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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação final do Regulamento (CE) n.º 614/2007 relativo ao Instrumento Financeiro para o Ambiente (LIFE+)

1.           INTRODUÇÃO

O Programa LIFE é o único instrumento financeiro da UE que incide exclusivamente na implementação da política e legislação da União em matéria de ambiente. Foi lançado em 1992 e encontra-se agora no seu quarto período de programação ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 614/2007 (LIFE+)[1]. O referido regulamento abrange o período de 2007 a 2013 e prevê uma dotação financeira de 2,17 mil milhões de euros.

São possíveis três tipos de intervenção ao abrigo do Programa LIFE+:

· Subvenções de ação, que representam 78% do orçamento. As subvenções são concedidas em três vertentes do Programa: Natureza & Biodiversidade, Política & Governação Ambiental e Informação & Comunicação;

· As subvenções de funcionamento para ONG, que representam 3% do orçamento;

· Contratos públicos de prestação de serviços, que representam 19% do orçamento.

De acordo com o disposto no artigo 15.º, n.ºs 2 e 3, do Regulamento, a Comissão preparou:

– uma revisão intercalar, apresentada ao Parlamento Europeu e ao Comité LIFE+ em setembro de 2010[2];

– uma proposta relativa a um programa sucessor do Programa LIFE+, apresentada ao Parlamento Europeu e ao Conselho em dezembro de 2011[3].

Em dezembro de 2012, a Comissão publicou os resultados de um estudo com as conclusões e recomendações relativas ao Programa LIFE+ e à sua execução[4].

Os dados e pareceres recolhidos e analisados na avaliação final demonstram que não se verificaram grandes alterações na natureza e execução do Programa LIFE+ nem na qualidade dos seus resultados desde a avaliação intercalar de 2010. Por conseguinte, as conclusões da avaliação intercalar continuam, em geral, a ser válidas. No entanto, a avaliação final apresenta dados sobre melhorias contínuas na execução do Programa depois das avaliações precedentes[5]. Nas secções seguintes, a presente Comunicação apresenta os resultados observados, bem como os desafios e deficiências que ainda subsistem no Programa LIFE. A proposta da Comissão relativa a um instrumento sucessor para 2014-2020 procura já abordar os desafios e deficiências identificados.

2.           REALIZAÇÕES E DESAFIOS

2.1.        Realizações

O Programa LIFE+ constituiu um instrumento eficaz para promover a implementação das prioridades definidas no 6.º Programa de Ação em matéria de Ambiente (6.º PAA)[6]. O Programa tem desempenhado um papel importante na sensibilização, boa governação e participação do público na implementação da política e legislação ambiental da UE. As avaliações confirmaram que o Programa LIFE+ tem sido «um instrumento bem sucedido, com significativo valor acrescentado para a UE»[7].

Ao longo dos vinte anos do Programa, e para além dos «benefícios quantificados estimados em cerca de 600 milhões de euros anuais», o Programa LIFE permitiu:

· Uma melhoria na conservação e recuperação dos cerca de 4,7 milhões de hectares de terras;

· Uma melhoria da qualidade da água numa superfície de cerca de 3 milhões de hectares;

· Uma melhor qualidade do ar em benefício da saúde de uns 12 milhões de pessoas;

· Prevenção da geração de cerca de 300 000 toneladas de resíduos e reciclagem de um milhão de toneladas adicionais;

· 1,13 milhões de toneladas de reduções anuais de emissões de CO2.

Estas realizações foram o resultado da execução de cerca de 50 000 ações de projetos, incluindo a aquisição de 194 milhões de hectares de terras para a implementação da Rede Natura 2000, mais de 95 000 sessões de formação, 6,1 milhões de pessoas visadas pelas comunicações e 1,2 milhões de alunos e estudantes envolvidos.

