52012SA0018

ABREVIATURAS

AOA : Acompanhamento, orientação e aconselhamento

CCPC : Capacidade Civil de Planeamento e Condução

CONOPS : Conceito de operações

CPSC : Comité Político e de Segurança do Conselho

DIPP : Documento indicativo de planeamento plurianual

EULEX : Missão da União Europeia para o Estado de direito no Kosovo

GCCED : Gabinete conjunto de coordenação para o Estado de direito

GCI : Gabinete Civil Internacional

GUE : Gabinete da União Europeia no Kosovo

IE : Instrumento de estabilidade

IPA : Instrumento de Assistência de Pré-Adesão

KFOR : Força de segurança internacional no Kosovo

MINUK : Missão de Administração Provisória das Nações Unidas para o Kosovo

MPG : Gabinete do Ministério Público

NATO : Organização do Tratado do Atlântico Norte

OCDE : Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos

OPDAT : Delegação ultramarina do Ministério Público para o desenvolvimento, a assistência e a formação

OPLAN : Plano de operação

PCSD : Política Comum de Segurança e Defesa

REUE : Representante especial da União Europeia

SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa

SÍNTESE

I. A União Europeia (UE) presta uma assistência significativa ao Estado de direito no Kosovo [1]. Mais exatamente, desde 2008, criou a Missão da União Europeia para o Estado de Direito (EULEX), que constitui a maior missão de sempre da sua Política de Comum de Segurança e de Defesa (PCSD). A EULEX já recorreu aos préstimos de aproximadamente 2500 profissionais para desenvolver capacidades e desempenhar determinadas funções executivas. Além disso, a Comissão Europeia tem vindo a gerir projetos no domínio do Estado de direito, essencialmente destinados ao reforço das capacidades, financiados pelo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA). Entre 2007 e 2011, período abrangido pela auditoria, o orçamento da UE disponibilizou 680 milhões de euros no intuito de apoiar o Estado de direito.

II. A auditoria abordou a questão da eficácia da assistência da UE no domínio do Estado de direito. Para esse efeito, o Tribunal avaliou se a assistência está a produzir os resultados previstos e qual o seu impacto nos progressos globais nos diferentes domínios do Estado de direito (serviços policiais, judiciais, aduaneiros e de luta contra a corrupção). Analisou igualmente a gestão da assistência, nomeadamente no que diz respeito à coordenação e gestão da EULEX. A auditoria incluiu uma amostra de 17 intervenções efetuadas no Kosovo.

III. A auditoria concluiu que a assistência da UE ao Kosovo no domínio do Estado de direito não tem sido suficientemente eficaz. Foram atingidos alguns dos objetivos nas intervenções individuais, apesar dos atrasos e dúvidas frequentes relativamente à sustentabilidade dos resultados. Todavia, os progressos globais no reforço do Estado de direito são lentos, nomeadamente no que diz respeito à luta contra a criminalidade organizada e a corrupção, sobretudo no norte do Kosovo.

IV. Em primeiro lugar, a eficácia reduzida da assistência da UE pode ser explicada pelas circunstâncias específicas do Kosovo. A auditoria verificou, contudo, que existiam domínios importantes em que uma melhor gestão por parte do SEAE e da Comissão poderia ter aumentado o nível de eficácia da assistência da UE.

V. A eficácia da assistência da UE foi prejudicada pelo facto de os objetivos não terem sido definidos com a suficiente clareza e por dificuldades na coordenação das operações a cargo da Comissão e da EULEX. Além disso, a falta de pessoal condicionou a ação da EULEX. Embora, de uma maneira global, os projetos da Comissão tenham sido geridos de forma adequada, o SEAE e a Comissão poderiam ter tirado melhor proveito do diálogo e da condicionalidade políticos com vista ao reforço do Estado de direito.

VI. O Tribunal recomenda que:

- o Conselho e a Comissão assegurem que os objetivos relativos ao Estado de direito estejam vinculados a critérios de referência concretos que permitam avaliar os progressos e tenham em conta os objetivos da UE relativos à segurança interna;

- o SEAE e a Comissão, a fim de melhorar a sua coordenação, revejam os procedimentos de programação e adjudicação de contratos, para garantir que estes dão resposta às necessidades operacionais da EULEX e definam uma estratégia de retirada da EULEX que permita à Comissão desempenhar as funções da EULEX relativas ao desenvolvimento de capacidades;

- o SEAE trabalhe com os Estados-Membros no sentido de garantir que as futuras missões da PCSD passem a operar com o número total autorizado de funcionários, que esses funcionários sejam destacados pelo período de tempo necessário e que possuam as competências adequadas para o desempenho eficaz das suas tarefas;

- o Conselho e a Comissão assegurem que as futuras missões da PCSD sejam dotadas de personali- dade jurídica;

- o SEAE e a Comissão garantam que a afetação de pessoal ao Gabinete da UE em Pristina, para gerir o apoio ao Estado de direito, reflita a elevada prioridade atribuída pela UE a este domínio;

- o Conselho, o SEAE e a Comissão assegurem que os seus diálogos políticos com o Kosovo se centrem essencialmente no reforço do Estado de direito e estejam vinculados a incentivos e a condições prioritárias.

INTRODUÇÃO

CONTEXTO

1. Enquanto parte da antiga Jugoslávia, o Kosovo era uma província autónoma da República da Sérvia, uma das seis repúblicas que constituíam, originalmente, o país [2]. Era composto por uma maioria de etnia albanesa e uma minoria sérvia significativa. No seguimento de uma reforma constitucional em 1974, foi atribuída ao Kosovo uma maior autonomia, permitindo-lhe ter a sua própria administração, assembleia e sistema judicial. Durante a década de 1980, as tensões étnicas aumentaram e, em 1989, a autonomia do Kosovo foi revogada pelo governo nacionalista sérvio, liderado por Slobodan Milošević.

2. A década de 1990 assistiu à desintegração da Jugoslávia e, no Kosovo, a crescente repressão exercida pelo governo sérvio teve como resultado o aparecimento de uma guerra de guerrilha liderada pelo Exército de Libertação do Kosovo, bem como o colapso total do Estado de direito. Estima-se que, entre 1997 e junho de 1999, tenham sido assassinados cerca de dez mil kosovares de etnia albanesa. Em resposta ao rápido agravamento da situação, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) bombardeou a Sérvia e as suas forças armadas instaladas no Kosovo, com o objetivo de expulsá-las do território.

3. Em junho de 1999, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (ONU) adotou a Resolução 1244/99, que instituía a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas para o Kosovo (MINUK). As Nações Unidas (ONU) conferiram mandato à MINUK para substituir o governo sérvio, passando a desempenhar todas as funções relativas à administração civil, ao estabelecimento de instituições democráticas e à criação de bases para a resolução do estatuto do Kosovo [3]. A tarefa imediata da MINUK, em articulação com a força internacional da NATO no Kosovo (KFOR), passava por estabelecer a lei e a ordem, pondo cobro à violência e à repressão e permitindo o regresso de todos os refugiados em segurança.

4. A partir de 2003, as estruturas das "instituições provisórias de administração autónoma" começaram a evoluir progressivamente ao abrigo do quadro constitucional estabelecido pela MINUK. Embora esta constituísse a autoridade máxima, os seus poderes foram progressivamente transferidos para as instituições do Kosovo.

5. No seguimento das negociações durante o período de 2005-2007, o enviado especial da ONU, Martti Ahtisaari, propôs uma "independência supervisionada" para o Kosovo. Apesar de a proposta não ter sido aprovada pelo Conselho de Segurança da ONU, dois aspetos fundamentais da proposta de Martti Ahtisaari foram posteriormente aplicados:

a) o Conselho de Ministros da UE criou uma missão no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), a Missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo (EULEX), com vista ao acompanhamento, à orientação e ao aconselhamento em todos os domínios do Estado de direito e ao desempenho de determinadas funções executivas;

b) o grupo de estados que apoiava a independência do Kosovo, o Grupo Diretor Internacional, criou o Gabinete Civil Internacional (GCI) com vista ao acompanhamento da execução da proposta. O chefe do GCI detém poderes para anular decisões ou leis adotadas pelas autoridades do Kosovo, bem como sancionar ou afastar funcionários públicos.

6. O Kosovo proclamou unilateralmente a independência da Sérvia em fevereiro de 2008, não obtendo, todavia, o posterior reconhecimento universal [4]: Cinco Estados-Membros da UE não reconheceram a independência [5], o que levou a UE a adotar uma posição neutra relativamente ao estatuto do Kosovo [6]. Porém, todos os Estados-Membros concordaram com um financiamento substancial da União Europeia destinado ao Kosovo, na perspetiva de garantir a estabilidade do território, da região dos Balcãs Ocidentais e da Europa no seu todo [7].

7. O Kosovo beneficia de assistência financeira do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) e constitui, na ótica da Comissão, um possível candidato à referida assistência [8]. Juntamente com os países candidatos e demais países potencialmente candidatos da região dos Balcãs Ocidentais, o Kosovo participa, desde 2010, no mesmo mecanismo de diálogo com a Comissão relativo ao Processo de Estabilização e Associação (PEA).

8. A Sérvia rejeitou a independência do Kosovo, onde no norte do território, muitos kosovares de etnia sérvia pretendem continuar a integrar a Sérvia [9]. A UE tem promovido o diálogo direto entre o Kosovo e a Sérvia no sentido de melhorar as relações entre estes ("diálogo Pristina-Belgrado"). Em março de 2012, o Conselho Europeu concedeu à Sérvia o estatuto de país candidato à adesão à UE e, posteriormente, a Comissão propôs uma alteração do regulamento relativo ao IPA, a fim de transferir a Sérvia da lista dos países potencialmente candidatos para a lista dos países candidatos.

9. O desejo de independência e do posterior reconhecimento internacional tem preenchido a agenda geral das autoridades do Kosovo. Todavia, o Kosovo enfrenta outros desafios ainda maiores, nomeadamente, a pobreza e a criminalidade. O seu PIB per capita, de apenas 2383 euros, constitui o mais baixo da Europa [10]. O colapso do Estado de direito na década de 1990 criou um vazio jurídico, que tem vindo a ser explorado pela criminalidade organizada no interior e exterior do Kosovo. Paralelamente, o clientelismo que impera em toda a sociedade kosovar e o tradicional recurso a um direito consuetudinário baseado em clãs dificultam a instauração de um Estado de direito.

10. O reforço do Estado de direito no Kosovo é geralmente considerado um pré-requisito para o desenvolvimento económico. Dada a natureza internacional do crime organizado, o reforço do Estado de direito no Kosovo afigura-se igualmente importante para a segurança interna da UE.

11. Em janeiro de 2012, as autoridades do Kosovo anunciaram o seu desejo de pôr cobro, até ao fim do ano, ao regime de independência supervisionada. Em 10 de setembro, a Assembleia do Kosovo aprovou as alterações constitucionais necessárias para o efeito, pondo termo à função de supervisão exercida pelo GCI. Ao mesmo tempo, as autoridades kosovares renovaram o convite à EULEX para esta desempenhar as suas funções executivas até ao final do seu atual mandato, em junho de 2014.

ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UE

12. Ao longo da última década, a comunidade internacional investiu recursos consideráveis na manutenção da paz, na reconstrução, no reforço institucional, no desenvolvimento económico e no apoio ao Estado de direito do Kosovo. No período de 1999-2007, o Kosovo recebeu, da parte de vários doadores, 3,5 mil milhões de euros a título de apoio financeiro, dois terços dos quais foram disponibilizados pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros da UE. A conferência internacional de doadores de 2008 desbloqueou mais 1,2 mil milhões de euros para o período de 2009-2011, incluindo a doação da Comissão no montante de 508 milhões de euros. O Kosovo constitui, em termos gerais, "o maior beneficiário per capita da assistência da UE em todo o mundo" [11].

13. No período de 2007-2011, mais de metade da assistência da UE foi afetada ao Estado de direito no Kosovo, principalmente por intermédio da missão da PCSD [12], bem como do IPA (ver quadro 1).

