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Document 52012DC0596
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards a comprehensive European framework for online gambling
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMCO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMCO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha
/* COM/2012/0596 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMCO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha /* COM/2012/0596 final */
ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO.. 3 2. PRINCIPAIS DESAFIOS E
RESPOSTAS AVANÇADAS. 5 2.1. Conformidade dos quadros
regulamentares nacionais com o direito da UE. 6 2.2. Reforço da supervisão, da
cooperação administrativa e da aplicação eficiente. 8 2.2.1. Estabelecer uma supervisão e
um controlo adequados nos Estados-Membros. 8 2.2.2. Fomentar a cooperação
administrativa transfronteiras. 8 2.2.3. Assegurar uma aplicação
eficiente a nível nacional 9 2.3. Proteção dos consumidores e
dos cidadãos. 11 2.3.1. Trabalhar no sentido de um
nível elevado de proteção em toda a UE. 11 2.3.2. Assegurar a proteção dos
menores. 12 2.3.3. Fomentar uma publicidade
responsável 12 2.3.4. Prevenir o jogo compulsivo ou
a dependência do jogo. 13 2.4. Prevenção da fraude e do
branqueamento de capitais. 14 2.4.1. Expandir as medidas de luta
contra o branqueamento de capitais. 15 2.4.2. Combater a usurpação de
identidade e outras formas de cibercrime. 15 2.4.3. Preservar a segurança dos
equipamentos de jogo. 16 2.5. Salvaguarda da integridade do
desporto e prevenção da manipulação de resultados. 16 2.5.1. Promover a cooperação entre
as partes interessadas. 17 2.5.2. Desenvolver medidas contra a
manipulação de resultados. 17 2.5.3. Assegurar uma efetiva
dissuasão da manipulação de resultados. 17 2.5.4. Promover a cooperação
internacional 18 3. CONCLUSÕES. 19
1.
Introdução
O jogo em linha[1]
constitui uma atividade de serviços em rápida expansão na UE, com taxas de
crescimento anuais de quase 15%[2].
Estima-se que as receitas anuais para 2015 atinjam cerca de 13 mil milhões de
euros, sendo que em 2011 se situaram em 9,3 mil milhões de euros. Esta evolução
representaria uma taxa de crescimento total de quase 40%[3]. A
importância económica do setor é, aliás, demonstrada pelo elevado nível de
inovação do setor na UE e pelo montante crescente das receitas fiscais geradas
nos Estados-Membros. A rápida evolução das
tecnologias em linha nos últimos anos tem facilitado a prestação de serviços
ligados ao jogo através de uma variedade de canais de distribuição remota,
nomeadamente a Internet e outros meios de comunicação à distância ou por via
eletrónica, como as tecnologias de comunicações móveis ou a televisão digital.
A natureza do ambiente em linha faz com que seja possível o funcionamento de
sítios Web de jogo na UE, sem qualquer forma de controlo pelas autoridades
reguladoras da União. Os consumidores europeus também procuram serviços de jogo
em linha além-fronteiras que, se não forem devidamente regulamentados, os
expõem a riscos significativos. A grande diversidade das ofertas e a crescente
procura de serviços de jogo em linha criam uma série de desafios quando se
pretende garantir a correta aplicação dos objetivos de política pública a nível
nacional, da UE e internacional. Em 2011, a Comissão
adotou um Livro Verde sobre o jogo em linha no mercado interno[4]. Através dessa consulta pública, procurava
obter uma panorâmica completa da situação existente, a fim de permitir o
intercâmbio das melhores práticas entre os Estados-Membros e de determinar se,
tendo devidamente em conta os seus objetivos de política pública e sem
comprometer o funcionamento do mercado interno, podem coexistir diferentes
modelos nacionais de regulamentação no domínio do jogo e se será necessária uma
ação específica a nível da UE para assegurar uma maior coerência. As respostas
à consulta divergem tanto em termos do conteúdo como dos instrumentos que devem
ser utilizados para eventuais iniciativas da UE. De um modo geral, não se
afigura adequado, nesta fase, uma proposta legislativa da UE específica para o
setor. Todavia, era quase unânime o apelo no sentido de uma ação política a
nível da UE, e as respostas permitem identificar claramente os domínios de
prioridade primordial em que é necessário atuar. A presente
comunicação, juntamente com o documento de trabalho dos serviços da Comissão
que a acompanha[5],
identifica os principais desafios colocados pela coexistência de quadros
regulamentares nacionais no âmbito do mercado interno. Procura igualmente
avançar respostas para estes desafios, sob a forma de ações a empreender quer a
nível nacional quer da UE. O documento de trabalho dos serviços da Comissão
inclui informações mais pormenorizadas decorrentes da análise das respostas ao
Livro Verde, as iniciativas propostas no presente plano de ação e ainda outros
elementos relevantes. A Comissão inspirou-se nas boas práticas seguidas na UE e
nos Estados-Membros para propor respostas para as numerosas questões
relacionadas com o jogo em linha. É
necessária uma maior clareza, dada a evolução da situação no que respeita à
oferta e à promoção do jogo em linha na UE. A presente comunicação propõe uma
conjugação de iniciativas e medidas pertinentes que abrangem uma variedade de
questões, procurando melhorar a clareza jurídica e estabelecer estratégias com
base nos elementos disponíveis. Estas ações, tendo plenamente em conta os
princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, destacam cinco domínios
prioritários para fazer face aos desafios que se levantam na UE: - A conformidade dos quadros regulamentares nacionais com o direito da UE
- O
reforço da cooperação administrativa e da aplicação eficiente - A
proteção dos consumidores e dos cidadãos, dos menores[6] e dos grupos vulneráveis - A
prevenção da fraude e do branqueamento de capitais - A
salvaguarda da integridade do desporto e prevenção da manipulação de resultados As ações propostas centram-se nos serviços de
jogo em linha e nas questões relacionadas com a liberdade de prestação de
serviços (artigo 56º do TFUE) e com a liberdade de estabelecimento (artigo 49º
do TFUE), tendo em conta a expansão do jogo em linha na UE e o grande
desenvolvimento da oferta transfronteiriça desses serviços. No
entanto, diversas ações são pertinentes tanto para os serviços de jogo em linha
como fora de linha[7]. Por
último, a presente comunicação é apresentada na sequência das conclusões do
Conselho sobre o quadro jurídico em matéria de jogos de azar e apostas nos
Estados-Membros da UE[8],
de uma série de relatórios intercalares da Presidência[9], da
Resolução do Parlamento Europeu sobre o jogo em linha no mercado interno[10] e do parecer do Comité Económico e Social
Europeu[11].
