52013SC0109

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Que acompanha o documento:

Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho

que altera a Diretiva 96/53/ CE que fixa as dimensões máximas autorizadas no tráfego nacional e internacional e os pesos máximos autorizados no tráfego internacional para certos veículos rodoviários em circulação na Comunidade

1.           Definição do problema

Na Europa, os pesados de mercadorias e de passageiros devem satisfazer determinadas prescrições relativas aos pesos e dimensões. A Diretiva 96/53/CE (a seguir, «a diretiva») fixa os valores máximos autorizados de comprimento, largura, altura e peso (peso total e peso por eixo) para cada tipo de veículo. Os veículos que cumpram estes limites podem efetuar operações de transporte internacional[1] em todos os Estados-Membros. Os operadores nacionais têm, regra geral, de cumprir os limites estabelecidos para o transporte internacional para evitar que beneficiem de vantagens indevidas relativamente aos seus concorrentes de outros Estados-Membros. De acordo com o princípio da subsidiariedade, uma série de derrogações permitem aos Estados-Membros aplicar limites superiores para o transporte no seu território. As derrogações dizem respeito à altura e peso máximos e à possibilidade de utilizar veículos mais longos em transportes especiais, em ensaios ou em combinações modulares de veículos.

O principal problema identificado na consulta das partes interessadas é o facto de os limites impostos pela diretiva serem um dos obstáculos à eficiência energética do transporte rodoviário e ao transporte intermodal. Além disso, a eficácia da diretiva é prejudicada pelas infrações cometidas pelos operadores de transporte. Por conseguinte, o problema tem duas vertentes, para as quais foram identificadas várias causas profundas:

Vertente 1: Alguns limites dimensionais e de peso estabelecidos pela diretiva constituem obstáculos aos ganhos de eficiência energética dos veículos rodoviários e às operações de transporte intermodal

A atual legislação, concebida nos anos 90 para acompanhar a legislação de abertura do mercado do transporte rodoviário internacional, reflete as condições existentes na altura. Ocorreram entretanto várias mudanças, o que significa que as atuais normas já não asseguram um justo equilíbrio entre os diferentes elementos e necessidades, trate-se da eficiência energética, do ambiente, da eficiência económica, da segurança ou das infraestruturas.

Em especial, a dependência energética e as alterações climáticas exigem que passe a ser dada maior relevância à eficiência energética dos veículos. A evolução do transporte marítimo e da contentorização tem impacto na logística e na economia das operações rodoviárias. A tecnologia dos veículos e as infraestruturas evoluíram e a preocupação com a segurança assumiu importância crescente. Além disso, a forma como os construtores adaptam a conceção dos veículos à procura — dentro dos limites da regulamentação — pode ter resultados insatisfatórios.

Por conseguinte e com o apoio das partes interessadas, identificaram-se as seguintes causas profundas:

Causa 1: Determinados pesos e dimensões máximos impedem que o mercado aceite camiões mais aerodinâmicos, elétricos ou híbridos e reduzem a atração por certos serviços de autocarro

As dimensões máximas dos pesados de mercadorias impostas pela diretiva afetam sobretudo a procura de soluções aerodinâmicas para os camiões, os quais — a manter-se o comprimento das unidades de carga normalizadas — ultrapassariam as atuais limitações.

Além disso, os pesos máximos dos pesados de mercadorias impostos pela diretiva impedem que o mercado aceite as versões híbridas ou elétricas, mais pesadas do que as versões convencionais e que iriam reduzir a carga útil dos veículos. Do mesmo modo, a crescente importância da segurança dos veículos, assim como da comodidade do equipamento e dos passageiros, estão a forçar os operadores de autocarros a reduzir o número de passageiros por autocarro.

Causa 2: Determinados pesos e dimensões máximos não têm acompanhado a evolução técnica do transporte intermodal e da contentorização

A contentorização representa uma oportunidade para o desenvolvimento do transporte intermodal/combinado na UE, em alternativa ao transporte rodoviário de extremo a extremo, menos eficiente do ponto de vista energético. No entanto, a incompleta normalização das unidades de transporte dificulta esta evolução. Consequentemente, em virtude da diretiva, certos contentores de grande dimensão, utilizados no transporte marítimo, sobretudo os de 45 pés, dificilmente se podem integrar nos elos terrestres da cadeia de transporte (só podendo ser transportados por estrada mediante autorização especial).

