52012SC0437

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha a

revisão da Diretiva 96/98/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 1996, relativa aos equipamentos marítimos

DG responsável: DG MOVE

Resumo

1.           Definição do problema

A experiência com o funcionamento da diretiva relativa aos equipamentos marítimos (a seguir denominada «DEM», Diretiva Equipamentos Marítimos) evidenciou certas fragilidades na sua aplicação e execução, principalmente nos seguintes pontos: qualidade e controlo do trabalho dos organismos notificados (organizações que efetuam os procedimentos de avaliação da conformidade em nome dos Estados-Membros); obrigações dos operadores económicos; eficácia das atividades de fiscalização do mercado; mecanismos de salvaguarda (que garantem que os Estados-Membros tomem medidas contra os equipamentos não conformes e que estas medidas sejam controladas, a fim de garantir que não constituam obstáculos dissimulados à livre circulação).

Dado que a técnica legislativa utilizada na DEM para atingir os seus objetivos políticos se baseia em grande medida nos princípios definidos na Nova Abordagem[1] em matéria de livre circulação de mercadorias, as questões da aplicação e da execução acima identificadas valem para todas as diretivas da nova abordagem.

Para corrigir as anomalias do sistema, a Nova Abordagem foi objeto de uma revisão em 2008, que conduziu ao Novo Quadro Legislativo (a seguir «NQL») para a comercialização de produtos[2].

Por conseguinte, os problemas identificados para a DEM podem ser resolvidos através do alinhamento da diretiva pelo Novo Quadro Legislativo, como previsto pelos colegisladores. No entanto, tendo em conta as especificidades dos equipamentos marítimos, é fundamental saber se é igualmente necessário adotar, sobre certos pontos, soluções específicas para a DEM. A avaliação de impacto inventaria pormenorizadamente as diferenças entre as exigências do NQL e as especificidades da DEM. Eis algumas dessas especificidades:

· Os equipamentos marítimos devem cumprir as prescrições de construção e desempenho e ser ensaiados de acordo com as normas de ensaio estabelecidas pela IMO;

· Os equipamentos marítimos devem ser homologados pelo Estado de bandeira;

· Os equipamentos marítimos não são necessariamente comercializados no território da UE, sendo antes instalados diretamente a bordo dos navios da União Europeia no local do mundo em que são construídos ou reparados, ou onde se abastecem;

· Os equipamentos marítimos incluem muitos elementos que são abrangidos pelo âmbito de aplicação de outras diretivas relativas ao mercado interno, embora os requisitos destas sejam diferentes ou incompatíveis com as prescrições da IMO.

· Além disso, o processo de transposição das regras da IMO para o direito nacional cria insegurança jurídica e impõe encargos excessivos à indústria e às administrações nacionais em virtude de uma técnica legislativa longa e complexa, o que torna muito difícil acompanhar a produção de prescrições técnicas pela Organização Marítima Internacional.

Por estes motivos, a DEM não assegura a plena aplicação e execução das normas da IMO e de outras normas pelos Estados-Membros, originando riscos em termos de segurança e um deficiente funcionamento do mercado interno dos equipamentos marítimos.

Entre as partes interessadas afetadas estão os fabricantes europeus de equipamentos marítimos, entre os quais um grande número de PME, estaleiros navais, passageiros e tripulações dos navios, bem como as administrações públicas e os governos.

2.           Análise da Subsidiariedade e da Proporcionalidade

A aplicação direta do quadro regulamentar da IMO pelos Estados-Membros na ausência de harmonização europeia criaria obstáculos à livre circulação de mercadorias, devido principalmente a) à ampla margem de manobra deixada pelos instrumentos da IMO ao Estado de bandeira, b) ao estabelecimento de requisitos nacionais adicionais e c) às divergências nos métodos de certificação. Ao mesmo tempo, as consequentes divergências nas regulamentações nacionais criariam graus de segurança e de proteção do ambiente desiguais.

A harmonização pela UE resolve estes problemas, dado que garante o estabelecimento de um conjunto de requisitos e procedimentos de certificação uniformes, capazes de garantir um grau elevado de segurança e de proteção do ambiente. Além disso, ao contrário do sistema internacional, a UE oferece a vantagem de um sistema de execução judicial – sem o qual a eficácia desses requisitos e procedimentos ficaria seriamente comprometida.

A UE não harmoniza, ela própria, as especificações técnicas aplicáveis, que são decididas a nível da IMO com a plena contribuição dos Estados-Membros. A UE limita-se a identificar de forma clara quais as especificações e normas técnicas da IMO que devem ser aplicadas.

