52013DC0077

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.º 765/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de julho de 2008, que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos, e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 339/93.

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1.           Introdução

O presente relatório apresenta uma visão global da execução do Regulamento (CE) n.º 765/2008 («o regulamento») que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos, e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 339/93. É aplicável com efeitos desde 1 de janeiro de 2010. O seu principal objetivo é garantir que os produtos no mercado único abrangidos pela legislação da União preenchem os requisitos aplicáveis, que proporcionam um nível elevado de proteção da saúde e da segurança e de outros interesses públicos. Para tal, o regulamento estabelece um quadro de acreditação e fiscalização do mercado.

O relatório foi preparado em cooperação com os Estados‑Membros, através do Grupo de Funcionários Superiores para a normalização e a política de avaliação da conformidade (SOGS) e do Grupo ad hoc de fiscalização do mercado, (SOGS-MSG). O presente relatório também aprecia a pertinência das atividades de avaliação da conformidade, acreditação e fiscalização do mercado que recebem financiamento comunitário devido às necessidades da legislação e das políticas da UE.

2.           Acreditação

2.1.        Organismos nacionais de acreditação

O Regulamento (CE) n.º 765/2008 introduz pela primeira vez um quadro legal de acreditação. Aplica-se tanto aos setores regulamentados como voluntários. O objetivo é reforçar a acreditação como último nível de controlo no sistema de avaliação da conformidade e a melhoria da confiança nos resultados de avaliação da conformidade, e em resposta às necessidades dos mercados e para as autoridades públicas.

O regulamento introduz vários princípios gerais e requisitos aplicáveis aos organismos nacionais de acreditação[1]. Estes requisitos estão em conformidade com os requisitos aceites globalmente estabelecidos nas normas internacionais ISO/IEC, embora alguns possam ser considerados mais rigorosos do que os requisitos definidos nas normas aplicáveis. É o caso dos requisitos nos termos dos quais só existe um organismo de acreditação por Estado‑Membro que a realiza na qualidade de autoridade pública, sem concorrência de entidades semelhantes, sem fins lucrativos ou comerciais, e sem competir com os organismos de avaliação da conformidade.

A fim de satisfazer os requisitos do regulamento, os Estados‑Membros tiveram de introduzir alterações mais ou menos profundas nos seus sistemas de acreditação nacionais. Se alguns Estados‑Membros necessitaram de poucas ou reduzidas alterações, outros houve que tiveram de proceder à revisão substancial do sistema nacional de acreditação. Em alguns casos, foi necessário agrupar vários organismos de acreditação. Todos os Estados‑Membros, bem como os países da EFTA e a Turquia, criaram organismos nacionais de acreditação[2].

O processo de reestruturação e adaptação ao regulamento está agora praticamente concluído, embora a consolidação ainda esteja em curso e alguns organismos nacionais de acreditação ainda tenham de ser reforçados no respetivo contexto nacional.

2.2.        Acreditação transfronteiriça

O regulamento prevê que os organismos de avaliação da conformidade devam solicitar a acreditação do Estado-Membro em que se encontram estabelecidos. No entanto, existem três cenários em que um organismo de avaliação da conformidade pode solicitar a acreditação noutros países:

(1) Primeiro, quando o Estado-Membro em causa não tenha criado um organismo nacional de acreditação.

(2) Em segundo lugar, se o organismo nacional de acreditação não puder responder ao pedido de acreditação solicitada.

(3) O terceiro caso é a avaliação negativa, pelos pares, do respetivo organismo nacional de acreditação.

Até agora, o primeiro cenário não se concretizou, dado que todos os Estados‑Membros criaram um organismo nacional de acreditação. O segundoa e o terceiro cenários são mais frequentes, pois nem todos os organismos nacionais de acreditação realizam a acreditação de toda a gama de atividades.

Embora se tenha comprovado que estas disposições relativas à acreditação transfronteiriça podem ser relativamente simples, nos últimos anos a questão de existirem organismos internacionais de avaliação da conformidade distribuídos por vários locais diferentes e dos subcontratantes tem vindo a ganhar importância. A Comissão adotou, em consenso com os Estados‑Membros, um documento de orientação que explica, com o objetivo de evitar múltiplas certificações, como devem os organismos de acreditação agir em tais casos[3]. A Cooperação Europeia para a Acreditação, EA (ver secção sobre infraestruturas de acreditação), tem facultado orientações sobre o modo de pôr em prática esta orientação política. Talvez a aplicação destes princípios políticos precise ainda de ser apurada, à luz da experiência recolhida com a aplicação das orientações.

2.3.        Avaliação pelos pares

Avaliação pelos pares é, provavelmente, o instrumento essencial para garantir que o sistema de acreditação europeu satisfaz as expectativas de garantia da sua qualidade. Ter sucesso na avaliação pelos pares é a condição prévia para o reconhecimento mútuo dos certificados de acreditação.

Por conseguinte, é essencial à boa aplicação do regulamento que os organismos nacionais de acreditação possam dispor de um mecanismo de avaliação pelos pares. Este tipo de mecanismo assegura um controlo contínuo da qualidade do trabalho dos organismos nacionais de acreditação e constitui, do mesmo passo, a oportunidade para que avaliados e avaliadores aprendam com o processo. É a avaliação pelos pares que distingue e destaca a acreditação, em relação a outros meios de avaliação da competência e do desempenho dos organismos de avaliação da conformidade. O próximo objetivo é continuar a reforçar este processo de avaliação pelos pares, para aumentar o número de avaliadores com elevado nível de formação e experiência, e continuar a harmonizar as abordagens adotadas, particularmente no setor regulamentado.

2.4.        Infraestrutura europeia de acreditação

Em conformidade com o regulamento, a Comissão reconheceu a Cooperação Europeia para a Acreditação (EA) como a infraestrutura europeia de acreditação[4]. Em seguida celebrou um acordo onde se especificam as tarefas da EA e as disposições relativas ao respetivo financiamento e supervisão.