2.
PRINCIPAIS DESAFIOS E RESPOSTAS AVANÇADAS
Embora os Estados-Membros sejam, em princípio,
livres de estabelecer os objetivos da sua política em matéria de jogos de azar
e de definir em pormenor o nível de proteção que pretendem, os quadros
regulamentares nacionais têm de estar em conformidade com a legislação da UE e
com os princípios e regras que regem o mercado interno. Assegurar a
conformidade da legislação nacional com o Tratado constitui por conseguinte uma
condição indispensável para o êxito da política da UE no domínio do jogo em
linha. Dada a natureza dos
desafios suscitados pelo desenvolvimento do mercado do jogo em linha e as
respetivas consequências para cada Estado-Membro, os Estados-Membros, por si
só, não podem fazer face a esses desafios de modo eficaz e criar individualmente
uma oferta devidamente regulamentada e suficientemente segura de serviços de
jogo em linha. As ações da Comissão em matéria de cooperação administrativa
contribuirão para que os Estados-Membros tenham uma melhor compreensão dos
diferentes quadros regulamentares, partilhem boas práticas e melhorem a
convergência na resolução de problemas comuns. Além disso, uma maior
colaboração a longo prazo entre os Estados-Membros poderá melhorar a capacidade
da UE para lidar de forma mais eficaz com a dimensão internacional do jogo em
linha. Melhorar a proteção
dos consumidores e o ambiente regulamentar traz benefícios a todos os
Estados-Membros e a todas as partes interessadas. O desenvolvimento de uma gama
atrativa de oportunidades legais de jogo é também fundamental para impedir de
forma eficaz os consumidores de acederem a sítios Web não regulamentados. Por
conseguinte, a ação empreendida a nível da UE deveria ter por objetivo uma
proteção adequada de todos os cidadãos da Europa, num ambiente regulamentar equilibrado.
Tendo em conta o que antecede, a Comissão propõe-se adotar medidas, em conjunto
com os Estados-Membros, destinadas a oferecer um elevado nível comum de
proteção a todos os consumidores e cidadãos europeus, nomeadamente os menores e
os grupos vulneráveis. Estas medidas procuram fazer face aos riscos emanantes
dos mercados não regulamentados e do crime organizado, como por exemplo a
fraude e a manipulação de eventos desportivos. De um modo geral, as
iniciativas deverão contribuir para melhorar o enquadramento que rege os
serviços de jogo em linha na UE e abrir caminho a uma cooperação reforçada
entre as autoridades reguladoras dos Estados-Membros. A Comissão ·
constituirá, em 2012, um grupo de peritos no
domínio do jogo, composto por representantes dos Estados-Membros, para proceder
ao intercâmbio de experiências e boas práticas, bem como para prestar
aconselhamento e apoio especializado na preparação das iniciativas da UE.
2.1. Conformidade
dos quadros regulamentares nacionais com o direito da UE
A regulamentação
vigente nos Estados-Membros para o setor do jogo em linha caracteriza-se por
uma diversidade de quadros normativos. São poucos os Estados-Membros que
proíbem a oferta de jogos de azar através da Internet, quer para todos os jogos
ou para determinados tipos, como por exemplo o póquer e os jogos de casino. Em
algumas jurisdições europeias, foram estabelecidos regimes de monopólio (que
oferecem serviços de jogo em linha), que são geridos ou por um operador público
controlado pelo Estado ou por um operador privado com base num direito
exclusivo. Todavia, é cada vez maior o número de Estados-Membros que instituem
sistemas de licenciamento, permitindo assim a mais de um operador oferecer
serviços no mercado. Em resposta aos
desafios societais, tecnológicos e regulamentares que se levantam, um número
significativo de Estados-Membros reviu recentemente a sua legislação em matéria
de jogo para ter em conta as novas formas de serviços de jogo. Estas alterações
regulamentares conduziram nos últimos anos a um aumento da oferta de serviços
de jogo por parte dos operadores autorizados num Estado-Membro da UE e à
persistência de diferenças consideráveis a nível das regulamentações nacionais.