Valor acrescentado da UE

O valor acrescentado para a UE do Programa LIFE+ deriva da sua capacidade para funcionar como uma plataforma de intercâmbio de boas práticas e de partilha de conhecimentos, permitindo aos intervenientes em toda a Europa aprender com a experiência uns dos outros e, desse modo, resolver os problemas ambientais de uma forma mais eficaz. Na vertente Natureza & Biodiversidade, por exemplo, o Programa LIFE+ contribuiu para a criação de plataformas em colaboração que permitiram reforçar parcerias, facilitando assim a transferência de melhores práticas entre partes interessadas e decisores. O Programa LIFE+ permite ainda uma melhor distribuição da responsabilidade e da solidariedade na preservação dos bens ambientais comuns da UE. Funciona como um catalisador, assegurando investimentos pontuais, eliminando as barreiras iniciais à implementação da política ambiental e climática da União e testando novas abordagens. A avaliação intercalar indicou que o Programa LIFE+ «continua a ser relevante, uma vez que é o único instrumento financeiro da UE especificamente centrado no ambiente»[8].

O elevado nível de valor acrescentado da UE proporcionado ao abrigo do regulamento foi atingido ao garantir que:

· Os projetos de ação subvencionados apresentavam uma elevada qualidade e que o seu impacto era multiplicado mediante a difusão e partilha dos resultados do projeto, atingindo um número máximo de decisores políticos e partes interessadas em toda a UE;

· As ONG financiadas pudessem desempenhar um papel eficaz na elaboração e implementação das políticas;

· Os contratos públicos eram bem planeados e consentâneos com as prioridades acordadas.

No entanto, o valor acrescentado da UE foi algo comprometido pelo sistema de dotações nacionais, que resultaram em compromissos quanto à qualidade dos projetos financiados, e por prioridades demasiado abrangentes que não permitiram uma concentração suficiente nas necessidades e prioridades visadas. Uma vez que a lista de prioridades LIFE+ estava definida no regulamento, não foi possível durante a execução do Programa introduzir requisitos que limitassem o financiamento dos projetos a necessidades e prioridades específicas.

Processo de seleção e acompanhamento dos projetos

O rigoroso processo de avaliação e seleção dos projetos LIFE+ permitiu assegurar que os projetos financiados estão bem concebidos e, por conseguinte, que têm probabilidades de ser bem-sucedidos. Equipas externas com um conhecimento aprofundado da língua e do contexto dos projetos proporcionaram apoio e acompanhamento regulares no local. Os beneficiários dos projetos sentem que foram bem apoiados por esta equipa externa de acompanhamento e pelos responsáveis técnicos e financeiros da Comissão[9].

Subvenções de funcionamento concedidas a ONG

O objetivo desta componente do Programa LIFE+ é permitir às ONG ambientais com uma vocação europeia contribuir para uma participação equilibrada das partes interessadas no processo político da UE. As subvenções de funcionamento permitiram a ONG participar nos grupos de trabalho da UE, elaborar documentos de informação e análise, realizar atividades de sensibilização e de consultoria e executar projetos a longo prazo. As avaliações confirmam que esta intervenção continua a ser relevante e concluíram que as ONG selecionadas deram um contributo necessário para a política da UE.

Contratos públicos

A Comissão recorre a contratos públicos para a realização de estudos e avaliações de apoio, a organização de reuniões, workshops e seminários e o desenvolvimento e manutenção de sistemas informáticos (por exemplo, o sítio Web do Programa LIFE ou o sistema de informação Natura 2000). Esta componente do Programa LIFE+ foi também utilizada para assistir a Comissão em atividades de informação, publicação e divulgação, que são essenciais para o seu objetivo político. Esses contratos têm desempenhado um papel importante na concretização dos objetivos do Programa, apesar da sua dimensão comparativamente pequena no orçamento do Programa LIFE+. As avaliações revelam que as despesas realizadas através de contratos públicos têm sido adequadas e responderam às necessidades políticas. Os resultados demonstraram um elevado perfil de comunicação e de proximidade. Embora seja difícil avaliar o seu real e pleno impacto, essas medidas foram realizadas em conformidade com os critérios de qualidade exigidos e baseadas em necessidades estratégicas.

