EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0158
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A new EU Framework to strengthen the Rule of Law
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito
/* COM/2014/0158 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito /* COM/2014/0158 final */
ÍNDICE COMUNICAÇÃO
DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para
reforçar o Estado de direito 1........... Introdução.................................................................................................................... 3 2........... Por que razão o Estado de direito
assume uma importância fundamental para a UE.. 4 3........... Porquê um novo quadro da UE para
reforçar o Estado de direito............................... 5 4........... Como funcionará o novo quadro do
Estado de direito da UE .................................... 7 4.1........ O que desencadeará a aplicação do
novo quadro do Estado de direito da UE........... 7 4.2........ O novo quadro do Estado de direito
da UE enquanto procedimento composto por três etapas 8 5........... Conclusão................................................................................................................... 10
1.
Introdução
O
Estado de direito é a pedra angular de qualquer democracia constitucional
moderna. Trata‑se de um dos princípios de base que decorre das tradições
constitucionais comuns de todos os Estados-Membros da UE e, como tal, constitui
um dos valores fundamentais em que assenta a União. Tal é recordado pelo
artigo 2.º do Tratado da União Europeia (TUE), bem como pelos preâmbulos
do Tratado e da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Esta é também a razão
pela qual, nos termos do artigo 49.º do TUE, o respeito pelo Estado de
direito é uma condição sine qua non para efeitos da adesão à UE.
Paralelamente à democracia e aos direitos humanos, o Estado de direito constitui
também um dos três pilares do Conselho da Europa, sendo subscrito no preâmbulo
da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais (CEDH)[1] . A
União alicerça-se na confiança mútua entre os Estados-Membros da UE e os respetivos
ordenamentos jurídicos. A forma como o Estado de direito é aplicado a nível
nacional desempenha um papel fundamental neste contexto. A confiança de todos
os cidadãos e autoridades nacionais da UE no funcionamento do Estado de direito
assume especialmente uma importância vital para que a UE continue a
desenvolver-se enquanto «espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem
fronteiras internas»[2]. Essa confiança só será consolidada e mantida se o
Estado de direito for respeitado em todos os Estados-Membros. As
diferentes constituições e os diversos sistemas judiciais dos Estados-Membros
da UE são, em princípio, bem concebidos, dispondo dos meios necessários para
proteger os cidadãos contra qualquer ameaça ao Estado de direito. Todavia,
acontecimentos recentes nalguns Estados-Membros evidenciaram uma falta de
respeito pelo Estado de direito e, consequentemente, também pelos valores
fundamentais que o Estado de direito visa proteger, o que pode vir a ser motivo
de grave preocupação. Aquando destes acontecimentos, o público em geral apelou
claramente à intervenção da UE, e, em especial, da Comissão, tendo sido obtidos
resultados neste contexto. No entanto, a Comissão e a UE tiveram de adotar
soluções ad hoc, uma vez que os atuais mecanismos e procedimentos da UE
nem sempre têm sido adequados para garantir uma resposta eficaz e atempada às
ameaças ao Estado de direito. A
Comissão é a guardiã dos Tratados, incumbindo-lhe a esse título assegurar o
respeito pelos valores em que assenta a UE e garantir a proteção do interesse
geral da União. Deve, portanto, desempenhar um papel ativo neste contexto[3]. Em setembro de 2012, no seu discurso sobre o estado da União perante o
Parlamento Europeu, o Presidente José Manuel Barroso declarou: «Necessitamos de
um conjunto de instrumentos mais desenvolvidos – não só uma alternativa entre o
«poder brando» da persuasão política e a «opção nuclear» do artigo 7.º do
Tratado». No discurso do ano seguinte, afirmou que a «experiência confirmou a
utilidade do papel da Comissão como árbitro independente e objetivo. Devemos
consolidar esta experiência através de um enquadramento mais geral.[…]. A
Comissão apresentará uma comunicação sobre esta questão. Considero que se trata
de um debate fundamental para a nossa ideia de Europa.»[4] Em
junho de 2013, o Conselho «Justiça e Assuntos Internos» sublinhou que «o
respeito pelo Estado de direito é um requisito prévio para a proteção dos
direitos fundamentais», tendo apelado à Comissão «para que avance com o debate,
em conformidade com os Tratados, sobre a possível necessidade e criação de um
método de colaboração sistemático para tratar estes assuntos». Em abril de
2013, o Conselho «Assuntos Gerais», travou um debate exaustivo sobre esta
temática.[5] Em
julho de 2013, o Parlamento Europeu solicitou que «os Estados-Membros sejam
regularmente avaliados quanto à sua contínua conformidade com os valores
fundamentais da União e os requisitos da democracia e do Estado de direito»[6]. A
presente Comunicação dá resposta a estes pedidos. Baseando-se na experiência da
Comissão, no debate interinstitucional e em consultas alargadas[7], a Comunicação apresenta um novo quadro destinado a assegurar uma
proteção eficaz e coerente do Estado de direito em todos os Estados-Membros.
