COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 24.7.2015

COM(2015) 359 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

AO PARLAMENTO EUROPEU

12.º RELATÓRIO

PERSPETIVA GLOBAL DAS AÇÕES EM MATÉRIA DE DEFESA COMERCIAL INTENTADAS POR PAÍSES TERCEIROS
CONTRA A UNIÃO EUROPEIA NO ANO DE 2014

{SWD(2015) 145 final}

1.Introdução

Anti-dumping, antissubvenções e medidas de salvaguarda são os três instrumentos de defesa comercial (IDC). As medidas de anti-dumping (AD) e antissubvenções (AS) destinam-se a contrariar o efeito negativo das práticas comerciais desleais, como as importações objeto de dumping/subvenções, enquanto as medidas de salvaguarda (MS) devem proteger temporariamente as indústrias dos efeitos negativos de um aumento das importações imprevisto e significativo. As MS também diferem dos outros dois instrumentos, tal como são aplicadas às importações de todas as origens, ao passo que as medidas AD e AS são inerentes a um país e até a uma empresa.

Na aplicação dos IDC, as regras da OMC (Organização Mundial do Comércio) têm de ser escrupulosamente respeitadas. A aplicação errada dos IDC conduz a medidas ilegais e injustificadas, que têm um impacto negativo sobre o comércio livre e equitativo. Este é, em especial, o caso das MS, que são o instrumento mais restritivo ao comércio, e cujas regras são ainda mais rigorosas do que as das medidas AD e AS.

Ao longo dos últimos anos, e em conjugação com a crise económica mundial, verificou-se um aumento da utilização das medidas de defesa comercial. Em tempos de crise económica, quando o consumo interno em determinados setores diminui, as indústrias naturalmente procuram outros mercados onde colocar a sua produção e concentram-se nos mercados de exploração. Por conseguinte, é crucial que estas oportunidades de exportação não sejam entravadas por medidas injustificadas de defesa comercial, que limitam indevidamente o acesso ao mercado.

Os membros da OMC têm o direito de recorrer aos IDC. A própria UE é um utilizador regular destes instrumentos (com exceção de salvaguardas), mas utiliza uma abordagem equilibrada e moderada e aplica normas rigorosas que vão mesmo para além dos seus compromissos no âmbito da OMC. A UE espera que os seus parceiros comerciais respeitem as normas da OMC na sua utilização dos instrumentos. Neste contexto, a Comissão prosseguiu os seus esforços no sentido de promover as melhores práticas de utilização dos IDC junto dos seus parceiros comerciais e intensificou a sua vigilância nesse sentido.

A Comissão intervém, sempre que necessário, a fim de resolver as questões sistémicas identificadas na utilização e nas práticas de defesa comercial aplicadas pelos países terceiros e de garantir a compatibilidade com a OMC. A Comissão apresenta de modo sistemático as suas observações por escrito e também participa cada vez mais nas audições públicas de processos de IDC realizadas em países terceiros, em especial quando os direitos e interesses dos exportadores da UE são injustificadamente afetados.

Além disso, a Comissão providencia as ações de formação aprofundadas sobre os IDC para os funcionários das autoridades de investigação de países terceiros, num esforço de difusão das suas próprias normas e do rigor com que as aplica nos inquéritos em matéria de IDC, reforçando, assim, a qualidade dos inquéritos realizados por países terceiros. Essa formação é normalmente organizada uma vez por ano, sob a forma de um seminário de uma semana, até ao máximo de 25 participantes, provenientes de cerca de cinco países terceiros. Devido ao grande interesse suscitado, em 2014 teve de ser organizado um segundo seminário deste tipo. Participaram funcionários provenientes de Israel, Kosovo, Paquistão, Panamá, Tajiquistão, Ucrânia, Vietname, República Dominicana e Turquia nesses dois cursos de formação de 2014. Além disso, os peritos da Comissão responsáveis pelos IDC proporcionaram formação a agentes marroquinos num seminário em Rabat. Em 2014, foram recebidos pedidos adicionais provenientes do Egito e da Tunísia para a formação dos seus funcionários in loco por peritos da Comissão em IDC.

