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Document 52012DC0715
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Report on liability and compensation for financial damages sustained by places of refuge when accommodating a ship in need of assistance
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório sobre a responsabilidade e a compensação por prejuízos financeiros sofridos por locais de refúgio ao acolherem navios que precisam de assistência
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório sobre a responsabilidade e a compensação por prejuízos financeiros sofridos por locais de refúgio ao acolherem navios que precisam de assistência
/* COM/2012/0715 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório sobre a responsabilidade e a compensação por prejuízos financeiros sofridos por locais de refúgio ao acolherem navios que precisam de assistência /* COM/2012/0715 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU E AO CONSELHO Relatório sobre a responsabilidade e a
compensação por prejuízos financeiros sofridos por locais de refúgio ao
acolherem navios que precisam de assistência (Texto relevante para efeitos do EEE) 1. INTRODUÇÃO Em 2005, a Comissão decidiu propor a alteração do
quadro jurídico que regula o acolhimento de navios que precisem de assistência
em locais de refúgio, estabelecido inicialmente pela Diretiva 2002/59/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à instituição de um sistema
comunitário de acompanhamento e de informação do tráfego de navios e que revoga
a Diretiva 93/75/CEE do Conselho. A Comissão propôs a introdução da
obrigação de acolhimento dos navios que precisem de assistência se, avaliada a
situação, tal se afigurar a melhor solução para proteger as pessoas e o
ambiente. Atendendo às preocupações suscitadas pelos custos
que os portos teriam de assumir ao proporcionar refúgio a navios que necessitassem
de assistência, o artigo 20.º‑D do texto alterado da Diretiva 2002/59/CE
dispõe que a Comissão deve examinar os mecanismos existentes nos
Estados-Membros para a compensação de eventuais prejuízos económicos sofridos
por locais de refúgio ao acolherem navios e informar o Parlamento Europeu e o
Conselho dos resultados desse exercício[1]. Antes da alteração que sofreu em 2009, a Diretiva
2002/59/CE, mais especificamente o artigo 26.º, n.º 2, estabelecia a
obrigação de a Comissão informar sobre a execução, pelos Estados-Membros, de
planos adequados para os locais de refúgio. A Comissão pedira à Agência
Europeia da Segurança Marítima (AESM) que prestasse informações pertinentes, inter alia,
sobre os mecanismos de responsabilização e de compensação aplicáveis em caso de
acolhimento de navios em locais de refúgio. Os dados recolhidos pela AESM
constituíram a base do relatório que a Comissão elaborou em 2005, assim como um
contributo suplementar para as discussões interinstitucionais sobre o terceiro
pacote de segurança marítima, nomeadamente a Diretiva 2009/17/CE. Após a
adoção desta última, a Comissão recebeu da AESM informações suplementares,
atualizadas, que incidem essencialmente nos instrumentos internacionais
aplicáveis e no quadro normativo reforçado da UE relativo à responsabilidade e
à compensação por danos causados a locais de refúgio. Mais concretamente, a
Comissão designou um consultor externo para a realização de um estudo sobre os
mecanismos de responsabilidade e de compensação previstos no direito nacional
dos Estados-Membros da UE. A apreciação, feita no presente relatório, da
necessidade de um mecanismo suplementar de responsabilização e de compensação
pelos danos sofridos por locais de refúgio com o acolhimento de um navio que
precisa de assistência baseia‑se nos contributos recebidos pela Comissão.