Em abril de 2009, a Comissão, a EFTA, os Estados‑Membros e a EA assinaram as orientações gerais de cooperação que sublinham o seu compromisso político de trabalhar juntos para a aplicação bem sucedida das disposições do regulamento em matéria de acreditação[5]. Estas exprimem um entendimento comum da importância da acreditação para a economia europeia, bem como o seu apoio a várias políticas europeias e legislação correspondente. As orientações fixam os objetivos políticos específicos à acreditação, de modo a que possam cumprir os seus objetivos expressos no regulamento.

Em junho de 2010, a Comissão e a EA assinaram um acordo-quadro de parceria para o período de 2010-2014. Esse acordo-quadro de parceria permite conceder apoio financeiro à EA para desempenhar as suas funções à luz do Regulamento e responder aos objetivos fixados nas orientações pormenorizadas. Nas atividades da EA elegíveis para o financiamento da UE incluem-se os trabalhos técnicos ligados ao sistema de avaliação pelos pares, a informação das partes interessadas e a participação nas organizações internacionais de acreditação, a elaboração e atualização de orientações no domínio da acreditação, a notificação dos organismos de avaliação da conformidade, a avaliação da conformidade e a fiscalização do mercado, bem como as atividades de assistência aos países terceiros[6].

O acordo-quadro de parceria estipula a possibilidade de uma subvenção anual ao funcionamento da EA (trabalho em curso) e respetivo secretariado. Aquando da redação do presente relatório, tinham sido pagas duas subvenções anuais de funcionamento, no valor de 375 000 euros e cerca de 40% do orçamento global da EA.

A subvenção tem apoiado o funcionamento e a gestão do sistema de avaliação pelos pares que, em 2010 e 2011, incluiu 32 exercícios de avaliação, incluindo avaliações prévias, avaliações iniciais, reavaliações e avaliações extraordinárias de organismos nacionais de acreditação, bem como 8 ações de formação de avaliadores. As atividades neste domínio incluem igualmente o lançamento de um processo global de reforço do sistema de avaliação pelos pares, que conduziu a uma série de propostas atualmente em discussão.

Além disso, o comité de harmonização horizontal da EA e os comités de laboratório, certificação e inspeção têm vindo a trabalhar para encontrar um consenso sobre a realização do processo de acreditação e o apoio à acreditação nos setores regulamentados relevantes. Este trabalho deu origem a vários documentos de orientação[7].

A EA tem igualmente sido muito ativa no preenchimento das suas funções de consultora técnica de vários serviços da Comissão, com vista à inclusão de acreditação nos projetos legislativos ou quanto à aplicação da atual legislação setorial[8].

Além disso, a EA tem vindo a trabalhar com as partes interessadas por intermédio do Conselho Consultivo e a cumprir as suas obrigações de participação nos organismos de acreditação internacional ILAC/IAF, através da participação nos respetivos processos de avaliação pelos pares e diferentes grupos de trabalho. Pôde igualmente consolidar as relações com os países terceiros ao aceitar os organismos nacionais de acreditação dos países da EFTA e dos países candidatos como membros de pleno direito e ao assinar acordos de associação com os organismos nacionais de acreditação dos países participantes na Política Europeia de Vizinhança. A EA conta atualmente 35 membros de pleno direito e 13 membros associados[9].

Para além das subvenções anuais de funcionamento, o acordo-quadro de parceria com a EA prevê igualmente a possibilidade de conceder subvenções à realização de projetos específicos. Até à data, esta possibilidade não foi concretizada.

Regra geral, a cooperação com a EA tem sido muito frutuosa. Foram envidados esforços consideráveis para cumprir as novas exigências de acreditação trazidas pela entrada em vigor do regulamento e pela nova função da EA como infraestrutura europeia de acreditação neste contexto. Os progressos realizados até à data devem ser consolidados para continuar o reforço do papel da acreditação como nível de controlo último do sistema europeu de avaliação da conformidade. Como a acreditação é cada vez mais utilizada para efeitos de legislação da UE, tal poderá igualmente implicar um reexame dos recursos e do apoio financeiro prestado à EA.

2.5.        A acreditação como apoio da notificação

O regulamento é muito claro quando prefere a acreditação como demonstração da competência técnica de um organismo de avaliação da conformidade, para efeitos de «notificação» ao abrigo de legislação específica, ou seja, em última análise, reconhece a sua capacidade para avaliar a conformidade dos produtos com os requisitos de um determinado regulamento ou diretiva.

A acreditação tem a vantagem de ser transparente, ter uma base normativa, e de recorrer à avaliação pelos pares para garantir a comparabilidade dos níveis de qualidade exigidos. O mesmo não acontece com as notificações que não se baseiem em acreditação. Assim, a Comissão elaborou em consenso com os Estados‑Membros um documento de orientação sobre o tipo de informações que as notificações não acreditadas devem comunicar[10]. Uma vez que as notificações não acreditadas nem sempre são acompanhadas da documentação adequada e dão aos Estados‑Membros e à Comissão um prazo alargado para levantar objeções, o processo de notificação pode ser bastante moroso e complexo nestes casos.

A utilização da acreditação para fins de notificação varia consoante os Estados‑Membros e os setores. Embora alguns Estados‑Membros tenham tornado obrigatória a acreditação para fins de notificação, outros há que aplicam uma abordagem bastante mais heterogénea. No final de 2009, antes da entrada em vigor do regulamento, de um total de 2 249 notificações a maioria (1089) não tinha sido acreditada, restando 1 118 acreditadas, e, até junho de 2012, a tendência inverteu-se com 2 196 notificações acreditadas num total de 3106 (só 861 não tinham sido acreditadas). A acreditação vem assim progredindo no seu papel de apoio à notificação. Uma comunicação mais cuidada entre as autoridades nacionais e o organismo de acreditação é, por conseguinte, justificada.