O presente relatório descreve as tendências gerais e as atividades de defesa comercial de países terceiros que têm um impacto negativo ou podem afetar as exportações da UE (as medidas AD ou AS de países terceiros podem visar tanto a UE como um todo ou cada um dos Estados-Membros). Em anexo apresenta-se igualmente uma visão geral do que significa concretamente o acompanhamento de países terceiros, com análises e dados pormenorizados por país.

2.Tendências gerais

Tal como em 2013, a atividade de defesa comercial dos países terceiros em 2014 continuou a ser intensa.

Se o número de medidas em vigor diminuiu para 140 (152 em 2013), principalmente devido à caducidade de certas medidas, foram instituídas 34 novas medidas em 2014 (contra 27 em 2013) e foram iniciados 41 novos inquéritos (43 em 2013). Prevê-se que esta forte atividade continue em 2015.

Número total de medidas em vigor

Fonte: Estatísticas da OMC e da UE

No que diz respeito aos tipos de instrumentos utilizados, das 140 medidas em vigor, 104 são medidas AD, quatro AS e 32 MS (recorde-se que nem todas as MS afetam as exportações da UE). Das 34 novas medidas instituídas em 2014, 19 são AD, uma é AS e 14 são MS. Em termos do início de novos processos, em 2014 foram iniciados 23 inquéritos por MS, 17 por AD e 1 por AS. O número de novos inquéritos por MS em 2013 parece indicar tendência a baixar, em especial quando comparado com o número de inquéritos AD. Mas esta tendência não se confirmou em 2014. Com efeito, o número de inquéritos a MS iniciados em 2014 (23) é tão elevado como em 2012, e só foi mais elevado em 2009, quando 31 novos inquéritos a MS foram iniciados.

Em 2014, parece que certos setores foram especificamente visados. O setor do aço, por exemplo, é frequentemente afetado pelas ações de defesa comercial, em particular na região do Mediterrâneo, mas também na América Latina. Com efeito, 12 dos novos inquéritos iniciados em 2014 diziam respeito a produtos siderúrgicos. O setor químico segue de perto, com 11 novos inquéritos iniciados em 2014. A indústria do papel foi especialmente visada em 2014, com cinco novos inquéritos iniciados, seguidos de um outro no princípio de 2015.

Novos inquéritos iniciados por setor em 2014

Fonte: Estatísticas da OMC e da UE

O país mais ativo em 2014 foi a Índia. A Índia tem um total de 26 medidas em vigor (quatro MS e 22 medidas AD). Em 2014, a Comissão instituiu quatro novas medidas AD e quatro novas MS, e deu início a sete novos inquéritos a MS e a três novos inquéritos a medidas AD. Seguem-se a China e os EUA, com 18 medidas em vigor (16 AD e duas AS para a China e 17 medidas AD e uma AS para os EUA). Em 2014, a China instituiu quatro novas medidas (três AD e uma AS) e iniciou um inquérito AD. Os EUA instituíram uma nova medidas AD e não iniciaram quaisquer novos inquéritos.

Medidas em vigor no final de 2014, por país

Fonte: Estatísticas da OMC e da UE

Em termos de regiões, a Ásia, a América Latina e a região do Mediterrâneo foram mais ativas, respetivamente com 16, 12 e 10 novos inquéritos iniciados em 2014.

Na América Latina é clara uma tendência crescente de atividade, respetivamente com seis, 10 e 12 novos processos iniciados nos últimos três anos.

A região do Mediterrâneo também aumentou a sua atividade em 2014, com sete novos inquéritos iniciados (em comparação com quatro inquéritos iniciados em 2013). Mas ainda é inferior ao nível de 2012 (11 novos processos iniciados).