14. A EULEX constitui a maior operação de gestão de crises alguma vez lançada pela UE. Tem como principal objetivo ajudar as autoridades do Kosovo a reforçar o Estado de direito, nomeadamente os serviços policiais, judiciais e aduaneiros (ver igualmente o ponto 68). Esta operação é financiada pelo orçamento da Política Externa de Segurança Comum (PESC) e executada mediante um contrato entre a Comissão Europeia e o chefe da missão EULEX, que é responsável pelo orçamento da EULEX. A UE afetou, até junho de 2012, 614 milhões de euros do seu orçamento geral ao apoio da EULEX [13]. No final de 2011, a EULEX contava com 2539 funcionários dos quais 1087 se encontravam destacados principalmente pelos Estados-Membros. Num exame estratégico da EULEX, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) propôs manter algumas funções executivas e alargar o mandato até junho de 2014, tendo recebido aprovação do Conselho [14].

15. Durante o período 2007-2011, o IPA financiou projetos relativos aos serviços policiais, judiciais e aduaneiros, bem como projetos no âmbito específico da luta contra a corrupção, num montante total de 92,47 milhões de euros.

QUADRO 1

ASSISTÊNCIA DA UE AO ESTADO DE DIREITO NO PERÍODO DE 2007-2011 (AUTORIZAÇÕES EM MILHÕES DE EUROS [1111])

Fonte: Comissão Europeia (dados analisados pelo Tribunal de Contas Europeu).

Instrumento | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Total |

EULEX (incluindo a equipa de planeamento) (atual rubrica orçamental: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

Projetos IPA para o alargamento do Estado de direito [2222] (22.02.02 e 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Instrumento de estabilidade (IE) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Assistência total da UE ao alargamento do Estado de direito | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Assistência total da UE ao Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Percentagem do total afetado ao Estado de direito sobre o total da assistência da UE | 37% | 51% | 56% | 68% | 74% | 56% |

16. O serviço da Comissão com maior responsabilidade no âmbito do Kosovo é a Direção-Geral do Alargamento, responsável pela gestão do IPA, que constitui a principal fonte de financiamento dos projetos de assistência no Kosovo. A EULEX é chefiada pelo comandante da Operação Civil, que acumula as funções de diretor da Capacidade Civil de Planeamento e Condução de Operações (CCPC), baseada em Bruxelas e parte integrante do SEAE. O comandante da Operação Civil encontra-se sob o controlo político e a direção estratégica do Comité Político e de Segurança do Conselho (CPSC). A execução da assistência do IPA é gerida pelo Gabinete da União Europeia (GUE), cujo chefe de gabinete acumula, desde fevereiro de 2012, as funções de representante especial da União Europeia (REUE) no Kosovo (ver ponto 78).

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

17. O relatório aborda a seguinte questão geral:

"Aassistência da UE ao Kosovo no domínio do Estado de direito é eficaz?"

A primeira parte do relatório propõe-se analisar em que medida a assistência da UE atingiu os resultados pretendidos e qual o seu impacto nos progressos globais alcançados nos diferentes domínios do Estado de direito (serviços policiais, judiciais, aduaneiros e luta contra a corrupção). A segunda parte do relatório indica os domínios em que uma melhoria da gestão da assistência da UE pode originar uma maior eficácia dessa mesma assistência, nomeadamente:

a) clareza dos objetivos;

b) coordenação entre as instituições da UE e entre estas e outros doadores e as autoridades do Kosovo;

c) gestão da EULEX;

d) gestão dos projetos no âmbito da assistência;

e) diálogo e condicionalidade políticos.

18. A auditoria incluiu uma análise documental, bem como a realização de entrevistas e três visitas de auditoria locais ao Kosovo, em 2011 e 2012. O Tribunal analisou uma amostra de oito projetos IPA, selecionados entre 20 projetos no domínio do Estado de direito, financiados pela UE no período de 2007-2010 e executados durante o período de 2008-2011. O Tribunal analisou igualmente um projeto financiado pelo instrumento de estabilidade. Os projetos auditados ascenderam a 21 milhões de euros, de um montante total de 85 milhões de euros aplicados em projetos no domínio do Estado de direito. Além disso, o Tribunal analisou uma amostra de oito ações de acompanhamento, orientação e aconselhamento (AOA), realizadas pela EULEX e selecionadas a partir de um conjunto das 45 ações [15] AOA inicialmente lançadas. É possível consultar informação pormenorizada sobre a amostra de auditoria no anexo II e sobre os critérios da auditoria no anexo III.

19. Com vista à avaliação do impacto da assistência da UE a nível setorial, o Tribunal utilizou outras provas de auditoria, incluindo documentação relativa a outros projetos no domínio do Estado de direito no Kosovo financiados pela Comissão e outras ações AOA da EULEX. Procedeu igualmente ao exame de relatórios das autoridades do Kosovo e de outros doadores e intervenientes presentes no Kosovo, bem como de uma resenha da literatura na matéria (ver "Bibliografia" no anexo V. Além disso, o Tribunal entrevistou as autoridades competentes do Kosovo, bem como representantes da comunidade internacional e da sociedade civil no Kosovo.

20. O Tribunal recorreu a um painel consultivo de peritos internacionais a fim de reunir informação de base sobre a situação no Kosovo e de avaliar a relevância das questões de auditoria.

OBSERVAÇÕES

APESAR DA ASSISTÊNCIA SIGNIFICATIVA DA UE, OS PROGRESSOS ALCANÇADOS NA MELHORIA DO ESTADO DE DIREITO SÃO DIMINUTOS E OS NÍVEIS DE CRIMINALIDADE ORGANIZADA E CORRUPÇÃO CONTINUAM A SER ELEVADOS

21. A presente secção apresenta os resultados da amostra dos projetos IPA e das ações AOA da EULEX auditados pelo Tribunal. Procura igualmente avaliar o impacto da assistência da UE nos progressos globais alcançados no domínio do Estado de direito em relação à polícia, ao sistema judicial, aos serviços aduaneiros e à luta contra a corrupção, incluindo no norte do Kosovo. Além disso, avalia em que medida o progresso é sustentável.

FORÇAS POLICIAIS DO KOSOVO: O SUCESSO DAS INTERVENÇÕES DA UE AUDITADAS PELO TRIBUNAL FOI REDUZIDO, SUBSISTINDO AINDA DESAFIOS DE RELEVO, ESPECIALMENTE NA LUTA CONTRA A CRIMINALIDADE ORGANIZADA

ASSISTÊNCIA DA UE

22. A Comissão e a EULEX têm prestado auxílio às forças policiais do Kosovo de várias formas desde 2007 (16 projetos IPA, num total de 33 milhões de euros, e 36 ações AOA). O Tribunal auditou dois projetos IPA [16] e quatro ações AOA [17].

23. Ambos os projetos IPA auditados visavam desenvolver a capacidade da polícia do Kosovo na realização da sua nova tarefa relativa à vigilância das fronteiras externas e internas do território [18]. O apoio da Comissão a um sistema separado de informação policial para a vigilância das fronteiras contradiz o objetivo da EULEX de criação de um sistema único de informação na polícia do Kosovo, devido a uma coordenação insuficiente durante a conceção do projeto. A execução de ambos os projetos sofreu um atraso significativo, nomeadamente no fornecimento de equipamento, que foi superior a mais de um ano.

24. Uma parte importante do projeto consistia em substituir o sistema existente de gestão de fronteiras, financiado pelos Estados Unidos [19], por um novo sistema em plena conformidade com as normas da UE. A criação inicial de um sistema não compatível com as normas da UE revela uma falta de coordenação entre a Comissão e os Estados Unidos (ver igualmente o ponto 86). A aplicação do novo sistema revelou-se difícil devido à preferência, por parte das autoridades do Kosovo, pelo sistema já existente.

25. O projeto de geminação, posto em prática entre maio de 2009 e novembro de 2010, contribuiu igualmente para o desenvolvimento da polícia de fronteiras do Kosovo, através do aconselhamento e formação a nível técnico. Porém, a sua duração de 18 meses não foi suficiente para as forças policiais do Kosovo incorporarem na íntegra as novas práticas introduzidas pelo projeto.

26. A ação AOA intitulada "Polícia de fronteiras — Planeamento melhorado" obteve resultados positivos em termos de reforço da capacidade de planeamento da polícia de fronteiras e serviu de complemento aos projetos financiados pelo IPA destinados a este departamento policial do Kosovo.

27. A ação AOA intitulada "Policiamento orientado por serviços de informação" enfrentou graves dificuldades devido aos escassos recursos financeiros e humanos das autoridades do Kosovo. Por seu lado, a ação AOA da EULEX "Racionalizar a estrutura policial do Kosovo" contribuiu para uma nova estrutura policial que centralizou as funções de recolha de informação, anteriormente dispersas. Apesar dos contributos destas duas ações AOA, subsistem insuficiências na capacidade global da polícia do Kosovo em matéria de planeamento estratégico e policiamento orientado por serviços de informação.

28. A ação AOA intitulada "Abordagem harmonizada — Investigações criminais" abordava a cooperação entre polícia e procuradores, tendo sido, no entanto, suspensa, porquanto os últimos decidiram dar prioridade à investigação de processos já em curso, reduzindo assim os recursos disponíveis para as ações de reforço das capacidades (ver ponto 95).

29. Não obstante pequenos êxitos, nomeadamente na transferência de responsabilidades de vigilância de fronteiras externas e internas da KFOR para as autoridades do Kosovo, a assistência da UE às forças policiais auditada pelo Tribunal não trouxe melhorias significativas.

LUTA CONTRA A CRIMINALIDADE ORGANIZADA

30. Apesar da assistência da UE e de outros doadores, o Kosovo realizou progressos diminutos na luta contra a criminalidade organizada. Efetivamente, a avaliação estratégica de ameaças intitulada "Criminalidade organizada no Kosovo", realizada em 2010 pelo gabinete de informação criminal da UE (EUOCI), concluiu que a situação da criminalidade organizada no Kosovo não sofreu mudanças significativas desde a chegada da comunidade internacional, no verão de 1999 [20]. A investigação de crimes graves continua a não ser eficaz devido à reduzida experiência e à ingerência política. As autoridades kosovares também não têm capacidade para combater a criminalidade financeira e económica e o branqueamento de capitais.

31. A ausência de uma base de dados comum constitui uma deficiência considerável que prejudica a cooperação entre a polícia e os procuradores, impedindo o acompanhamento e a coordenação da investigação de processos criminais. Esta lacuna ocasionou situações de desconhecimento, por parte dos procuradores, das investigações efetuadas pela polícia e vice-versa, prejudicando gravemente a luta contra a criminalidade organizada. A falta de iniciativa da polícia e dos procuradores na criação de procedimentos simples, como números de referência comuns dos processos, revela pouca vontade política de garantir a cooperação.

32. O Serviço Europeu de Polícia (Europol) tem por objetivo o incremento da eficácia e da cooperação dos países com vista à prevenção e à luta contra a criminalidade organizada. O não reconhecimento do Kosovo por parte de alguns Estados-Membros da UE impede a Europol de celebrar acordos operacionais e/ou estratégicos [21] com as autoridades do Kosovo. Com efeito, o Kosovo não consta da lista aprovada pelo Conselho dos países terceiros com os quais a Europol pode celebrar tais acordos [22]. Além disso, a Europol não pode igualmente celebrar um acordo de cooperação diretamente com a EULEX, já que esta última é desprovida de personalidade jurídica, à semelhança de todas as missões da PCSD (ver ponto 93). A fim de contornar este obstáculo, a Europol criou um mecanismo específico ad hoc para intercâmbio de informações relevantes com a EULEX. Todavia, esse mecanismo depende da vontade de cooperação dos Estados-Membros. Presentemente, conta com a participação de três Estados-Membros [23].

33. A capacidade reduzida, por parte das autoridades do Kosovo, de proteger testemunhas com importância primordial em processos de grande visibilidade e as dificuldades em deslocá-las para o estrangeiro constituem deficiências significativas, uma vez que os casos de intimidação de testemunhas continuam a entravar o funcionamento do sistema judicial [24]. Embora a assistência da UE seja concedida mediante um projeto regional do IPA destinado aos Balcãs Ocidentais [25], é provável que o seu impacto no Kosovo seja reduzido devido ao quadro financeiro e jurídico debilitado das unidades especializadas na proteção de testemunhas no Kosovo.