Verificou-se igualmente um desenvolvimento das ofertas transfronteiriças, muitas
vezes não autorizadas ao abrigo da regulamentação nacional do Estado-Membro
destinatário. A conformidade destas regras nacionais com o Tratado foi
contestada perante os tribunais nacionais e as questões relativas à
interpretação do direito da UE foram submetidas à apreciação do Tribunal de
Justiça da União Europeia (TJUE). Os sistemas nacionais
de regulamentação devem respeitar o direito da União. Em diversos acórdãos, o
TJUE forneceu orientações gerais sobre a interpretação das liberdades
fundamentais subjacentes ao mercado interno no domínio do jogo (em linha),
tendo em conta a natureza específica da atividade do jogo, com o objetivo de
permitir aos órgãos jurisdicionais nacionais ponderarem as circunstâncias em
que se justifica uma legislação nacional restritiva por motivos de interesse
geral. O TJUE confirmou que
o fornecimento e a utilização de ofertas transfronteiriças de jogo constituem
atividades económicas abrangidas pelo âmbito das liberdades fundamentais
consagradas no TFUE. O artigo 56.º do TFUE proíbe nomeadamente as restrições à
liberdade de prestação de serviços a destinatários situados noutros
Estados-Membros. Entende-se que as regras nacionais que proíbem a prestação de
serviços de jogo autorizados em outros Estados-Membros limitam a liberdade dos
residentes nacionais beneficiarem, através da Internet, de serviços oferecidos
noutros Estados-Membros. Restringem igualmente a liberdade de os operadores
estabelecidos em outros Estados-Membros prestarem serviços de jogo. Os Estados-Membros
podem restringir ou limitar a prestação transfronteiriça da totalidade ou de
certos tipos de serviços de jogo em linha em razão de objetivos de interesse
público que procuram proteger relativamente ao jogo. As normas nacionais
centram-se principalmente nos objetivos de proteção dos consumidores, em
especial a prevenção do jogo compulsivo e a proteção dos menores, bem como na
prevenção da criminalidade e da fraude. Embora os Estados-Membros invoquem
geralmente motivos legítimos para as restrições impostas aos serviços de jogo
transfronteiriços, devem no entanto demonstrar a adequação e a necessidade de
cada medida, nomeadamente a existência de um problema associado ao objetivo de
interesse geral em causa e a consistência do sistema regulamentar. Os
Estados-Membros devem demonstrar que os objetivos de interesse público que
tenham livremente optado por assegurar estão a ser prosseguidos de forma
coerente e sistemática e não devem empreender, facilitar ou tolerar medidas que
sejam contrárias à realização desses objetivos. Nos últimos anos, a
Comissão moveu processos por infração contra um número significativo de
Estados-Membros, que continuam em fase de inquérito. Registam-se também
atualmente numerosas queixas no domínio do jogo, baseadas nos artigos 49.º e/ou
56.º do TFUE. A Comissão utiliza os elementos factuais aprofundados recolhidos
no âmbito da consulta lançada pelo Livro Verde, bem como a mais recente
jurisprudência do Tribunal de Justiça, na atual avaliação sobre as legislações
nacionais nos processos por infração e queixas pendentes. Essa avaliação incide
nomeadamente sobre a questão da coerência das políticas nacionais em matéria de
jogo, nomeadamente no que se refere às respetivas abordagens regulamentares
para as ofertas em linha e fora de linha do mesmo tipo de jogo, bem como para
jogos que são comparáveis em termos do grau de risco incorrido no que diz
respeito à fraude e/ou à proteção do consumidor. Debruça-se igualmente, por
exemplo, sobre a transparência e a não-discriminação dos regimes de licenciamento,
bem como sobre a proporcionalidade das condições de concessão de licença. Em paralelo com a
adoção da presente comunicação, a Comissão convida os Estados-Membros
envolvidos a prestar informações sobre a evolução recente da sua legislação em
matéria de jogo. Os Estados-Membros contra os quais tenham sido abertos
processos por infração ou apresentadas queixas serão convidados a fornecer
elementos jurídicos e factuais (atualizados) que permitam à Comissão concluir a
sua avaliação de compatibilidade com o direito da UE. A Comissão, sempre
que necessário, tomará medidas com vista à aplicação efetiva das disposições
relevantes do Tratado relativamente a quaisquer medidas nacionais que não sejam
conformes ao direito da União, tendo em conta a mais recente jurisprudência do
Tribunal de Justiça. Além disso, a conformidade dos projetos de legislação
nacional sobre o jogo em linha com o direito da UE continuará a ser avaliada no
quadro do chamado procedimento de notificação[12]. A Comissão ·
Acelerará a conclusão da sua avaliação das
disposições nacionais nos casos de infração e queixas pendentes, e adotará
medidas de execução sempre que necessário.
2.2. Reforço
da supervisão, da cooperação administrativa e da aplicação eficiente
A fim de assegurar a
implementação e a aplicação eficazes de uma política de jogo a nível nacional e
da UE, os Estados-Membros carecem de autoridades reguladoras competentes, que
cooperem com as autoridades dos demais Estados-Membros e utilizem todos os
meios eficientes disponíveis para promover a sua aplicação. Algumas das
iniciativas anunciadas na presente comunicação envolvem o tratamento de dados
pessoais. No que lhes toca, há que garantir a conformidade com o acervo da UE
em matéria de proteção de dados[13].
Tal exigirá, nomeadamente, uma definição clara de objetivos específicos em
termos de processamento de dados, a fim de assegurar a qualidade e a
minimização dos dados, bem como o cumprimento de outros requisitos de proteção
de dados.
2.2.1.
Estabelecer uma supervisão e um controlo adequados
nos Estados-Membros
A fim de assegurar a
implementação e aplicação efetivas das normas em matéria de jogo e uma
cooperação administrativa transfronteiriça eficiente, cada Estado-Membro deverá
dispor de autoridades reguladoras nacionais bem equipadas. As autoridades reguladoras
nacionais necessitam de ser dotadas de competências e conhecimentos adequados,
a fim de lidar com os desafios regulamentares dum mercado em rápido crescimento
e assente na tecnologia. Uma vez que nem todas as autoridades reguladoras podem
ter competências plenas para a supervisão do mercado do jogo, estas podem
necessitar de cooperar com outras autoridades relevantes a nível regional ou
nacional, de modo a satisfazer os pedidos de cooperação das entidades
reguladoras de outros Estados-Membros e não defraudar as suas expectativas.