Trata-se de um quadro que dará resposta e suprirá qualquer situação em que se
verifique uma ameaça sistémica ao Estado de direito.[8] O
quadro visa responder às futuras ameaças ao Estado de direito que venham a
surgir nos Estados-Membros antes de estarem reunidas as condições para desencadear
os mecanismos previstos no artigo 7.º do TUE. Pretende, por conseguinte,
colmatar uma lacuna. Não se trata de uma alternativa aos mecanismos previstos
no artigo 7.º do TUE, mas precede e completa estes mecanismos. De igual
forma, não prejudica as competências da Comissão no sentido de responder a
situações específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União
através de procedimentos de infração nos termos do artigo 258.º do Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Numa
perspetiva europeia mais lata, o quadro visa contribuir para a consecução dos
objetivos do Conselho da Europa, nomeadamente com base nos conhecimentos
especializados da Comissão Europeia para a Democracia Através do Direito
(Comissão de Veneza)[9].
2.
Por que razão o Estado de
direito assume uma importância fundamental para a UE
O
princípio do Estado de direito tem vindo a tornar-se progressivamente o modelo
organizacional preponderante do direito constitucional moderno e das
organizações internacionais (incluindo as Nações Unidas e o Conselho da Europa)
para a regulamentação do exercício da autoridade pública. Assegura que todas as
autoridades públicas atuam dentro dos limites fixados por lei, em conformidade
com os valores da democracia e os direitos fundamentais, e sob o controlo de
tribunais independentes e imparciais. O teor
exato dos princípios e normas decorrentes do Estado de direito pode divergir a
nível nacional, consoante o sistema constitucional de cada Estado-Membro. Não
obstante, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal
de Justiça») e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como os
documentos elaborados pelo Conselho da Europa, com base nomeadamente nos
conhecimentos especializados da Comissão de Veneza, fornecem uma lista não
exaustiva destes princípios, definindo assim o significado fundamental do
Estado de direito enquanto valor comum da UE, em conformidade com o
artigo 2.º do TUE. Estes
princípios compreendem a legalidade, o que pressupõe um processo transparente,
responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação; a
segurança jurídica; a proibição da arbitrariedade dos poderes executivos;
tribunais independentes e imparciais; um controlo judicial eficaz, incluindo
o respeito pelos direitos fundamentais; e a igualdade perante a lei[10]. Tanto
o Tribunal de Justiça como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem confirmaram
que esses princípios não são requisitos puramente formais e processuais.
Constituem o meio de assegurar a conformidade e o respeito pela democracia e
pelos direitos humanos. O Estado de direito é, por conseguinte, um princípio
constitucional, cujas componentes assumem uma natureza tanto formal como
substantiva[11]. Tal
significa que o respeito pelo Estado do direito está intrinsecamente ligado ao
respeito pela democracia e pelos direitos fundamentais: não pode haver
democracia, nem respeito pelos direitos fundamentais sem o respeito pelo Estado
de direito e vice-versa. Os direitos fundamentais só são eficazes se puderem
ser invocados perante os tribunais. A proteção da democracia é assegurada se o
sistema judicial, nomeadamente os tribunais constitucionais, puder desempenhar
o seu papel fundamental de garantir a liberdade de expressão, a liberdade de
reunião, bem como o cumprimento das normas que regem o processo político e
eleitoral. Na UE,
o Estado de direito assume especial importância. O respeito pelo Estado de
direito constitui não só uma condição sine qua non para a proteção de
todos os valores fundamentais enunciados no artigo 2.º do Tratado da União
Europeia, como também uma condição fundamental para a a defesa de todos os
direitos e obrigações decorrentes dos Tratados e do direito internacional. A
confiança de todos os cidadãos e autoridades nacionais da UE nos ordenamentos jurídicos
de todos os Estados-Membros é crucial para o funcionamento da UE no seu
conjunto enquanto «espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem
fronteiras internas». Atualmente, as decisões no domínio do direito civil e
comercial de qualquer tribunal nacional devem ser automaticamente reconhecidas
e aplicadas noutro Estado‑Membro, e um mandado de detenção europeu contra
um alegado criminoso emitido num Estado-Membro tem de ser executado a esse
título noutro Estado-Membro[12]. Isto ilustra claramente a razão pela qual todos
os Estados-Membros são afetados se o princípio do Estado de direito não for
plenamente respeitado num dado Estado-Membro. É por esta razão que a UE tem um
grande interesse em garantir e reforçar o Estado de direito em toda a União.
3.
Porquê um novo quadro da UE
para reforçar o Estado de direito?