Vertente 2: Aplicação ineficaz da diretiva

Durante a consulta pública, as partes interessadas sublinharam o elevado número de infrações à diretiva no que respeita ao peso dos camiões. Num contexto de feroz concorrência, os operadores que atuam à margem das regras, maximizando a sua carga, podem beneficiar de uma vantagem concorrencial significativa em detrimento dos concorrentes.

Por conseguinte, e com o apoio das partes interessadas, identificou-se a seguinte causa profunda:

Causa 3: Ausência de métodos comuns e dissuasivos de fiscalização do cumprimento

Uma das outras razões principais para a deficiente aplicação da diretiva é a escassez de controlos, dando aos potenciais infratores a impressão de impunidade. Além disso, as medidas de repressão e as práticas de controlo nos Estados-Membros carecem de eficácia, tendo em conta que um em cada dois controlos incide em veículos conformes com as regras sendo, por conseguinte, desnecessários. No que se refere aos métodos, os controlos efetuados pelos Estados-Membros variam entre a seleção puramente manual dos veículos e a pré‑seleção com recurso a métodos de filtragem dos veículos a controlar manualmente, e as tolerâncias aplicadas pelos Estados-Membros durante os controlos divergem consideravelmente.

O que acontecerá se esta situação se mantiver?

Em 2010, as emissões dos pesados de mercadorias representaram cerca de um terço do total de emissões de CO2 de todos os modos de transporte na UE. É possível que este valor aumente, dadas as medidas recentemente tomadas para reduzir as emissões noutros modos de transporte (por exemplo, dos novos automóveis ou o RCLE na aviação). Não obstante a atual crise económica, o número de toneladas.quilómetros (tkm) na Europa está a aumentar e esta tendência deverá manter-se a longo prazo. Se nada for feito, o consumo total de combustível dos pesados de mercadorias e dos autocarros aumentará, com o consequente agravamento da poluição atmosférica e das emissões de CO2.

A manter-se a atual situação, perder-se-ia uma oportunidade de reduzir, simultaneamente, a resistência aerodinâmica dos pesados de mercadorias e o número de vítimas mortais em acidentes com estes veículos: as simulações demonstraram que as frentes arredondadas impedem o atropelamento das pessoas colhidas por pesados de mercadorias e reduzem, assim, o número de vítimas mortais.

No setor do transporte intermodal e da contentorização, os encargos administrativos adicionais que oneram os contentores de 45 pés colocariam a UE numa situação em que correria o risco de ficar à margem da evolução mundial da contentorização, e os custos suplementares das autorizações especiais e das derrogações afetariam a sustentabilidade económica do transporte intermodal, setor já sob grande tensão.

Segundo as informações obtidas, os atuais controlos e métodos aplicados pelas autoridades de fiscalização não asseguram eficazmente o cumprimento da diretiva. É provável que esta situação agrave o desrespeito dos limites máximos de peso e provoque distorções da concorrência entre os transportadores, do que resultaria a deterioração da infraestrutura e a diminuição da segurança rodoviária.

2.           Análise da subsidiariedade

Uma ação exclusivamente a nível dos Estados-Membros não seria suficiente para assegurar a harmonização dos comprimentos e dimensões máximos à escala da UE. A multiplicidade de normas nacionais divergentes dificultaria a criação na UE de um mercado do transporte rodoviário de mercadorias efetivamente integrado.

Atendendo ao crescimento do tráfego rodoviário de mercadorias transnacional, impõe-se cada vez mais estabelecer regras e níveis comuns de fiscalização para assegurar condições de concorrência equitativas entre os transportadores. As disparidades de fiscalização entre os Estados-Membros favorecem certos transportadores, incentivando-os a planear itinerários pelos países com os níveis mais baixos de fiscalização.