SISTEMA JUDICIAL DO KOSOVO: AS INTERVENÇÕES DA UE AUDITADAS CONTRIBUÍRAM PARA O REFORÇO DAS CAPACIDADES, PORÉM, O SISTEMA JUDICIAL CONTINUA AFETADO POR LACUNAS BÁSICAS

ASSISTÊNCIA DA UE

34. A Comissão e a EULEX financiaram 15 projetos IPA e um projeto do Instrumento de Estabilidade (IE), num montante total de 58 milhões de euros, bem como seis ações AOA. O Tribunal auditou dois projetos intitulados "Apoio ao processo de verificação e renomeação" (5,9 milhões de euros disponibilizados pelo IE e o IPA) e "Reforma do sistema de formação jurídica" (3,6 milhões de euros). Auditou igualmente duas ações AOA: "Juízes nos domínios penal e civil" e "Procuradores".

35. O processo de verificação e renomeação destinou-se à identificação e recomendação de candidatos adequados para cargos judiciais [26]. Esse processo constituiu uma etapa importante para a consolidação da confiança no sistema judicial do Kosovo. No entanto, na fase final do projeto, 28% das vagas estavam ainda por preencher (127 de um total de 461). Esta lacuna deveu-se, em parte, ao facto de 31 candidatos recomendados pelos comissários [27] internacionais não terem sido nomeados posteriormente pelas autoridades do Kosovo [28]. Foram preenchidas apenas 33% das vagas reservadas às minorias. Em geral, a quantidade de juízes e de procuradores continua a ser reduzida [29] no Kosovo.

36. O projeto do IPA intitulado "Reforma do Sistema de Formação Jurídica" sofreu atrasos significativos na sua execução devido, em parte, a dificuldades na obtenção de cofinanciamento a cargo das autoridades do Kosovo. Apesar da concretização da maior parte dos objetivos do projeto, subsistem dúvidas relativamente à sustentabilidade dos resultados. Não foi possível executar o projeto no norte do Kosovo (ver ponto 56).

37. Os juízes e procuradores da EULEX desempenham funções executivas como parte integrante do sistema judicial do Kosovo, o que reduz o tempo que dedicam ao reforço das capacidades. Embora algumas ações AOA estejam em vias de conclusão, outras exigem que sejam envidados esforços suplementares consideráveis, nomeadamente as ações que envolvem a participação de procuradores. As duas ações AOA que foram objeto de uma auditoria aprofundada contribuíram para desenvolver as capacidades dos juízes e procuradores locais. Não obstante, o sistema judicial local ainda não tem capacidade para dar resposta a determinados tipos de processos graves (criminalidade organizada, crimes e corrupção com caráter económico e crimes de guerra), em consequência da falta de conhecimentos especializados e de ameaças e ações de intimidação.

FUNCIONAMENTO DO SISTEMA JUDICIAL

38. Embora a generalidade dos projetos da UE auditados tenha contribuído para reforçar as capacidades do sistema judicial, subsistem ainda insuficiências básicas. A ingerência política neste sistema continua a constituir um problema grave no Kosovo, não obstante a presença de juízes e procuradores da EULEX. A Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) declarou, segundo um jurista, que os juízes não manifestam vontade de basear os seus julgamentos inteiramente na legislação e que, pelo contrário, têm tendência a obedecer por antecipação a influências externas [30]. Em agosto de 2011, as autoridades kosovares elaboraram nova legislação com vista à redução dos poderes executivos da EULEX através da reforma da Câmara especial, que pôs termo à maioria de juízes da EULEX ao nível da Primeira Instância da Câmara Especial do Supremo Tribunal [31].

39. A eficiência dos juízes e procuradores continua a representar uma questão essencial. A excessiva acumulação de processos (211588 em 31 de julho de 2011) reduz a confiança e o recurso à justiça. A nova estratégia lançada em novembro de 2010 conduziu a uma redução de 46% da acumulação de processos anteriores a 2008 [32]. Porém, a Comissão e a EUELX não se encontram em posição de afirmar se os procedimentos devidos foram respeitados nesse processo. A Comissão e os outros doadores financiaram igualmente projetos complementares destinados a reduzir o recurso aos tribunais, tal como o projeto relativos a mecanismos alternativos de resolução de litígios ou a introdução da profissão de notário no Kosovo. Contudo, ainda é muito cedo para se proceder a uma avaliação de impacto desses projetos no volume de trabalho dos tribunais.

40. Existe pouca transparência na atribuição de processos entre juízes e procuradores que nem sempre se baseia em critérios objetivos predeterminados e em garantias processuais, o que constitui uma grave deficiência, já que dá azo a ingerências políticas durante o processo de seleção de um juiz ou procurador para determinado processo. Foi apresentado em 2004 um projeto financiado pela UE denominado "Sistema de informação de gestão dos tribunais", que visa abordar esta questão, mas não se encontra ainda operacional.

41. Embora se tenham registado alguns progressos na reforma jurídica (ver ponto 62), a execução e aplicação efetivas da legislação continua a constituir um grave problema. As estimativas da Comissão indicam que, em 2011, apenas 40% das decisões do Tribunal foram executadas [33].

SERVIÇOS ADUANEIROS DO KOSOVO: AS INTERVENÇÕES DA UE APRESENTARAM RESULTADOS MUITO POSITIVOS NO REFORÇO DAS CAPACIDADES DOS SERVIÇOS ADUANEIROS DO KOSOVO

42. A Comissão e a EULEX prestaram assistência aos serviços aduaneiros no Kosovo mediante dois projetos IPA, num montante de 2,7 milhões de euros, e quatro ações AOA. A auditoria procedeu ao exame dos dois projetos IPA, "Elaboração de planos fiscais e aduaneiros" e "Apoio às administrações dos serviços aduaneiros e fiscais", e das duas ações AOA, "Melhoria da comunicação interna e da partilha de dados" e "Execução do plano de ação para a gestão integrada das fronteiras".

43. Embora tenham surgido, ocasionalmente, alguns problemas [34], a assistência prestada pela Comissão e a EULEX atingiu, em grande medida, o seu objetivo em matéria de reforço das capacidades dos serviços aduaneiros do Kosovo.

44. De uma maneira geral, verificam-se alguns progressos neste domínio. Os serviços aduaneiros do Kosovo aumentaram a cobrança de receitas, passando de 527 milhões de euros em 2007, para 700 milhões de euros em 2010. Estes serviços têm igualmente participado ativamente na luta contra o branqueamento de capitais, embora sejam necessários controlos mais sistemáticos. Procedeu-se à criação de nova regulamentação relativa aos serviços aduaneiros, compatível, em grande medida, com a legislação da UE, embora subsistem lacunas na aplicação da legislação já existente nesta matéria.

45. Não obstante os progressos generalizados, a coordenação entre os serviços aduaneiros do Kosovo e o Gabinete do Ministério Público (GMP) continua a ser reduzida, o que prejudica a eficácia da investigação e do julgamento de crimes graves de corrupção. Além disso, os serviços aduaneiros do Kosovo são considerados pelos cidadãos do Kosovo um dos serviços públicos mais corruptos [35], apesar de serem poucos os casos de corrupção levados a tribunal.

LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO: AS INTERVENÇÕES DA UE PRODUZIRAM RESULTADOS LIMITADOS NA LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO, QUE AINDA CONSTITUI UMAS DAS PRINCIPAIS PREOCUPAÇÕES

ASSISTÊNCIA DA UE

46. A Comissão financiou sete projetos IPA relacionados com a luta contra a corrupção, num montante total de 8,5 milhões de euros. A EULEX não instituiu qualquer ação AOA específica, já que se propôs abordar a corrupção como uma questão transversal e pertinente em todas as suas atividades. O Tribunal auditou dois projetos IPA: "Apoio à reforma dos contratos públicos" (2 milhões de euros) e "Apoio à Agência de luta contra a corrupção" (1 milhão de euros).

47. A execução do projeto "Apoio à reforma dos contratos públicos" foi afetada pelo desacordo entre a Comissão e as autoridades do Kosovo relativamente à conformidade da legislação recentemente aprovada em matéria de adjudicação de contratos públicos com a legislação e os procedimentos da UE. Por conseguinte, a Comissão centrou o projeto no auxílio à elaboração de nova legislação nesta matéria plenamente conforme à legislação da UE. Era a terceira vez em menos de três anos que se elaborava esta legislação. A prioridade atribuída à mesma espelhava, por um lado, a quantidade de trabalho por fazer relativamente à legislação secundária e, por outro lado, o facto de ainda não estarem reunidas condições para prosseguir a formação com vista à aplicação da nova legislação.

48. O projeto de assistência técnica "Apoio à Agência de luta contra a corrupção" procedeu ao exame de propostas legislativas relevantes em matéria de luta contra a corrupção, dando origem a 35 recomendações. Todavia, as autoridades do Kosovo aceitaram apenas 14 dessas recomendações (40%) [36]. A conceção deste projeto incluía a realização de uma revisão organizacional dessa agência, porém, esta foi substituída por um novo mecanismo de intercâmbio de informação entre as entidades responsáveis pela aplicação da legislação do Kosovo, que ainda não se encontra operacional. O projeto visava melhorar as capacidades da Agência, porém, a conceção da nova estratégia de luta contra a corrupção para o período 2012-2016 ficou inteiramente a cargo de um perito externo. Pretendia igualmente aumentar os casos enviados para o Ministério Público, mas o número de casos enviados diminuiu de 68 em 2009 para 29 em 2010 (ver ponto 55).

49. Embora os juízes e procuradores da EULEX tivessem dado prioridade aos processos de corrupção, os resultados concretos ficam aquém das elevadas expectativas da população do Kosovo [37]. Esta situação deve-se essencialmente às dificuldades em concluir investigações complexas.

50. De maneira geral, a assistência da Comissão e as atividades executivas da EULEX não obtiveram os resultados previstos, apesar do seu contributo para a realização de alguns progressos na luta contra a corrupção.

LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO

51. A corrupção continua a prevalecer em muitos domínios e constitui uma profunda preocupação para a população do Kosovo [38]. O indicador do Índice de Perceção da Corrupção (IPC) de 2011, da organização Transparency International, com respeito ao Kosovo, é de 2.9, classificado como "corrupção desenfreada". A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) refere igualmente que o Kosovo continua a ser muito permissivo em relação à corrupção a todos os níveis, o que significa que existe um elevado risco de este se tornar (ou de já ser) um "Estado capturado" [39]

52. Apesar dos escassos recursos financeiros e humanos, as autoridades do Kosovo optaram por um quadro institucional complexo para a luta contra a corrupção. Foram criados três organismos com poderes limitados e cujas responsabilidades [40] se sobrepõem. Acresce que a Agência para a luta contra a corrupção do Kosovo não tem competências para investigar atividades criminais, nem tem qualquer poder para proceder judicialmente contra casos de alegada corrupção.

53. A supervisão dos contratos públicos é igualmente complexa, com o envolvimento direto de três organismos [41]. Além disso, existem mais de 150 autoridades adjudicantes no Kosovo. Tendo em conta o tamanho do Kosovo (1,7 milhões de pessoas), esta complexidade e fragmentação aumentam o risco de corrupção [42]. Tanto a assistência da UE como o seu diálogo político foram omissos nesta matéria ao nível político (ver também ponto 97).

54. A Assembleia do Kosovo adotou recentemente nova legislação a fim de fomentar a transparência e a responsabilização na administração pública [43]. Contudo, a legislação apresenta lacunas (ver anexo IV) e um fraco grau de aplicação [44], não sendo o seu incumprimento objeto de sanções [45].

55. Em geral, as autoridades do Kosovo deram uma prioridade reduzida às atividades no âmbito da luta contra a corrupção. As autoridades ainda não avaliaram os resultados e o impacto das duas estratégias anteriores de luta contra a corrupção (2004-2007 e 2009-2011), apesar de já terem aprovado uma nova estratégia para o período 2012-2016 (ver ponto 48). O plano de ação para a execução da Parceria Europeia para 2012 contém cinco medidas de luta contra a corrupção, no entanto, o seu financiamento total ascende a apenas 17000 euros. A título comparativo, a promoção da condução ecológica no Kosovo obtém uma dotação de 25000 euros do orçamento kosovar.