2.6.        Documentos de orientação

Em consenso com os Estados‑Membros, a Comissão tem emitido documentos de orientação que são objeto do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente docmumento.

2.7.        Desafios

Embora o regulamento tenha estabelecido um quadro jurídico sólido para a acreditação, os principais desafios à execução do capítulo do regulamento sobre a acreditação para os próximos anos consistirá em consolidar e reforçar o sistema, bem como sensibilizar e melhorar o entendimento dos benefícios da acreditação. Esta situação, bem como algumas outras questões jurídicas relacionadas com a acreditação, irá exigir o reforço do sistema de avaliação pelos pares enquanto principal instrumento para garantir a qualidade contínua dos certificados em toda a UE. A acreditação para fins de notificação terá de obter maior relevância e terá de ser utilizada de forma mais sistemática na legislação da UE, sempre que esta preveja a avaliação da conformidade e a designação dos organismos de avaliação da conformidade. Tal poderá ainda exigir que a Comissão e a EA desenvolvam regimes de acreditação setorial para garantir que os organismos de avaliação da conformidade satisfazem o nível de competência técnica exigido pela legislação comunitária de harmonização em domínios com requisitos específicos[11].

3.           Quadro de vigilância do mercado para produtos da União

Esta secção resume a situação da implementação das principais disposições do Regulamento (CE) n.º 765/2008, no que diz respeito ao estabelecimento de um quadro de fiscalização do mercado relativo à comercialização de produtos no mercado único. O presente capítulo completa a informação contida na avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão de um regulamento relativo à segurança geral dos produtos e à fiscalização do mercado.

3.1.        Requisitos relativos à organização da fiscalização do mercado pelos Estados‑Membros

O regulamento estabelece os requisitos relativos à organização da fiscalização do mercado pelos Estados‑Membros desde 2010. A maioria tem ajustado as suas estruturas administrativas e criado soluções específicas para garantir o cumprimento desses requisitos. As respostas dos Estados‑Membros a um questionário sobre a aplicação do regulamento podem ser resumidas[12] do seguinte modo:

· Responsabilidade e identidade das autoridades: na maioria dos Estados‑Membros, o regulamento exigia apenas alguns pequenos ajustamentos das atividades de fiscalização do mercado já existentes (por exemplo, a criação de um programa de reforço da fiscalização do mercado), uma vez que já existiam procedimentos de fiscalização do mercado exigidos pelas legislações nacionais pertinentes.

· O mecanismo de comunicação e coordenação entre as autoridades de fiscalização do mercado varia consoante os Estados‑Membros: por vezes os canais de comunicação baseiam-se em acordos informais ou a comunicação realiza-se no quadro de um organismo de coordenação para a fiscalização do mercado, um grupo de trabalho responsável pela aplicação do novo quadro legislativo ou um comité de fiscalização do mercado.

· Tramitação das denúncias: antes do Regulamento, a maioria dos Estados‑Membros já tinha criado sistemas para a apresentação de queixas. Embora estes sistemas sejam atualizados periodicamente, a maioria dos Estados‑Membros comunicou que podem ser melhorados.

· Procedimento para investigar acidentes e danos na saúde: alguns Estados‑Membros consideram que é preciso melhorar o sistema de dados de acidentes a partir da atual base de dados da UE relativa a lesões.

· Reforçar as competências das autoridades de fiscalização do mercado: as competências de execução sofreram apenas alguns ajustamentos menores nos Estados‑Membros, uma vez que eram já essencialmente compatíveis com o regulamento. Alguns Estados‑Membros tiveram de alterar a legislação nacional existente para cumprir o disposto no regulamento (CE).

· Reforço dos recursos financeiros e humanos das autoridades de fiscalização do mercado: os recursos financeiros e humanos para a fiscalização do mercado foram reduzidos devido a restrições orçamentais na maioria dos Estados‑Membros, embora haja uma minoria onde não foram feitos grandes ajustamentos até agora.

· Sanções destinadas aos operadores económicos: as sanções a aplicar aos operadores económicos que não cumprem já existiam antes de o regulamento entrar em vigor, mas foram ligeiramente alteradas em certos Estados‑Membros, em consequência das novas competências atribuídas às autoridades de fiscalização do mercado.

No início de 2010, todos os Estados‑Membros, a Islândia e a Turquia informaram a Comissão das suas autoridades de fiscalização do mercado e dos respetivos domínios de competência como especificamente solicitado pelo regulamento[13]. Estas comunicações fornecem uma boa panorâmica da repartição das tarefas e responsabilidades na área da fiscalização do mercado das mercadorias harmonizadas, incluindo contactos pertinentes. A sua publicação no sítio Web da Comissão[14] contribui para a transparência no domínio das autoridades nacionais de fiscalização dos mercados na UE.

3.2.        Programas nacionais de fiscalização do mercado

De acordo com o regulamento[15], os Estados‑Membros devem criar, aplicar e atualizar programas de fiscalização do mercado. Deverão igualmente comunicar esses programas aos demais Estados‑Membros e à Comissão e torná-los públicos na Internet. É objetivo destes programas facultar às autoridades de outros países e aos cidadãos em geral informação sobre o modo como se exerce a fiscalização do mercado, em que contexto temporal e espacial, e quais os domínios abrangidos. Os programas nacionais contêm informação sobre a organização geral da fiscalização do mercado ao nível nacional (por exemplo, mecanismos de coordenação entre as diferentes autoridades, recursos atribuídos e métodos de trabalho, entre outros aspetos) e sobre domínios específicos de intervenção (por exemplo, categorias de produtos, categorias de riscos e tipos de utilizadores).

Em 2010, 2011 e 2012 (ver quadro 1), a maioria dos Estados‑Membros comunicou à Comissão os seus programas nacionais (gerais ou setoriais) e as eventuais revisões necessárias. Em 2012, a Comissão publicou no seu sítio Web um documento não confidencial e respetiva tradução dos últimos programas nacionais recebidos dos Estados‑Membros, da Islândia e da Turquia[16].