3.           Objetivos políticos

Objetivos gerais

Tendo em conta os problemas descritos na secção 2, a iniciativa em apreço visa um duplo objetivo:

· Melhorar a eficiência energética do transporte rodoviário e do transporte intermodal através da revisão de certos limites dimensionais e de peso dos veículos rodoviários, mantendo simultaneamente o equilíbrio entre as exigências impostas pela conservação das infraestruturas, pela segurança rodoviária e pela proteção do ambiente;

· Proporcionar condições de concorrência mais justas e, desse modo, reforçar o mercado interno do transporte rodoviário.

Objetivos específicos

Os objetivos gerais podem traduzir-se em três objetivos específicos (OE), que devem ser atingidos sem prejuízo do equilíbrio entre as exigências impostas pela conservação das infraestruturas, pela segurança rodoviária e pela proteção do ambiente.

1.           OE 1: Propiciar a aceitação pelo mercado de camiões mais aerodinâmicos, elétricos e híbridos e aumentar a atração por certos serviços de autocarro.

2.           OE 2: Promover o desenvolvimento do transporte intermodal/combinado.

3.           OE 3: Assegurar um maior respeito dos pesos e dimensões máximos em toda a UE.

4.           Opções estratégicas

Para resolver integralmente o problema, assim como todas as suas causas profundas, e atendendo ao número substancial de medidas, propôs-se a constituição de pacotes de medidas (PM) para uma avaliação mais aprofundada. Constituíram-se três PM cumulativos, ou seja, o PM2 inclui as medidas do PM1, e o PM3 as medidas do PM1 e PM2. Estes pacotes (ver quadro infra) foram concebidos de molde a incluir medidas de intensidade crescente, que abordam, respetivamente, a eficiência energética e o cumprimento das regras da diretiva.

PM1: revisão limitada

Este pacote tem por base revisões limitadas da diretiva, bem como medidas não-legislativas, com vista a uma melhor aplicação da diretiva e que implicam um mínimo de mudanças e de custos.

No que se refere à contentorização e ao transporte intermodal, o PM1 propõe que se alargue aos contentores de 45 pés a possibilidade de transporte de contentores, com um peso máximo do veículo de 44 toneladas, prevista na diretiva.

O PM1 oferece, assim, duas variantes, as medidas 6 e 7, respeitantes, respetivamente, ao transporte combinado e ao transporte intermodal de contentores de 45 pés:

· Na variante «a», a possibilidade de transporte de contentores de 45 pés continuaria limitada ao transporte combinado (medida 6);

· A variante «b», por seu turno, alarga aos contentores de 45 pés a possibilidade de transporte de contentores com um peso máximo do veículo de 44 toneladas, não a limitando ao transporte combinado (medida 7) e permitindo que estes contentores entrem nas cadeias de transporte intermodal, a fim de imprimir uma verdadeira aceleração à contentorização.

PM2: revisão mais aprofundada

Este pacote implica uma revisão mais aprofundada (em termos de magnitude dos impactos) da diretiva, com novas medidas para além das propostas no pacote 1. As medidas suplementares exigirão um certo esforço de adaptação por parte da indústria automóvel e das administrações nacionais. As medidas de grande alcance ou que exijam um esforço considerável de adaptação da indústria e das administrações continuariam excluídas deste pacote.

PM3: abordagem regulamentar mais vinculativa

Para além das medidas dos PM 1 e 2, estão ainda previstas medidas para impulsionar a realização dos objetivos da revisão.