2.2.        Desafios e ações no contexto do atual quadro

2.2.1.     Subvenções de ação

Estratégia e coerência

O Programa LIFE+ tem sido avaliado como relevante e necessário uma vez que gera valor acrescentado da UE para o desenvolvimento e implementação da sua política ambiental[10]. No entanto, os objetivos do Programa nem sempre são claros e, por vezes, carecem de coerência com outras políticas da UE. A falta de uma clara abordagem estratégica e massa crítica foi identificada como uma desvantagem do Programa, decorrente essencialmente de limitações no regulamento. Por conseguinte, a implementação do Programa LIFE+ não tem sido capaz de refletir a evolução do desenvolvimento de prioridades nas políticas da UE, em especial nas vertentes Ambiente e Informação & Comunicação. Nas avaliações, foi recomendada como via a seguir um melhor planeamento estratégico plurianual e uma maior flexibilidade no que se refere à escolha e complementaridade dos instrumentos financeiros. Além disso, as avaliações concluíram que a vertente Ambiente & Governação do Programa LIFE+ deveria estar mais centrada na aplicação da legislação ambiental da UE e na criação de multiplicadores.

Nos termos do artigo 9.º do Regulamento, o Programa LIFE+ não deve financiar atividades que possam ser financiadas por outros fundos da UE; esta situação impede a utilização de diversos instrumentos da UE para o financiamento de um único projeto. No entanto, teria sido benéfica uma maior sinergia e coerência com os programas nacionais, regionais e locais nos Estados-Membros.

As restrições relativas a atividades de financiamento no exterior da UE reduziram a eficácia do Programa no que diz respeito à abordagem dos problemas ambientais da UE que são determinados por fatores exteriores que ultrapassam as suas fronteiras.

A Comissão prossegue os seus esforços no sentido de integrar os resultados das subvenções de ação no desenvolvimento e implementação de políticas dentro dos limites do atual quadro LIFE+. O Guia dos Proponentes foi substancialmente revisto, especialmente no que diz respeito à vertente Ambiente & Governação, a fim de permitir uma maior incidência e orientação para os potenciais beneficiários, dentro dos condicionalismos do Regulamento LIFE+.

A Comissão velou por que nenhum projeto LIFE+ recebesse também o apoio de outros instrumentos da UE, respeitando assim as disposições do Regulamento LIFE+. No entanto, o processo de seleção de projetos favoreceu efetivamente projetos que apresentavam sinergias com outros fundos ou uma abordagem integrada na utilização de diferentes fundos, mediante o estabelecimento de critérios de seleção de modo a atribuir pontos adicionais a esses projetos.

A Comissão teve também em conta as recomendações da avaliação, propondo um novo tipo de projetos - «projetos integrados» - ao abrigo do sucessor do Programa LIFE+; os projetos integrados estariam mais centrados na implementação da polít

O novo programa proposto introduziria também a possibilidade de financiar ações fora da UE sempre que necessário para atingir os objetivos ambientais ou climáticos da União.

Encargos administrativos

Os encargos administrativos do Programa LIFE+ aumentaram ao longo do tempo devido a uma aplicação e requisitos de comunicação de informações mais rigorosos, em especial os relacionados com a gestão financeira, tendo suscitado preocupações quanto à sua eficiência. A divisão da Unidade LIFE+ em duas unidades em 2009 parece ter também aumentado a carga administrativa para cada funcionário responsável.

A Comissão envidou esforços no sentido de simplificar os procedimentos e propôs medidas para que o sucessor do Programa LIFE+ tenha menores encargos administrativos.

Procedimento de candidatura e seleção

Os procedimentos de candidatura e seleção de projetos foram considerados demasiado longos e complexos, pelo que é necessária a sua simplificação.

Em 2011, foi introduzido um formulário de candidatura em linha com vista a responder a estas preocupações. No primeiro ano-piloto verificaram-se alguns problemas iniciais, incluindo problemas com discrepâncias entre as versões eletrónicas e em papel, que foi necessário resolver manualmente.