Uma das principais preocupações na Ásia e na região do Mediterrâneo é a utilização alargada de MS. Na Ásia, os inquéritos de salvaguarda representaram 12 dos 16 iniciados em 2014, e no Mediterrâneo seis dos sete novos inquéritos iniciados. Na América Latina, só dois dos 12 novos inquéritos eram inquéritos de salvaguarda.

Novos inquéritos iniciados por região em 2014

Fonte: Estatísticas da OMC e da UE    

3.Problemas recorrentes

3.1.Utilização de medidas de salvaguarda

A proliferação do início de novos inquéritos de salvaguarda continua a suscitar preocupações. Em 2014, os países terceiros deram início a 23 novos inquéritos de salvaguarda, em comparação com 18 em 2013. Esta tendência é ainda mais preocupante se considerarmos que muitos dos inquéritos não respeitam as regras rigorosas previstas no Acordo de Salvaguarda da OMC. Tal como assinalado em relatórios anteriores, o instrumento de salvaguarda é o mais restritivo e, por conseguinte, só deveria ser aplicado em circunstâncias verdadeiramente excecionais. Embora nem todos os inquéritos de salvaguarda afetem as exportações da UE diretamente, a Comissão intervém de forma sistemática em quase todos os inquéritos, com o objetivo de descobrir deficiências graves no maior número possível desde a fase inicial.

Existem muitas falhas comuns no início das medidas de salvaguarda e nos inquéritos. Regra geral, os países terceiros não registam evoluções imprevistas nem reagem a aumentos das importações que não sejam suficientemente recentes, súbitos, acentuados e significativos. Além disso, a situação em termos de prejuízo é muitas vezes questionável e o nexo de causalidade duvidoso. Neste contexto, é de recordar que a norma em matéria de prejuízo nos inquéritos de salvaguarda é o prejuízo grave, que é uma norma mais exigente do que o prejuízo importante, exigido pelos inquéritos anti-dumping e antissubvenções. Apesar das intervenções da Comissão em cooperação com a indústria, na maior parte dos casos são impostas medidas. No entanto, estas intervenções levaram, pelo menos em certos casos, a medidas menos restritivas (taxas de direitos aduaneiros mais baixas, maior parte de mercado, vigência mais curta ou liberalização mais rápida de medidas).

3.2.Utilização dos instrumentos por economias emergentes

O incumprimento das regras da OMC no domínio da defesa comercial conduz a medidas injustificadas que não atingem o seu objetivo. A Comissão observou que algumas economias emergentes utilizam facilmente salvaguardas, independentemente de as importações serem objeto de dumping ou de subvenções. Em particular, nos casos em que aumentam as importações sobretudo provenientes de uma única fonte, seria mais adequado utilizar medidas AD ou AS, que são instrumentos específicos por país e fornecem uma resposta específica à prática comercial desleal em causa.

Contrariamente às medidas AD e AS, as salvaguardas afetam as importações provenientes de todas as fontes, e, por conseguinte, podem prejudicar a concorrência leal. Ao analisar mais de perto muitos dos inquéritos de salvaguarda iniciados durante o ano passado, muitos deles em economias emergentes, verifica-se que frequentemente envolvem indústrias com uma posição dominante no mercado local ou em fase de reforço maciço de capacidades. Estas são situações em que a utilização do instrumento de salvaguarda claramente não se justifica.

A Comissão observou igualmente um «efeito de contágio» em algumas regiões. Especificamente na região do Mediterrâneo, onde Marrocos começou a utilizar os instrumentos regularmente desde 2012 e foi seguido pelo Egito, a Tunísia e a Jordânia, sendo a Turquia uma utilizadora mais tradicional e muito ativa dos IDC.