Quando
os mecanismos estabelecidos a nível nacional para assegurar a aplicação do
Estado de direito deixam de funcionar eficazmente, verifica-se uma ameaça
sistémica ao Estado de direito e, deste modo, ao funcionamento da União
Europeia enquanto espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem fronteiras
internas. Nessas situações, a UE precisa de intervir para proteger o Estado de
direito enquanto valor comum da União. Todavia,
a experiência tem evidenciado que uma ameaça sistémica ao Estado de direito nos
Estados-Membros nem sempre pode ser abordada de forma eficaz pelos instrumentos
atualmente existentes a nível da União. As
medidas tomadas pela Comissão para lançar procedimentos de infração, com
base no artigo 258.º do TFUE, têm demonstrado ser um instrumento
importante para dirimir certas preocupações em matéria de Estado de direito[13]. Mas os procedimentos de infração só podem ser lançados
pela Comissão quando essas preocupações constituem, simultaneamente, uma
infração a uma disposição específica do direito da União Europeia[14]. Existem
situações que suscitam preocupações e que não são abrangidas pelo âmbito de
aplicação do direito da UE, não podendo assim ser consideradas como uma
infração às obrigações decorrentes dos Tratados, muito embora representem uma
ameaça sistémica ao Estado de direito. Nestas situações, podem ser aplicáveis os
mecanismos de prevenção e de sanção previstos no artigo 7.º do TUE. A
Comissão encontra-se entre os intervenientes habilitados pelo Tratado a emitir
uma proposta fundamentada para ativar estes mecanismos. O artigo 7.º do
TUE visa garantir que todos os Estados-Membros respeitem os valores comuns da
UE, nomeadamente o Estado de direito. O seu âmbito de aplicação não se
restringe aos domínios abrangidos pelo direito da UE, autorizando a UE intervir
com o objetivo de proteger o princípio do Estado de direito igualmente nos
domínios em que os Estados-Membros atuem de forma autónoma. Como explicado na
Comunicação da Comissão sobre o artigo 7.º do Tratado da União Europeia,
tal justifica-se pelo facto de que «as violações por um Estado‑Membro de
valores fundamentais com a gravidade requerida pelo artigo 7.º do TUE poderão
minar as próprias bases em que a União assenta e a confiança dos seus membros,
qualquer que seja o domínio em que ocorram»[15]. Não
obstante, o mecanismo preventivo consignado no artigo 7.º, n.º 1, do TUE só
pode ser ativado em caso de «risco manifesto de violação grave» e o mecanismo
de sanção previsto pelo artigo 7.º, n.º 2, do TUE somente no caso de uma
«violação grave e persistente, por parte de um Estado-Membro» dos valores
enunciados no artigo 2.º do TUE. Os limiares para ativar ambos os mecanismos do
artigo 7.º do TUE são muito elevados e sublinham a sua natureza enquanto
mecanismos de último recurso. A
evolução recente nalguns Estados-Membros demonstrou que estes mecanismos nem
sempre são adequados para responder rapidamente às ameaças ao Estado de direito
num Estado‑Membro. Verificam-se
assim situações em que as ameaças relacionadas com o Estado de direito não
podem ser abordadas de forma eficaz pelos instrumentos existentes[16]. Impõe-se um novo quadro da UE para reforçar o Estado
de direito enquanto valor comum fundamental da UE, para além dos procedimentos
de infração e dos mecanismos previstos pelo artigo 7.º do TUE. O quadro será
complementar de todos os mecanismos já existentes a nível do Conselho da Europa
para proteger o Estado de direito[17]. Reflete os objetivos prosseguidos pela UE no
sentido tanto de preservar os seus valores fundamentais como de alcançar um
maior grau de confiança mútua e de integração no espaço de liberdade, segurança
e justiça sem fronteiras internas. Com a
criação de um novo quadro para reforçar o Estado de direito, a Comissão
pretende clarificar e aumentar a previsibilidade quanto às medidas que pode vir
a adotar no futuro, garantindo simultaneamente a igualdade de tratamento de
todos os Estados-Membros. Com base na presente Comunicação, a Comissão
manifesta a sua disponibilidade para travar discussões mais aprofundadas com os
Estados-Membros, o Conselho e o Parlamento Europeu sobre estas questões.
4.
Como funcionará o novo quadro
do Estado de direito da UE
O
quadro tem como objetivo permitir que a Comissão encontre uma solução junto do
Estado‑Membro em causa, a fim de evitar que surja uma ameaça sistémica ao
Estado de direito nesse Estado-Membro que possa vir a tornar-se num «risco
manifesto de violação grave», na aceção do artigo 7.º do TUE, o que
exigiria o lançamento dos mecanismos previstos nesse artigo. A fim
de assegurar a igualdade dos Estados-Membros, o quadro aplicar-se-á de forma
idêntica a todos os Estados-Membros e funcionará com base nos mesmos parâmetros
de aferição quanto ao conceito de uma ameaça sistémica ao Estado de direito.
4.1.