Regra geral, a avaliação dos esforços efetuados pelos Estados‑Membros é muito positiva, apesar do facto de alguns países terem dado mais ênfase às informações sobre a organização geral da fiscalização do mercado, enquanto outros optaram por privilegiar as informações sobre as atividades por setor, pelo que a informação nem sempre é inteiramente comparável. As informações sobre a forma como os Estados‑Membros organizaram a cooperação e a coordenação entre as diferentes autoridades e as alfândegas poderiam ser mais claras.

A Comissão ajudou os Estados‑Membros a aplicar estas disposições do regulamento, em particular facultando um modelo comum para a definição dos respetivos programas setoriais. Esta alteração veio facilitar grandemente a comparabilidade da informação nacional em domínios específicos de produtos ou legislação e permitir às autoridades de fiscalização do mercado planear a cooperação transfronteiriça sobre questões de interesse comum.

Quadro 1: Programas Nacionais de Fiscalização do Mercado (PNFM) situação em 2010-2012

País || Tipo de programa[17] || 2010 || 2011 || 2012

Áustria || Geral e setorial || x || x || x

Bélgica || Geral * || x || x || x

Bulgária || Geral * || x || x || x

Chipre || Geral e setorial || x || x || x

República Checa || Setorial || x || x || x

Dinamarca || Geral e setorial || x || x || x

Estónia || Geral e setorial || x || x || x

Finlândia || Setorial || x || x || x

França || Geral e setorial || x || x || x

Alemanha || Geral * || x || x || x

Grécia || Geral || x || x || x

Hungria || Setorial || x || x || x

Irlanda || Geral * || x || x || x

Itália || Geral || x || x || x

Letónia || Geral e setorial || x || x || x

Lituânia || Setorial || x || x || x

Luxemburgo || Geral e setorial || x || x || x

Malta || Setorial || x || x || x

Países Baixos || Setorial || x || x || x

Polónia || Geral e setorial || x || x || x

Portugal || Geral e setorial || x || x || x

Roménia || Geral e setorial || x || x || x

Eslováquia || Geral e setorial || x || x || x

Eslovénia || Geral e setorial || x || x || x

Espanha || Setorial || -- || x[18] || x

Suécia || Geral e setorial || x || x || x

Reino Unido || Geral e setorial || x || x || x

Islândia || Geral || x || x || x

Turquia || Geral || x || x || x

* O programa abrange igualmente algumas informações sobre setores específicos, embora não seja pormenorizado

3.3.        Produtos que apresentem um risco grave

O regulamento estabelece uma obrigação geral de os Estados‑Membros assegurarem que os produtos suscetíveis de comprometer a saúde ou a segurança dos utilizadores (consumidores e trabalhadores) que por qualquer outro motivo não cumpram os requisitos aplicáveis definidos na legislação de harmonização da UE sejam retirados ou proibidos ou a sua disponibilização no mercado seja restringida[19]. Além disso, estabelece que, quando os produtos – com base numa avaliação adequada do risco – são considerados como apresentando um risco grave, os Estados‑Membros devem ainda informar a Comissão sem demora das medidas tomadas através do sistema de troca rápida de informação «RAPEX»[20].

A inclusão no regulamento de uma referência ao sistema RAPEX reconhece a importância deste mecanismo de intercâmbio de informações para efeitos de fiscalização do mercado no mercado único e a sua articulação com a regulamentação aplicável a produtos específicos. A referência ao sistema RAPEX Teve também o efeito de alargar a obrigação de enviar notificações RAPEX sobre todos os produtos abrangidos pelo âmbito da legislação de harmonização da UE, incluindo os produtos para utilização num contexto profissional (por exemplo, máquinas industriais) e os produtos suscetíveis de lesar interesses públicos não relacionados com a saúde e a segurança (por exemplo, ambiente, segurança e lealdade das transações comerciais).

Esta extensão contribuiu particularmente para a proteção dos trabalhadores[21] e do ambiente[22], embora o número total de novas notificações tenha sido bastante limitado durante os primeiros dois anos de aplicação do regulamento. Para além das notificações RAPEX nos termos da DSGP, a Comissão recebeu, em 2010, 20 notificações ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 765/2008 (7 delas relativas a um risco grave); em 2011, a Comissão recebeu 25 notificações deste tipo (17 delas relativas a um risco grave)[23]. Em termos gerais, 9 Estados‑Membros transmitiram as notificações relativas a mercadorias e produtos profissionais suscetíveis de lesar interesses públicos não relacionados com a saúde e a segurança.

Outros padrões mais recentes revelam um aumento do número de comunicações recebidas em 2012, tendo a Comissão validado no total 37 novas notificações, 31 das quais relacionadas com um risco grave. No mesmo período, mais um Estado-Membro começou a notificar. Crê-se que estes números subam ao longo do tempo, à medida que os Estados‑Membros forem adotando uma maior pró-atividade no domínio dos produtos para uso profissional e adaptando as suas práticas a um RAPEX mais abrangente.

A aplicação do regulamento exigiu alguns esforços por parte da Comissão para coordenar os conhecimentos especializados necessários para avaliar as novas notificações e ajustar os procedimentos operacionais ao alargamento do âmbito do sistema. A conclusão da nova plataforma informática para notificações RAPEX, denominada GRAS-RAPEX[24], foi um importante passo em frente para o tratamento de novas notificações.