A Comissão tem organizado workshops para potenciais candidatos na sequência de cada convite à apresentação de propostas, a fim de explicar o processo de candidatura e melhorar a qualidade das candidaturas. Estes seminários têm visado especialmente os países com um número reduzido de candidatos e/ou uma taxa de sucesso baixa. A Comissão continuou também a reforçar e melhorar as atividades de difusão e a intensificar os esforços para atrair candidatos LIFE não-tradicionais, especialmente para a vertente Biodiversidade e para novos temas ao abrigo da vertente Ambiente & Governação.

A Comissão reduziu a duração do procedimento de seleção de projetos, sem redução da sua qualidade. O sistema de candidatura eletrónica tem funcionado bem desde o convite à apresentação de propostas de 2012 e a Comissão está a estudar a possibilidade de alargar a utilização da comunicação de informações em formato eletrónico para fins de acompanhamento dos projetos.

Resultados dos projetos e integração

Nas avaliações é proposto que a Comissão deveria efetuar mais visitas ex post aos projetos, embora tal não seja exigido pelo regulamento. Um sistema de acompanhamento ex post mais sistemático constituiria uma melhoria em relação à situação atual, na medida em que permitiria obter provas de quais são os projetos com benefícios verdadeiramente duradouros. Tal contribuiria para garantir uma melhor utilização e integração dos resultados dos projetos na definição das políticas. De um modo mais geral, a transferência de conhecimentos deveria ser melhorada, sobretudo a nível da UE.

A Comissão está agora a realizar visitas ex post mais sistemáticas a fim de avaliar a sustentabilidade dos projetos e retirar daí ensinamentos para políticas futuras. Intensificou igualmente os seus esforços no sentido da integração dos resultados dos projetos no desenvolvimento e implementação de políticas no contexto de workshops e mesas redondas que envolvem beneficiários dos projetos e responsáveis pelo desenvolvimento de políticas. As ligações entre política e projetos na vertente Natureza & Biodiversidade já são fortes, mas os esforços poderiam ser ainda intensificados no próximo período de programação, especialmente em relação à vertente Ambiente & Governação.

Comunicação e proximidade

As avaliações recomendaram que as atividades horizontais de comunicação e proximidade do Programa LIFE poderiam ser melhoradas e que deveria reforçar-se a divulgação dos conhecimentos e resultados dos projetos, especialmente ao nível da UE.

Foram introduzidas várias melhorias, sendo a mais visível externamente a atualização e reformulação da página do Programa LIFE na Internet.

A Comissão publica regularmente brochuras temáticas para mostrar a forma como os projetos LIFE abordam as questões ambientais; foram realizados e publicados três estudos de síntese no domínio dos recursos hídricos, resíduos, ar & ruído.

A Comissão tem promovido a ligação em rede, nomeadamente organizando reuniões de projetos à escala regional e da UE para a partilha de experiências e conhecimentos técnicos.

Especialmente na vertente Natureza & Biodiversidade, tem-se verificado uma forte cooperação e partilha de conhecimentos entre os beneficiários, o que tem também contribuído para a geração de conhecimentos científicos sobre a conservação da natureza e a biodiversidade, contribuindo assim mais amplamente para a aplicação das Diretivas Aves e Habitats.

Organizações nacionais e gestão

Os Pontos de Contacto Nacionais desempenham um papel importante na garantia da coerência, complementaridade e coordenação do Programa LIFE+ com os programas nacionais. No entanto, a coordenação com outras fontes de fundos, principalmente nacionais, parece ser ainda insuficiente. Os Pontos de Contacto Nacionais indicam que há margem para uma maior mobilização de recursos a nível nacional através do Programa LIFE+.

As estratégias nacionais são consideradas importantes para promover, divulgar e executar o Programa em cada Estado-Membro.

Cada Estado-Membro apresentou um número de propostas muito diferente, em parte devido à anterior experiência obtida com o Programa LIFE no Estado-Membro e, em parte, decorrente da assistência prestada pelos Pontos de Contacto Nacionais. Esta situação resulta numa distribuição desigual do financiamento entre os Estados-Membros. A Itália, a Espanha e a Alemanha continuam a receber montantes substanciais de apoio do Programa LIFE+ e alguns dos Estados-Membros mais recentes tiveram uma menor taxa de sucesso.