O que desencadeará a aplicação
do novo quadro
O
quadro será ativado em situações em que as autoridades de um Estado-Membro
estão a tomar medidas ou toleram situações suscetíveis de afetar sistemática e
adversamente a integridade, a estabilidade ou o bom funcionamento das
instituições e dos mecanismos de salvaguarda estabelecidos a nível nacional
para garantir o Estado de direito. O novo
quadro do Estado de direito da UE não foi concebido para que a sua aplicação
seja desencadeada por infrações isoladas aos direitos fundamentais ou por más
decisões judiciais. Tais casos podem e devem ser tratados no âmbito dos
sistemas judiciais nacionais e no contexto dos mecanismos de controlo
instituídos ao abrigo da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, de que todos
os Estados-Membros são signatários. A
principal finalidade do quadro consiste em responder às ameaças ao Estado de
direito (conforme definidas na Secção 2) que assumam uma natureza
sistémica[18]. Deve existir uma ameaça à estrutura política,
institucional e/ou jurídica de um Estado-Membro, tal como a sua estrutura
constitucional, a separação dos poderes, a independência ou a imparcialidade do
sistema judicial, ou ao seu sistema de controlo judicial, incluindo o Tribunal Constitucional se este existir - por
exemplo, em consequência da adoção de novas medidas ou de práticas
generalizadas por parte das autoridades públicas e da falta de meios de recurso
a nível nacional. O quadro será ativado sempre que as «salvaguardas do Estado
de direito» em vigor a nível nacional não se afiguram suscetíveis de responder
eficazmente a essas ameaças. O
quadro não obsta a que Comissão exerça as suas competências ao abrigo do
artigo 258.º do TFUE nas situações abrangidas pelo âmbito de aplicação do
direito da UE. De igual forma, também não irá impedir que os mecanismos
previstos no artigo 7.º do TUE sejam acionados diretamente, na
eventualidade de uma súbita deterioração num Estado-Membro exigir uma reação
mais forte da UE[19].
4.2.
O quadro enquanto procedimento
composto por três etapas
Quando
existirem claros elementos indicativos de uma ameaça sistémica ao Estado de
direito num Estado‑Membro, a Comissão lançará um diálogo estruturado com
esse Estado-Membro. O processo baseia-se nos seguintes princípios: - colocar a tónica em encontrar uma solução através de um diálogo
com o Estado-Membro em causa; - assegurar uma avaliação objetiva e aprofundada
da situação em causa; - respeitar o princípio da igualdade de
tratamento dos Estados-Membros; - indicar as medidas rápidas e
concretas a tomar para responder à ameaça sistémica e evitar o recurso aos
mecanismos previstos pelo artigo 7.º do TUE. O
processo comporta, regra geral, três etapas: uma avaliação da Comissão, uma
recomendação da Comissão e o acompanhamento dessa recomendação. Avaliação
da Comissão A
Comissão irá recolher e analisar todas as informações pertinentes e avaliar se
existem ou não claros elementos indicativos de uma ameaça sistémica ao Estado
de direito, tal como acima descrita. Esta avaliação pode basear-se nas
indicações recebidas de fontes disponíveis e instituições reconhecidas,
incluindo nomeadamente organismos do Conselho da Europa e a Agência dos
Direitos Fundamentais da União Europeia[20]. Se, na
sequência desta avaliação preliminar, a Comissão entender que se verifica
efetivamente uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito, lançará um
diálogo com o Estado‑Membro em causa, dirigindo-lhe um «parecer sobre o
Estado de direito» em que fundamentará as suas preocupações e dará ao
Estado-Membro em causa a possibilidade de responder ao mesmo. O parecer pode
resultar de uma troca de correspondência, bem como de reuniões realizadas com
as autoridades competentes e, se for caso disso, ser acompanhado por novas
trocas de pontos de vista. A
Comissão espera que o Estado-Membro em causa coopere ao longo de todo o
processo e se abstenha de adotar eventuais medidas irreversíveis em relação às
questões problemáticas por ela levantadas, na pendência da sua avaliação, em
conformidade com o princípio da cooperação leal previsto no
artigo 4.º, n.º 3, do TUE. Se um Estado-Membro não colaborar no
âmbito deste processo, ou o obstruir até, tal será um elemento a ter em conta
na avaliação da gravidade da ameaça. Nesta
fase do processo, apesar do lançamento da avaliação da Comissão e o envio do
seu parecer serem comunicados ao público, será assegurada, regra geral, a
confidencialidade do teor dos intercâmbios com o Estado‑Membro em causa,
a fim de facilitar a rápida obtenção de uma solução. A
recomendação da Comissão Numa
segunda fase, e salvo se a questão tiver sido entretanto resolvida de forma
satisfatória, a Comissão emitirá uma «recomendação sobre o Estado de direito» dirigida
ao Estado-Membro em causa, se concluir que há elementos de prova objetivos
quanto a uma ameaça sistémica e que as autoridades desse Estado-Membro não
estão a tomar as medidas adequadas para dar resposta à mesma. Na sua
recomendação, a Comissão indicará claramente as razões na origem das suas
preocupações e recomendará que o Estado-Membro resolva os problemas
identificados num prazo fixo, informando a Comissão das medidas tomadas para o