A questão do seguro dos navios é igualmente tida em conta neste contexto, na
perspetiva da recente entrada em vigor da Diretiva 2009/20/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao seguro dos proprietários de
navios em matéria de créditos marítimos, e das últimas alterações aos limites
de responsabilidade, introduzidas nos termos da Convenção sobre a Limitação da
Responsabilidade em Sinistros Marítimos, de 1976 (Convenção LLMC), alterada
pelo Protocolo de 1996, no plano internacional[2]. 2. QUADRO INTERNACIONAL Não existe uma obrigação específica, imposta pelo
direito internacional público, de acolhimento de um navio que precise de
assistência num local de refúgio. Existe, no entanto, um conjunto de
disposições legais que regulam o transporte marítimo e a responsabilidade decorrente
de acidentes marítimos, incluindo a poluição causada pelos navios, e, mais
concretamente, o pagamento de compensação às partes afetadas. Como demonstra a
análise que se segue, alguns instrumentos contemplam expressamente os locais de
refúgio e os danos causados pelos navios em perigo neles acolhidos. 2.1. UNCLOS Para o caso vertente, a Convenção das Nações
Unidas sobre o Direito do Mar apresenta pouco interesse, mas contém algumas
disposições gerais em matéria de atribuição de responsabilidade por medidas
ilegais tomadas em reação a incidentes de poluição marítima e de compensação em
casos de poluição marinha, as quais se podem aplicar também aos locais de
refúgio[3]. 2.2. Convenções internacionais específicas As convenções específicas estabelecem regimes de
responsabilidade civil estritos, em conformidade com o direito internacional,
com limitações específicas, que abrangem vários tipos de poluição no mar. 2.2.1. Sistema CLC–FIPOL O regime de responsabilidade mais elaborado foi
estabelecido pela Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Civil pelos
Prejuízos Devidos à Poluição por Hidrocarbonetos, de 1992 (Convenção CLC de
1992), complementada pelo Protocolo de 1992 à Convenção Internacional para a
Constituição de um Fundo Internacional para Compensação pelos Prejuízos devidos
à Poluição por Hidrocarbonetos (FIPOL) e pelo Protocolo de 2003 a esta última
convenção, que constitui um fundo suplementar com o mesmo objetivo. São Parte
em todos estes instrumentos 27 Estados, 19 dos quais são Estados‑Membros. Âmbito de aplicação: O sistema CLC‑FIPOL abrange os danos
causados pela poluição resultante da perda ou despejo no mar de hidrocarbonetos
transportados por navios. Tais danos podem resultar também de medidas de precaução
tomadas para evitar a poluição. Apesar da falta de exemplos deste tipo de
danos, o acolhimento de um navio num local de refúgio poderá ser considerado
uma medida de precaução, se baseado numa decisão razoável no intuito de obviar
a um risco de poluição grave e iminente. Nesse caso, não haveria necessidade de
mecanismos suplementares de compensação, salvo se a decisão de acolher o navio
tivesse sido tomada para salvar o próprio navio ou a sua carga – o que, em todo
o caso, seria difícil de distinguir do risco de poluição. O conceito de danos indemnizáveis
ao abrigo deste sistema é muito amplo, abrangendo os danos causados a mercadorias,
a perda de rendimentos decorrente da poluição, os danos ambientais e as perdas
puramente económicas (resultantes da impossibilidade de os proprietários de mercadorias
não poluídas obterem destas os rendimentos habituais). A única limitação
aplicável a este último tipo de indemnizações diz respeito à falta de um nexo
de causalidade direto entre a perda económica e a poluição. Responsabilidade dos armadores: Nos termos da Convenção CLC de 1992, a
responsabilidade objetiva aplica-se ao armador, que se encontra coberto por um
regime de seguro obrigatório, em conformidade com as disposições da Convenção LLMC.