3.3.Falta de transparência

Um elemento essencial para cada inquérito em matéria de defesa comercial diz respeito aos direitos de defesa das partes afetadas. Cabe às autoridades responsáveis pelo inquérito assegurar que seja disponibilizado às partes um dossiê adequado, não confidencial e pertinente, consultável em tempo útil. Esse dossiê deve conter uma versão não confidencial de cada documento no registo e/ou resumos pertinentes das informações prestadas a título confidencial. Infelizmente, em muitos inquéritos, nomeadamente naqueles em que existe poucos ou apenas um queixoso, quase nenhuma informação é fornecida no dossiê não confidencial. Em tais casos, a Comissão intervém para que as autoridades responsáveis pelo inquérito prestem pelo menos informações sob a forma de índices ou de intervalos, de modo a que as partes possam pelo menos vislumbrar um quadro geral da situação.

4.Atividade da OMC

A Comissão está ativa no âmbito da OMC, a fim de assegurar o respeito integral do direito da OMC.

Se medidas tomadas por outros membros da OMC violam as regras da OMC, a Comissão pode solicitar a criação de um painel da OMC.

Por exemplo, em agosto de 2013, a Comissão solicitou a criação de um painel contra medidas anti-dumping instituídas pela China sobre as importações de determinados tubos de aço. O processo teve lugar sobretudo em 2014 e teve um resultado final favorável para a UE (informações mais pormenorizadas abaixo). Em 2014, a Comissão também solicitou a criação de um painel sobre as medidas anti-dumping instituídas pela Rússia sobre as importações de veículos comerciais ligeiros. O processo continua em 2015.

Além disso, a Comissão intervém igualmente como terceira parte em painéis da OMC solicitados por países terceiros, com o objetivo principal de tratar e acompanhar questões de interesse sistémico, suscetíveis de ter impacto igualmente na utilização que a UE faz dos instrumentos de defesa comercial. Estas intervenções têm também um interesse ofensivo, uma vez que a Comissão preconiza normas mais rigorosas nos inquéritos em matéria de defesa comercial no estrangeiro. Em 2014, a Comissão interveio como terceira parte, designadamente em casos como Estados Unidos — Medidas anti-dumping e de compensação sobre grandes anilhas provenientes da Coreia (WT/DS464) e Estados Unidos — Medidas anti-dumping relativas a certos camarões provenientes do Vietname (AB- 2015-01) (DS 429).

Por último, a Comissão também participa ativamente nos comités competentes da OMC em Genebra. Nos comités anti-dumping/antissubvenções, as medidas tomadas por outros membros da OMC são analisadas no âmbito dos exercícios de reporte mensal e semestral à OMC. É dada especial atenção ao Comité das Medidas de Salvaguarda, tendo em conta a utilização crescente deste instrumento, que constitui um motivo de preocupação. A Comissão apresentou casos individuais em que a UE tem um interesse económico ou sistémico. Além disso, a Comissão participa igualmente num grupo de debate mais geral sobre questões de salvaguarda, que tem lugar à margem desse comité da OMC. O principal objetivo é trocar pontos de vista sobre as práticas dos membros da OMC.

5.Principais realizações

5.1.Egito — Encerramento de um inquérito antissubvenções sem instituição de medidas

Em junho de 2014, o Egito iniciou um inquérito antissubvenções sobre as importações de queijo Edam proveniente dos Países Baixos. As subvenções em causa eram parte de programas da UE e neerlandeses. A Comissão colaborou no inquérito e também ajudou as autoridades neerlandesas. Além disso, a Comissão fez uma apresentação salientando que os programas de subvenção objeto de inquérito eram não específicos e, portanto, não suscetíveis de recurso, de acordo com as regras da OMC. Além disso, levantou sérias dúvidas quanto à análise do prejuízo e do nexo de causalidade. A Comissão participou igualmente nas consultas realizadas no Cairo. Em março de 2015, o inquérito foi encerrado sem a instituição de medidas. As autoridades egípcias concluíram que os programas de subvenção eram não específicos e, portanto, não suscetíveis de recurso, bem como o inquérito não podia concluir que a indústria nacional estava a sofrer um prejuízo importante.