NORTE DO KOSOVO: AS INTERVENÇÕES DA UE FORAM MUITO LIMITADAS, APRESENTANDO PROGRESSOS QUASE NULOS NA INSTAURAÇÃO DE UM ESTADO DE DIREITO

56. A assistência da UE, aplicada através dos projetos IPA no domínio do Estado de direito e das ações AOA, não foi especificamente orientada para o norte do Kosovo. Os projetos IPA e as ações AOA, que se destinavam a abranger todo o território, tiveram um impacto insignificante na região norte. A título de exemplo, o projeto "Apoio à reforma da adjudicação de contratos públicos" contribuiu para a formação e a certificação dos funcionários responsáveis pelos contratos públicos, porém, nenhum funcionário da maioria sérvia dos municípios do norte do território beneficiou do projeto. O projeto "Reforma do sistema de formação jurídica»contribuiu, de igual modo, para a melhoria do programa curricular de Direito da Universidade de Pristina, mas as suas atividades não abrangeram a Universidade de Pristina-Kosovska Mitrovica, sob administração sérvi"a (ver ponto 36).

57. A falta de controlo no norte do Kosovo, por parte das autoridades de Pristina, constitui a principal razão para esta situação. O norte adquiriu a reputação de "porto de abrigo" da criminalidade organizada [46] devido à ausência de forças policiais sólidas e de funcionamento do sistema judicial.

58. A polícia da EULEX envidou esforços consideráveis para prosseguir as suas atividades no norte. A EULEX defendeu a criação de uma unidade multiétnica de controlo de multidões e motins, mas sem sucesso até à data. As esquadras de polícia no norte do Kosovo, predominantemente compostas por agentes de etnia sérvia, estão, por princípio, integradas na cadeia de comando da polícia do Kosovo. No entanto, a sua comunicação com os serviços centrais da polícia em Pristina é, na realidade, limitada. Os corpos de intervenção especializados no controlo de multidões e motins são maioritariamente compostos por agentes de etnia albanesa, o que constitui uma fonte de tensão quando estes são destacados para a região norte.

59. Os serviços aduaneiros do Kosovo, onde as minorias estão sub-representadas, deparam-se igualmente com dificuldades de funcionamento no norte. Por exemplo, os seus funcionários não podem alcançar dois pontos de passagem localizados na fronteira interna entre a Sérvia e o Kosovo [47], a não ser por via aérea. Os funcionários dos serviços aduaneiros da EULEX e do Kosovo recolhem, nestes pontos de passagem, informações sobre o trânsito comercial, mas não cobram direitos aduaneiros.

60. Os juízes e procuradores locais não conseguem trabalhar no norte desde 2008. De igual modo, os cortes nas estradas restringiram a mobilidade dos juízes e procuradores da EULEX, impedindo-os de desempenharem as suas funções no Tribunal de Mitrovicë/Mitrovica entre julho de 2011 e fevereiro de 2012. Existem tribunais paralelos que aplicam a legislação sérvia, mas a legalidade das suas decisões é contestada pelas autoridades do Kosovo.

61. Desde 2011 que a EULEX procurou reforçar a sua presença no norte do Kosovo, tendo aumentado o número de funcionários residentes para 40. Instituiu igualmente uma força operacional em Mitrovica no intuito de efetuar investigações criminais em cooperação com o Gabinete de Informação Criminal da UE, utilizando recursos quer dos serviços policiais e aduaneiros do Kosovo quer dos serviços policiais e aduaneiros da EULEX. Porém, as dificuldades registadas no norte levaram a que os agentes dessa força operacional residentes no norte tivessem de ser transferidos para sul do rio Ibar.

A CONJUGAÇÃO DE UMA VONTADE POLÍTICA LOCAL DISCUTÍVEL COM UMA CAPACIDADE FINANCEIRA INSUFICIENTE E COM A INFLUÊNCIA REDUZIDA DA SOCIEDADE CIVIL COMPROMETEM AS PERSPETIVAS DE SUSTENTABILIDADE DAS INTERVENÇÕES DA UE

62. O apoio político das autoridades do Kosovo à consolidação do Estado de direito é uma condição fundamental para a sustentabilidade dos resultados da assistência da UE. No entanto, existem dúvidas sobre o empenho das autoridades nacionais na nova legislação. A título de exemplo, por ocasião da redação de quatro novas leis [48], verificou-se uma participação local mínima.

63. Há dúvidas quanto à capacidade financeira das autoridades do Kosovo para garantir a prossecução das atividades dos projetos após o termo do financiamento concedido pela UE e, de modo mais geral, para financiar o setor do Estado de direito. O aumento da despesa pública, a partir de 2008, conduziu a um agravamento do défice. Um acordo de "stand-by", celebrado em julho de 2010,com o Fundo Monetário Internacional sofreu uma derrapagem poucos meses após a sua assinatura, devido a aumentos salariais consideráveis no setor público.

64. O impacto da fraca capacidade financeira do Kosovo é particularmente significativo no setor judicial, na medida em que a aplicação das novas leis estará dependente de fundos suplementares. A título de exemplo, o Gabinete Conjunto de Coordenação para o Estado de Direito (ver ponto 76) manifestou preocupação com os elevados custos orçamentais da nova legislação em matéria de proteção de testemunhas. A análise do Tribunal de cada projeto do IPA revelou igualmente que o orçamento do governo do Kosovo seria insuficiente para o funcionamento do estabelecimento prisional de alta segurança e a reforma da justiça de menores.

65. As alterações frequentes nos quadros superiores de gestão da polícia do Kosovo, em parte associadas a interferências políticas, podem prejudicam os esforços envidados na construção da capacidade de gestão de forma sustentável [49]. Prejudicam igualmente a confiança no Estado de direito. A interferência política no sistema judicial também debilita o Estado de direito e a confiança nas instituições democráticas (ver pontos 35, 37, 38 e 40). A Comissão Europeia manifestou a sua preocupação com o recurso excessivo aos indultos presidenciais sem justa causa [50].

66. A sociedade civil, designadamente os meios de comunicação social, desempenham igualmente um papel determinante para garantir os progressos do Estado de direito por meio da sua supervisão e da pressão exercida sobre as autoridades do Kosovo. Contudo, a sociedade civil permanece frágil e também sofre pressões políticas.

APESAR DAS MELHORIAS EM CURSO, A EFICIÊNCIA E EFICÁCIA DA ASSISTÊNCIA DA UE PODEM AINDA SER SIGNIFICATIVAMENTE AUMENTADAS

67. Conforme realçado na "Introdução" do presente relatório, o Kosovo apresenta um passado recente pleno de dificuldades e dispõe de uma experiência reduzida na sua própria administração. Nestas circunstâncias, torna-se evidente que o reforço do Estado de direito em conformidade com as normas da UE constitui um processo de longo prazo. Não obstante, a auditoria efetuada detetou, domínios em que a eficiência e a eficácia na gestão do apoio da UE ao Estado de direito podem ser melhoradas. A presente secção assinala esses domínios.

OS OBJETIVOS NÃO FORAM DEFINIDOS E COORDENADOS DE FORMA SUFICIENTEMENTE CLARA

OS OBJETIVOS EM MATÉRIA DE REFORÇO DAS CAPACIDADES E AS FUNÇÕES NÃO ESTÃO DEFINIDOS DE FORMA CLARA

68. A missão global da EULEX foi definida do seguinte modo:

"A EULEX KOSOVO apoia as instituições, as autoridades judiciais e os serviços de aplicação da lei do Kosovo nos seus progressos na via da sustentabilidade e da responsabilização, bem como no desenvolvimento e reforço de um sistema judicial independente multiétnico e de uma polícia e um serviço aduaneiro multiétnicos, assegurando que estas instituições não sofram interferências políticas e adiram aos padrões internacionalmente reconhecidos e às melhores práticas europeias." [51]

Porém, o conceito de operações (CONOPS) e o plano de operação (OPLAN) [52] da EULEX, que constituem a documentação de base para a execução da missão, não preveem valores de referência claros e indicadores suscetíveis de uma verificação objetiva que permitam avaliar os progressos alcançados na concretização desses objetivos.

69. A EULEX cumpre a sua missão mediante o exercício de determinadas funções executivas, pelas quais a MINUK era a anterior responsável, bem como por meio de atividades de reforço das capacidades com base nas ações AOA. O grau de prioridade a atribuir a estes dois domínios ainda não está claramente definido.

70. A Comissão Europeia fornece apoio ao Kosovo para o reforço das capacidades no domínio do Estado de direito desde 2000. Por ocasião da atribuição à EULEX, por parte do Conselho, de tarefas no mesmo domínio, não foram detetadas vantagens comparativas nem oportunidades para a criação de sinergias com os projetos da Comissão (ver ponto 91).

OS OBJETIVOS DE SEGURANÇA INTERNA DA UE NÃO SE ENCONTRAM DEVIDAMENTE INTEGRADOS NOS OBJETIVOS EXTERNOS DA UE PARA O KOSOVO E OS BALCÃS OCIDENTAIS

71. A criminalidade organizada e a corrupção nos Balcãs Ocidentais constituem um motivo de profunda preocupação para a UE. Por conseguinte, o Conselho já emitiu vários apelos para uma abordagem coerente e coordenada que coloque a questão da segurança interna no centro das prioridades dos objetivos e das ações externas da UE. Apesar disso, a programação da assistência da UE ao Kosovo não têm tido em devida consideração as prioridades em matéria de segurança interna da UE.

72. Assim, por exemplo, o aumento do número de vítimas de tráfico de seres humanos nos Balcãs Ocidentais [53] não desencadeou qualquer mudança nas políticas da Comissão e da EULEX. Nem a ação comum do Conselho que estabelece a EULEX, nem os vários documentos de planeamento indicativo plurianual (DPIP) do IPA, elaborados pela Comissão sobre o Kosovo, referem explicitamente as prioridades previstas nas várias estratégias da UE relativas à dimensão externa da Justiça e dos Assun- tos Internos.

73. Os objetivos relativos à segurança interna da UE são, geralmente, de âmbito alargado e os planos de ação centram-se, em grande medida, nas atividades e nas realizações e não tanto em resultados e impactos quantificados. Essa ausência de objetivos específicos e claros dificulta ainda mais a criação, por parte da EULEX e do GUE, de intervenções que visem abordar as prioridades indicadas pelo Conselho (ver ponto 96). Por exemplo, as avaliações da Europol sobre a ameaça da criminalidade organizada têm salientado repetidamente o perigo que representam os focos de criminalidade na região dos Balcãs Ocidentais, incluindo os grupos organizados de idioma albanês, e o tráfico de heroína e de seres humanos.

74. O Conselho e a Comissão reconheceram a necessidade de uma melhor integração dos objetivos internos e externos. O Conselho avançou recentemente com duas iniciativas relevantes neste domínio: a criação de um ciclo político [54] da UE e a elaboração de um roteiro com vista ao reforço da relação entre a PCSD e o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ) [55].Contudo, é ainda prematuro realizar uma avaliação do seu impacto.

A COORDENAÇÃO ENTRE AS INSTITUIÇÕES DA UE E A COORDENAÇÃO ENTRE ESTAS, AS AUTORIDADES DO KOSOVO E A COMUNIDADE INTERNACIONAL AINDA SE REVELAM INSUFICIENTES EM DETERMINADOS DOMÍNIOS

A COORDENAÇÃO ENTRE AS INSTITUIÇÕES DA UE TEM MELHORADO PROGRESSIVAMENTE, PORÉM, SUBSISTEM PROBLEMAS POR RESOLVER, NOMEADAMENTE NO QUE DIZ RESPEITO AO AUMENTO DA CAPACIDADE DE RESPOSTA DOS PROCEDIMENTOS DA COMISSÃO ÀS NECESSIDADES DA MISSÃO DA PCSD

MECANISMOS DE COORDENAÇÃO

75. A existência de um amplo programa de assistência financeira gerido pela Comissão no Kosovo e da maior missão de sempre da PCSD exige mecanismos de coordenação eficazes. A decisão do Conselho que estabelece a EULEX definiu que "são estabelecidas na zona da EULEX KOSOVO, se necessário, e em Bruxelas as modalidades de coordenação necessárias" [56].