O armador não pode ser exonerado de responsabilidade, exceto se o dano resultar
de ato de guerra, de catástrofe natural equiparada a caso de força maior, de
ato cometido por terceiro com a intenção de causar dano, ou se o dano resultar
exclusivamente de negligência da autoridade competente encarregada de prestar
ao navio assistência à navegação durante o exercício dessa função. No contexto
do acolhimento do de um navio num local de refúgio, a decisão de receber o
navio poderá (se não fundamentada, ou se baseada numa apreciação errada dos
factos, por exemplo) dar origem a responsabilidade por culpa da autoridade
competente que a tomou ou por negligência do sinistrado (ou seja, o local de
refúgio), que preclude, no todo ou em parte, a responsabilidade de indemnizar
que recai no armador. A responsabilidade suplementar abrange: No caso de danos superiores aos limites da CLC, ou
caso o armador não seja responsável, ou não cumpra a sua obrigação, o FIPOL e o
fundo suplementar pagarão uma compensação aos sinistrados. No âmbito destes
regimes, as exonerações de responsabilidade são ainda mais limitadas, aplicando‑se
apenas aos casos de poluição resultante de ato de guerra ou causada por navios
de guerra ou navios explorados pelos Estados para fins não comerciais, em
caso de ausência de prova de um nexo de causalidade entre o navio e os danos
causados ou entre o dano e o ato intencional ou a negligência do sinistrado. A
compensação a pagar por estes fundos pode atingir um limite cumulativo de,
aproximadamente, 1,1 mil milhões de euros[4]
por todos os danos. Exceto o caso do acidente do Prestige, altura em que
o fundo suplementar não fora ainda constituído, não há exemplos de casos em que
a indemnização a pagar ao abrigo do mecanismo CLC-FIPOL tenha sido insuficiente
para cobrir os danos. Tanto mais que, sendo os danos em locais de refúgio
relativamente pequenos na escala da poluição por hidrocarbonetos, a compensação
coberta pelos fundos nesses casos parece ser suficiente. 2.2.2. Convenção HNS A Convenção Internacional sobre a Responsabilidade
e a Compensação pelos Danos resultantes do Transporte de Substâncias Perigosas
e Nocivas por Mar, de 1996 (Convenção HNS) abrange os danos causados por
substâncias nocivas e perigosas transportadas por mar, com exceção dos
hidrocarbonetos. A Convenção HNS foi alterada em 2010 por um protocolo,
que se considera ter afastado os obstáculos à ratificação da convenção,
preparando assim o terreno para a sua entrada em vigor. A Convenção HNS estabelece também, com base no
sistema CLC‑FIPOL, dois níveis de indemnização das vítimas: a) No primeiro nível, a compensação baseia-se na
responsabilidade do armador, que é automática e tem um limite de,
aproximadamente, 137 milhões de euros[5],
cobertos pelo seguro obrigatório do proprietário do navio; b) Se o proprietário do navio não for responsável
(cf. artigo 7.º, n.º 2) ou se não cumprir a sua obrigação ou se for
ultrapassado o limite da sua responsabilidade, a compensação será coberta por
um fundo especial até 300 milhões de euros, aproximadamente[6]. Segundo informações prestadas à Comissão pelo
Grupo Internacional de Clubes de Proteção e Indemnização (Clubes de P&I),
não se verificou qualquer caso de poluição por substâncias perigosas e nocivas
em que o montante da indemnização tenha excedido os limites definidos na convenção. 2.2.3. Convenção «Bancas» A Convenção Internacional sobre a Responsabilidade
Civil por Danos resultantes da Poluição causada por Combustível de Bancas
(Convenção «Bancas») entrou em vigor em 2008, tendo sido ratificada por 22
Estados‑Membros. A convenção estabelece um regime de responsabilidade por
danos causados pelo combustível de bancas, que incluem, por um lado, os danos
resultantes da poluição e da degradação do ambiente e, por outro, os custos das
medidas preventivas e outros danos ou perdas causados por estas últimas. A responsabilidade de indemnizar recai
exclusivamente no armador (definido lato sensu na convenção), é
automática – aplicando‑se as mesmas exceções que no sistema CLC‑FIPOL
– e é garantida pelo seguro obrigatório para os navios de mais de 1000 GT. No
entanto, a responsabilidade também se limita ao estabelecido na Convenção LLMC.