5.2.África do Sul — Redução das taxas do direito definitivas

No inquérito sobre partes de frango congeladas provenientes da Alemanha, dos Países Baixos e do Reino Unido, a África do Sul (ITAC) propôs a aplicação de direitos definitivos às importações destes três Estados-Membros. Na sequência das observações recebidas de terceiros interessados, incluindo a intervenção da Comissão, em especial no que se refere às margens de dumping e aos cálculos para o Reino Unido, a ITAC reduziu significativamente essas taxas para os produtores individuais do Reino Unido (de 18,68 % para 13,07 %) e para «todos os restantes» (de 34,7 % para 22,3 %).

5.3.Turquia – Diminuição do impacto negativo das medidas

A Turquia adotou medidas de salvaguarda em matéria de ácido tereftálico (PTA). No entanto, na sequência de intervenções ativas da Comissão em apoio da indústria da UE, as taxas do direito impostas são relativamente baixas (4 %) e terão uma duração de dois anos apenas. A Comissão salientou insuficiências na análise do nexo de causalidade e salientou que, devido ao aumento do consumo, quaisquer direitos poderiam pôr em perigo os níveis de fornecimento suficientes.    

5.4.Marrocos — Compromisso aceite

Marrocos deu início a um inquérito anti-dumping no que respeita às importações de insulina em dezembro de 2012. Em abril de 2014, foram instituídos direitos provisórios e a instituição de direitos definitivos de 13,89 % foi proposta em agosto de 2014. No seguimento das intervenções da Comissão em apoio da indústria da UE, as autoridades marroquinas aceitaram um compromisso do produtor dinamarquês em causa e, por conseguinte, os direitos foram suspensos.    

5.5.EUA — Rescisão de um reexame da caducidade sem a continuação das medidas

A Comissão participou ativamente em todo o primeiro reexame de caducidade das medidas anti-dumping instituídas em 2008 sobre as importações de papel térmico leve proveniente da Alemanha. Em 28 de maio de 2014, o Departamento do Comércio dos Estados Unidos constatou que a revogação da decisão de arresto seria suscetível de levar à continuação ou reincidência do dumping. Subsequentemente, a Comissão interveio durante a audição pública da indústria alemã perante a ITC dos EUA em outubro de 2014, em apoio desta última. Na sequência de uma votação favorável pela ITC dos EUA, a decisão anti-dumping foi revogada em 17 de dezembro de 2014.

5.6.Austrália — Direitos baixos ou isenção de direitos relativamente a várias empresas

Em 9 de julho de 2013, as autoridades da Austrália deram início a um inquérito anti-dumping relativo aos produtos transformados à base de tomate provenientes de Itália. A Comissão interveio em diversas ocasiões através de várias observações apresentadas à Comissão anti-dumping australiana em apoio da indústria italiana. Além disso, durante as visitas de verificação, esteve presente um perito da Comissão, a fim de apoiar as empresas em causa. Em consequência, 45 % das exportações foram excluídas da medida e os direitos apicados aos outros exportadores que colaboraram no inquérito foram relativamente baixos (em média, 4 %).

Infelizmente, as autoridades australianas deram início a um novo inquérito apenas alguns meses mais tarde, em 2015, para voltar a investigar as importações provenientes das duas empresas anteriormente excluídas do âmbito de aplicação da medida. A Comissão continuará a intervir apoiando os exportadores italianos, uma vez que os motivos para dar início a um novo inquérito parecem ser extremamente fracos.    

5.7.Filipinas — Encerramento de um inquérito antissubvenções sem instituição de medidas

Em setembro de 2012, as autoridades filipinas deram início a um inquérito de salvaguarda contra as importações de ferro galvanizado e folhas e bobinas de ferro galvanizado pré-pintadas. A Comissão interveio na fase inicial do inquérito, a fim de salientar que os elementos de prova comunicados eram insuficientes para justificar a instituição de medidas. O inquérito, que levantou preocupações gerais relativas a uma eventual utilização abusiva do instrumento de salvaguarda, foi finalmente encerrado sem instituição de medidas, em fevereiro de 2015, com o fundamento de que as importações em causa não tinham causado qualquer prejuízo à indústria nacional.