efeito. Quando necessário, a recomendação pode incluir indicações específicas
sobre os meios e as medidas para dirimir a situação. A
avaliação da Comissão e as suas conclusões basear-se-ão nos resultados do
diálogo com o Estado-Membro em causa, bem como em quaisquer provas adicionais
sobre as quais o Estado-Membro deve também pronunciar-se de antemão. A
Comissão anunciará publicamente a transmissão da sua recomendação, bem como o
seu conteúdo principal. Seguimento
da recomendação da Comissão Numa
terceira fase, a Comissão controlará o seguimento dado pelo Estado-Membro em
causa à recomendação que lhe foi dirigida. Este controlo pode basear-se em
novos intercâmbios com o Estado-Membro em causa e centrar-se, por exemplo, na
questão de saber se continuam a verificar-se determinadas práticas que eram
fonte de preocupação ou ainda na forma como o Estado-Membro aplica os
compromissos por ele assumidos para retificar a situação. Se o
Estado-Membro em causa não der um seguimento satisfatório à recomendação no
prazo fixado, a Comissão avaliará a possibilidade de ativar um dos mecanismos
estabelecidos no artigo 7.º do TUE[21]. Interação
institucional O
Parlamento Europeu e o Conselho serão regularmente informados e acompanharão de
perto os progressos registados em cada fase. Tirar
partido dos conhecimentos especializados de terceiros No
intuito de obter conhecimentos especializados sobre determinadas questões
específicas relacionadas com o Estado de direito nos Estados-Membros, a
Comissão pode, nomeadamente durante a fase de avaliação, recorrer a peritos
externos, incluindo a Agência dos Direitos Fundamentais da UE[22]. Estes peritos externos podem, em especial, ajudar a elaborar
uma análise comparativa sobre as regras e práticas em vigor noutros
Estados-Membros, a fim de assegurar a igualdade de tratamento dos
Estados-Membros, com base num entendimento comum do Estado de direito na UE. Consoante
a situação, a Comissão pode decidir solicitar o parecer e a assistência de
membros das redes judiciais na UE, tais como a rede de Presidentes dos Supremos
Tribunais da UE[23], a Associação dos Conselhos de Estado e dos
Supremos Tribunais Administrativos da UE[24] ou os Conselhos Judiciais[25]. A Comissão examinará, em conjunto com estas redes, a
forma como essa assistência poderá ser prestada rapidamente, caso necessário, e
se devem ser previstas modalidades específicas para o efeito. Regra
geral, a Comissão solicitará, sempre que necessário, o parecer do Conselho da
Europa e/ou da sua Comissão de Veneza, e coordenará a sua análise com estas
instâncias sempre que uma questão idêntica esteja a ser igualmente considerada
e analisada pelas mesmas.
5.
Conclusão
A
presente Comunicação apresenta o novo quadro do Estado de direito da UE
enquanto contribuição da Comissão para reforçar a capacidade de a UE garantir
uma proteção eficaz e idêntica do Estado de direito em todos os
Estados-Membros. Responde deste modo aos pedidos formulados pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho. Muito embora não seja de excluir uma evolução futura
dos Tratados neste domínio – o que deverá ser debatido no contexto mais lato
das reflexões sobre o futuro da Europa – tal baseia-se nas competências da
Comissão, conforme previstas pelos Tratados em vigor. Para além da intervenção
da Comissão, o papel do Parlamento Europeu e do Conselho será crucial para
reforçar a determinação da UE no sentido de respeitar os princípios inerentes
ao Estado de direito. [1] Ver o preâmbulo da CEDH e o artigo 3.º do Estatuto do
Conselho da Europa (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Ver os artigos 3.º n.º 2.º, e 67.º do TFUE. [3] Ver o discurso da Vice-Presidente Viviane Reding,
Comissária da UE responsável pela Justiça, The EU and the Rule of Law - What
next? (A UE e os Estado de Direito – Quais as próximas etapas?) http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Ver http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_pt.htm
e http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_pt.htm [5] Em março de 2013, os Ministros dos Negócios Estrangeiros
da Dinamarca, Finlândia, Alemanha e dos Países Baixos invocaram a necessidade
de maiores garantias europeias para assegurar a conformidade com os valores
fundamentais da União nos Estados-Membros. Em relação às discussões no Conselho
«Assuntos Gerais», ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf Sobre as conclusões do Conselho «Justiça e Assuntos Internos», ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/jha/137404.pdf [6] Ver as resoluções do PE que dirigem várias recomendações
às instituições da UE sobre a forma de reforçar a proteção do artigo 2.º
do TUE (o relatório Rui Tavares de 2013, bem como os relatórios de Louis Michel
e Kinga Göncz de 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). [7] Na conferência de alto nível «Assises
de la Justice» sobre o futuro da justiça na UE, realizada em novembro de 2013 e
que contou com a participação de mais de 600 partes interessadas, uma sessão
foi especificamente consagrada ao tema «Em direção a um novo mecanismo do
Estado de direito». Antes e após a