76. Em 2008, a EULEX criou o Gabinete Conjunto de Coordenação para o Estado de Direito, em conjunto com as autoridades do Kosovo, copresidido pelo chefe da missão EULEX e pelo vice primeiro-ministro do Kosovo [57]. O GUE estava igualmente representado, mas por pessoal técnico, tendo a sua contribuição sido relativamente limitada. No entanto, o GUE tem conseguido desempenhar um papel mais influente a partir do momento em que o seu responsável se tornou o terceiro copresidente, desde o início de 2011.Esta circunstância permitiu que o gabinete conjunto de coordenação em matéria de Estado de direito centrasse os esforços na obtenção de progressos no processo de estabilização e associação mais alargado.

77. O Conselho definiu a posição do representante especial da União Europeia (REUE) no Kosovo numa tentativa de coordenação e orientação das políticas da UE [58]. Não obstante, até recentemente, o REUE não tinha dado contributos substanciais para o reforço da coordenação entre o GUE e a EULEX e não participou nas reuniões do Gabinete Conjunto de Coordenação para o Estado de direito, muito embora estas se realizassem num nível político de topo, e apesar de lhe ter sido conferido mandato para fornecer aconselhamento político à EULEX. Da mesma forma, não esteve representado nas reuniões mensais organizadas pelo GUE com os Estados-Membros e outros doadores (as reuniões Plus dos Estados-Membros), apesar da necessidade de assegurar as ligações entre as prioridades políticas e a assistência financeira.

78. É provável que a acumulação das funções, a partir 2012, de REUE e chefe do GUE melhore significativamente a coordenação. Porém, existe margem para uma melhor integração do papel do REUE na EULEX [59].

COORDENAÇÃO DA PROGRAMAÇÃO E DA EXECUÇÃO DE PROJETOS

79. Os projetos IPA podem servir para apoiar as ações AOA da EULEX através do financiamento de equipamento e infraestruturas. Todavia, o tempo necessário para a aprovação de um projeto e a adjudicação de contratos é, geralmente, demasiado longo para dar resposta às necessidades operacionais da EULEX. Esta situação deve-se ao facto de as propostas de projetos IPA deverem estar finalizadas muito antes do ano em que recebem o financiamento.

80. Embora a EULEX possa adquirir equipamento para as suas operações, deve respeitar os procedimentos de adjudicação de contratos públicos dispostos no Regulamento Financeiro, que não foram concebidos para as missões da PCSD, para as quais são, por vezes, necessárias respostas rápidas e flexíveis.

81. O CONOPS e o OPLAN não incluem uma estratégia de saída, apesar de os mandatos da EULEX estarem limitados a um período de dois anos para cada termo, embora ainda haja possibilidade de prolongamento. Em contrapartida, a participação da Comissão é ilimitada. O Conselho reconheceu, em princípio, que os objetivos da missão da PCSD podem ser prosseguidos, após o termo da mesma, por projetos geridos pela Comissão [60]. Contudo, no caso específico do Kosovo, a Comissão e o SEAE ainda não chegaram a um acordo relativamente à data e ao modo de proceder nesta matéria.

AS AUTORIDADES DO KOSOVO REVELAM UMA CAPACIDADE DE COORDENAÇÃO REDUZIDA, SUBSISTINDO DESAFIOS RESPEITANTES À COORDENAÇÃO COM OUTROS DOADORES INTERNACIONAIS

82. No final de 2011, as autoridades do Kosovo ainda não tinham aplicado mecanismos de coordenação eficazes no domínio do Estado de direito, muito embora a Comissão e outros doadores salientassem a importância desses mecanismos [61]. Por essa altura, apenas uma reunião do grupo de trabalho sobre o Estado de direito fora realizada e os três grupos de trabalhos previstos para os respetivos subsetores (sistema judicial; luta contra a corrupção e criminalidade organizada; vistos, asilo, gestão de fronteiras, serviços aduaneiros e policiais) ainda não estavam operacionais.

83. A EULEX e as autoridades do Kosovo restringiram a participação nas reuniões do gabinete conjunto de coordenação em matéria de Estado de direito a alguns intervenientes fundamentais (ver ponto 76), o que impede a potencial utilização desse fórum para coordenação da assistência [62] ao Estado de direito. Por outro lado, o Gabinete Conjunto de Coordenação para o Estado de direito ocupa-se principalmente de aspetos políticos de alto nível, em vez de questões técnicas. Embora este gabinete já tenha ponderado a criação de grupos de trabalho com vista à melhoria da coordenação a nível técnico, estes ainda não foram criados.

84. O GUE aproveitou as reuniões mensais com os Estados-Membros (ver ponto 77) para partilhar informações sobre a programação da assistência do IPA. Já os Estados-Membros, pelo contrário, não partilharam informações pormenorizadas sobre os seus programas, embora essa partilha pudesse constituir um primeiro passo para uma programação conjunta da assistência.

85. A missão KFOR, dirigida pela NATO, constitui um parceiro fundamental para a EULEX [63]. Geralmente, a EULEX e a KFOR trabalham em articulação aos níveis operacional e tático, não obstante a ausência de um acordo formal entre a UE e a NATO. Porém, a EULEX depara-se com dificuldades no cumprimento das suas obrigações para com a KFOR, na sequência de uma redução unilateral de 50% do corpo policial de controlo de multidões destacado para a EULEX pelos Estados-Membros (ver ponto 90). Consequentemente, a EULEX não pôde desempenhar as suas funções de forma eficaz por ocasião dos tumultos que, no verão de 2011, abalaram o norte do Kosovo, ficando dependente do apoio da KFOR. Esta situação, e os eventos ocorridos no local, impediram a KFOR de avançar para a fase seguinte de reduções dos seus contingentes, tendo sido forçada a colocar no terreno a sua força de reserva operacional durante o ano passado.

86. As instituições da UE envidaram esforços substanciais de coordenação com os Estados Unidos, o maior doador bilateral no Kosovo. Contudo, continua a ser difícil obter uma plena coordenação, tendo em conta a presença no Kosovo de um vasto conjunto de intervenientes dos Estados Unidos, no domínio do Estado de direito [64]. A coordenação é particularmente difícil no processo de elaboração de legislação, no qual os Estados Unidos participam de forma muito ativa, apesar do interesse do Kosovo em adotar o acervo comunitário da UE e de o quadro jurídico do Kosovo se basear na legislação continental europeia. A título de exemplo, a nova legislação sobre os tribunais requereu a elaboração de cerca de 50 projetos a partir de 2004 e só foi adotada pela Assembleia em agosto de 2010. O governo imputou a responsabilidade pelo significativo atraso ao desacordo entre o GUE e a USAID (Agência norte-americana para o Desenvolvimento Internacional).

A EFICIÊNCIA E A EFICÁCIA DA EULEX FORAM AFETADAS POR RESTRIÇÕES NOS RECURSOS

87. À data da auditoria, a EULEX funcionava apenas com 75% das suas forças autorizadas devido a dificuldades na contratação de pessoal, nomeadamente de pessoal destacado pelos Estados-Membros [65], que constitui o modo preferencial de recrutamento do Conselho. Os Estados-Membros comprometeram-se a disponibilizar uma quantidade de pessoal inferior à que fora autorizada, destacando, posteriormente uma quantidade igualmente inferior à que tinham inicialmente proposto [66] (ver quadro 2). Em seis mobilizações de contribuições realizadas em 2011 e 2012, os Estados-Membros apresentaram um número de candidatos inferior ao número de vagas existentes. Deste modo, foram preenchidas apenas 47% das vagas com pessoal destacado [67]. As dificuldades foram ainda maiores no recrutamento para cargos especializados, caso dos magistrados.

88. Outro entrave às operações da EULEX prende-se com a curta duração dos destacamentos. O habitual período de um ano é insuficiente para os lugares-chave, casos dos consultores seniores, magistrados e investigadores de criminalidade organizada. Alguns funcionários só ficam totalmente operacionais após 12 meses. Esta frequente rotatividade de consultores seniores não permite uma transferência eficaz de conhecimentos para as autoridades do Kosovo e prejudica a eficácia das ações AOA.

QUADRO 2

PESSOAL INTERNACIONAL DA EULEX COMPARATIVAMENTE AOS COMPROMISSOS INDICATIVOS

Fonte: CCPC e Plano Operacional (OPLAN) da EULEX.

Origem do pessoal | Lugares internacionais segundo o OPLAN [3333] | Compro-missos iniciais | Média do pessoal (2010) | Compromissos alterados (2011) | Média do pessoal (2011) | 31.12.2011 |

Pessoal destacado pelos Estados-Membros | Total 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Pessoal destacado por outros intervenientes | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Subtotal do pessoal destacado | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Pessoal internacional contratado | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Total do pessoal internacional | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. As competências do pessoal destacado para a EULEX constituem igualmente um motivo de preocupação. O Tribunal verificou que 11 Estados-Membros apresentaram candidatos não qualificados para, pelo menos, um dos dez procedimentos de seleção que analisou. Além disso, o pessoal da EULEX deve ter conhecimentos especializados em gestão de projetos e competências sociais [68] para realizar as suas tarefas no âmbito das ações AOA. Porém, os Estados-Membros não avaliam, geralmente, os candidatos nesses domínios durante o processo de seleção, nem proporcionam formação antes do destacamento.

90. O chefe da missão EULEX não pode reafetar pessoal de acordo com as alterações das necessidades. Para o efeito é necessária uma aprovação prévia do CPSC ou até mesmo dos Estados-Membros [69]. Como consequência, verificaram-se desequilíbrios substanciais nos recursos humanos, quer entre componentes quer dentro das mesmas. Se, por um lado, a EULEX carece de pessoal na componente de justiça, por outro, tem pessoal em excesso na componente de serviços aduaneiros e, de modo geral, de serviços policiais. Adicionalmente, verificou-se uma redução significativa do número de agentes policiais, nomeadamente nos corpos de intervenção, na sequência de restrições unilaterais impostas por alguns Estados-Membros (ver ponto 85).

91. A EULEX não dispõe de um sistema adequado de acompanhamento e de análise da quantidade de tempo que o seu pessoal despende em cada ação AOA e em funções executivas. Além disso, o SEAE não recolhe informação sobre os pagamentos efetuados pelas administrações dos Estados-Membros ao pessoal destacado para a EULEX e, por conseguinte, não consegue determinar o custo total da EULEX para a UE e os Estados-Membros. Deste modo, torna-se impossível avaliar se a EULEX é eficaz e rentável, em comparação com outras formas de assistência da UE ao reforço de capacidades.

92. A EULEX, à semelhança de qualquer missão da PCSD, é desprovida de personalidade jurídica, o que constitui uma grave lacuna, já que implica que o funcionamento de toda a organização, composta por 2500 pessoas, fica dependente do mandato conferido a uma única pessoa. Deste modo, o próprio chefe da missão está exposto a ações judiciais, porquanto a EULEX não tem qualquer poder perante as jurisdições.

93. Além disso, a EULEX não pode celebrar acordos que vinculem a missão, porque todos os acordos assinados pelo chefe da missão apenas o vinculam a ele e não a EULEX enquanto entidade. Esta limitação tem prejudicado, por exemplo, a execução de um acordo com a Europol [70] sobre o intercâmbio permanente de dados (ver ponto 32).

94. Em junho de 2012, a Comissão emitiu uma comunicação sobre a gestão financeira das missões da PCSD, que incluía um apelo ao Conselho para que este dotasse essas missões de personalidade jurídica, a fim de as mesmas adquirirem estatuto de entidades instituídas por um ato do Conselho e de ficarem responsáveis, perante a Comissão, pelos fundos que lhes são confiados [71].