2.2.2. Fomentar a cooperação administrativa transfronteiras
É imperativo reforçar
a cooperação administrativa, se se pretende fazer face aos atuais desafios
regulamentares. O reforço da cooperação administrativa ajudará os Estados-Membros
e as entidades reguladoras do setor do jogo na sua tarefa de regulamentação e
supervisão e contribuirá para melhorar a qualidade do seu trabalho. Uma
cooperação prática permitirá aos Estados-Membros familiarizarem-se com os
sistemas e práticas dos demais, bem como desenvolver relações de trabalho mais
estreitas a nível operacional. As ações que visam promover a cooperação
administrativa devem também conduzir a uma redução da carga administrativa
desnecessária, nomeadamente no processo de autorização e na supervisão dos
operadores autorizados em mais do que uma jurisdição. A certificação e a
normalização dos equipamentos de jogo em linha podem também desempenhar um
papel importante a este respeito. O êxito da cooperação
administrativa exige uma definição clara dos domínios em que os Estados-Membros
podem pedir e trocar informações, bem como o desenvolvimento de ações e
iniciativas comuns. Além disso, há que implementar uma estrutura adequada, com
um mandato claro de cooperação, que possa satisfazer as necessidades
operacionais das autoridades reguladoras. A forma específica a assumir pela
cooperação entre os reguladores nacionais depende do tipo de informação e dos
dados que podem ser objeto de intercâmbio entre as autoridades. Um primeiro passo a
dar de imediato para esta cooperação consiste em centrar-se no intercâmbio das
informações gerais e das melhores práticas, com vista a uma partilha de
informação e experiência e a criar um clima de confiança e de interesse mútuo
entre as entidades reguladoras. Numa segunda fase, através do diálogo com os
Estados-Membros, a Comissão continuará a estudar as possibilidades de
intercâmbio de dados pessoais, em conformidade com as disposições nacionais e
da UE em matéria de proteção de dados. Para este efeito, o recurso ao sistema
de Informação do Mercado Interno (IMI)[14]
poderá facilitar a cooperação administrativa entre os Estados-Membros. A cooperação no seio
da UE não dará resposta a todos os desafios que se levantam no mercado do jogo
em linha. Muitos desses desafios são de natureza transfronteiriça, e
frequentemente oriundos de fora da UE. Com o objetivo de coordenar ações e de
promover iniciativas dirigidas a países exteriores à UE, a Comissão irá, em
conjunto com os Estados-Membros, identificar as questões a levantar junto dos
países terceiros e procurará intensificar o diálogo com esses países.
2.2.3.
Assegurar uma aplicação eficiente a nível nacional
A aplicação efetiva, por parte dos Estados-Membros, da respetiva legislação
nacional – que tem como requisito prévio o cumprimento do direito da União - é
essencial para a realização dos objetivos de interesse público subjacentes às
suas políticas nacionais em matéria de jogo. A aplicação efetiva depende
nomeadamente do facto de a autoridade nacional competente no domínio do jogo
dispor de uma boa estrutura organizacional e de competências plenas, proceder a
uma adequada cooperação com as demais entidades reguladoras e dispor de
instrumentos de aplicação adequados. As medidas de
aplicação preventivas têm por objetivo reduzir o contacto inicial dos
cidadãos com a oferta de serviços de jogo em linha transfronteiras que não
cumprem a legislação em vigor nos Estados-Membros de destino («não
autorizados»)[15] e
garantir o cumprimento das normas nacionais e de certos princípios comuns em
matéria de jogo, como por exemplo no que diz respeito à instrução e à
informação dos jogadores, à compreensão das escolhas e do comportamento dos
jogadores e ao incentivo a um comportamento responsável por parte das empresas.
As medidas de aplicação reativas, como por exemplo a limitação do acesso
a sítios Web que oferecem serviços de jogo não autorizados ou o bloqueio de
pagamentos entre jogadores e operadores de jogo não autorizados, apresentam
certas vantagens mas também inconvenientes potenciais. Esse tipo de medidas
deve ser cuidadosamente avaliado tendo em conta o imperativo de garantir os
direitos e as liberdades fundamentais consagrados no TFUE. As medidas de
aplicação reativas que exigem aos intermediários em linha que albergam ofertas
ilegais de jogo a tomada de medidas (retirar a oferta ou impedir o acesso à
oferta aos clientes em Estados-Membros específicos), poderiam beneficiar de uma
clarificação quanto aos procedimentos a seguir. A Comissão está neste momento a
preparar uma iniciativa horizontal sobre os procedimentos de notificação e
ação, que deverá proporcionar a clareza necessária. Além disso, a cooperação
poderia ser intensificada através da rede estabelecida pelo Regulamento
relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor, que permite ações de
aplicação transfronteiriças[16]. PRINCIPAIS AÇÕES A Comissão ·
Facilitará a cooperação administrativa entre as
entidades reguladoras no setor do jogo e estudará as possibilidades oferecidas
pelo regulamento IMI para abranger o intercâmbio de informações/a cooperação
entre os Estados-Membros até 2013, ·
Promoverá o intercâmbio de informações e de
melhores práticas no que diz respeito às medidas de aplicação e estudará os
benefícios e possíveis limitações das medidas de aplicação reativas, como por
exemplo o bloqueio de pagamentos e a desativação do acesso a sítios Web
a nível da UE, ·
Fornecerá esclarecimentos sobre os procedimentos de
notificação e ação relativamente a conteúdos não autorizados albergados na UE
por intermediários em linha[17], ·
Intensificará o diálogo regulamentar com os países
terceiros. Insta-se os Estados-membros a ·
Instituir autoridades reguladoras para o setor do
jogo, dotadas de competências claras, e assegurar a cooperação com outras
autoridades competentes relevantes, ·
Estudar as formas de informar os consumidores sobre
as ofertas autorizadas disponíveis, com vista a encaminhar a procura para o
mercado legal.
2.3. Proteção
dos consumidores e dos cidadãos
Os Estados-Membros da
UE são unânimes quanto ao objetivo de proteger os cidadãos, embora divirjam nas
abordagens regulamentares e técnicas adotadas a fim de o atingir. É necessário
empreender ações adequadas a nível da UE, a fim de: 1) desviar os consumidores
das ofertas não regulamentadas e potencialmente nocivas, 2) impedir o acesso de
menores ao jogo, 3) proteger outros grupos vulneráveis e 4) prevenir a
ocorrência de perturbações relacionadas com o jogo[18]. Todos os cidadãos devem beneficiar de um
elevado nível de proteção comum, em todo o mercado interno. Respeitando plenamente o direito de cada
Estado-Membro determinar o quadro regulamentar aplicável aos serviços de jogo,
a Comissão entende que é muito importante desenvolver uma gama de oportunidades
de jogo autorizadas a fim de dissuadir efetivamente os consumidores de recorrerem
a outras ofertas de jogo. É importante que os operadores autorizados estejam
aptos a oferecer produtos suficientemente atrativos, uma vez que, na ausência
de ofertas credíveis e sustentáveis, os consumidores continuarão a recorrer a
sítios Web de jogo não regulamentados, com os consequentes efeitos
potencialmente nocivos.