A Comissão organiza sessões de formação com vista a reforçar o papel dos Pontos de Contacto Nacionais no apoio aos candidatos e beneficiários e elaborou orientações sobre atividades de comunicação.

Embora as dotações nacionais no Regulamento não pareçam permitir uma distribuição significativamente mais equilibrada dos projetos em toda a UE, estão a ser realizados progressos em alguns países graças aos esforços dos Pontos de Contacto Nacionais. Estes sucessos deveriam ser reproduzidos noutros Estados-Membros.

2.2.2.     Subvenções de funcionamento concedidas a ONG

Embora o impacto de cada subvenção de funcionamento concedida a ONG seja mais difícil de avaliar do que o impacto das subvenções de ação, reconhece-se que o programa de subvenções às ONG proporciona um elevado valor acrescentado na medida em que contribui para o desenvolvimento e implementação de políticas. Os critérios de elegibilidade foram, em geral, considerados adequados. No entanto a exigência de haver membros em muitos países é considerada em contradição com a disposição que prevê que o apoio só pode ser concedido ao beneficiário e não aos membros.

As avaliações anteriores identificaram questões relativas à rapidez e calendário dos pagamentos que causavam problemas de liquidez às ONG. A avaliação intercalar recomendou uma alteração na escala temporal do procedimento de seleção ou uma alteração das convenções-quadro de parceria plurianuais a fim de resolver os problemas de liquidez e melhorar a relação custo-eficácia[11].

A Comissão melhorou o seu feedback às ONG sobre as decisões de cofinanciamento e foram introduzidas algumas melhorias no calendário de pagamentos, embora estas tenham sido condicionadas pelo tempo necessário para o cumprimento dos procedimentos financeiros da Comissão.

A Comissão reforçou a tónica das prioridades anuais no último convite à apresentação de propostas do Programa LIFE+ e introduziu um elemento de avaliação externa com vista a promover uma maior objetividade no processo de avaliação. Foi proposta a possibilidade de apoio plurianual no instrumento que sucederá ao Programa LIFE+ como uma forma de proporcionar um apoio mais estável que permitisse à ONG beneficiária fazer um planeamento a mais longo prazo. Será também incentivada uma maior participação dos membros da rede na execução das subvenções.

3.           FUTURO DO PROGRAMA LIFE+

Conforme já referido, muitas recomendações nas avaliações eram incompatíveis com o atual Regulamento LIFE+, mas foram tidas em consideração na elaboração do futuro instrumento.

Na sua Comunicação de 12 de dezembro de 2011, apresentada ao Parlamento Europeu e ao Conselho, a Comissão Europeia propôs a atribuição de 3,2 mil milhões de EUR a um novo Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE) no período de 2014-2020. O novo programa proposto basear-se-á nos sucessos obtidos no Programa LIFE+ em curso, mas será reformulado a fim de permitir um maior impacto, simplicidade e flexibilidade com um orçamento reforçado.

As principais alterações propostas são:

· A criação de um Subprograma Ação Climática (800 milhões de EUR ao longo de todo o período) com três prioridades: atenuação, adaptação, governação e sensibilização;

· Uma melhor definição da estrutura do Subprograma Ambiente (2,4 mil milhões de EUR ao longo de todo o período): Biodiversidade, Ambiente e Governação.

· A introdução de projetos integrados (PI) como projetos de demonstração com vista à realização dos objetivos ambientais, nomeadamente mediante a mobilização de outros fundos disponíveis nacionais e/ou da União. Em especial, tal permitirá garantir uma maior complementaridade e coordenação com as ações apoiadas pelos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus (ESI) nos domínios da natureza, recursos hídricos, resíduos, qualidade do ar, atenuação das alterações climáticas e adaptação às alterações climáticas.