3.4.        Metodologia de avaliação de risco adequada

No âmbito da implementação do regulamento, realizada através dos grupos SOGS, a Comissão criou, em 2011, um grupo de trabalho de avaliação dos riscos composto por peritos dos Estados‑Membros. A missão deste grupo de trabalho foi o aconselhamento sobre meios adequados para efetuar a avaliação dos riscos de todos os produtos não alimentares e de todos os riscos abrangidos pela legislação de harmonização. As atuais orientações RAPEX[25] já preveem uma metodologia de avaliação dos riscos dos bens de consumo, o que, certamente, constitui uma referência importante para os Estados‑Membros. O grupo devia avaliar: i) se a metodologia existente, cuja tónica incide sobretudo em produtos não harmonizados, poderia ter em conta os requisitos legais relativos a produtos harmonizados de forma adequada; ii) como abordar a necessidade de avaliar os riscos para interesses públicos não relacionados com a saúde e a segurança, que não são contempladas por esta metodologia.

No final do projeto, o grupo de trabalho de avaliação dos riscos concluiu que a metodologia referida pelas orientações RAPEX representa uma boa base, mas que deve ser mais adequada à área harmonizada e fazer referências explícitas aos requisitos essenciais dos produtos e às normas harmonizadas pertinentes. Além disso, o vocabulário da metodologia deve ser ajustado a um vasto conjunto de interesses públicos, para o que deverá colocar a tónica no conceito de «dano» em vez de «lesão»[26].

3.5.        Sistema Geral de Informação de Apoio - ICSMS

Nos termos do regulamento, a Comissão deve criar e manter um sistema de arquivo geral e de troca de informação sobre questões relacionadas com as atividades de fiscalização do mercado[27].

Os peritos da Comissão examinaram as alternativas (adquisição de um instrumento existente ou desenvolvimento de um novo, por exemplo) e concluíram que a solução mais adequada é a aquisição do instrumento ICSMS (Sistema de Informação e Comunicação para a Fiscalização do Mercado), que é o único desta natureza já em funcionamento. Na altura, o ICSMS era utilizado por 12 Estados‑Membros da UE/EFTA (Áustria, Bélgica, Chipre, Estónia, Alemanha, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Eslovénia, Suécia, Suíça e Reino Unido) como um meio de comunicação para o intercâmbio de informações entre as autoridades de fiscalização do mercado sobre as investigações realizadas a produtos específicos e atividades conexas.

Em novembro de 2011, a Comissão acordou com o ICSMS-AISBL (o organismo que agrupa as autoridades de fiscalização do mercado nos Estados‑Membros da UE/EFTA que utilizam o ICSMS) e a LUBW (a agência das medições ambientais que depende do Ministério do ambiente e dos transportes de Baden-Wuerttemberg, em cujos locais o ICSMS está instalado) no sentido de adquirir o ICSMS por 1 940 940 euros. Nos termos do contrato, o ICSMS-AISBL e a LUBW comprometeram-se a:

– transferir os direitos de propriedade intelectual do instrumento ICSMS para a Comissão;

– integrar os Estados‑Membros ainda não membros do ICSMS e providenciar formação para utilizadores dos novos países membros do ICSMS. Realizar as primeiras ações de formação em maio e/ou junho de 2012;

– prestar apoio técnico e assistência a todos os utilizadores do sistema ICSMS (incluindo serviços de assistência);

– gerir o sistema ICSMS diariamente e garantir a qualidade do serviço;

– transferir as competências do ICSMS para a Comissão.

O sistema ICSMS permite, graças ao apoio da Internet, um intercâmbio exaustivo de informação entre todas as autoridades de fiscalização do mercado. Permite ainda aos seus utilizadores partilhar rápida e eficientemente informações sobre resultados de ensaios, identificação de produtos, fotografias, operadores económicos, avaliações de risco incluindo dados de risco, acidentes, e as medidas adotadas pelas autoridades de fiscalização.

O ICSMS permite dois níveis de acesso, interno ou público. O espaço interno é utilizado pelas autoridades de fiscalização do mercado. Pode também ser utilizado pelas autoridades aduaneiras e pelos funcionários da UE. Contém todas as informações disponíveis (descrição dos produtos, resultados de ensaios e medidas tomadas, por exemplo). A utilização pública destina-se aos consumidores e operadores económicos. A informação acessível ao público inclui apenas os dados relativos ao produto e à sua inconformidade e não quaisquer documentos internos (entre autoridade e fabricante/importador, por exemplo).

O ICSMS recolhe resultados de ensaios a mais de 47 500 produtos, enumera mais de 650 autoridades em todos os países do EEE e refere mais de 45 diretivas. Os utilizadores são 3 600. O ICSMS permite realizar pesquisas específicas a todos os utilizadores públicos e internos. Uma pesquisa pode ser feita, por exemplo, em função do produto individual, e de acordo com os resultados dos ensaios a grupos inteiros de produtos. Podem igualmente ser obtidos resultados de ensaios a produtos provenientes de países específicos. Podem ainda ser obtidas informações sobre os produtos em função das diretivas pelas quais são abrangidos, pelas notificações de cláusula de salvaguarda, pelas notificações RAPEX, por fabricante, importador e distribuidor. A confidencialidade é protegida por um sistema de autorizações de acesso.

Cada autoridade de fiscalização do mercado pode introduzir dados sobre os produtos investigados que ainda não se encontram na base de dados e aditar observações aos ficheiros existentes sobre produtos, ou seja, acrescentar comentários acerca dos produtos investigados pelas autoridades de fiscalização do mercado. Além disso, existe a possibilidade de transferir a responsabilidade por um produto de uma entidade para outra, numa espécie de passagem de testemunho que é amplamente utilizada.

É ainda prematuro avaliar o contrato do sistema ICSMS, dado que o acordo apenas foi assinado em novembro de 2011 e a implantação do sistema acaba de arrancar nos países da UE que ainda não o tinham adotado. No entanto, tendo em vista o potencial do ICSMS, o contrato tem uma boa relação qualidade-preço para a Comissão e todas as partes interessadas (autoridades nacionais, fabricantes e cidadãos). O sistema geral de informação de apoio, criado ao abrigo do regulamento, destina-se a ser um instrumento de política que facilita a fiscalização do mercado em toda a União Europeia, em especial através de um aumento da eficácia e da coerência dos inquéritos efetuados ao nível nacional.