2.3.1. Trabalhar no sentido de um nível elevado de proteção em toda a UE
Estima-se que cerca
de 6,84 milhões de consumidores europeus participam no jogo em linha[19]. Num contexto intrinsecamente transfronteiriço,
os consumidores devem poder fazer escolhas informadas e ser capazes de
reconhecer uma oferta de jogo autorizada. Confrontados com uma sobrecarga de
informação, os consumidores confiam efetivamente nos rótulos[20]. Por conseguinte, a Comissão incentiva os
operadores a inserirem nos seus sítios Web, em lugar de destaque, a
identificação da autoridade de regulação relevante, e a melhorar o nível de
informação e conhecimento dos consumidores. Diversos
Estados-Membros possuem experiência no domínio da proteção dos consumidores no
ambiente em linha. O setor do jogo desenvolveu também competências técnicas
valiosas e mecanismos de autorregulação com vista a uma atuação socialmente
responsável no domínio do jogo. Todas as partes interessadas são chamadas a
empreender esforços. Há que chegar a um compromisso adequado, não devendo as
medidas de proteção dos consumidores ter o efeito adverso de desviar os
jogadores para ofertas mais atrativas em sítios Web não regulamentados. A elaboração de um
conjunto de princípios comuns a nível da UE deverá ter como objetivo assegurar
um elevado nível de proteção dos consumidores. Esses princípios devem incluir
um registo de jogadores e uma verificação de idade efetivos e eficientes, bem
como controlos de identificação – nomeadamente no contexto de transações
financeiras, testes de realidade (movimentos de contas, sinais de alerta,
sinalização para serviços de assistência), não-concessão de crédito, proteção
dos montantes apostados dos jogadores, possibilidades de auto limitação
(limites financeiros/temporais, exclusão), bem como apoio ao cliente e
processamento eficiente das queixas[21]. Numa primeira fase, a
Comissão elaborará uma recomendação sobre a proteção comum dos consumidores.
2.3.2. Assegurar a proteção dos menores
A proteção dos
menores deve constituir uma prioridade, sobretudo pelo facto de 75% dos jovens
europeus entre 6 e 17 anos utilizarem a Internet[22]. As medidas preventivas de proteção devem
ter por objetivo impedir os menores de terem acesso a conteúdos de jogo. É por
este motivo que a recomendação deveria encorajar os sistemas regulamentares a
preverem instrumentos suficientes de verificação da idade e a garantirem o
controlo por parte dos operadores. Além disso, os sítios Web de jogo devem ser
encorajados a inserir menções que indiquem claramente «jogo interdito a
menores» e a prestar informações sobre a implementação de medidas de
verificação da idade. Esses tipos de medidas devem ser complementados por
esforços mais vastos, como a melhoria da sensibilização parental relativamente
aos riscos associados e à utilização de filtros informáticos em casa. Além
disso, todos os operadores devem exercer as suas atividades de forma
responsável.
2.3.3. Fomentar uma publicidade responsável
A publicidade
responsável é imperativa para se assegurar que os cidadãos estão conscientes de
que: 1) se aplicam restrições de idade, 2) o jogo pode ser nocivo quando não é
utilizado de modo responsável e 3) existem riscos que podem ser de natureza
financeira, social ou relacionados com a saúde. Nem todos os Estados-Membros da
UE dispõem de regulamentação publicitária específica para os serviços de jogo.
Alguns Estados-Membros têm códigos de conduta específicos. O setor do jogo e o
setor publicitário empreenderam algumas ações de autorregulação. Todos os
cidadãos da UE devem ser suficientemente informados sobre as escolhas que
operam, bem como sobre os riscos associados ao jogo. A Comissão elaborará
uma recomendação sobre a publicidade responsável do jogo para garantir que os
operadores autorizados num determinado Estado-Membro publicitam o jogo de forma
socialmente responsável e fornecem aos consumidores as informações
fundamentais. Para que a recomendação seja plenamente eficaz, tanto os
Estados-Membros como o setor têm de prestar o respetivo contributo quanto ao
seu alcance e aos seus contornos. Será recomendado aos Estados-Membros que
prevejam sanções adequadas em caso de infração ou incumprimento. A recomendação
constituirá um complemento à diretiva relativa às práticas comerciais desleais[23].
2.3.4. Prevenir o jogo compulsivo ou a dependência do jogo
Com base nas
respostas ao Livro Verde, estima-se que entre 0,5 e 3% da população da UE seja
afetada por algum tipo de perturbação associada ao jogo. Não é fácil ter acesso
a dados sobre a amplitude e a variedade dessas perturbações. Além disso, os
estudos e inquéritos existentes não permitem extrair conclusões incontestáveis.