Esses limites deverão, em princípio, cobrir qualquer pedido de indemnização por
danos resultantes das operações do navio, tendo em conta também as estatísticas
atuais relativas a acidentes, que demonstram terem sido relativamente raros os
casos em que os limites da LLMC se revelaram insuficientes para cobrir os danos
causados pela poluição. 2.2.4. Convenção sobre a Remoção de
Destroços A Convenção Internacional sobre a Remoção de
Destroços (Convenção «Remoção de Destroços») foi adotada em 2007, em Nairobi, e
não entrou ainda em vigor, tendo sido ratificada por um Estado‑Membro
apenas. Esta convenção prevê especificamente a possibilidade de os Estados
costeiros procederem, a expensas do armador, à remoção dos destroços de um
navio que se encontre num local de refúgio, devendo o armador ter um seguro que
cubra os danos, dentro dos limites estabelecidos pela Convenção LLMC. Importa referir que, ao abrigo do artigo 3.º,
n.º 2, da Convenção «Remoção de Destroços», os Estados que nela são Partes
podem, mediante notificação ao Secretário-Geral da IMO, excluir a aplicação dos
limites de responsabilidade do armador, estabelecidos na Convenção LLMC,
às despesas de remoção dos destroços de um navio no seu território. Vários
Estados recorreram a esta disposição, emitindo notificações que levantaram os
limites de responsabilidade pelos custos de remoção de destroços de navios nas
suas águas territoriais, incluindo os danos sofridos pelos locais de refúgio. 2.3. Outros instrumentos
internacionais A IMO adotou em 2003 diretrizes sobre os locais de
refúgio para navios que necessitam de assistência[7]. As diretrizes incluem a
subscrição de um seguro e a garantia financeira obrigatória nos fatores de
avaliação dos navios pelas autoridades costeiras para admissão num local de
refúgio. Após a adoção das diretrizes, o Comité Jurídico da IMO debateu, em
várias ocasiões, a questão da responsabilidade e da compensação por danos
sofridos, não contemplada pelas diretrizes. Em 2009, foi apresentado ao Comité Jurídico da IMO
um projeto de instrumento sobre os locais de refúgio[8] patrocinado pelo Comité
Marítimo Internacional. O projeto propunha uma disposição específica sobre a
garantia, ou outra caução financeira, a prestar pelo armador a pedido do local
de refúgio que aceite acolher o navio. O Comité não viu necessidade de um
instrumento suplementar para resolver a questão da indemnização por danos
sofridos pelos locais de refúgio após a admissão de navios e concluiu que o
regime internacional que compreende as atuais convenções sobre a
responsabilidade e a compensação por danos resultantes da poluição no mar
constitui um quadro jurídico abrangente, especialmente se associado às
diretrizes sobre os locais de refúgio, adotadas pela Resolução A.949(23),
e a outros acordos regionais[9]. Há também alguns exemplos de instrumentos
regionais, do qual tanto a UE como alguns dos Estados-Membros são Parte, que
contemplam a questão do acolhimento de navios em locais de refúgio[10]. Estes instrumentos centram-se
na cooperação reforçada entre os Estados costeiros de uma determinada região, o
que implica o intercâmbio de informações e a partilha de recursos para intervenção
imediata em situações de perigo, no intuito de evitar ou limitar a poluição.
Não contêm, porém, quaisquer disposições em matéria de responsabilidade e de
compensação por danos sofridos por locais de refúgio. Todos eles fazem
referência aos instrumentos internacionais, às diretrizes da IMO 2003 e à
legislação da UE na matéria. Por conseguinte, estes exemplos confirmam a
importância da entrada em vigor célere de todos os instrumentos pertinentes,
assim como o interesse de cada Estado‑Membro em garantir uma melhor
aplicação do quadro normativo vigente na sua região. 3. QUADRO NORMATIVO DA UE Além da Diretiva 2002/59/CE, o direito da UE
regula, indiretamente, em dois atos legislativos que adiante se descrevem, a
questão da responsabilidade e da indemnização por perdas sofridas pelos locais
de refúgio ao acolherem um navio em dificuldades. Estes instrumentos não
prejudicam as convenções internacionais já aplicáveis na UE (CLC‑FIPOL, «Bancas»
e LLMC, na pendência da ratificação e entrada em vigor das Convenções HNS e
«Remoção de Destroços»). Acresce que o Tribunal de Justiça da União Europeia
decidiu[11]
que outros diplomas legislativos da UE, como a Diretiva 75/442/CEE do
Conselho relativa aos resíduos, podem constituir, para as administrações dos