De acordo com os peritos que utilizam o ICSMS, o intercâmbio de informações sobre os resultados dos ensaios e as investigações é vantajoso para as autoridades de fiscalização do mercado:

– uma intervenção rápida: podem ser anunciadas imediatamente informações sobre os produtos perigosos e tomadas medidas imediatas;

– é dissuasivo: os casos de incumprimento serão detetados mais cedo e os fabricantes punidos com maior eficácia;

– evita a duplicação de trabalho: os resultados dos ensaios realizados por um órgão de fiscalização serão imediatamente disponibilizados aos restantes Estados‑Membros;

– permite gerar estatísticas por setor, produto, etc.;

– cobre todas as questões relativas ao incumprimento dos produtos.

Além disso, o sistema ICSMS prevê uma valiosa plataforma europeia para a execução da política de fiscalização do mercado, criando a base para:

– a coordenação das intervenções no mercado em grande escala contra produtos suspeitos;

– a elaboração de melhores práticas, o intercâmbio de conhecimentos e experiências;

– a adoção de uma abordagem comum à fiscalização do mercado em diferentes países (evitando assim as distorções de concorrência);

– a criação de um repositório dos conhecimentos da UE sobre fiscalização do mercado;

– a informação dos cidadãos sobre produtos não conformes e os dados de contacto das autoridades competentes[28].

3.6.        Apoio à cooperação administrativa

O Regulamento (CE) n.º 765/2008 dá à Comissão a base jurídica para prestar ajuda financeira e apoio aos Estados‑Membros, no que respeita às atividades dos grupos ADCO (cooperação administrativa de fiscalização do mercado)[29].

O principal objetivo dos grupos de cooperação administrativa sobre a vigilância do mercado é garantir a aplicação uniforme das disposições técnicas das diretivas (procedimentos de certificação) e, por conseguinte, limitar as restrições aplicáveis pelos Estados‑Membros à colocação no mercado de produtos certificados conformes.

Existem atualmente vinte grupos ADCO. Regra geral, realizam cerca de 40 reuniões por ano, abrangendo as áreas da construção, segurança dos brinquedos, das emissões sonoras, dos artigos de pirotecnia, equipamentos de terminais de rádio e telecomunicações, da compatibilidade eletromagnética, do equipamento elétrico de baixa tensão, dos dispositivos médicos, equipamentos e sistemas de proteção para utilização em atmosferas explosivas, do equipamento de pressão não transportável e transportável, das máquinas, dos ascensores, cabos, do equipamento de proteção individual, da conceção ecológica, rotulagem energética, dos instrumentos de medição e instrumentos de pesagem não automáticos ou das embarcações de recreio. Os participantes são funcionários das autoridades nacionais de fiscalização do mercado que asseguram ainda a presidência das reuniões. A Comissão também se faz representar nos grupos.

No entanto, verificam-se diferentes níveis de participação nas reuniões dos grupos ADCO, consoante os setores. O principal motivo da fraca participação de vários grupos parece residir na falta de recursos financeiros para as despesas de viagem e alojamento dos representantes. Por outro lado, algumas autoridades de fiscalização do mercado não se candidatam à presidência nem à organização de reuniões, pelas mesmas razões.

4.           Controlo dos produtos que entram no mercado da UE

O Regulamento (CE) n.º 765/2008 estabelece um quadro regulamentar para os controlos nas fronteiras externas[30]. O objetivo geral é garantir que os Estados‑Membros dispõem de mecanismos de controlo adequados para verificar se os produtos provenientes de países terceiros que entram no mercado da UE cumprem os requisitos previstos na legislação da União. Para tal, o regulamento estabelece os princípios de base aplicáveis ao exercício dos controlos nas fronteiras externas, à autorização ou não da introdução em livre prática das mercadorias e à cooperação de todas as autoridades envolvidas nas duas tarefas. Estas disposições são baseadas no Regulamento (CEE) n.º 339/93[31], que foi revogado pelo regulamento.

4.1.        Execução pelos Estados‑Membros

Por conseguinte, os Estados‑Membros aplicaram disposições específicas em matéria de controlo das fronteiras, mediante:

· O estabelecimento de um ponto de contacto único, a fim de desenvolver controlos fronteiriços eficazes e eficientes;

· A disponibilização de financiamento para controlos nas fronteiras;

· O desenvolvimento de uma política sobre o exercício dos controlo nas fronteiras;

· O alargamento dos controlos nas fronteiras, a fim de cobrir mais pontos de entrada;

· A garantia de que os controlos nas fronteiras são adequadamente seletivos e não dificultam o comércio;

· A celebração de acordos escritos entre as autoridades aduaneiras e as autoridades de fiscalização do mercado para reforçar a cooperação em matéria de controlos nas fronteiras;

· A melhoria da cooperação entre as autoridades aduaneiras e as de fiscalização do mercado (por exemplo, melhorando a partilha de informações e reforçando a cooperação com as autoridades de fiscalização do mercado dos países terceiros);

· A prestação de assistência aos funcionários aduaneiros que efetuam controlos aduaneiros;

· A realização de análises de risco ou a ajuda prestada para tal;

· A harmonização das ações aduaneiras;

· A formação de funcionários aduaneiros.

4.2.        Orientações da Comissão

A fim de facilitar a aplicação do Regulamento (CE) n.º 765/2008, a Comissão, juntamente com os Estados‑Membros, elaborou orientações para os controlos das importações no domínio da segurança dos produtos e da sua conformidade[32]. As orientações foram concebidas como um instrumento para ajudar os serviços aduaneiros e as autoridades de fiscalização do mercado a melhorar os seus métodos de cooperação e as boas práticas administrativas. Ao mesmo tempo, as orientações incidem sobre as questões práticas com que os serviços aduaneiros são confrontados ao realizarem controlos relativos à segurança e à conformidade dos produtos.