É necessária uma melhor compreensão relativamente 1) às definições utilizadas,
2) aos determinantes (por exemplo, perseguir ganhos/recuperar perdas,
comunicações comerciais, acessibilidade, frequência), 3) às ligações causais
dos tipos de jogos/apostas, 4) à adequação dos instrumentos preventivos (por
exemplo, sinais de alerta, autolimites, restrição de determinados
jogos/apostas) e 5) ao tipo de tratamento necessário. A Comissão está
atualmente a tentar recolher as informações relevantes através do ALICE RAP[24], um projeto de investigação cofinanciado
pela UE que deverá nomeadamente compilar dados, classificar dependências,
avaliar os fatores determinantes e a transição para a dependência, apresentar
práticas de governação no domínio das dependências e chegar a um valor
consolidado para a escala do problema a nível da UE. Com base nos relatórios
intercalares que serão elaborados no âmbito deste projeto, a Comissão irá
ponderar iniciativas com vista a uma política de investigação sobre o
desenvolvimento das perturbações associadas ao jogo, incluindo a sua deteção e
tratamento. PRINCIPAIS AÇÕES A Comissão ·
Adotará recomendações sobre a proteção comum dos
consumidores e sobre a publicidade responsável do jogo, em 2013, ·
Apoiará a análise comparativa e o teste dos
instrumentos de controlo parental através do programa «Internet mais segura»[25] e do mecanismo «Interligar a Europa»[26], para melhorar os sistemas de categorização
etária e de classificação dos conteúdos, ·
Avaliará as recomendações no domínio da dependência
da Internet relacionada com o jogo entre adolescentes, no âmbito do EU NET ADB[27], em 2012, ·
Apresentará relatórios sobre os grupos de trabalho
pertinentes no âmbito do ALICE RAP, em 2014, e efetuará uma avaliação desses
resultados da investigação, ·
Avaliará o desempenho de mercado dos serviços de
jogo em linha no âmbito do inquérito de acompanhamento dos mercados de consumo,
a partir de 2013. Insta-se
os Estados-Membros a ·
Reforçar as iniciativas de informação e
sensibilização sobre os riscos associados ao jogo, bem como sobre as ofertas de
jogo não regulamentadas, ·
Melhorar a cooperação entre as autoridades
reguladoras do setor do jogo e as organizações de consumidores, ·
Aumentar a disponibilidade e a utilização de
práticas de segurança em linha para as crianças e os jovens, com vista a
impedi-los de acederem a sítios Web de jogo, ·
Realizar inquéritos e recolher dados sobre as
perturbações associadas ao jogo.
2.4. Prevenção
da fraude e do branqueamento de capitais
O principal objetivo
de interesse público dos Estados-Membros relativamente à ordem pública consiste
na prevenção da fraude no jogo e do branqueamento de capitais. A fraude ligada
a cartões de crédito e ao furto de credenciais bancárias são alegadamente os
crimes mais comuns associados ao jogo em linha. O jogo em linha pode também ser
utilizado para branquear capitais provenientes de atividades ilegais. Estas
infrações penais são frequentemente cometidas transfronteiras e são do âmbito
da criminalidade organizada. As autoridades dos
Estados-Membros, bem como os operadores regulamentados, veem-se confrontados
com uma série de desafios no que diz respeito à aplicação efetiva de mecanismos
de luta contra a fraude e o branqueamento de capitais. Podem ser abordadas de
forma mais eficiente através de uma cooperação e coordenação internacionais,
por exemplo mediante uma cooperação estruturada entre autoridades nacionais do
setor do jogo, autoridades policiais nacionais e autoridades internacionais de
repressão. Na medida em que for conveniente, deverá ponderar-se a possibilidade
de medidas preventivas e de proteção para efeitos de luta contra o
branqueamento de capitais (como por exemplo a proibição de sofrer perdas de
forma anónima), no âmbito da Recomendação sobre a proteção comum dos
consumidores. É igualmente necessária a formação do aparelho judicial em
questões relacionadas com a fraude e o branqueamento de capitais associados ao
jogo.
2.4.1. Expandir as medidas de luta contra o branqueamento de capitais
No que diz respeito à
atividade do jogo, a diretiva relativa ao branqueamento de capitais[28] apenas é aplicável, atualmente, aos
casinos. Alguns Estados-Membros já alargaram o âmbito de aplicação da diretiva
a outras formas de jogo e muitos operadores regulamentados aplicam já certos
instrumentos, como processos de verificação da identidade do cliente, ou de
elaboração do seu perfil, e controlo dos pagamentos. Se se pretende criar
condições de concorrência equitativas para todos os operadores de jogo, bem
como garantir um nível comparável de proteção em todos os Estados-Membros, é
necessário alargar a aplicação da diretiva a todos os serviços de jogo. A Comissão irá, no
contexto da revisão da diretiva, considerar a possibilidade de alargar o seu
âmbito de aplicação a todas as formas de jogo, assegurando simultaneamente o
respeito do princípio da proporcionalidade.
2.4.2. Combater a usurpação de identidade e outras formas de cibercrime
A consulta pública
mostrou claramente que o tipo mais frequente de fraude associada ao jogo
consiste na usurpação de identidade. Todavia, tudo indica que tal reflete uma
tendência mais geral, nomeadamente o crescente desafio que a usurpação de
identidade e outras formas de cibercrime têm levantado à prestação de serviços
em linha. Estas questões estão neste momento a ser abordadas pela Comissão no
contexto da sua atual política em matéria de cibercriminalidade, nomeadamente
mediante a sua recente proposta no sentido de estabelecer um Centro Europeu da
Cibercriminalidade[29]. Para
garantir que as soluções identificadas neste contexto contribuem igualmente
para a segurança dos serviços de jogo em linha, a Comissão incentivará o
intercâmbio de experiências e boas práticas na luta contra o cibercrime, no
seio do grupo de peritos no domínio do jogo, bem como intercâmbios com o Centro
Europeu da Cibercriminalidade, consoante adequado.
2.4.3. Preservar a segurança dos equipamentos de jogo
A certificação dos
equipamentos de jogo em linha, incluindo o software de jogo, é
habitualmente exigida pelas autoridades competentes do Estados-Membros quando
apreciam um pedido de licenciamento de jogo. A fim de assegurar um nível
comparável de segurança para o jogo em linha em toda a UE, bem como de reduzir
a carga administrativa associada aos diferentes procedimentos nacionais de
certificação e prever a possibilidade de interoperabilidade quando conveniente,
a Comissão estudará as vantagens da introdução de uma norma a nível da UE sobre
a certificação dos equipamentos de jogo. PRINCIPAIS AÇÕES A Comissão ·
Analisará a possibilidade de alargar o âmbito de
aplicação da diretiva relativa ao branqueamento de capitais a todas as formas
de jogo, em 2012, ·
Incentivará, no contexto da sua política em matéria
de cibercrime, o intercâmbio de experiências e boas práticas no seio do grupo
de peritos no domínio do jogo, bem como intercâmbios com o Centro Europeu da
Cibercriminalidade, consoante adequado, ·
Estudará a possibilidade de uma norma da UE sobre
os equipamentos de jogo, incluindo o software de jogo, em 2013. Insta-se os Estados-membros a ·
Promover a formação do aparelho judicial em
questões relacionadas com a fraude e o branqueamento de capitais associados ao
jogo.
