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Document 52012DC0102
GREEN PAPER SHADOW BANKING
LIVRO VERDE SISTEMA BANCÁRIO PARALELO
LIVRO VERDE SISTEMA BANCÁRIO PARALELO
/* COM/2012/0102 final */
LIVRO VERDE SISTEMA BANCÁRIO PARALELO /* COM/2012/0102 final */
1. Introdução A crise de 2008 foi global e centrou-se nos serviços
financeiros, revelando insuficiências tais como lacunas regulamentares, uma
supervisão ineficaz, mercados sem transparência e produtos excessivamente
complexos. A resposta tem sido internacional e coordenada através do G20 e do
Conselho de Estabilidade Financeira (CEF). A União Europeia assumiu uma posição de liderança a nível
mundial na execução dos compromissos assumidos a nível do G20. Em conformidade
com o Roteiro para a Reforma Financeira da UE, a União está muito avançada na
execução das reformas ligadas aos compromissos do G20. A maior parte das
reformas estão agora a passar pelo processo legislativo. Uma realização de
vulto foi a recente adoção pelo Conselho e pelo Parlamento de legislação de
referência sobre os derivados do mercado de balcão (OTC). As negociações com
vista à adoção de medidas para reformular os requisitos de capital para o setor
bancário estão bem avançadas. Em termos gerais, as reformas dotarão a UE de
instrumentos concebidos para assegurar que o sistema financeiro e as suas
instituições e mercados sejam devidamente supervisionados. Mercados financeiros
mais estáveis e responsáveis são uma condição prévia indispensável para o
crescimento e para a criação de um ambiente empresarial no qual as empresas
conseguem crescer, inovar e alargar as suas atividades, o que, por sua vez,
reforça a fiabilidade e a confiança dos cidadãos. No entanto, estão a aumentar as atividades de crédito não
bancário, o chamado sistema bancário paralelo (shadow banking), que não
têm merecido a atenção devida em termos de regulamentação prudencial e
supervisão. O sistema bancário paralelo desempenha funções importantes no
sistema financeiro. Cria, por exemplo, fontes adicionais de financiamento,
oferecendo aos investidores alternativas para os depósitos bancários. Pode
também, no entanto, representar uma ameaça para a estabilidade financeira a
longo prazo. Em resposta aos convites do G20 em Seul, em 2010, e em
Cannes, em 2011, o CEF está, portanto, a desenvolver recomendações sobre a
supervisão e regulamentação desta atividade. Os trabalhos do CEF já permitiram verificar que o colapso
desordenado de entidades do sistema bancário paralelo pode acarretar riscos
sistémicos, tanto diretamente como por via da sua interconectividade com o
sistema bancário normal. O CEF sugeriu também que enquanto essas entidades e
atividades continuarem sujeitas a um nível inferior de regulamentação e
supervisão por comparação com o resto do setor financeiro, o reforço da
regulamentação bancária poderá conduzir uma parte substancial das atividades
bancárias para lá das fronteiras do setor bancário tradicional e para a esfera
do sistema bancário paralelo. Perante este pano de fundo, a Comissão considera prioritário
analisar em pormenor as questões suscitadas pelas atividades e entidades do
sistema bancário paralelo. O objetivo é dar uma resposta ativa e prosseguir uma
contribuição para o debate global, continuando a aumentar a capacidade de
resistência do sistema financeiro da União e assegurando que todas as
atividades financeiras contribuam para o crescimento económico. A intenção do
presente Livro Verde é, portanto, registar a evolução observada e apresentar as
reflexões em curso sobre a matéria, a fim de permitir uma ampla consulta das
partes interessadas. 2. Contexto internacional Durante a Cimeira de Seul, em
novembro de 2010, os líderes do G20 identificaram algumas questões que se
prendem com a regulamentação do setor financeiro e que continuam a exigir
atenção. Salientando o «reforço da regulação e supervisão do sistema bancário
paralelo» como exemplo dessas questões, incumbiram o CEF, em colaboração com
outros organismos internacionais de normalização, de formular recomendações em
matéria de reforço da fiscalização e regulação do sistema bancário paralelo. Em
resposta, o CEF publicou em 27 de outubro de 2011 um relatório sobre o tema[1]. Com base nesse relatório e no
convite que lhe foi endereçado em novembro de 2011 pela Cimeira de G20, em
Cannes, no sentido de que continuasse a desenvolver os seus trabalhos, o CEF
lançou também cinco linhas de ação para analisar em maior pormenor as questões
suscitadas e desenvolver recomendações políticas efetivas. Essas linhas de ação
incluem: i) o Comité de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS) trabalhará no
sentido de aumentar a regulação das interações entre os bancos e as entidades
do sistema bancário paralelo e apresentará um relatório em julho de 2012; ii) a
Organização Internacional das Comissões de Valores (IOSCO) analisará a
regulação destinada a limitar os riscos sistémicos (nomeadamente riscos de
corrida aos bancos) colocados pelos fundos do mercado monetário (Money
Market Funds - MMF) e apresentará um relatório em julho de 2012;
iii) a IOSCO, com a ajuda do BCBS, conduzirá uma avaliação dos requisitos
atualmente aplicáveis em matéria de titularização e apresentará novas
recomendações políticas em julho de 2012; iv) um subgrupo do CEF examinará a
regulação de outras entidades do sistema bancário paralelo[2] e apresentará um
relatório em setembro de 2012; e v) outro subgrupo do CEF trabalhará a questão
do empréstimo de valores mobiliários e dos acordos repo e apresentará um
relatório em dezembro de 2012. Estas linhas de ação envolverão a UE e as outras