Estados-Membros, um fundamento para compensação por medidas preventivas e
corretivas não abrangidas pelo âmbito de aplicação das convenções
internacionais[12]. 3.1. Diretiva 2004/35/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à responsabilidade ambiental em
termos de prevenção e reparação de danos ambientais Esta diretiva aplica-se aos danos ambientais
causados pelo transporte por mar de mercadorias perigosas ou poluentes e a
ameaças iminentes de ocorrência desses danos, que resultem de incidentes, com
exceção dos danos abrangidos pelo âmbito de aplicação das convenções
internacionais enunciadas no seu anexo IV (por exemplo, Convenções CLC‑FIPOL,
HNS e «Bancas»). A diretiva estabelece a responsabilidade do transportador das
mercadorias perigosas ou poluentes, dentro dos limites da Convenção LLMC,
alterada, a fim de financiar medidas de prevenção ou reparação e restituição. Este instrumento impõe obrigações importantes ao
operador do navio, designadamente prevenir os danos e proceder às operações de
limpeza da poluição. Por outro lado, só permite que o porto que serve de local
de refúgio invoque a responsabilidade do armador para a reparação dos danos
ambientais. A transposição da diretiva pelos Estados-Membros
está concluída e o controlo da sua aplicação pela Comissão revelou também
resultados altamente satisfatórios. 3.2. Diretiva 2009/20/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao seguro dos proprietários de
navios em matéria de créditos marítimos Esta diretiva impõe aos navios que arvoram a
bandeira ou entrem num porto de um Estado-Membro a obrigação de disporem de
seguro suficiente para cobrir todos os créditos marítimos sujeitos aos limites
da Convenção LLMC, alterada pelo Protocolo de 1996. De acordo com o artigo 2.º, n.º 1, da Convenção LLMC,
a lista dos créditos sujeitos a limitação da responsabilidade inclui danos à
propriedade (instalações portuárias, nomeadamente) diretamente relacionados com
as operações do navio ou operações de salvação, assim como as perdas
resultantes dessas operações. Os créditos relativos à remoção dos destroços também
são expressamente mencionados nessa lista. Por conseguinte, os principais danos
que podem ser causados aos locais de refúgio caem no âmbito de aplicação da
Diretiva 2009/20/CE e estão cobertos pelo seguro obrigatório na UE. Apenas nos casos em que a totalidade dos créditos
resultantes das operações do navio ultrapasse o limite estabelecido pela
convenção poderá o local de refúgio não ser compensado por parte dos danos que
sofreu. Tendo em conta os montantes dos limites de responsabilidade, a
probabilidade de ocorrência de tais casos será limitada, se não inexistente. À luz das disposições da citada diretiva, é
improvável que um navio com cobertura de seguro insuficiente peça acolhimento
num local de refúgio, uma vez que, de qualquer modo, não pode entrar nas águas
da UE. Este elemento introduz um nível suplementar de cobertura da
responsabilidade – rationae loci – para os locais de refúgio contra os armadores
em caso de danos. Embora improvável, não se pode excluir o cenário em que um
navio embandeirado num Estado terceiro – logo, não abrangido pela obrigação estrita
de dispor de seguro, que impende sobre todos os Estados-Membros que são Estados
de bandeira por força desta diretiva – tenha de ser aceite num local de refúgio
sem cobertura de seguro suficiente [artigo 20.º, n.º 1, alínea c), da Diretiva
2002/59/CE]. O mecanismo de seguro só se aplica caso seja
invocada a responsabilidade do armador. Em geral, a menos que assista aos
sinistrados, por força de normas específicas (ou seja, condições especiais do
contrato de seguro), um direito de ação diretamente contra a seguradora, o
princípio prevalecente é que os armadores têm de indemnizar os sinistrados e só
depois podem recorrer às suas seguradoras para se ressarcirem dos custos
correspondentes. De acordo com a prática dos Clubes de P&I – que seguram a
responsabilidade a mais de 90% da arqueação da frota mundial –, a seguradora só
cobre a responsabilidade do armador se tal tiver sido decidido por sentença de
um tribunal judicial, transitada em julgado, ou por decisão de um tribunal
arbitral aprovado pela seguradora. A Diretiva 2009/20/CE devia ter sido
transposta pelos Estados‑Membros até 1 de janeiro de 2012. A grande
maioria dos Estados‑Membros comunicou já à Comissão as medidas adotadas.