2.5. Salvaguarda
da integridade do desporto e prevenção da manipulação de resultados
A manipulação de
resultados em função de apostas constitui um tipo específico de fraude que vai
contra os interesses das organizações desportivas, dos desportistas, dos
jogadores (consumidores) e dos operadores de jogo regulamentados. A manipulação
de resultados é contrária ao princípio da equidade nas competições desportivas,
um dos objetivos da ação da UE no domínio do desporto (artigo 165.º do TFUE). A
resolução deste problema exige esforços concertados e coordenados por parte das
autoridades públicas, das federações desportivas e dos operadores de jogo[30]. Existem na UE uma série de mecanismos
regulamentares (condições de licenciamento do jogo, estatutos das federações
desportivas) e de mecanismos de autorregulação (códigos de conduta), bem como
campanhas educativas, normas em matéria de conflitos de interesses, sistemas de
controlo das apostas e instrumentos de alerta (denúncias, hot lines
etc.). A cooperação entre as partes interessadas existe, mas é de âmbito
limitado. É patente a necessidade de uma maior cooperação entre os operadores
de apostas, os organismos desportivos e as autoridades competentes, incluindo
as entidades reguladoras do setor do jogo, tanto a nível nacional como
internacional.
2.5.1. Promover a cooperação entre as partes interessadas
Os acordos de
cooperação constituem um instrumento útil neste domínio e a Comissão incentiva
o seu desenvolvimento futuro bem como a inclusão de todas as partes
interessadas relevantes (operadores de jogo, organizações desportivas,
entidades reguladoras). Esses acordos facilitam efetivamente a criação de
pontos de contacto nacionais em que todos os intervenientes relevantes
envolvidos no combate à manipulação de resultados a nível nacional se possam
reunir, trocar informações e coordenar a sua ação. Os pontos de contacto
nacionais constituem um elemento essencial para a cooperação eficaz no sentido
de resolver o problema da manipulação de resultados a nível da UE e a nível
mundial.
2.5.2. Desenvolver medidas contra a manipulação de resultados
As abordagens dos
Estados-Membros relativamente ao financiamento das medidas de combate à
manipulação de resultados variam consideravelmente, embora nenhum dos modelos
de financiamento atualmente utilizados se tenha provado mais ou menos eficiente
do que os demais. A Comissão
desenvolverá, numa recomendação, medidas contra a manipulação de resultados, a
aplicar em todos os Estados-Membros e disciplinas desportivas, em cooperação
com as partes interessadas, com vista a: 1) promover um intercâmbio mais
eficiente de boas práticas na prevenção da manipulação de resultados em função
de apostas, nomeadamente iniciativas de sensibilização e formação para os
atletas; 2) assegurar uma comunicação mútua e ações de acompanhamento de
atividades suspeitas por parte dos responsáveis dos organismos desportivos,
operadores e entidades reguladoras, nomeadamente a recolha de dados fiáveis
sobre a dimensão do problema; 3) estabelecer um mínimo de disposições em
matéria de conflito de interesses, por exemplo a interdição das apostas aos
desportistas e agentes desportivos, bem como a exclusão das competições
desportivas dedicadas aos jovens das apostas; e 4) introduzir hotlines e
outros mecanismos de comunicação ou denúncia. Serão organizados para o efeito
seminários temáticos, com a participação de peritos no domínio do jogo. Serão
organizados para o efeito seminários temáticos, com a participação de peritos
no domínio do jogo.
2.5.3. Assegurar uma efetiva dissuasão da manipulação de resultados
O estudo sobre a
manipulação de resultados desportivos[31] constata
que a manipulação de resultados é criminalizada em todos os Estados-Membros.
Indica também que a criminalização específica dos delitos de desporto não
conduz necessariamente a uma melhor aplicação da legislação ou à diminuição do
número de casos suspeitos. As principais dificuldades que surgem na instauração
de um processo penal dos casos de manipulação de resultados são de natureza
operacional, devendo as iniciativas tomadas a nível da UE visar a melhoria da
aplicação das regras de combate à manipulação de resultados. A Comissão participa
ativamente nos trabalhos do Conselho da Europa, que neste momento debate a
possibilidade de uma convenção contra a manipulação de resultados desportivos.
O seu objetivo consiste em dotar os sistemas nacionais dos instrumentos,
conhecimentos e recursos necessários para combater esta ameaça.
2.5.4. Promover a cooperação internacional
A Comissão,
utilizando parte dos fundos disponíveis no âmbito da ação preparatória de 2012
para as parcerias europeias em matéria de desporto[32], deverá lançar projetos-piloto destinados a
promover a cooperação internacional no domínio da prevenção da manipulação de
resultados. Prosseguirá igualmente a cooperação com o Comité Olímpico
Internacional (COI) e o Conselho da Europa, que propuseram e desenvolveram
medidas para resolver esse problema a nível global[33]. A Comissão estudará a possibilidade de
incluir a proteção da integridade do desporto e o combate à manipulação de
resultados nas discussões com os países terceiros e com as organizações internacionais
competentes no domínio do desporto. PRINCIPAIS AÇÕES A Comissão ·
Adotará uma recomendação sobre as melhores práticas
em matéria de prevenção e combate à manipulação de resultados associada às
apostas, em 2014, ·
Participará nos trabalhos do Conselho da Europa
sobre a possibilidade de uma convenção contra a manipulação de resultados
desportivos, ·
Promoverá a cooperação e o diálogo a nível
internacional com vista à prevenção da manipulação de resultados. Insta-se os Estados-membros a ·
Criar pontos de contacto nacionais que reúnam todos
os intervenientes relevantes envolvidos no combate à manipulação de resultados,
·
Dotar os sistemas jurídicos e administrativos
nacionais dos instrumentos, conhecimentos e recursos necessários para combater
a manipulação de resultados, ·
Estudar a questão do financiamento sustentável das
medidas que visam a integridade do desporto.
3.