conferência, foi lançado um convite para a apresentação de contribuições, o que
suscitou um grande número de respostas por escrito (ver http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Tal como salientado pelo Presidente Durão Barroso no seu
discurso sobre o estado da União em setembro de 2013, o quadro «devia basear-se
no princípio da igualdade entre Estados -Membros, ativado apenas em situações
em que se verifica um risco sistémico grave para o Estado de direito e
desencadeado por critérios de referência previamente definidos» (ver http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_pt.htm). [9] A Comissão de Veneza, oficialmente designada a Comissão
Europeia para a Democracia Através do Direito, é o órgão consultivo do Conselho
da Europa no domínio das questões constitucionais (ver http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Para uma panorâmica geral da jurisprudência pertinente
sobre o Estado de direito e os princípios a ele inerentes ver anexo I. [11] O Tribunal de Justiça não se refere ao Estado de direito
como um simples requisito formal e processual, mas insiste igualmente no seu
valor substantivo ao precisar que uma «União baseada no Estado de direito»
significa que as instituições da UE estão sujeitas não só ao controlo da conformidade
dos seus atos com o Tratado, mas também «com os princípios gerais do direito,
onde se incluem os direitos fundamentais» (ver ex pluribus, processo
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Coletânea 2002, p. I- 06677, n.os
38 e 39; processos apensos C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi, Coletânea 2008, p. I‑
06351, n.º 316). Tal foi igualmente confirmado pelo Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem que confere ao Estado de direito uma natureza substantiva,
quando estabelece que se trata de um conceito inerente a todos os artigos da
CEDH (ver, por exemplo, o processo Stafford/Reino Unido, de 28 de maio de 2001,
n.º 63, do TEDH). É de salientar que, na versão francesa, o Tribunal não
utiliza apenas os termos «primado do direito» (pré-eminence du droit),
mas também «Estado de direito» (État de droit). [12] Ver processo C-168/13, Jeremy F/Premier Ministre, ainda
não publicado, n. os 35 e 36. [13] Ver, por exemplo, processos C-286/12 Comissão/Hungria,
ainda não publicado (igualdade de tratamento no que se refere à reforma
obrigatória dos juízes e magistrados do Ministério Público); C‑518/07,
Comissão/Alemanha, Coletânea 2010, p. I-01885 e processo C-614/10,
Comissão/Áustria, ainda não publicado (independência das autoridades
responsáveis pela proteção de dados). [14] A ação da Comissão para assegurar o cumprimento da Carta
dos Direitos Fundamentais ilustra esta limitação legal decorrente do próprio
Tratado. Tal como explicou na sua Comunicação
«Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais», de 19
de outubro de 2010 (COM(2010) 573 final), a Comissão tem a firme intenção de
recorrer a todos os meios de que dispõe para garantir que a Carta seja
plenamente respeitada pelos Estados-Membros. Tal prende-se nomeadamente com o
artigo 47.º da Carta, que prevê que toda a pessoa cujos direitos e
liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a
uma ação perante um tribunal independente. No entanto, a Comissão pode intervir
em relação aos Estados-Membros «apenas quando apliquem o direito da União», tal
como expressamente consignado no artigo 51.º da Carta. Ver, por
exemplo, o processo C‑87/12, Kreshnik Ymeraga e outros/Ministre du
Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, ainda não publicado, C-370/12, Thomas
Pringle/Governo da Irlanda, Irlanda e Procurador-Geral, ainda não publicado, e
C-617/10, Åklagaren/Hans Åkerberg Fransson, ainda não publicado. [15] Comunicação da Comissão, de 15 de Outubro de 2003:
«Respeito e promoção dos valores em que a União assenta», COM(2003) 606 final. [16] Nalguns
casos, as deficiências sistémicas relacionadas com o Estado de direito podem
ser supridas mediante o recurso aos Mecanismos de Cooperação e de Verificação
(MCV), com base nos atos de adesão relativos à Roménia e à Bulgária. Todavia,
estes mecanismos, que assentam diretamente no direito primário da UE, abordam
situações existentes antes da adesão, que assumem uma natureza transitória. Por
conseguinte, não se revelam adequados para dar reposta a uma ameaça ao Estado
de direito em todos os Estados-Membros da UE. [17] O artigo 8.º do Estatuto do Conselho da Europa, prevê
que um Estado-Membro que tenha «violado gravemente» os princípios do Estado de
direito e os direitos humanos pode ser suspenso em termos dos seus direitos de
representação ou ser mesmo expulso do Conselho da Europa. Tal como os
mecanismos previstos no artigo 7.º do TUE, este mecanismo nunca foi
ativado. [18] No que respeita ao conceito de «deficiências sistémicas»
no âmbito do respeito dos direitos fundamentais aquando de uma intervenção ao abrigo
do direito da UE, ver, por exemplo, processos apensos C-411/10 e 493/10, N.S.,
ainda não publicados, n.os 94 e 106; e processo C-4/11, Alemanha/
Kaveh Puid, ainda não publicado, n.º 36. No que diz respeito ao conceito
de «sistémico» ou «estrutural», no contexto da Convenção Europeia dos Direitos
