma estreita monitorização e uma análise mais aprofundada do mercado global dos serviços postais, bem como dos efeitos do quadro regulamentar. Tal afigura-se especialmente relevante se tivermos em conta o impacto sobre a prestação do serviço universal obrigatório da diminuição dos volumes de correspondência e do número crescente de encomendas, bem como para poder responder às alterações no ambiente técnico, económico e social e às necessidades dos utilizadores, a fim de garantir a sustentabilidade do setor. A Comissão publicará estatísticas anuais a partir de 2016, a fim de fornecer atualizações regulares sobre a evolução nos mercados da correspondência e das encomendas postais na União Europeia.
Copenhagen Economics, «Main Developments in the postal sector (2008-2010)», Copenhaga, Dinamarca, 2010.
Copenhagen Economics, «Pricing behaviour of postal operators», Copenhaga, Dinamarca, 2012.
Copenhagen Economics, «Main Developments in the postal sector (2010-2013)», Copenhaga, Dinamarca, 2012.
Para mais informações acerca do ERGP, incluindo os relatórios, ver http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Este grupo de diálogo foi criado, em 2011, por Michel Barnier, ex-comissário responsável pelo Mercado Interno e Serviços. Reúne utilizadores dos serviços postais (consumidores finais, PME, empresas e retalhistas em linha), operadores postais e sindicatos com o objetivo de analisar as consequências da liberalização dos serviços postais e procurar formas construtivas de prestar melhores serviços postais aos consumidores. O fórum, que tem anualmente lugar em Bruxelas, é concebido como um meio de obter informações de retorno dos consumidores relativamente aos efeitos da reforma postal, aos requisitos de sustentabilidade no setor postal e à ligação direta com o comércio eletrónico.
Ver, por exemplo Civic Consulting for Executive Agency for Health and Consumers, «Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods», 2011; FTI Consulting, «Study on intra-community cross-border parcel delivery», 2011; Copenhagen Economics, «Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce», 2013; «Inquérito Eurobarómetro especial 398 — Internal Market Report», 2013; Eurobarómetro Flash n.º 413: Companies Engaged in Online Activities, 2015 e European Commission, «Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most», 2015 (a publicar)