A Comissão tem planeada uma análise pormenorizada das medidas de transposição
notificadas, a efetuar no segundo semestre deste ano. 4. QUADRO NORMATIVO NACIONAL Nos casos não abrangidos pelos mecanismos
específicos estabelecidos por uma convenção internacional ou pela Diretiva
2004/35/CE, os danos sofridos por um local de refúgio caem no âmbito de
aplicação das disposições nacionais sobre a responsabilidade de um dos 22
Estados costeiros da UE. Mais especificamente, os casos em que se aplique a
legislação nacional em vez do quadro internacional e da UE acima delineado
limitam‑se aos seguintes: a) Não‑ratificação pelo Estado em
causa do instrumento internacional pertinente; b) Não‑vigência da
convenção internacional pertinente; c) Aplicação de exonerações e
limitação da responsabilidade estabelecidas pelo direito internacional e pelo
direito da UE; d) Não‑cobertura, pelo direito e internacional pelo
direito da UE, do tipo de danos causados aos locais de refúgio. No que diz
respeito a este último caso, é pouco provável que ocorra, porquanto os tipos
mais importantes de danos (por exemplo, os causados por hidrocarbonetos ou
substâncias perigosas e nocivas ou pela remoção de destroços ou os danos
ambientais) se encontram já abrangidos por instrumentos internacionais específicos
e pela Diretiva 2004/35/CE. 4.1. Responsabilidade dos armadores A responsabilidade dos operadores privados,
nomeadamente a dos armadores, assenta na culpa, que constitui um fundamento
comum aos 22 Estados costeiros da UE. Em dez destes Estados, a responsabilidade
do armador pode, todavia, ser invocada mesmo na ausência de culpa, quer
enquanto operador que exerce uma atividade que implica riscos quer enquanto
depositário de um objeto potencialmente perigoso quer enquanto responsável – em
princípio – pelos danos causados pelos seus subordinados. Em dois outros
Estados, a responsabilidade do armador por danos decorrentes do acolhimento do
navio num local de refúgio é, na maioria dos casos, automática. Em geral, as reparações devidas em locais de
refúgio cobrem a totalidade dos danos, independentemente da existência de um
nexo de causalidade, direto ou indireto. As regras de limitação da responsabilidade dos armadores
estabelecidas pela Convenção LLMC aplicam‑se, quer na sua versão de 1976
(Irlanda) quer na sua versão de 1996 (o Protocolo de 1996 foi ratificado por 18
Estados-Membros costeiros). Nos três Estados costeiros restantes, a
responsabilidade está sujeita a limitações específicas (Itália) ou é, em
princípio, ilimitada, sem prejuízo das convenções internacionais pertinentes (Portugal
e Eslovénia). 4.2. Responsabilidade do Estado
costeiro Nos casos em que a responsabilidade do armador não
possa ser invocada, é possível invocar a responsabilidade do Estado costeiro
cuja autoridade competente decidiu aceitar um navio num local de refúgio, do
que resultaram os danos sofridos. Todos os Estados-Membros costeiros podem ser
responsabilizados em tais casos com base na culpa. Contudo, em onze deles, a
responsabilidade do Estado pode ser invocada independentemente de culpa.
Subjacentes a esta solução encontram‑se um regime geral de
«responsabilidade objetiva» do Estado (baseada no risco ou na rotura da
igualdade em relação aos encargos públicos) ou disposições especiais que
estatuam a reparação dos danos causados aos locais de refúgio. Nestes casos, a
reparação pode limitar‑se aos danos extraordinários, que excedam o limite
de danos que um local de refúgio deve razoavelmente suportar. Em geral, nos raros casos em que o direito à
reparação de danos sofridos por um local de refúgio se baseia exclusivamente no
direito nacional, encontra‑se um quadro de responsabilidade baseado na
culpa, geralmente aceite entre os Estados-Membros, não obstante a falta de
harmonização ao nível da União. Existem, no entanto, vários casos em que outros
tipos de responsabilidade se podem imputar, tanto aos operadores privados como
ao Estado (por exemplo, responsabilidade objetiva ou independentemente de
culpa). Tendo em conta as legislações nacionais aplicáveis
nesta matéria, é possível tirar as conclusões que adiante se expendem. Em seis