O Subprograma Ambiente apoiará ações nos seguintes domínios:

· «Ambiente e Eficiência dos Recursos», que incidirá em soluções mais inovadoras para uma melhor implementação da política ambiental e integração dos objetivos ambientais noutros setores;

· «Biodiversidade», que permitirá desenvolver e implementar as melhores práticas com vista a travar a perda de biodiversidade e restabelecer serviços ecossistémicos, mantendo simultaneamente a sua atenção centrada no apoio aos sítios da Rede Natura 2000, especialmente mediante projetos integrados coerentes com os Quadros de Ação Prioritários dos Estados-Membros;

· «Governação e Informação em matéria de Ambiente», que visa promover a partilha de conhecimentos, a difusão das melhores práticas e uma melhor execução, juntamente com campanhas de sensibilização.

O Subprograma Ação Climática abrangerá os seguintes domínios:

· «Atenuação das Alterações Climáticas», que incidirá na redução das emissões de gases com efeito de estufa;

· «Adaptação às Alterações Climáticas», que incidirá no aumento da resistência às alterações climáticas;

· «Governação e Informação em matéria de Clima», que incidirá no reforço dos esforços de sensibilização, cooperação e difusão relativos a ações de atenuação das alterações climáticas e de adaptação às mesmas.

As subvenções para o financiamento de projetos continuarão a ser o principal tipo de intervenção do Programa. São também propostas subvenções de funcionamento para ONG e outros organismos e haverá a possibilidade de contribuições para instrumentos financeiros inovadores.

De acordo com a proposta da Comissão, o Programa LIFE 2014-2020 adotará procedimentos mais leves e flexíveis.

4.           CONCLUSÃO

Embora as avaliações tenham indicado haver margem para algumas melhorias, em termos de balanço o Programa LIFE+ é considerado eficaz e bem gerido. Sempre que possível, as deficiências identificadas foram abordadas nas fases finais do presente período de programação. Embora a causa das deficiências resida no Regulamento LIFE+ em si mesmo, as recomendações foram tidas em consideração na conceção da proposta de Programa LIFE para 2014-2020.

A Comissão considera que o orçamento da UE deve continuar a assistir os Estados-Membros e a UE no seu conjunto no desenvolvimento e implementação das políticas da UE, tanto através de um instrumento específico para o ambiente como também da integração das questões ambientais nos instrumentos financeiros mais significativos em termos orçamentais.

Tendo em conta a implementação desigual e inadequada da política da UE em matéria de ambiente e clima, continua a haver necessidade de um instrumento específico de intervenção nestes domínios. A proposta da Comissão relativa ao novo Programa LIFE visa prosseguir a construção e o desenvolvimento do programa que é atualmente regido pelo Regulamento LIFE+, um regulamento de êxito comprovado.

[1]               JO L 149 de 9.6.2007

[2]               http://ec.europa.eu/environment/life/publications/lifepublications/evaluation/index.htm#mte2010

[3]               http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/COMM_PDF_COM_2011_0874_F_ EN.pdf?reference=IP/11/1526&format=PDF&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

[4]               http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/121214_conclusions.pdf

[5]               Ver: EPEC (2008) disponível em httpshttps://ec.europa.eu/dgs/environment/pdf/epec_report_life.pdf; SEC (2008) 2633 FINAL COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT on the implementation of the programme for financial support to European non-governmental organisations primarily active in the field of environment protection; COWI (2009) Evaluation of Projects and Activities Financed under the LIFE Programme; Tribunal de Contas (2009) Relatório Especial 11/2009 sobre «A sustentabilidade e a gestão, pela Comissão, dos projetos LIFE-Natureza»; ARCADIS (2010), Avaliação Intercalar relativa à aplicação do Regulamento LIFE+; e SEC(2011) 1541 final - COMMISSION STAFF WORKING PAPER IMPACT ASSESSMENT accompanying the document on the Proposal for a Regulation on the establishment of a Programme for the Environment and Climate Action (LIFE).

[6]               JO L 242 de 10.9.2002

[7]               http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/comm2006/pdf/2020/1_EN_impact _assesment_part1_v4.pdf

[8]               SEC (2010)1120 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL, Mid-term review of the LIFE+ Regulation, p. 5

[9]               MTR, p. 9

[10]             SEC(2010) 1120 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL, Mid-term review of the LIFE+ Regulation, p. 10

[11]             SEC(2010) 1120 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL, Mid-term review of the LIFE+ Regulation, p. 8