3.           Objetivos da iniciativa da UE

3.1.        Objetivos gerais

Em conformidade com os artigos 90.º e 91.º do TFUE, a política comum de transportes (PCT) deve contribuir para os objetivos mais vastos dos Tratados. No quadro da PCT e tendo em conta as características específicas dos equipamentos marítimos, o objetivo geral da iniciativa proposta é duplo:

· Melhorar os mecanismos de aplicação e de execução da DEM, garantindo assim o bom funcionamento do mercado interno dos equipamentos marítimos, assegurando simultaneamente um elevado nível de segurança no mar e a prevenção da poluição do meio marinho;

· Simplificar o ambiente regulamentar, garantindo que as prescrições da IMO sejam aplicadas e executadas de forma harmonizada em toda a UE, contribuindo assim para assegurar as condições necessárias ao desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União, nos termos do artigo 173. ° do TFUE.

3.2.        Objetivos específicos

Com base no problema e nas suas raízes expostos na secção 2 supra, o duplo objetivo geral pode ser traduzido em objetivos mais específicos:

· Encontrar a melhor maneira de alinhar a diretiva pelo Novo Quadro Legislativo (tal como previsto no artigo 2.º da Decisão 768/2008/CE), tendo devidamente em consideração as especificidades dos equipamentos marítimos no quadro da fiscalização do mercado, da avaliação da conformidade dos produtos e das obrigações dos intervenientes na cadeia de distribuição.

· Abreviar, simplificar e clarificar a transposição das alterações às normas da IMO para os quadros legais europeu e nacionais.

4.           Opções políticas

A Comissão identificou quatro opções políticas – para além do cenário de base. Todas as opções políticas foram concebidas para poder contemplar ambos os objetivos específicos definidos na secção 3. A Comissão procedeu a uma avaliação preliminar das quatro opções políticas possíveis, com base na sua eficácia para atacar as causas dos atuais problemas e na sua eficiência. Paralelamente, foi avaliada a coerência das possíveis opções políticas com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Como resultado deste exame prévio, foram selecionadas, para uma avaliação mais aprofundada, 2 opções, para além do cenário de base.

A opção 2 prevê uma harmonização máxima da DEM com o Novo Quadro Legislativo, afastando-se apenas nos pontos em que tal é considerado indispensável de qualquer forma, como a aposição de uma marca específica.

A opção 3 assume a forma de um alinhamento condicional da DEM pelo NQL, introduzindo-se soluções adicionais específicas para a DEM para otimizar a eficácia do instrumento, em particular nos domínios das prescrições e normas da IMO, das obrigações dos operadores económicos, da utilização de módulos para a avaliação da conformidade, da rastreabilidade dos produtos e da cláusula de salvaguarda. Estes domínios são, em grande parte, os mesmos em que a DEM se afasta atualmente da Nova Abordagem.

Quadro 1: Descrição das opções políticas selecionadas

|| Opção 2 Alinhamento máximo com o NQL || Opção 3 Alinhamento condicional com o NQL

· Objetivo específico n.º 1: Encontrar a melhor forma de alinhar a DEM pelo NQL, tendo em conta as especificidades dos equipamentos marítimos

Fiscalização do mercado || ||

Quadro comum da UE || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · O mesmo que a opção 2

Mecanismo de controlo pós-comercialização mais eficaz || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · O mesmo que a opção 2 + Introdução da possibilidade de utilizar etiquetas eletrónicas para dar melhores ferramentas à fiscalização do mercado para a deteção de equipamentos não conformes.

Procedimento da cláusula de salvaguarda || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · O mesmo que a opção 2 + Disposições adicionais que adaptam a administração da cláusula de salvaguarda, tornando possível à Comissão decidir limitar a sua avaliação ao respeito do devido procedimento pelo Estado-Membro em causa.

Avaliação da conformidade dos produtos || ||

Requisitos essenciais || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM – supressão dos atuais anexos da DEM; conformidade com as prescrições da IMO[3] transformado em «requisito essencial». || · Normas técnicas obrigatórias incluindo prescrições da IMO obrigatórias e não obrigatórias, bem como normas de ensaio europeias e internacionais desenvolvidas por organizações de normalização europeias e internacionais com base nas prescrições da IMO.

Notificação dos organismos de avaliação da conformidade || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · O mesmo que a opção 2

Procedimentos de avaliação da conformidade || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · Utilização seletiva dos módulos de avaliação da conformidade, não sendo aceites nomeadamente os Módulos A e C (que correspondem à possibilidade de a avaliação da conformidade dos produtos ser efetuada por organismos notificados internos).