APESAR DOS RECURSOS HUMANOS REDUZIDOS AFETADOS AO GABINETE DA UE NO KOSOVO, A GESTÃO DOS PROJETOS IPA FOI GLOBALMENTE ADEQUADA

95. A importância estratégica do Estado de direito para a UE não se reflete no pessoal afetado à gestão da assistência financeira neste domínio no GUE. Assim, a equipa de operações é composta por apenas cinco elementos, o que impede a especialização de gestores de projetos nos diferentes domínios, como os serviços policiais e judiciais. Esta falta de recursos causa igualmente uma capacidade reduzida nos domínios fundamentais, como as tecnologias de informação no domínio do Estado de direito. As restrições de pessoal também forçaram o GUE a recorrer com frequência a consultores externos para acompanhamento dos projetos.

96. Apesar das restrições descritas, a Comissão geriu adequadamente os projetos IPA no domínio do Estado de direito, utilizando procedimentos bem consolidados. As principais lacunas detetadas durante a auditoria foram as seguintes:

a) os projetos auditados centravam-se em novas reformas e na legislação primária, em vez de procurarem assegurar a aplicação e o cumprimento da legislação secundária, bem como o funcionamento dos novos sistemas (ver ponto 47);

b) os projetos não foram bem orientados para dar resposta aos objetivos relativos à segurança interna da UE (ver ponto 73);

c) a maior parte dos projetos não incluía objetivos SMART [72], dados de referência ou indicadores suscetíveis de uma verificação objetiva que permitissem avaliar os progressos alcançados;

d) A elaboração de documentos dos projetos IPA não incluiu uma avaliação adequada dos riscos, nomeadamente a formulação de estratégias [73] para a atenuação dos riscos. Mais concretamente, os riscos de corrupção e de interferência política nos domínios dos serviços policiais, judiciais e aduaneiros não foram suficientemente abordados.

A COMISSÃO E O SEAE NÃO TIRARAM SUFICIENTE PARTIDO DO DIÁLOGO E DA CONDICIONALIDADE POLÍTICOS COM VISTA AO REFORÇO DO ESTADO DE DIREITO

97. O Processo de Estabilização e Associação (PEA) constitui o quadro formal de diálogo político entre a UE e o Kosovo. No entanto, existe apenas uma reunião por ano a nível técnico [74]. A Comissão reconheceu recentemente este problema. Por conseguinte, criou o denominado "Diálogo estruturado sobre o Estado de direito", em maio de 2012, que se realiza a nível político e que vem acrescentar duas reuniões por ano entre a UE e o Kosovo sobre o Estado de direito. As reuniões incidem sobre questões como a corrupção, a criminalidade organizada e o sistema judicial.

98. Os incentivos e a condicionalidade utilizados pela Comissão e o SEAE têm-se revelado igualmente limitados na promoção do progresso das questões relativas ao Estado de direito no Kosovo.

99. No caso do Kosovo, ao contrário do resto dos Balcãs Ocidentais, o incentivo de uma potencial adesão à UE encontra-se comprometido pela ausência de uma posição comum da UE sobre a independência do território (ver ponto 6). A mais curto prazo, a possibilidade da liberalização do regime de vistos pode representar um incentivo, dado que o roteiro relativo à liberalização inclui condições relacionadas com o Estado de direito. No entanto, os 95 requisitos a cumprir nesta matéria podem comprometer o efeito dos incentivos [75].

100. A assistência da UE ao Kosovo depende, em princípio, dos progressos no cumprimento das prioridades definidas na Parceria Europeia [76]. Porém, a Parceria inclui 79 prioridades exclusivamente sobre o Estado de direito. Além disso, a Parecia não é atualizada desde 2008. Apesar da inclusão de condições específicas nos programas anuais do IPA, estas são geralmente de natureza técnica e não se relacionam com questões políticas mais abrangentes.

101. A única condição estabelecida formalmente pela EULEX no seu OPLAN prende-se com a contínua cooperação e apoio prestados pelas autoridades do Kosovo durante a sua presença no território. Todavia, as autoridades kosovares procuram cada vez mais pôr cobro à "independência supervisionada" (ver pontos 5 e 11). A EULEX não recorre à condicionalidade para ações AOA individuais.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES

102. A auditoria constatou que a assistência da UE ao Kosovo no domínio do Estado de direito não se revelou suficientemente eficaz. A assistência contribuiu de forma pouco significativa para o reforço das capacidades da polícia do Kosovo e os progressos na luta contra a criminalidade organizada foram reduzidos. A assistência revelou-se útil no setor judicial, mas a ingerência política, a ineficiência, a falta de transparência e de aplicação da lei continuam a afetar este setor. As intervenções da UE produziram resultados limitados na luta contra a corrupção, que continua a imperar em inúmeros domínios. Os serviços aduaneiros registam os principais progressos. Contudo, no norte do Kosovo, os progressos são quase nulos na instauração de um Estado de direito. Em geral, a sustentabilidade dos resultados obtidos em virtude da assistência encontra-se ameaçada por falta de vontade política, fraca capacidade financeira e influência limitada da sociedade civil.

103. Desde logo, a eficácia limitada da assistência da UE pode ser explicada pelas circunstâncias específicas do Kosovo, que dispunha à data da independência de poucas bases para a instauração de um Estado de direito, e pela prioridade insuficiente atribuída pelas autoridades do Kosovo à agenda relativa ao Estado de direito. Além disso, a ausência de uma posição comum da UE sobre o reconhecimento do Kosovo tem prejudicado o incentivo da adesão à UE.

104. Todavia, a auditoria constatou que uma melhor gestão em vários domínios por parte do SEAE e da Comissão poderia ter contribuído para aumentar a eficácia da assistência da UE, não obstante as melhorias introduzidas durante o período de auditoria.

105. Os respetivos objetivos e funções das atividades no âmbito do desenvolvimento de capacidades da Comissão e da EULEX não foram sujeitos a uma avaliação e comparação adequadas durante a fase de planeamento da missão EULEX. Os objetivos relativos à segurança interna da UE para o Kosovo não foram devidamente coordenados com os objetivos relativos à política externa da UE para o Kosovo.

106. A coordenação entre a Comissão e as operações da PCSD tem constituído um desafio primordial. Os procedimentos de programação e de adjudicação de contratos continuam a constituir um obstáculo à cooperação eficaz. A UE não definiu uma estratégia de saída que permitisse à Comissão assumir as funções da EULEX relativas ao reforço das capacidades. O REUE desempenha, desde 2012, um papel mais determinante na garantia da coordenação, mas poderia ainda beneficiar de uma melhor integração na gestão das operações da PCSD. A coordenação geral dos doadores no Kosovo tem sido prejudicada pela limitada capacidade de liderança das autoridades do Kosovo. A UE e os organismos dos Estados Unidos no Kosovo deverão reforçar a sua coordenação sempre que possível.

107. Embora a EULEX constitua a maior missão de sempre da PCSD, a sua eficácia no reforço do Estado de direito foi diminuída pelas restrições ao nível dos recursos humanos. Os Estados-Membros não destacaram pessoal suficiente para a EULEX. Além disso, os destacamentos correspondem geralmente a períodos muito curtos e o pessoal não dispõe das competências necessárias ao reforço das capacidades. A EULEX enfrenta igualmente dificuldades por ser desprovida de personalidade jurídica.

108. O número de funcionários do GUE destacados para efetuar a supervisão do apoio prestado pela Comissão ao Estado de direito não reflete a importância deste domínio. Contudo, a gestão dos projetos IPA foi globalmente adequada.

109. O recurso, por parte do SEAE e da Comissão, ao diálogo e condições políticos, bem como a assistência fornecida, revelaram-se insuficientes para ajudar a concretizar os objetivos da UE relativos ao Estado de direito no Kosovo. A recente introdução do "Diálogo estruturado sobre o Estado de direito" a nível político e a criação de um roteiro com vista à liberalização do regime de vistos poderão constituir progressos consideráveis nesta matéria.

RECOMENDAÇÕES

RECOMENDAÇÃO 1

O Conselho e a Comissão devem assegurar que os objetivos relativos ao Estado de direito estão vinculados a critérios concretos que permitam avaliar os progressos e tenham em conta os objetivos da UE relativos à segurança interna.

RECOMENDAÇÃO 2

O SEAE e a Comissão devem, a fim de melhorar a sua coordenação, rever os procedimentos de programação e adjudicação de contratos da Comissão para garantir que estes dão resposta às necessidades operacionais da EULEX e definir uma estratégia de retirada da EULEX que permita à Comissão desempenhar as funções da EULEX relativas ao desenvolvimento de capacidades.

RECOMENDAÇÃO 3

O SEAE deve trabalhar com os Estados-Membros no sentido de garantir que as futuras missões da PCSD passem a operar com o número total autorizado de funcionários, que esses funcionários sejam destacados pelo período de tempo necessário e que possuam as competências adequadas para o desempenho eficaz das suas tarefas.

RECOMENDAÇÃO 4

O Conselho e a Comissão devem assegurar que as futuras missões da PCSD sejam dotadas de personalidade jurídica.

RECOMENDAÇÃO 5

O SEAE e a Comissão devem garantir que a afetação de pessoal ao Gabinete da UE em Pristina, para gerir o apoio ao Estado de direito, reflita a elevada prioridade atribuída pela UE a este domínio.

RECOMENDAÇÃO 6

O Conselho, o SEAE e a Comissão devem assegurar que os seus diálogos políticos com o Kosovo se centrem essencialmente no reforço do Estado de direito e estejam vinculados a incentivos e a condições prioritárias.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de outubro de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Esta designação não prejudica as posições dos Estados-Membros relativas ao estatuto e está conforme com a Resolução 1244 (1999) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

[2] As outras repúblicas constituintes da antiga Jugoslávia eram a Bósnia--Herzegovina, a Croácia, a Eslovénia, a Macedónia e o Montenegro. A República da Sérvia integrava ainda outra província autónoma, a Voivodina.

[3] Esta designação não prejudica as posições dos Estados-Membros relativas ao estatuto e está conforme com a Resolução 1244 (1999) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e com o parecer do TIJ sobre a independência do Kosovo.

[4] À data de 8 de junho de 2012, 91 países reconheceram o Kosovo como estado independente.

[5] Grécia, Espanha, Chipre, Roménia e Eslováquia.

[6] Ao optar por permanecer neutra relativamente ao estatuto do Kosovo, a União Europeia não assume uma posição de apoio nem de oposição.

[7] O Conselho declarou a disposição da UE para apoiar o desenvolvimento económico e político do Kosovo, através de uma clara perspetiva europeia da região (conclusões do Conselho de 2011 sobre o alargamento e o processo de estabilização e de associação 18195/11, 5 de dezembro de 2011).

[8] Anexos I e II do Regulamento (CE) n.o 1085/2006 do Conselho, de 17 de julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 210 de 31.7.2006, p. 82).

[9] Um censo realizado em 2011 revela que cerca de 5% das 1,7 milhões de pessoas que constituem a população do Kosovo é de origem sérvia, vivendo essencialmente no norte do Kosovo.

[10] Agência de estatísticas do Kosovo, PIB de 2010

[11] Declaração do presidente da Comissão, Durão Barroso, na sequência da reunião com Hashim Thaçi, primeiro- -ministro do Kosovo, realizada em Pristina, em 20 de maio de 2011. Segundo dados da Comissão, o Kosovo já recebeu mais assistência per capita da UE, desde 1999, do que qualquer outro beneficiário. Ver no anexo I os montantes da assistência da UE de 2011 per capita afetados a alguns dos países da região dos Balcãs Ocidentais.

[12] A Política Comum de Segurança e Defesa, PCSD (designada anteriormente Política Europeia de Segurança e Defesa, PESD) foi lançada no Conselho Europeu de Colónia, de junho de 1999, como parte integrante da Política Externa de Segurança Comum (PESC) da União.

[13] Ver a Decisão 2012/291/PESC do Conselho, de 5 de junho de 2012, que altera e prorroga a Ação Comum 2008/124/PESC sobre a missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, EULEX KOSOVO (JO L 146 de 6.6.2012, p. 46).

[14] Decisão 2012/291/PESC do Conselho.