O quadro infra apresenta uma panorâmica das medidas dos 3 pacotes e do modo como abordam os objetivos específicos:

|| PM1 || PM2 || PM3

OE 1: Propiciar a aceitação pelo mercado de camiões mais aerodinâmicos, elétricos e híbridos e aumentar a atração por certos serviços de autocarro. || || ||

1. Dispositivos aerodinâmicos na retaguarda || X || X || X

2. Cabinas mais compridas || || X || X

3. Dispositivos aerodinâmicos obrigatórios na retaguarda || || || X

4. Aumento dos limites de peso para os camiões elétricos/híbridos || X || X || X

5. Máximo de 19,5 t para os autocarros de 2 eixos || X || X || X

OE 2: Promover o desenvolvimento do transporte intermodal/combinado || || ||

6. Permitir a utilização de contentores de 45 pés no transporte combinado || X/ Ø || X/ Ø || X/ Ø

7. Permitir a utilização de contentores de 45 pés no transporte intermodal || X/ Ø || X/Ø || X/Ø

8. Facilitação do transporte de grandes contentores || || || X

OE 3: Assegurar um maior respeito dos pesos e dimensões máximos em toda a UE || || ||

9. Orientações relativas à fiscalização do cumprimento || X || X || X

10. Categorização comum das infrações || || X || X

11. Pré-seleção obrigatória dos veículos a controlar manualmente || || || X

12. Corresponsabilidade do carregador/transitário || || X || X

13. Normas para o dispositivo de pesagem embarcado || || X || X

14. Obrigatoriedade do dispositivo de pesagem a bordo || || || X

15. Nível mínimo de controlos || || || X

5.           Avaliação dos impactos

A avaliação dos impactos relevantes, identificados nas orientações da Comissão para o estudo de impacto, dos três pacotes de medidas estratégicas teve os seguintes resultados:

– Tendo em conta a possibilidade de instalação de dispositivos aerodinâmicos na retaguarda dos reboques e de construção de veículos pesados com tração elétrica ou híbrida, o PM1 terá um impacto positivo no consumo de combustível (entre 5 e 10 %) e na poluição atmosférica. Estima-se em cerca de 24 milhões de toneladas por ano a redução da pegada de carbono se 50 % dos reboques de longo curso estiverem equipados com este dispositivo em 2030 (objetivo operacional). Uma maior eficácia da diretiva, graças ao reforço da fiscalização, também terá repercussões muito positivas na concorrência, no funcionamento do mercado interno, nos custos de conservação da infraestrutura viária e no número de feridos em acidentes provocados pelo excesso de peso dos veículos. O impacto na eficiência económica do setor do transporte rodoviário será maior graças à promoção da contentorização, sem afetar os outros modos de transporte, como o ferroviário ou o fluvial. Os custos administrativos diminuirão, tanto para o setor público como para o privado, graças à redução do número de autorizações especiais e à racionalização dos controlos manuais dos veículos com excesso de peso efetuados pelas autoridades de fiscalização. O PM1 facilitará igualmente o desenvolvimento do transporte intermodal graças à possibilidade de transporte de contentores de 45 pés sem necessidade de autorização especial e os inerentes custos administrativos.

– O PM2 permitirá uma redução muito maior do consumo de combustível, devido à reconfiguração dos tratores, com economias de combustível potenciais perto dos 15 % em autoestrada. Este pacote traduzir-se-á numa melhoria da pegada de carbono em 27 milhões de toneladas por ano, para o mesmo objetivo de veículos equipados acima referido. Terá também um impacto muito positivo na segurança rodoviária, poupando anualmente centenas de vidas humanas (ver ponto 5.3.2), graças a uma melhor conceção dos tratores. A maior eficácia do controlo dos veículos com excesso de peso, com recurso a métodos de filtragem, terá um considerável efeito positivo na concorrência e reduzirá o número de controlos desnecessários e, consequentemente, os custos administrativos conexos. Os custos do equipamento necessário para essa filtragem serão facilmente recuperados pelas economias realizadas com a conservação da infraestrutura viária e pela redução do número de agentes necessários para os controlos. Por último, o PM2 terá um impacto positivo no desenvolvimento do transporte intermodal análogo ao do PM1.