do Homem, ver igualmente o papel do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem na
identificação dos problemas sistémicos subjacentes, tal como definido na
Resolução Res(2004) 3 do Comité de Ministros, de 12 de maio de 2004, sobre as
decisões que revelam um problema estrutural subjacente
(https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Ver igualmente a Comunicação da Comissão, de 15 de outubro
de 2003 (nota 15). [20] Ver, em especial, o artigo 4.º, n.º 1,
alínea a), do Regulamento (CE) n.º 168/2007 do Conselho que cria a
Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO L 53, p. 1). [21] Ver igualmente a Comunicação da Comissão, de 15 de outubro
de 2003 (nota 15). [22] A Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia pode
emitir pareceres no âmbito das suas funções, tal como definidas pelo
Regulamento (CE) n.º 168/2007 do Conselho (ver nota 20). [23] Rede de Presidentes dos Supremos Tribunais de Justiça da
União Europeia (ver http://www.networkpresidents.eu/). [24] Associação dos Conselhos de Estado e dos Supremos
Tribunais Administrativos da UE (ver http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Rede Europeia dos Conselhos de Justiça (ver http://www.encj.eu). Anexo I: O Estado de direito enquanto princípio de base da União O
Estado de direito e o sistema jurídico da União O
Estado de direito é um princípio constitucional juridicamente vinculativo. É
unanimemente reconhecido como um dos princípios fundadores inerentes a todos os
sistemas constitucionais dos Estados-Membros da UE e do Conselho da Europa. Muito
antes do princípio do Estado de direito ser expressamente consignado nos
Tratados da UE[1],
o Tribunal de Justiça no seu acórdão «Les Verts» de 1986 havia salientado que
a UE «é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-Membros
nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus
actos com a carta constitucional de base que é o Tratado»[2]. Da jurisprudência do Tribunal de Justiça
decorre que o Estado de direito é a fonte dos princípios, sob tutela
jurisdicional, que vigoram no ordenamento jurídico da UE. O Tribunal sublinha igualmente que esses princípios são
princípios gerais do direito que decorrem das tradições constitucionais comuns
aos Estados-Membros. São de realçar os seguintes princípios: (a)
O princípio da
legalidade que, grosso modo,
pressupõe um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para
legislar. O Tribunal confirmou o princípio da legalidade enquanto princípio
fundamental da União, declarando que «[...] numa comunidade de direito, o
respeito da legalidade deve ser devidamente garantido»[3]; (b)
O princípio
da segurança jurídica, que
exige, nomeadamente, que as regras sejam claras e previsíveis e não possam ser
alteradas com efeitos retroativos. O Tribunal sublinhou a importância da
segurança jurídica, declarando que, por força dos princípios da segurança
jurídica e da proteção da confiança legítima, a legislação [da União] deve ser
clara e previsível para os interessados. O Tribunal declarou ainda que o
princípio da segurança jurídica obsta a que uma medida [da União] produza
efeito antes de ser publicada e que tal apenas pode ocorrer a título
excecional, quando o objetivo a atingir assim o exigir e a confiança legítima
dos interessados for devidamente respeitada[4]; (c)
Proibição da
arbitrariedade dos poderes executivos. O Tribunal de Justiça declarou: «Não é menos
verdade, porém, que em todos os sistemas jurídicos dos Estados-Membros as
intervenções do poder público na esfera da atividade privada de qualquer
pessoa, seja singular ou colectiva, devem ter fundamento legal e justificar‑se
por razões previstas na lei, e que esses sistemas estabelecem, em consequência,
embora de formas diferentes, uma protecção contra as intervenções arbitrárias
ou desproporcionadas. A exigência dessa protecção deve, assim, ser reconhecida
como princípio geral do direito [da União]. […]»[5]; (d)
Controlo
judicial independente e eficaz, incluindo o respeito pelos direitos
fundamentais. O
Tribunal reiterou que a UE é uma União de direito «em que as suas instituições
estão sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus actos com o Tratado e
com os princípios gerais do direito, onde se incluem os direitos fundamentais».
O Tribunal precisou que tal significa, nomeadamente, que «os particulares devem
poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que retiram
da ordem jurídica comunitárias». O Tribunal explicou claramente que o direito a
essa proteção faz «parte dos princípios gerais de direito que resultam das
tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros. Este direito foi
igualmente consagrado nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos
do Homem e das Liberdades Fundamentais»[6]. (e)
Além disso, no que
respeita à relação entre o direito a um julgamento equitativo e a separação de
poderes, o Tribunal declarou especificamente que «[...] o princípio geral de
direito comunitário nos termos do qual qualquer pessoa tem direito a um julgamento
equitativo, que se inspira no artigo 6.° da CEDH […],inclui o direito a um
tribunal independente, designadamente do poder executivo [...][7]».