Conclusões
São necessárias
medidas sólidas e eficazes para dar resposta aos diferentes desafios
regulamentares e técnicos que se levantam no setor do jogo em linha. As ações
anunciadas na presente comunicação constituem uma estratégia global para fazer
face a estes desafios. A Comissão Europeia
trabalhará em conjunto com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e todas as
partes interessadas com vista à rápida implementação da presente comunicação. A
Comissão convocará uma primeira reunião do grupo de peritos sobre o jogo em
2012 e entabulará um diálogo com todas as partes interessadas. Será organizada
em 2013 uma conferência das partes interessadas. A Comissão Europeia avaliará a implementação
da presente comunicação e a aplicação das medidas por parte dos Estados-Membros
e das partes interessadas. Apresentará um relatório sobre os progressos
alcançados, a publicar no prazo de dois anos a contar da adoção da presente
comunicação. Nesse relatório, a Comissão avaliará se as ações adotadas são
suficientes, nomeadamente no que respeita aos objetivos de uma proteção mais
eficaz dos consumidores e de dissuasão da manipulação dos resultados desportivos.
A Comissão irá igualmente avaliar se estas ações proporcionam um enquadramento
adequado para o jogo em linha na UE ou se são necessárias medidas adicionais,
eventualmente de caráter legislativo, a nível da União. [1]A expressão «jogo em linha»
abrange uma variedade de serviços de jogo e canais de distribuição diferentes. Para
se ter uma panorâmica geral e uma ideia das questões ligadas às definições, ver
a secção 2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão [2] Em
2011 as receitas anuais do mercado global do jogo na UE estimavam-se em cerca
de 84,9 mil milhões de euros, com taxas de crescimento anuais em torno dos 3%. Entre
2008 e 2011, o mercado do jogo tradicional (não em linha) cresceu cerca de
8,3%. [3] H2 Gambling Capital (consultoria no
setor do jogo e das apostas) [4]
Livro Verde sobre o jogo em linha no mercado interno COM(2011) 128 final [5] N.º de referência do documento de trabalho dos serviços da
Comissão [6] No
conceito de «menores», tal como utilizado na presente comunicação incluem-se as
«crianças». Em conformidade com o artigo 1.º da Convenção das Nações Unidas
sobre os Direitos da Criança, entende-se por «criança» qualquer pessoa com
idade inferior a 18 anos. Em certos Estados-Membros, os jovens adultos são
abrangidos pelo regime aplicável às crianças [7] Todas
as ações a empreender pela Comissão propostas no presente documento são
coerentes e compatíveis com o atual quadro financeiro plurianual [8] 3057ª
conclusão do Conselho em matéria de concorrência sobre o enquadramento jurídico
dos jogos de azar e apostas nos Estados-Membros da UE, 10 de Dezembro de 2010 [9] Relatórios
intercalares das Presidências do Conselho sobre o enquadramento jurídico dos
jogos de azar e apostas nos Estados-Membros da UE (2008-2011) [10] 2011/2084(INI). [11] CESE 1581/2011 (INT/579) [12] Diretiva
98/34/CE relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e
regulamentações técnicas, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 98/48/CE [13] Diretiva
95/46/CE relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento
de dados pessoais e à livre circulação desses dados; ver, no que respeita à
reforma em matéria de proteção de dados, o pacote de reformas adotado pela
Comissão em 25 de janeiro de 2012:
http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm [14] Deverá
ser formalmente adotado, pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, em
setembro/outubro de 2012, um regulamento relativo à cooperação administrativa
através do IMI (com base na proposta da Comissão COM (2011) 522 final). Esse
regulamento irá criar a possibilidade de lançar os projetos-piloto IMI para
testar a utilização do sistema IMI no quadro da cooperação administrativa,
incluindo o intercâmbio de dados pessoais, em qualquer zona do mercado único,
desde que exista uma base jurídica para o intercâmbio desses dados. [15] O facto de um serviço de jogo não estar autorizado no
Estado-membro de destino não significa que esses serviços não estejam
regulamentados no Estado-Membro de origem, nem que não estejam autorizados em
outros Estados-membros de destino. [16] Regulamento (CE) n.º 2006/2004 relativo à cooperação entre
as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do
consumidor (regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do
consumidor) [17] Para
mais pormenores, consultar:
http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm [18] Por exemplo, o jogo compulsivo, o jogo patológico, jogo em
excesso [19] H2 Gambling Capital [20] Uma Agenda do Consumidor Europeu para incentivar a
confiança e o crescimento [21] Tal
como proposto nas propostas de uma diretiva relativa à resolução alternativa de
litígios de consumo e de um regulamento relativo à resolução de litígios de
consumo em linha (regulamento ODR), http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm [22] Estratégia europeia para uma melhor Internet para as
crianças (COM (2012) 196 final) [23] Diretiva
2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos
consumidores no mercado interno, que altera as Diretivas 84/450/CEE, 97/7/CE,
98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 [24] Trata-se
de um projeto transdisciplinar, financiado no âmbito do sétimo programa-quadro
de investigação e desenvolvimento tecnológico. Centra-se na investigação
relacionada com as dependências e os estilos de vida na Europa ao longo de 5
anos (2011-2015). Para mais informações, consultar:
http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html [25] Decisão n.º 1351/2008/CE que estabelece um programa
comunitário plurianual para a proteção das crianças que utilizam a internet e
outras tecnologias da comunicação [26] Proposta de Regulamento do
Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Mecanismo Interligar a Europa
(COM (2011) 665) [27] Destinado
a avaliar a prevalência e os fatores determinantes da utilização viciante da
Internet e da dependência da Internet junto dos adolescentes europeus [28] Diretiva 2005/60/CE relativa à prevenção da utilização do
sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento
do terrorismo [29] Luta contra a criminalidade na era digital: criação de um
Centro Europeu da Cibercriminalidade (COM(2012) 140 final) [30] Ver declaração de Nicósia sobre a luta contra a manipulação
de resultados, de 20 de setembro de 2012 [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm [32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm [33] CM/Rec (2011) 10, recomendações do COI contra a manipulação
de resultados, de 2 de fevereiro de 2012