[1111] O orçamento geral da UE disponibiliza informação pormenorizada sobre os números relativos à EULEX somente a partir de 2011. Neste quadro, o Tribunal recorreu aos números constantes do orçamento da UE para o exercício de 2011 relativamente aos anos 2009, 2010 e 2011, e aos números obtidos a partir do sistema de contabilidade da Comissão (ABAC) relativamente aos anos anteriores.

[2222] Além de projetos respeitantes à polícia e ao sistema judicial, os projetos IPA no âmbito do alargamento do Estado de direito incluem ainda projetos relativos à luta contra a corrupção, aos serviços aduaneiros e à reforma da gestão das finanças públicas.

[15] A EULEX executou inicialmente 36 ações AOA no domínio da polícia, 5 no domínio da justiça e 4 no domínio dos serviços aduaneiros.

[16] "Equipamento destinado à polícia de fronteiras" (vários contratos de fornecimento no valor de 3 milhões de euros) e "Polícia de fronteiras" (projeto de geminação com peritos dos Estados-Membros, no valor de 2,6 milhões de euros).

[17] "Polícia de fronteiras — Planeamento melhorado"; "Policiamento orientado por serviços de informação"; "Racionalizar a estrutura policial do Kosovo"; "Abordagem harmonizada — Investigações criminais"

[18] A expressão "fronteira interna" refere-se à linha que separa o Kosovo da Sérvia, enquanto a expressão "fronteira externa" se aplica à linha que separa o Kosovo da Albânia, da antiga República jugoslava da Macedónia e do Montenegro. As referências às "fronteiras externas" no presente relatório não prejudicam as posições dos Estados-Membros relativas ao estatuto.

[19] O "Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System", ou PISCES, foi financiado pelo Departamento de Estado norte-americano.

[20] Avaliação estratégica de ameaças "Criminalidade organizada no Kosovo", de novembro de 2010, do gabinete de informação criminal da UE (EUOCI).

[21] Acordos que permitem o intercâmbio de informações (acordos estratégicos), nomeadamente de dados pessoais (acordos operacionais).

[22] Decisão 2009/934/JAI do Conselho, de 30 de novembro de 2009, que aprova as regras de execução que regulam as relações da Europol com os seus parceiros, incluindo o intercâmbio de dados pessoais e informações classificadas (JO L 325 de 11.12.2009, p. 6).

[23] O pacto europeu de luta contra o tráfico internacional de droga regista igualmente que o intercâmbio de informações entre a Europol e a EULEX deveria ser reforçado, já que o Kosovo constitui uma das principais rotas de tráfico de droga da Europa Ocidental.

[24] Relatório do secretário--geral sobre a missão de administração provisória das Nações Unidas para o Kosovo, de 31 de janeiro de 2012, p. 7.

[25] Projeto do IPA de 2009 intitulado "Cooperação em matéria de justiça penal: a proteção de testemunhas na luta contra a criminalidade grave e o terrorismo", 4 milhões de euros.

[26] O processo de renomeação consistiu num exame único e abrangente da aptidão de todos os candidatos a nomeações permanentes para juízes e procuradores no Kosovo, financiada pelos doadores internacionais e incluída na proposta Ahtisaari (artigo 3.o, anexo IV).

[27] Conselho Independente da Magistratura e do Ministério Público.

[28] Esta situação contrasta com um exercício semelhante realizado na Bósnia-Herzegovina, onde o Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público (CSMMP), que avaliou a integridade e a competência profissional dos juízes e procuradores, foi igualmente responsável pela nomeação dos mesmos, a fim de garantir a total independência do processo de renomeação.

[29] O Kosovo tem 14 juízes por cada 100000 habitantes. Já a proporção noutros países da região corresponde a: Montenegro, 51; Croácia, 41; Hungria, 27. A proporção relativa aos procuradores é ainda mais baixa: 3,7 no Kosovo em comparação com 13,4 no Montenegro, 7,3 na Bósnia-Herzegovina e 17,3 na Hungria. Ver o relatório sobre o programa do EULEX de 2011, p. 34.

[30] OSCE: independência do sistema judicial do Kosovo; dimensões institucionais e funcionais, janeiro de 2012, p. 7.

[31] O secretário-geral das Nações Unidas manifestou a sua profunda preocupação com a possibilidade de esta legislação produzir um efeito limitativo na participação da EULEX no controlo judicial da privatização, bem como enfraquecer gravemente as salvaguardas relativas à utilização das receitas da privatização (ver ponto 31 do relatório do secretário-geral sobre a MINUK, de 31 de outubro de 2011).

[32] A estratégia visa uma redução dos 161273 processos iniciados antes de 31 de dezembro de 2008 que ainda se encontravam pendentes no final de 2010. Em abril de 2012, 87914 destes processos permanecem pendentes. Conselho de Magistratura do Kosovo: progressos no trabalho realizado pelo sistema judicial do Kosovo na execução da estratégia de redução dos processos acumulados a nível nacional, 25 de abril de 2012.

[33] Segundo plenário do diálogo PEA, 1 de julho de 2011.

[34] A exceção foram as ações AOA no âmbito do plano de ação para a gestão integrada das fronteiras, em que o objetivo de atingir os níveis da UE não era realista devido ao reduzido prazo previsto. Apesar de as ações AOA terem contribuído para a melhoria da cooperação entre os serviços aduaneiros e a polícia do Kosovo, ainda não alcançaram os níveis necessários para uma gestão integrada das fronteiras eficaz.

[35] Relatório sobre a sondagem de opinião pública do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD): "Fast Facts III", de 11 de dezembro de 2011, p. 6.

[36] A Comissão e a EULEX consideraram todas as recomendações pertinentes. As autoridades do Kosovo não explicaram a razão pela qual a maioria dessas recomendações não foi aceite.

[37] A população do Kosovo acalentava a esperança de que a chegada da EULEX desse origem a uma maior incidência na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. Essa expectativa foi alimentada por algumas declarações públicas por parte de responsáveis da EULEX.

[38] Um inquérito realizado pelo Gabinete das Nações Unidas para a Droga e a Criminalidade (GNUDC) em 2010 indica que a corrupção continua a constituir a maior preocupação dos cidadãos do Kosovo. O inquérito verificou igualmente que 11% da população reconheceu ter subornado um funcionário público no ano anterior. Relatório do GNUDC intitulado "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population", 2010.

[39] Relatório de avaliação do Kosovo de 2011 pela iniciativa SIGMA, OCDE, 2011, p. 15.

[40] Agência para a luta contra a corrupção do Kosovo, Conselho de luta contra a corrupção e Gabinete de Boa Governação.

[41] Agência de Adjudicação de Contratos Públicos, Comissão Reguladora da Adjudicação de Contratos Públicos e Autoridade Competente para o Controlo das Adjudicações.

[42] Ao longo de 2011, 158 autoridades adjudicantes geriram um mercado de contratos públicos inferior a 800 milhões de euros no Kosovo. Excluindo um contrato excecional de 236 milhões de euros, o montante médio contratado foi inferior a 45000 euros. Ver o relatório anual da Comissão Reguladora da Adjudicação de Contratos Públicos de 2011, p. 31.

[43] Estão incluídas a lei sobre a declaração de bens, a lei sobre a prevenção dos conflitos de interesse no exercício da função pública e a lei sobre o acesso à documentação pública.

[44] A OCDE referiu igualmente que o Kosovo está a adotar um conjunto notável de leis visando a prevenção e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. Simultaneamente,está também a ser criado o quadro institucional. No entanto, a ausência de resultados concretos neste domínio suscita preocupações sobre a capacidade de absorção da legislação, um compromisso efetivo na aplicação dessa legislação e a competência das instituições e do pessoal. Relatório de avaliação do Kosovo de 2011 pela iniciativa SIGMA, p. 14.

[45] "EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, p. 6.

[46] Conselho da União Europeia, relatório regional sobre os Balcãs Ocidentais 11791/11, 20 de junho de 2011, p. 29.

[47] Dois pontos de passagem: porta 1 (Jarinje) e porta 31 (Brnjak).

[48] As quatro leis eram relativas aos tribunais, à instauração de ações penais e ao sistema judicial do Kosovo, bem como aos conselhos superiores de magistratura e foram promulgadas em 2010.

[49] Em 2010 e 2011, existiam quatro diretores-gerais.

[50] O presidente em exercício perdoou (parcialmente) 103 presos em 2011, muito deles condenados por crimes graves. SEC(2011) 1207 final — Kosovo 2011, Relatório de progresso, p. 13.

[51] Artigo 2.o da Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008 sobre a missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, EULEX KOSOVO (OJ L 42, 16.2.2008, p. 92).

[52] Estes documentos são confidenciais e, por conseguinte, não estão disponíveis.

[53] Documento 11678/11 do Conselho, de 4 de junho de 2011, intitulado "Fourth Implementation Report of the Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice" elaborado pelo Secretário-Geral do Conselho (grupo de trabalho JAIEX) — período de referência: de janeiro de 2010 a junho de 2011.

[54] O recém-criado "ciclo político da UE" pode resultar numa maior coerência entre as políticas internas e externas através do seu sistema em cascata de avaliações de ameaças (pela Europol), prioridades, metas estratégicas, planos de ação operacionais e indicadores de desempenho (3 043.a reunião do Conselho de Justiça e dos Assuntos Internos, Bruxelas, 8 e 9 de novembro de 2010).

[55] Documento do Conselho n.o 18173/11, de 5 de dezembro de 2011, intitulado "Strengthening Ties between CSDP and FSJ — Draft Road Map".

[56] Ver artigo 17.o da Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho.

[57] Além disso, compareceram às reuniões os ministros da Justiça, do Interior e da Economia e Finanças.

[58] Ação Comum 2008/123/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, que nomeia um representante especial da União Europeia no Kosovo (JO L 42 de 16.2.2008, p. 88)

[59] A Equipa de Planeamento da União Europeia (EUPT), cuja criação visava a preparação da Missão EULEX, propôs, no seu relatório de avaliação de setembro de 2006, uma estrutura provisória na qual o chefe da missão PCSD (EULEX) deve fornecer informações ao REUE. O Conselho aprovou o CONOPS e o OPLAN, que não seguiam essa proposta.

[60] Documento do Conselho intitulado "Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation", de 9 de janeiro de 2006.

[61] Após a declaração de independência do Kosovo, em fevereiro de 2008, a Comissão organizou uma conferência de doadores para o Kosovo, em julho de 2008. O acompanhamento da conferência confirmou que, em consonância com os princípios da Declaração de Paris de 2005 sobre a eficácia da ajuda, o Kosovo deveria assumir o papel de liderança no desenvolvimento das suas políticas e na coordenação da assistência concedida pelos doadores.

[62] As reuniões do Gabinete Conjunto de Coordenação para o Estado de direito contaram com a participação dos Estados Unidos. Porém, não estiveram presentes outros intervenientes como os Estados-Membros da UE ou as organizações internacionais envolvidas no apoio ao Estado de direito.

[63] A KFOR, mandatada pela Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas, visa estabelecer a liberdade de circulação e um ambiente seguro no Kosovo.

[64] Entre os quais se incluem: a Embaixada dos Estados Unidos, a Agência norte-americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID), o programa internacional de ajuda à formação na investigação criminal (ICITAP) e a delegação ultramarina do Ministério Público para o desenvolvimento, a assistência e a formação (OPDAT). Os atuais fóruns de coordenação não são eficazes na coordenação com os Estados Unidos, já que apenas aceitam, geralmente, um representante por doador.

[65] No final de 2011, cerca de 78% do pessoal internacional da EULEX estava destacado, sendo a maioria proveniente dos Estados-Membros (94%). O Canadá, a Croácia, os EUA, a Noruega, a Suíça e a Turquia destacaram igualmente pessoal para a EULEX.

[66] Os Estados-Membros comunicam à Capacidade Civil de Planeamento e Condução, através dos chamados "compromissos" o número de pessoas que irão destacar para a missão. Se esse número for insuficiente, as vagas poderão ser preenchidas por pessoal contratado, o que representa mais despesas para a EULEX, que paga os seus vencimentos.