As orientações consistem numa parte genérica e numa parte específica. A parte de caráter genérico é essencial para compreender o conjunto da legislação da UE aplicável e pertinente e, em particular, as obrigações em matéria de controlos de segurança e de conformidade e a cooperação entre as autoridades nacionais competentes. A parte específica das orientações é constituída por instrumentos práticos para os funcionários aduaneiros, ou seja, fichas de informação e listas de verificação por grupo de produtos, destinados a facilitar os controlos.

A Comissão está a coordenar os esforços dos Estados‑Membros no sentido de divulgar e utilizar as orientações a nível nacional. Está igualmente empenhada num vasto programa de visitas por país, para prestar uma orientação tão ampla quanto possível aos funcionários nacionais e para abordar as questões específicas que estes possam querer apresentar.

Todas estas iniciativas foram financiadas pelo programa «Alfândega 2013»[33].

5.           Marcação CE e Avaliação da Conformidade

No passado, a Comissão identificou uma falta de compreensão do que significa a marcação CE para os operadores económicos, em especial as PME. Por estes motivos, o Regulamento (CE) n.º 765/2008 estabelece os princípios gerais da marcação CE. A este respeito, a pedido do Parlamento Europeu, e como parte da aplicação do regulamento, a Comissão comprometeu-se a realizar uma campanha de informação sobre a marcação CE, em especial destinada aos operadores económicos (com destaque para as PME), mas também às autoridades públicas e aos consumidores.

5.1.        Campanha de informação sobre a Marcação CE

A campanha de informação sobre a marcação CE destinava-se a aumentar o conhecimento dos interessados na matéria. Foi financiada pelo programa para o Espírito Empresarial e a Inovação em 2009 e custou um total de 2 milhões de euros. Teve início no primeiro trimester de 2010 e prolongou-se até março de 2012.

A campanha alcançou os seguintes resultados:

– A criação de um sítio Web específico, em todas as línguas da UE/EFTA, que funciona como um balcão único de informação sobre a marcação CE (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/cemarking/)

– O desenvolvimento de um balcão para a presença em feiras comerciais[34]; A realização de seminários educativos em todos os Estados‑Membros da UE/EFTA (um só seminário conjunto abrangeu a Suíça e o Liechtenstein);

– A elaboração de folhetos e brochuras em todas as línguas da UE/EFTA para os profissionais e os consumidores; A produção de dois vídeos e outro material promocional; a produção de fichas de informação sobre o atual contexto da marcação CE nos vários setores e em todas as línguas da UE/EFTA e diversos artigos na imprensa especializada.

Podemos considerar que a campanha cumpriu os seus objetivos. As reações aos seminários e feiras (o elevado número de intervenientes[35] e respetivas avaliações escritas positivas), a grande procura de material de informação[36] e o forte interesse da imprensa e dos meios de comunicação social em linha[37] revelam o êxito da campanha.

Além disso, a maioria das perguntas colocadas pelos interessados sobre a marcação CE demonstra que estes estão agora mais familiarizados com o significado da marcação CE e mais conscientes dos seus direitos e obrigações. O número das perguntas escritas apresentadas pelas partes interessadas à Comissão aumentou durante o período da campanha. As próprias perguntas tornaram-se mais complexas e refinadas, demonstrando um conhecimento muito mais aprofundado agora do que antes da marcação CE. Além disso, as orientações fornecidas pelo sítio Internet reduzem o risco de eventuais erros e mal-entendidos.

5.2.        Orientação do legislador setorial e outras partes interessadas

A utilização correta da marcação CE pressupõe uma boa compreensão dos procedimentos de avaliação da conformidade aplicáveis aos diferentes produtos. A fim de ajudar as autoridades nacionais, os legisladores, os organismos de acreditação, os organismos de avaliação da conformidade, os operadores e as outras partes interessadas a selecionar os procedimentos de avaliação mais corretos, a Comissão prestou orientações específicas através dos seguintes documentos de orientação política:

· SOGS-N593 EN ou CERTIF 2009-03 «Orientações para a seleção e aplicação dos módulos da Decisão n.º 768/2008/CE e especificidades das PME na área da avaliação da conformidade» presta orientações ao legislador setorial para a seleção dos módulos de avaliação da conformidade a partir do menu da Decisão n.º 768/2008/CE. Fornece ainda orientações aos organismos notificados que exercem a avaliação da conformidade. Em conformidade com o objetivo «legislar melhor», o legislador deve ter em conta a complexidade do produto, a dimensão das empresas que operam no setor visado (por exemplo, as PME), a tecnologia em causa, o risco para o interesse público, e o volume da produção ou o seu fabrico em série. Os organismos notificados devem, de forma semelhante, evitar encargos desnecessários para os operadores económicos, mantendo, contudo, o elevado nível de proteção do interesse público.

· EN ou CERTIF sogs-n594 2009-04 «Introdução à avaliação da conformidade do novo quadro legislativo, tal como estabelecido na Decisão n.º 768/2008/CE» destina-se aos recém-chegados (legislador, organismos notificados e fabricantes) ao mundo da avaliação da conformidade. Explica o que é a avaliação da conformidade e descreve os seus mecanismos e o seu papel na cadeia de abastecimento de um produto. Além disso, explica o papel das partes envolvidas e apresenta uma análise pormenorizada dos procedimentos de avaliação da conformidade, tal como definidos na Decisão n.º 768/2008/CE.

· SOGS n612 EN ou CERTIF 2009 – 08 «A utilização de normas harmonizadas para avaliar a competência dos organismos de avaliação da conformidade no contexto do novo quadro legislativo» destina-se principalmente aos organismos de acreditação e avaliação da conformidade e descreve, para cada módulo de avaliação da conformidade qual das normas harmonizadas publicadas no Jornal Oficial da UE reflete os critérios que os organismos de avaliação da conformidade devem cumprir para serem notificados relativamente ao módulo em questão.