Marcação CE || Não alinhamento, marcação CE substituída pela marca da roda de leme || · Não alinhamento, marcação CE substituída pela marca da roda de leme

Conjunto de medidas disponíveis para utilização na legislação || ||

Obrigações dos intervenientes na cadeia de distribuição || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · Adaptação das obrigações dos intervenientes na cadeia de distribuição, refletindo a irrelevância de concentrar atenções na pequena percentagem de equipamentos marítimos que são efetivamente colocados no mercado no território da UE. · Fabricantes: O mesmo que na opção 2 · Importadores e distribuidores: identificação e registo; cooperação com as autoridades de fiscalização do mercado (informações, documentação, eliminação dos riscos, etc.)

Definições e procedimentos harmonizados (salvo a marcação CE) || Transposição literal das disposições do NQL para a DEM || · O mesmo que na opção 2.

· Objetivo específico n.º 2: Abreviar, simplificar e clarificar a transposição das alterações às normas da IMO para os quadros legais europeu e nacionais

-/- || Não transposição para o ordenamento jurídico da UE; prescrições da IMO na forma de requisitos essenciais diretamente aplicáveis nos Estados-Membros. Normas internacionais e europeias são opcionais e conferem presunção de conformidade. || · Transposição das prescrições da IMO através de regulamentos delegados ou de execução, que não requerem transposição para as legislações nacionais. As normas de ensaio (elaboradas quer pela IMO quer pelos organismos de normalização) são obrigatórias.

5.           Avaliação dos impactos

O quadro seguinte apresenta uma avaliação qualitativa agregada dos impactos económicos, sociais e ambientais previstos.

Quadro 2: Avaliação qualitativa dos impactos esperados das opções 2 e 3

|| Opção 2 || Opção 3

Impactos económicos || ||

Mercado interno || ||

Quadro comum da UE || ++ || ++

Mecanismo de controlo pós-comercialização mais eficaz || ++ || +++

Procedimento da cláusula de salvaguarda || ++ || +++

Avaliação da conformidade dos produtos || ++ || +++

Obrigações dos intervenientes na cadeia de distribuição || - || ++

Definições harmonizadas || = || =

Interpretação e aplicação uniformes das prescrições da IMO || -- || =

Encargos administrativos e custos de funcionamento || ||

Operadores Económicos || ++ || +++

Organismos notificados || = || =

PME || + || ++

Competitividade dos operadores económicos || ||

Sistema de execução || ++ || +++

Rastreabilidade dos produtos || + || ++

Obrigações dos intervenientes na cadeia de distribuição || - || =

Avaliação da conformidade || ++ || +++

Autoridades públicas || = || ++

Utilizadores e passageiros || = || =

Países terceiros e relações internacionais || = || =

Impactos sociais || ||

Segurança || ++ || +++

Poluição do ambiente || ||

Poluição do meio marinho || ++ || +++

Simplificação do ambiente regulamentar || + || +++

Legenda:

=                             cenário de base ou equivalente

+ a + + +                melhoria baixa a elevada em comparação com o cenário de base

- a - - -                    deterioração baixa a elevada em comparação com o cenário de base

Quando comparadas com a situação de referência (de base), ambas as opções se revelaram capazes de produzir impactos positivos na maioria dos casos, em especial no que diz respeito à eficácia dos mecanismos de controlo e de execução (organismos notificados, fiscalização do mercado, cláusula de salvaguarda). Por conseguinte, ambas garantem, de um modo geral, mais segurança e melhor proteção do meio marinho. O sistema atual de transposição das prescrições da IMO para os ordenamentos jurídicos nacionais beneficiaria, em ambos os casos, de mecanismos mais rápidos e mais eficazes, centralizados, no caso da opção 3, e deixados inteiramente nas mãos dos Estados-Membros, no caso da opção 2.

A opção 2 tem, no entanto, dois grandes inconvenientes. Em primeiro lugar, substituir os anexos da diretiva atual por um requisito genérico de conformidade com as normas técnicas e as normas de ensaio internacionais pertinentes afetaria negativamente, a longo prazo, o bom funcionamento do mercado interno, uma vez que, com o tempo, se criariam inevitavelmente diferenças entre os Estados-Membros; também a segurança seria afetada, dado que nem todos os Estados-Membros aplicariam os mais recentes requisitos pontualmente, enquanto os muitos e valiosos instrumentos não vinculativos produzidos pela IMO seriam completamente postos de lado. Em segundo lugar, um alinhamento das obrigações dos operadores económicos pelo NQL implicaria uma sobrecarga desproporcionada, principalmente para os importadores e distribuidores: estes atores, que apenas são relevantes para a pequena fração de equipamentos que é importada para o território da UE, teriam, no entanto, de instaurar uma estrutura administrativa que atualmente não existe e que em nada beneficiaria a maioria dos produtos abrangidos pela diretiva – que são diretamente instalados a bordo dos navios da União Europeia em estaleiros navais e estaleiros de reparação, a maior parte deles situados fora do território da UE.