[67] As mobilizações continham 2396 vagas para pessoal destacado. 47% dessas vagas foram preenchidas com novo pessoal destacado e 5% com novo pessoal contratado. 13% das vagas foram preenchidas por pessoal já existente na EULEX, o que significa que os seus cargos anteriores ficaram vagos.

[3333] As forças autorizadas da EULEX equivaliam a 2042 funcionários internacionais até outubro de 2010, altura em que o número de funcionários internacionais diminuiu para 1950.

[68] Capacidade de comunicação, negociação, facilitação, influência, trabalho em equipa, aconselhamento e resiliência são algumas das competências sociais pertinentes para os consultores em ações AOA.

[69] As alterações nas descrições das funções devem ser aprovadas pelo Comité Político e de Segurança. É necessário o acordo dos Estados-Membros para a reafetação de pessoal.

[70] O Conselho já foi informado de que a falta de personalidade jurídica das missões PCSD prejudica o intercâmbio de informações (Documento 5620/11 do Conselho, de 25 de janeiro de 2011, intitulado "Tightening links between the external and internal aspects of EU security").

[71] C(2012) 4052 final, de 26 junho de 2012

[72] SMART (acrónimo em inglês): específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados.

[73] Designadas como "fichas de projeto" pela Comissão.

[74] A reunião é copresidida pelo GUE e tem a participação das direções--gerais do Alargamento, da Justiça e dos Assuntos Internos, bem como da EULEX, do REUE e do GUE. Em 2010 e 2011, as reuniões foram copresididas por um funcionário da Comissão.

[75] Em junho de 2012, a Comissão forneceu às autoridades do Kosovo um roteiro com as reformas a efetuar pelo Kosovo, para a obtenção do regime de liberalização dos vistos, que incluía reformas no Estado de direito (referência: documento de reunião 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] No anexo I, artigo 5.o da Parceria Europeia, refere- -se que "A assistência aos países dos Balcãs Ocidentais depende dos progressos registados no cumprimento dos critérios de Copenhaga e das prioridades específicas da presente Parceria Europeia. O não cumprimento destas condições poderá levar o Conselho a tomar as medidas necessárias (…)".

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ANEXO I

ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UE PER CAPITA (BALCÃS OCIDENTAIS)

Fonte: Análise dos dados da Comissão efetuada pelo Tribunal.

Beneficiário | Assistência concedida pelo IPA em 2011 (euros) | Assistência concedida pela CSDP [1111]em 2011 (euros) | População [2222] | Assistência da UE per capita (euros) |

Albânia | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bósnia-Herzegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Croácia | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Antiga República jugoslava da Macedónia | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Sérvia | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] As despesas da PCSD relativas ao Kosovo (EULEX) e à Bósnia-Herzegovina (MPUE) foram calculadas com base nas despesas aprovadas pelas ações comuns do Conselho repartidas proporcionalmente (para a EULEX: 165 milhões de euros, para cobrir as despesas de 15 de outubro de 2010 a 14 de dezembro de 2011, e 72,8 milhões de euros, para cobrir as despesas de 15 de dezembro de 2011 a 14 de junho de 2012).

[2222] Os dados relativos à população baseiam-se nos resultados do censo realizado em 2011, excetuando a Bósnia-Herzegovina e a antiga República jugoslava da Macedónia, cujos números se baseiam nas estimativas de 2009 fornecidas pela Direção-Geral do Alargamento.

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ANEXO II

AMOSTRA DE AUDITORIA

Projetos do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) |

Contrato (Ref. CRIS). | Título do projeto | Orçamento (euros) |

2009/209-712 | Polícia de fronteiras: projeto de geminação | 2000000 |

2008/172-158 | Equipamento destinado à polícia de fronteiras | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Reforma do sistema de formação jurídica | 3600000 |

2010/241-467 | Conclusão do processo de renomeação de juízes e procuradores (IPA/IE) | 876460 |

2008/169-890 | Apoio à reforma dos contratos públicos | 1912373 |

2008/169-230 | Apoio às instituições destinadas à luta contra a corrupção no Kosovo | 997260 |

2009/202-640 | Elaboração de planos fiscais e aduaneiros para as administrações dos serviços aduaneiros e fiscais do Kosovo (RCSNU 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Apoio às administrações dos serviços aduaneiros e fiscais (RCSNU 1244) | 2639500 |

Projetos do instrumento de estabilidade |

Contrato (Ref. CRIS) | Título do projeto | Montante (euros) |

2008/154-134 | Renomeação de juízes e procuradores no Kosovo | 5000000 |

Ações de acompanhamento, orientação e aconselhamento (AOA) |

Componente | Ref. EULEX | Título AOA |

Serviços policiais | PSD05/2009 | Abordagem harmonizada — Investigações criminais |

Serviços policiais | PSD10/2009 | Policiamento orientado pela informação |

Serviços policiais | PSD19/2009 | Polícia de fronteiras — Planeamento melhorado |

Serviços policiais | PSD24/2009 | Racionalizar a estrutura policial do Kosovo |

Serviços judiciais | — | Juízes nos domínios penal e civil |

Serviços judiciais | — | Procuradores |

Serviços aduaneiros | CC/06/2009 | Melhoria da comunicação interna e da partilha de dados, nomeadamente na comunicação e disseminação de informação |

Serviços aduaneiros | CC/09/2009 | Execução do plano de ação para a gestão integrada das fronteiras, incluindo a modernização de infraestruturas e equipamentos nas estâncias aduaneiras |

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ANEXO III

QUESTÕES E CRITÉRIOS DE AUDITORIA PORMENORIZADOS

O Tribunal respondeu à questão de auditoria, dividindo-a em subquestões, com vista à análise da eficácia e do impacto das operações, bem como de aspetos ligados à gestão. Cada tópico foi examinado através da resposta à questão pormenorizada apresentada no presente anexo, juntamente com os respetivos critérios de auditoria utilizados pelo Tribunal.

A assistência da União Europeia tem sido eficaz? A assistência global da União obteve os resultados previstos no domínio do Estado de direito?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) os relatórios de progresso da UE apresentaram resultados positivos;

b) as prioridades definidas na Parceria Europeia foram respeitadas;

c) os objetivos estabelecidos para a EULEX nos documentos indicativos de planeamento plurianual e na ação comum do Conselho foram concretizados;

d) as atividades relativas aos projetos são executadas em tempo oportuno, de acordo com os planos, e os beneficiários apropriaram-se dos projetos/ações e participaram na sua execução;

e) os objetivos estabelecidos nas fichas de projeto ou das ações AOA foram concretizados.

As autoridades do Kosovo têm capacidade para gerir o domínio do Estado de direito de forma sustentável sem a intervenção dos doadores?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) a Comissão e o SEAE/EULEX avaliam a possibilidade de as autoridades serem capazes de gerir o domínio do Estado de direito sem a intervenção dos doadores;

b) as autoridades kosovares apropriaram-se do processo de reforma no domínio do Estado de direito e têm capacidade técnica e financeira para a sua gestão sustentável.

Existe alguma estratégia global da União Europeia devidamente definida para o Estado de direito no Kosovo e os objetivos específicos para os vários organismos estão bem definidos?

Ao analisar a presente questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) a estratégia da UE para o Estado de direito no Kosovo insere-se numa estratégia global bem definida para este território;

b) a estratégia da UE para o Estado de direito no Kosovo está integrada nas políticas da UE relativas ao Estado de direito;

c) os organismos da UE responsáveis pela execução da estratégia têm mandatos bem definidos e os seus objetivos não se sobrepõem;

d) os objetivos estão limitados a um número razoável, são classificados por prioridades e são de tipo SMART (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados).

A assistência da União Europeia ao Kosovo no domínio do Estado de direito está bem coordenada entre os organismos da União Europeia?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) a coordenação geral por meio da comunicação e da elaboração de relatórios entre os organismos da UE é coerente e ocorre em tempo oportuno;

b) a programação e a execução efetuadas pelos vários organismos da UE ocorrem de forma coordenada;

c) a comunicação e a elaboração de relatórios específicos entre os organismos da UE são coerentes e ocorrem em tempo oportuno.

A assistência da União Europeia tem sido bem coordenada com outros intervenientes?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) existe uma avaliação exaustiva das necessidades do Kosovo no domínio do Estado de direito e uma análise dos recursos necessários;

b) existe uma divisão das tarefas no Kosovo, com acordos celebrados com os doadores principais no domínio do Estado de direito;

c) a assistência da UE foi programada em coordenação com outros dadores e os mecanismos existentes têm garantido uma execução coordenada da assistência.

A União Europeia avaliou e atenuou, de forma adequada, os riscos aos quais o financiamento está exposto?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) foram detetados e avaliados os riscos inerentes à utilização dos fundos da UE;

b) são desenvolvidas e executadas estratégias adequadas para a atenuação e a gestão de riscos.

Os recursos financeiros e humanos da União Europeia foram afetados ao Estado de direito no Kosovo de acordo com as prioridades para a assistência da União neste domínio e dentro de um calendário de execução bem definido?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) existem metas bem definidas para a execução da estratégia da UE (desde a fase inicial até à fase final) e é efetuada uma avaliação dos recursos necessários em cada etapa;

b) os recursos financeiros são afetados às intervenções segundo as prioridades das UE;

c) o pessoal destacado para as intervenções dispõe dos conhecimentos necessários e está disponível em tempo útil.

Foram utillizados, de forma eficaz, outros recursos (diálogo, condicionalidade e acompanhamento) para ajudar a concretizar os objetivos da assistência?

Ao analisar esta questão, foram tidos em conta os seguintes critérios:

a) o diálogo político da UE aborda as principais insuficiências /necessidades de reforma do Estado de direito e elabora as devidas propostas;

b) a UE apoiou a realização dos objetivos do Estado de direito por meio de uma utilização adequada da condicionalidade;

c) a UE dispõe de um sistema adequado de acompanhamento da sua assistência ao Estado de direito.

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ANEXO IV

ANÁLISE DAS LACUNAS NA APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO IMPORTANTE DE LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Texto jurídico | Avaliação e insuficiências | Impacto |

Legislação em matéria de luta contra a corrupção e disposições do Código Penal relativas à corrupção. | O mandato da Agência para a luta contra a corrupção do Kosovo cinge-se à investigação de atividades não criminais e não pode, por conseguinte, dar início a uma ação penal. A legislação em matéria de luta contra a corrupção e as disposições do Código Penal provisório apresentam definições diferentes de "corrupção". | O mandato da Agência exclui a investigação e a instauração de uma ação penal contra qualquer forma de corrupção criminal. |

Disposições existentes no Código Penal e no Código de Processo Penal relativas à confiscação de benefícios materiais adquiridos por meio de atividades criminosas | Foi confiscado um número muito reduzido de bens e não parece haver vontade de recorrer às disposições aplicáveis nos casos de corrupção de grande complexidade por parte de altos funcionários. | Os indivíduos condenados mantêm a propriedade dos bens adquiridos por meio das suas atividades ilícitas. |

Legislação e declaração de origem de bens e ofertas pelos altos funcionários públicos (lei sobre a declaração de bens) | Quadro de sanções deficiente, que prevê que as falsas declarações não são consideradas delitos. | As declarações de bens continuam a revelar discrepâncias entre os bens declarados e os rendimentos efetivos. |

Lei sobre a prevenção de conflitos de interesse no exercício de uma função pública. | Esta lei não impõe a participação de conflitos de interesse e apenas prevê que a Agência para a luta contra a corrupção do Kosovo incentive os funcionários a evitá-los. | Os conflitos de interesse subsistem. |

Lei sobre o acesso à documentação pública. | Esta lei prevê sanções em caso de incumprimento, mas não especifica quem deve pagar essas sanções, se a instituição ou o funcionário público responsável. | A falta de transparência entrava o controlo adequado das atividades públicas e facilita a corrupção. |

Lei sobre o financiamento dos partidos políticos | Esta lei não proíbe nem regula com rigor os donativos das entidades jurídicas que fornecem bens e serviços à administração pública. | As práticas de financiamento dos partidos políticos carecem de transparência. |

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ANEXO V

BIBLIOGRAFIA

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