Os documentos estão disponíveis no sítio Web da Comissão[38]:

[1]               Ver artigos 4.º, 6.° e 8.° do referido regulamento.

[2]               Os contactos estão disponíveis no sítio Web da Comissão, no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=ab.main

[3]               CERTIF 2009-06 Rev. 6.0 Cross Border Accreditation Activities (ver documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente proposta).

[4]               Ver o artigo 14.º do regulamento.

[5]               Orientações gerais para a cooperação entre a Cooperação Europeia para a Acreditação e a Comissão Europeia, a Associação Europeia de Comércio Livre e as autoridades nacionais competentes JO 2009/C 116/04: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:116:0006:0011:PT:PDF

[6]               Ver o artigo 32.º do regulamento.

[7]               http://www.european-accreditation.org/content/publications/pub.htm.

[8]               As atividades não se limitaram aos serviços da Direção-Geral da Empresa e Indústria, e foram alargadas a outras Direções-Gerais (nomeadamente SANCO, AGRI, ENV, MOVE e CLIMA). Um exemplo ideal seria a cooperação sobre o novo sistema de transação de licenças de emissão (ETS) e o Regulamento Acreditação e Verificação, em que a EA colaborasse estreitamente com a DG ENTR e a DG Clima para a apresentação de uma solução que corresponda às necessidades desta legislação. (Regulamento (UE) n.º 600/2012 da Comissão, de 21 de junho de 2012, relativo à verificação dos relatórios respeitantes às emissões de gases com efeito de estufa e às toneladas-quilómetro e à acreditação de verificadores em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho).

[9]               http://www.european-accreditation.org/content/ea/members.htm

[10]             CERTIF 2010-08 Rev.1 notificação sem acreditação (artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 765/2008).

[11]             Ver artigo 13.º do regulamento.

[12]             Um panorama completo das respostas encontra-se no documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha o presente documento.

[13]             Ver artigo 17.º.

[14]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/regulatory-policies-common-rules-for-products/market-surveillance-authorities/index_en.htm.

[15]             Ver artigo 18.º, n.º 5.

[16]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/regulatory-policies-common-rules-for-products/national-market-surveillance-programmes/index_en.htm.

[17]             A situação reflete, em especial, a abordagem adotada em 2012.

[18]             Apenas no que respeita a um pequeno número de produtos.

[19]             Ver artigo 16.º.

[20]             Artigos 20º e 22º. O RAPEX é um sistema de alerta estabelecido ao abrigo do artigo 12.º da DSGP.

[21]             São exemplos a notificação de um misturador de alimentos para animais utilizado na agricultura que foi considerado não conforme com a Diretiva Máquinas 2006/42/CE, depois de ter causado um acidente mortal no país notificador e vários outros instrumentos profissionais que foram considerado não conformes à Diretiva Baixa Tensão 2006/95/CE.

[22]             São exemplos as notificações sobre vários equipamentos de proteção dos consumidores e as embalagens dos brinquedos com um teor de cádmio superior ao limite permitido no Regulamento REACH (CE) n.º 1907/2006 e as notificações de fogos de artifício que contêm poluentes orgânicos persistentes.

[23]             Podem ser obtidos mais pormenores sobre estas notificações (Estados‑Membros notificantes, categorias de produtos, etc.) nos relatórios anuais RAPEX de 2010 e 2011, capítulo 2.3, disponíveis no endereço: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/key_docs_en.htm.

[24]             A GRAS-RAPEX substituiu a RAPEX-REIS em 29 de maio de 2012. A nova plataforma informática contém outras funcionalidades mais avançadas, entre as quais menus deslizantes que permitem aos pontos de contacto RAPEX carregar informações sobre produtos profissionais e outros riscos não relacionados com a saúde e a segurança.

[25]             Adotadas pela Decisão 2010/15/UE da Comissão, de 16 de dezembro de 2009, JO L 22 de 26.1.2010, p. 1, http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/docs/rapex_guid_26012010_en.pdf

[26]             Documento SOGS-MSG N031Rev1 ou CERTIF 2012-01 Rev1.

[27]             Ver o artigo 23.º do regulamento.

[28]             Ver artigo 19.º, n.º 2.

[29]             Ver artigo 32.º, n.º 1, alínea e).

[30]             Ver artigos 27.º, 28.º e 29.º.

[31]             Regulamento (CEE) n.º 339/93 do Conselho, de 8 de fevereiro de 1993, relativo aos controlos da conformidade dos produtos importados de países terceiros com as regras aplicáveis em matéria de segurança dos produtos (JO L 40 de 17.2.1993, p. 1).

[32]             http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/info_docs/ customs/product_safety/guidelines_en.pdf.

[33]             Decisão n.º 624/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria um programa de ação no domínio aduaneiro na Comunidade.

[34]             Presença nas seguintes feiras: Hannover Messe 2010 (abril 2010), Paris Hopital Expo (maio 2010), London CEDIA EXPO (junho 2010), Berlin IFA (setembro 2010), Madrid Orto Pro Care (setembro-outubro 2010), Krakow Eurotool (outubro 2010), Nuernberg International Toy (fevereiro 2011), Milano (January 2011), Hannover Cebit (março 2011), Brno (República Checa) Amper (março-abril 2011), Hannover Messe (abril 2011).

[35]             Quase dois mil participantes seguiram os seminários. Em algumas feiras, o expositor da campanha teve mais de dois mil visitantes e, desses, mais de duzentos aprofundaram os temas em discussão com os funcionários presentes.

[36]             Sessenta mil folhetos e brochuras já distribuídos.

[37]             Mais de cento e quarenta apontamentos na imprensa, revistas, boletins e sítios Web especializados.

[38]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/certif_doc_en.htm.