Estados-Membros costeiros (Dinamarca, Estónia, França, Alemanha, Portugal e Eslovénia),
a autoridade nacional que controle o local de refúgio pode sempre, em
princípio, obter, quer do armador quer do Estado, compensação por danos
sofridos. Só em casos específicos, determinados tipos de danos, extraordinários
ou que constituam perdas puramente económicas, podem continuar a ser
responsabilidade da autoridade competente que tomou a decisão de acolher o
navio no local de refúgio. Na maioria dos Estados‑Membros (Bulgária, Grécia,
Itália, Letónia, Lituânia, Malta, Países Baixos, Polónia, Roménia, Espanha,
Suécia e Reino Unido), esta situação é contemplada por um regime de
responsabilidade em que os fundamentos da exoneração de responsabilidade são
muito limitados: força maior, ausência de culpa da autoridade pública e –
nalguns casos – danos consubstanciados em perdas puramente económicas. 5. CONCLUSÕES À luz da análise que precede, os níveis de
legislação aplicável à questão da responsabilidade e da compensação por danos
sofridos por locais de refúgio são três e complementam‑se. Apresentam‑se
em seguida as conclusões da Comissão, assim como algumas recomendações para uma
melhor aplicação do quadro vigente. 5.1. Nível internacional As convenções internacionais atinentes à
responsabilidade no setor dos transportes marítimos adotadas até à data
oferecem um sistema de normas que asseguram a aplicabilidade de mecanismos de
responsabilidade satisfatórios nos domínios por elas abrangidos e pertinentes
no que se refere ao acolhimento de navios em locais de refúgio. Importa referir que os Estados-Membros aprovaram
em Conselho, em 2008, o compromisso rigoroso de ratificar todos os instrumentos
internacionais pertinentes, para que todo o sistema internacional de normas de
segurança marítima – que regula igualmente os danos em locais de refúgio –
entre em vigor[13].
Desde então, a Comissão recordou este compromisso aos Estados-Membros em
diversas ocasiões. Refira‑se, a propósito, que a IMO publica um quadro
atualizado da situação de ratificação das convenções internacionais pertinentes
pelas respetivas Partes, em que se incluem Estados‑Membros[14]. Recomendações para uma
melhor aplicação: (a)
Relativamente à limitação da responsabilidade por créditos
marítimos, os Estados‑Membros deveriam ratificar o Protocolo de 1996 à
Convenção LLMC. A fim de evitar o risco de redução da indemnização a pagar na
sequência da aplicação desses limites, deverão os mesmos ser atualizados
regularmente, como ocorreu recentemente na IMO (cf. supra, LEG 99). (b)
É igualmente aconselhável que todos os Estados‑Membros
Partes ou potenciais Partes na Convenção LLMC excluam do seu âmbito de
aplicação – conforme permitido pelo artigo 3.º, n.º 2, da Convenção de Nairobi
sobre a Remoção de Destroços – os custos de remoção dos destroços de navios nas
suas águas territoriais, incluindo os danos aos locais de refúgio. Tal
significa que não pode haver um limite de responsabilidade para esses danos. (c)
Poderá ser útil pedir todos os esclarecimentos à IMO,
para confirmar que o acolhimento de um navio num local de refúgio poderá, em
princípio, ser considerado uma medida preventiva, uma vez que tal garantiria a
aplicabilidade de algumas convenções internacionais (por exemplo, CLC‑FIPOL
e «Bancas») a esta situação. (d)
Outro aperfeiçoamento possível do sistema vigente seria
a clarificação, ao nível da IMO, do conceito de «perdas puramente económicas»
relativamente às quais se pode excluir a compensação, de modo a alcançar‑se
uma abordagem coerente desta matéria, tendo presente que essas perdas podem não
ter um nexo de causalidade suficientemente direto com o ato danoso. (e)
Deveria ser imposta ao nível internacional a
obrigação geral de seguro de responsabilidade, incluindo a responsabilidade por
terceiros, em sintonia com a prática atual dos Clubes de P&I, na sequência
de discussões anteriores sobre esta matéria no âmbito da IMO[15]. 5.2. Nível da UE A legislação da UE em vigor nesta matéria
acrescenta às convenções internacionais uma abordagem particularmente rigorosa