5.8.China — Encerramento de um inquérito antissubvenções sem instituição de medidas

Em junho de 2014, a China deu início a um inquérito anti-dumping contra as importações de equipamento para hemodiálise provenientes da UE e do Japão. Os principais exportadores da UE objeto de inquérito estavam baseados na Alemanha, Suécia e Itália. A Comissão interveio junto das autoridades chinesas salientando falhas técnicas na denúncia e prestou apoio técnico aos exportadores em causa. A denúncia foi finalmente retirada e o processo foi encerrado em dezembro de 2014 sem instituição de medidas.

5.9.China — resultados positivos do painel da OMC

Em novembro de 2012, a UE (e o Japão) solicitou a criação de um painel da OMC relativo às medidas anti-dumping instituídas pela China contra as importações de determinados tubos de aço inoxidável. A Comissão identificou lacunas significativas nesse inquérito. A maior parte dos trabalhos realizou-se em 2014 e os resultados foram publicados no início de 2015. Nas suas conclusões, o painel confirmou um número importante de alegações da UE (incapacidade da China para assegurar uma comparação equitativa entre o preço de exportação e o valor normal e análise deficiente de não imputação). Considera-se que, para aplicar corretamente as conclusões do painel, a China terá de eliminar as medidas não conformes às regras da OMC. O caso foi objeto de recurso e o Órgão de Recurso está atualmente a rever o relatório do painel.

As conclusões do painel são de importância sistémica. Põem em evidência deficiências recorrentes nos inquéritos em matéria de defesa comercial realizados pela China. Esta seria a segunda vez que a UE impugna com êxito direitos anti-dumping instituídos pela China no âmbito da OMC. Na sequência da decisão anterior (DS425), a China, revogou os direitos anti-dumping incompatíveis com a OMC relativos aos scanners de raios X.

Neste contexto, e na sequência da ampla publicidade dos casos relativos ao vinho e aos polissilícios em 2013, em 2014 não havia indícios de que tivessem sido iniciados novos inquéritos pela China em retaliação a um inquérito iniciado pela UE. No entanto, tal não significa que esta prática inadequada tenha sido afastada, pelo que a Comissão continuará vigilante a este respeito.

6.Conclusão

A defesa comercial contra a UE ou os seus Estados-Membros em 2014 foi semelhante à de 2013. Embora o número total de medidas tenha diminuído, o número de novos inquéritos, nomeadamente novos inquéritos de salvaguarda, é significativo.

Em 2014, a Comissão prosseguiu os seus esforços, a fim de atenuar o impacto negativo das medidas de defesa comercial instituídas por países terceiros, através de intervenções, tanto a nível técnico como, em determinados casos, a nível político. Em alguns casos, estas intervenções foram bem sucedidas, como acima descrito.

No entanto, muitos dos problemas encontrados ao longo dos últimos anos persistem, alguns mesmo numa forma agravada, por causa da proliferação da utilização de salvaguardas e da forma questionável como certos países terceiros recorrem a este instrumento. Em geral, as medidas injustificadas de defesa comercial vão claramente contra a estratégia da UE relativa aos mercados abertos e ao acesso aos mercados por parte dos produtos transacionados de maneira justa.

As medidas de defesa comercial instituídas por países terceiros, bem como os inquéritos em curso, têm um importante impacto sobre as exportações da UE. Por conseguinte, a Comissão prosseguirá os seus esforços no sentido de promover entre os seus parceiros comerciais as normas elevadas por que se pauta a UE na sua aplicação dos instrumentos. Irá igualmente intensificar as suas intervenções e a sua prestação de apoio técnico e de aconselhamento aos exportadores da UE, especialmente quando são confrontados com o abuso potencial dos instrumentos de defesa comercial por países terceiros. Estas diligências estão em plena consonância com os outros esforços envidados pela Comissão no que respeita ao acesso ao mercado. Nesse sentido, as atividades da Comissão quanto à utilização dos instrumentos de defesa comercial pelos países terceiros vão muito para além da mera monitorização.