O princípio da separação de poderes é, evidentemente, um elemento importante
para assegurar a conformidade com o princípio do Estado de direito. Não
obstante, pode assumir formas distintas, atendendo aos diferentes modelos
parlamentares e ao grau divergente em que este princípio é aplicado a nível
nacional. A este respeito, o Tribunal de Justiça referiu que a separação
operacional dos poderes pressupõe um controlo judicial independente e eficaz,
tendo salientado que «[...] o direito da União não se opõe a que um
Estado-Membro seja simultaneamente legislador, administrador e juiz, desde que
essas funções sejam exercidas no respeito do princípio da separação dos poderes
que caracteriza o funcionamento de um Estado de direito»[8].
(f)
Igualdade
perante a lei. O
Tribunal sublinhou o papel que a igualdade de tratamento desempenha enquanto
princípio geral do direito da UE ao afirmar que «deve recordar-se que o
princípio da igualdade de tratamento constitui um princípio geral de direito da
União, consagrado nos artigos 20.º e 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia»[9]. O
Estado de direito e o Conselho da Europa Todos
os aspetos do Estado de direito enquanto denominador comum da União são
plenamente refletidos ao nível do Conselho da Europa. Apesar de não haver
qualquer definição no Estatuto do Conselho da Europa ou na CEDH[10] e de a
lista exata de princípios, normas e valores decorrentes do Estado de direito
poder divergir a nível nacional, a Comissão de Veneza, num relatório publicado
em 2011, refere-se ao Estado de direito como uma norma europeia fundamental e
comum que orienta e condiciona o exercício dos poderes democráticos e como uma
parte intrínseca de qualquer sociedade democrática que requer que todos os
cidadãos sejam tratados por todos os decisores de forma digna, equitativa e
racional e em conformidade com a lei, devendo esses cidadãos dispor da oportunidade
de impugnar as decisões perante tribunais independentes e imparciais[11]. Mais
particularmente, também com base na jurisprudência pertinente do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem, a Comissão de Veneza identificou no seu
relatório, sem as enumerar de forma exaustiva, as seguintes características
comuns importantes do Estado de direito que são normalmente partilhadas: (a)
Legalidade (incluindo um
processo transparente, responsável e democrático para legislar); (b)
Segurança jurídica;
(c)
Proibição da
arbitrariedade; (d)
Acesso à justiça
perante tribunais independentes e imparciais; (e)
Respeito dos
direitos humanos; não discriminação e igualdade perante a lei. O
Estado de direito a nível nacional Muito
embora não seja definido de forma precisa nem exaustiva pelas constituições e pelos
tribunais nacionais, e nem sempre seja codificado de forma clara e uniforme nas
constituições escritas, o Estado de direito corresponde a um denominador comum
das tradições constitucionais europeias modernas. Em muitas circunstâncias, os tribunais
nacionais remetem para este conceito para orientar a sua interpretação do
direito nacional ou utilizam‑no a título de fonte para desenvolver princípios
plenamente invocáveis perante os tribunais. Anexo II [1] A primeira referência ao Estado de direito foi feita no
preâmbulo do Tratado de Maastricht de 1992. O Tratado de Amesterdão referiu-se
ao Estado de direito no seu artigo 6.º, n.º 1, essencialmente da
mesma forma que o atual artigo 2.º do Tratado da União Europeia. [2] Processo 294/83, «Les Verts»/Parlamento Europeu,
Coletânea 1986, p. 01339, n.º 23. [3] Processo C-496/99 P, Comissão/CAS Succhi di Frutta SpA,
Colectânea 2004, p. I-03801, n.º 63. [4] Processos apensos 212 a 217/80, Amministrazione delle
finanze dello Stato/Salumi, Coletânea 1981, p. 2735, n.º 10. [5] Processos apensos 46/87 e 227/88, Hoechst/Comissão,
Coletânea 1989, p. 02859, n.º 19. [6] Processo C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami e
outros/Parlamento e Conselho, ainda não publicado, n.º 91; processo C-550/09 E
e F, Coletânea 2010, p.I-06213, n.º 44; processo C-50/00 P Unión de Pequeños
Agricultores, Coletânea 2002, p.I-06677, n.os 38 e 39. [7] Processos apensos C-174/98 P e C-189/98 P Países Baixos
e Van der Wal/Comissão, Coletânea 2000, p.I-00001, n.º 17. [8] Processo C-279/09 DEB, Coletânea 2010, p.I-13849, n.º
58. [9] Processo C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals e Akcros
Chemicals/Comissão, Coletânea 2010, p. I‑08301, n.º 54. [10] Existe uma referência, mas nenhuma definição do Estado de
direito no preâmbulo à Declaração Universal dos Direitos do Homem Nações Unidas
(1948). [11] Ver relatório da Comissão de Veneza, de 4 de abril de
2011, Estudo n.º 512/2009 (CDL‑AD(2011)003rev).