da responsabilidade por danos ambientais e a obrigação de subscrição de um
seguro adequado, ou de constituição de outra garantia financeira, para todos os
navios, sem exceção, que naveguem nas águas da UE. Este regime protege também
os locais de refúgio, uma vez que regula os aspetos mais «sensíveis» do seu
funcionamento. Embora não pertinentes para os fins do presente
relatório, o reforço da cooperação e da comunicação entre Estados-Membros com
vista a facilitar o processo de tomada de decisão nos casos de navios que
precisem de assistência podem constituir um potencial aperfeiçoamento do
enquadramento geral dos locais de refúgio. 5.3. Nível nacional No que concerne aos raros casos que relevam
exclusivamente da legislação nacional, o estudo encomendado pela Comissão
demonstra que, na maioria dos Estados‑Membros, os danos causados aos
locais de refúgio se encontram suficientemente cobertos pelas normas em matéria
de reparação, que, nalguns casos, chegam a assegurar sistematicamente a
compensação por quaisquer danos potenciais. As poucas diferenças existentes entre os regimes
de compensação dos Estados‑Membros não põem em causa a aplicação uniforme
da diretiva no que se refere ao acolhimento de navios em locais de refúgio, não
sendo, portanto, suficientes para justificar a criação de um novo regime
específico para uma categoria de operadores. Recomendação para uma
melhor aplicação: Os Estados‑Membros devem continuar a
contemplar e a definir cuidadosamente, ao nível da legislação nacional, os
riscos que os locais de refúgio devem assumir no quadro da sua atividade normal,
tal como acontece com outros operadores económicos. [1] Diretiva 2009/17/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2002/59/CE, JO L 131 de
28.5.2009, p. 101. [2] Resolução IMO LEG.5 (99),
adotada em 19.4.2012 (não está ainda em vigor), que propõe o aumento dos
montantes correspondentes dos limites de responsabilidade de modo a refletir as
flutuações no mercado monetário, a inflação e as taxas de sinistralidade. [3] Cf. artigo 232.º e artigo 235.º,
n.º 2, da UNCLOS: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf. [4] Estes montantes são calculados
com base nas taxas de conversão dos direitos de saque especiais (DSE) vigentes
em 26 de setembro de 2012: http://www.imf.org/external/np/fin/data/rms_five.aspx. [5] Ibidem. [6] Ibidem. [7] Resolução 949 (23) da IMO, adotada
em 5 de dezembro de 2003. [8] Documento LEG95/9, de 23.1.2009,
apresentado pela CMI no ponto «Diversos» da ordem de trabalhos,
anexo I «Draft Instrument on Places of Refuge». [9] Documento LEG95/10, de
22.4.2009, «Relatório do Comité Jurídico sobre os Trabalhos da sua
Nonagésima Quinta Sessão», pp. 24 e 25. [10] O Protocolo respeitante à
Cooperação na Prevenção da Poluição por Navios e, em Casos de Emergência, no
Combate à Poluição do Mar Mediterrâneo, adotado em 25 de janeiro de 2002,
entrou em vigor em 17 de março de 2004 (fonte: www.unepmap.org). Cf., também, Acordo
respeitante à Cooperação no Combate à Poluição do Mar do Norte por
Hidrocarbonetos e Outras Substâncias Nocivas («Acordo de Bona»), assinado em
1983, com a redação que lhe foi dada pela Decisão de 21 de setembro de
2002, capítulo 27 «Locais de Refúgio» (fonte: www.bonnagreement.org)
e Comissão para a Proteção do Meio Marinho do Báltico (HELCOM), recomendações
sobre o «Plano Mútuo para os Locais de Refúgio na Região do Mar Báltico»,
documento HELCOM «Recomendação 31E/5», adotado em 20 de maio de 2010,
disponível em: http://www.helcom.fi/Recommendations/en_GB/rec31E_5/. [11] Processo C-188/07, Commune de Mesquier c. Total
France SA, Col. 2008, p. I-4501. [12] JO L 194 de 25.7.1975, p. 39,
revogada pela Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de
abril de 2006, relativa aos resíduos, JO L 114, de 27.4.2006, p. 9. [13] Documento do Conselho n.º 15859/08
ADD 1, de 19.11.2008, «Declaração dos Estados-Membros sobre Segurança
Marítima». [14] Cf. sítio WEB da IMO: http://www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx. [15] Resolução A.898 (21) da IMO, Guidelines
on Shipowners' Responsibilities in Respect of Maritime Claims, adotada em
25 de novembro de 1999.