– Em contrapartida, em termos de poupança de combustível e de redução da poluição, o PM3 não traz vantagens suplementares comparativamente ao PM2, atendendo aos seus impactos negativos nos encargos financeiros das PME caso a utilização de dispositivos aerodinâmicos se torne obrigatória. A introdução obrigatória de dispositivos de pesagem embarcados acarretaria o mesmo problema, ainda que o PM3 contribuísse certamente para melhorar a eficácia da diretiva: atualmente, os custos do equipamento obrigatório são demasiado elevados para as PME. Quanto à contentorização, o PM3 propõe que se contemple os contentores de dimensão superior a 45 pés, mas o real interesse desta medida seria questionável ao analisarem‑se mais aprofundadamente os efeitos negativos para a segurança rodoviária e a transferência de tráfego para os modos ferroviário e fluvial. O valor acrescentado do PM3 comparativamente ao PM2 é questionável, mas todos os impactos positivos do PM2, acima referidos, se mantêm no PM3.

6.           Comparação das opções

As opções estratégicas foram comparadas em função dos seguintes critérios de avaliação:

· Eficácia – em que medida as opções atingem os objetivos da proposta;

· Eficiência – em que medida os objetivos podem ser atingidos com menos custos;

· Coerência — em que medida as opções poderão limitar as soluções de compromisso entre os domínios económico, social e ambiental.

Procedeu-se, além disso, a uma análise custo-benefício parcial, quantificando as medidas sempre que possível. Considerando as diferentes fases de amadurecimento e o custo das tecnologias propostas, parte-se do princípio que, em 2030, 75 % dos pesados de mercadorias de longo curso estarão equipados com dispositivos aerodinâmicos à retaguarda e 50 % de todos os pesados de mercadorias adotaram a nova conceção da cabina. Os cálculos a seguir apresentados não contemplam os autocarros nem a medida relativa à hibridação, uma vez que os dados necessários para o efeito não eram fáceis de obter.

|| || || ||

|| Eficácia || Eficiência || Coerência || Relação custo/benefício

PM0 || - || - || - || -

PM1 || Média || Custos baixos || Sem soluções de compromisso || >1

PM2 || Elevada || Custos baixos || Sem soluções de compromisso || >1

PM3 || Elevada || Custos elevados || Grau de compromisso elevado || <1

Pode concluir-se, por conseguinte, que o PM2, ao propiciar uma probabilidade elevada de concretização dos objetivos da avaliação de impacto, a custos razoavelmente baixos e sem implicar soluções de compromisso indevidas entre os impactos ambiental, social e económico, deverá ser a opção preferida. Esta conclusão é corroborada pela análise custo‑benefício parcial, efetuada no quadro da presente avaliação de impacto e segundo a qual o PM2 se traduziria numa relação custo/benefício superior a um.

7.           Acompanhamento e avaliação

O nível de consecução dos objetivos operacionais será avaliado no ano em que a legislação proposta entrar em vigor e a intervalos regulares posteriormente, graças a uma disposição geral da diretiva que obriga os Estados-Membros a fornecerem informações úteis à Comissão.

A Comissão procederá à avaliação e ao acompanhamento a intervalos regulares, pelo menos de cinco em cinco anos, com base em três objetivos operacionais. A Comissão apresentará os resultados da avaliação e do acompanhamento ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

Objetivos operacionais || Acompanhamento

OO1: Conseguir que uma percentagem significativa de reboques seja equipada com dispositivos aerodinâmicos à retaguarda e cabinas aerodinâmicas || A Comissão reunirá os dados provenientes das estatísticas dos Estados-Membros, dos construtores e das associações de transportadores, sobre o número de reboques equipados com dispositivos aerodinâmicos

OO2: Conseguir que os contentores de 45 pés representem uma percentagem significativa do conjunto de contentores transportados em operações de transporte combinado/intermodal || A Comissão reunirá os dados provenientes das estatísticas dos Estados-Membros, dos carregadores e das associações de transportadores sobre a utilização de contentores de 45 pés no transporte intermodal

OO3: Melhorar a eficácia dos controlos (número de infrações/número de controlos). Essa melhoria permitirá aumentar a fiabilidade dos controlos e, ao mesmo tempo, evitar por ano 100 000 controlos desnecessários até 2020 || O acompanhamento será efetuado utilizando os dados estatísticos fornecidos pelos Estados-Membros conforme proposto na medida 10 do PM2

[1]               Por transporte internacional entende-se operações transnacionais dentro e fora da UE.