Em contrapartida, a opção 3, graças às suas soluções específicas para a DEM, seletivamente adaptadas às particularidades do setor dos equipamentos marítimos, revela-se mais vantajosa sob vários aspetos:

· A utilização de regulamentos delegados ou de execução, em vez dos anexos da atual diretiva, oferece um mecanismo tão rápido como a solução considerada na opção 2, mas sem os inconvenientes para o mercado interno acima mencionados, já que as prescrições aplicáveis se manteriam sempre plenamente harmonizadas; Além disso, este sistema oferece maior segurança jurídica para os operadores e é mais barato para as administrações públicas;

· A verificação da conformidade melhora, graças à identificação clara das normas de ensaio, enquanto a implementação dos instrumentos não vinculativos da IMO confere uma vantagem clara à opção 3 em termos de segurança;

· A possibilidade de se utilizarem etiquetas eletrónicas melhora a eficácia da fiscalização do mercado e ajuda a proteger os direitos de propriedade intelectual dos fabricantes a custos negligenciáveis;

· A melhor adaptação das obrigações impostas aos operadores económicos elimina os encargos desnecessários;

· Um mecanismo de cláusula de salvaguarda mais simples e mais rápido permite eliminar custos económicos e de reputação desnecessários para os fabricantes cumpridores.

6.           Comparação das opções

Em termos de eficácia, as medidas específicas previstas na opção 3 permitem que a Diretiva Equipamentos Marítimos sirva melhor o objetivo geral de garantir o correto funcionamento do mercado interno dos equipamentos marítimos, garantindo simultaneamente um elevado nível de segurança no mar e a prevenção da poluição do meio marinho, pois adapta-se melhor às particularidades do setor. Trata-se, principalmente, dos mecanismos de coação e de controlo reforçados (melhor fiscalização do mercado, cláusula de salvaguarda simplificada) e de um sistema que garante que todas as prescrições da IMO (vinculativas ou não), bem como as normas europeias e internacionais, sejam implementadas na UE de uma forma harmonizada. Além disso, a opção 3, contrariamente à opção 2, elimina a necessidade mais onerosa e confusa de transpor as alterações para os 27 sistemas jurídicos dos Estados-Membros. Por este motivo, a opção 3 é preferível à 2.

No que respeita à eficiência, e ainda por comparação com a opção 2, a opção 3 proporciona soluções mais baratas e administrativamente menos onerosas para os diferentes interessados, e tem efeitos mais positivos na competitividade (em especial no que se refere às PME). A opção 3 afigura-se assim a linha de ação mais eficiente.

No que respeita à coerência com os grandes objetivos, estratégias e prioridades da UE, embora ambas as opções melhorem a segurança marítima e a proteção do meio marinho e simplifiquem o quadro jurídico, a opção 3 é a que permite antever melhores resultados, ao passo que a 2 poderá não produzir efeitos positivos no funcionamento do mercado interno.

Quadro 3: Comparação das opções

|| Eficácia || Eficiência || Coerência

Cenário de base || não || não || não

Opção 2 || baixa || baixa || média

Opção 3 || elevada || elevada || elevada

Tendo em conta o que precede, a opção 3 obtém uma apreciação global superior à opção 2, sendo, portanto, a preferida.

7.           Acompanhamento e avaliação

Uma vez alinhada com o novo quadro legislativo relativo à comercialização de produtos, a Diretiva Equipamentos Marítimos beneficiará plenamente do seu mecanismo de acompanhamento e avaliação. Para além do alinhamento, estão previstas medidas específicas para verificar a eficácia da ação e obter reações das partes interessadas, como por exemplo:

· Graças à reforma, obter-se-ão dados mais informativos das atividades de fiscalização do mercado, assim como do controlo pelo Estado do porto. A Agência Europeia da Segurança Marítima continuará a aperfeiçoar a produção de estatísticas sobre a aplicação da diretiva e a organizar sessões de trabalho para discussão técnica e atividades de formação com os Estados-Membros.

· Os contactos com o setor prosseguirão, incluindo workshops sobre a aplicação da DEM alterada.

· Melhoria das atividades do grupo MARED de organismos notificados.

· Por último, será organizada uma avaliação ex post no prazo de [5 anos] a contar da data de entrada em vigor do novo sistema.     

[1]               Para uma descrição da Nova Abordagem e dos problemas que lhe estão associados, ver a avaliação de impacto apresentada pela Comissão relativa à proposta de regulamento que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos e à proposta de decisão relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos, SEC 2007(173).

[2]               O anexo 7 da presente avaliação de impacto contém uma descrição dos elementos do NQL.

[3]               Consequentemente, as prescrições, recomendações e orientações não obrigatórias não estarão abrangidas por este requisito essencial.