jurisdições mais importantes, incluindo os EUA, a China e o Japão, que estão
também considerar a eventual aplicação de medidas regulamentares apropriadas. 3. O que é o sistema bancário paralelo («bancos sombra»)? O relatório publicado pelo CEF em
outubro de 2011 representa um primeiro esforço internacional abrangente para
lidar com o sistema bancário paralelo. O relatório está centrado: i) na
definição de princípios para o controlo e regulamentação do sistema bancário
paralelo; ii) no início de um processo de levantamento para identificar e
avaliar os riscos sistémicos decorrentes desse sistema; e iii) na identificação
do âmbito de aplicação de eventuais medidas regulamentares. No seu relatório, o CEF definiu o sistema bancário paralelo
como «(…) um sistema de intermediação de crédito que envolve entidades e
atividades exteriores ao sistema bancário normal». Esta definição presume
portanto que o sistema bancário paralelo se baseia em dois pilares
interdependentes. Em primeiro lugar, as entidades que operam fora do sistema
bancário normal exercendo uma das seguintes atividades: ·
aceitação de
fundos com características de depósito; ·
transformação
da maturidade e/ou liquidez; ·
transferência
de risco de crédito; e ·
alavancagem
financeira direta ou indireta. Em segundo lugar, atividades que podem representar
importantes fontes de financiamento para as entidades não bancárias. Estas
atividades incluem a titularização, o empréstimo de valores mobiliários e as
operações de recompra («acordos repo»). Neste contexto, a Comissão centra atualmente a sua análise
nas entidades e atividades do sistema bancário paralelo a seguir referidas. A
lista não deve ser considerada exaustivo, já que as entidades e atividades
bancárias paralelas podem evoluir muito rapidamente. Entidades e
atividades do sistema bancário paralelo nas quais a Comissão centra atualmente
a sua análise Entidades: - Entidades
com fins específicos que procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de
vencimento; por exemplo, veículos de titularização, como as chamadas sociedades-veículo
ABCP, veículos de investimento especiais (SIV) e outras entidades com fins
específicos (SPV); - Fundos do
Mercado Monetário (MMF) e outros tipos de fundos de investimento ou de produtos
com características de depósito, o que os torna vulneráveis a levantamentos em
massa («corridas»); - Fundos de
investimento, incluindo fundos cotados (Exchange Traded Funds - ETF),
que disponibilizam crédito ou utilizam alavancagem; - Sociedades
financeiras e entidades do setor mobiliário que concedem créditos, prestam
garantias de crédito ou procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de
vencimento sem estarem sujeitas à mesma regulamentação que os bancos; e -
Companhias de seguros e de resseguros que emitem ou garantem produtos de
crédito.
Atividades: - Titularização;
e -
Acordos de empréstimo e recompra de valores mobiliários. O CEF estimou a dimensão global do
sistema bancário paralelo em aproximadamente 46 biliões de EUR em 2010, em
crescimento face aos 21 biliões de EUR registados em 2002, o que representa
25%-30% do total do sistema financeiro e metade dos ativos dos bancos. Nos
Estados Unidos, essa proporção é ainda mais significativa, com um valor
estimado entre 35% e 40%. No entanto, e ainda de acordo com as estimativas do
CEF, a parte dos ativos de intermediários financeiros distintos dos bancos
localizados na Europa em percentagem da dimensão global do sistema bancário
paralelo aumentou fortemente entre 2005 e 2010, enquanto a parte dos ativos
localizados nos EUA diminuiu. À escala global, a proporção desses ativos detida
em jurisdições europeias aumentou de 10% para 13% no que respeita aos
intermediários do Reino Unido, de 6% para 8% no que respeita aos intermediários
dos Países Baixos, de 4% para 5% no que respeita aos intermediários da Alemanha
e de 2% para 3% no que respeita aos intermediários de Espanha. Os
intermediários de França e de Itália mantiveram as suas proporções anteriores
de ativos do sistema bancário paralelo, respetivamente nos 6% e 2%. Perguntas: a) Concorda com a definição proposta
de sistema bancário paralelo? b)
Concorda com a lista preliminar de entidades e atividades do sistema
bancário paralelo? Deverão ser analisadas outras entidades e/ou atividades? Em
caso afirmativo, quais? 4. Quais são os riscos e benefícios associados ao sistema
bancário paralelo? As atividades bancárias paralelas podem ter um papel útil no
sistema financeiro, ao desempenharem uma das seguintes funções: i) proporcionar
aos investidores alternativas para os depósitos bancários; ii) canalizar recursos
para necessidades específicas de forma mais eficiente, dada a sua maior
especialização; iii) constituir fontes de financiamento alternativas para a
economia real, o que é particularmente útil quando o sistema bancário ou os
canais comerciais tradicionais apresentam perturbações temporárias; e iv)
constituir uma possível fonte de diversificação dos riscos para fora do sistema
bancário. As entidades e atividades do sistema bancário paralelo
também podem, no entanto, originar um certo número de riscos. Alguns desses
riscos podem assumir natureza sistémica, em especial devido à complexidade das
entidades e atividades do sistema bancário paralelo; ao seu alcance
transjurisdicional e à mobilidade inerente dos mercados de valores mobiliários
e de financiamento; e ao nível de interligação das entidades e atividades
bancárias paralelas com o sistema bancário normal. Estes riscos podem ser agrupados do seguinte modo: i) As estruturas de financiamento com
características de depósito podem conduzir a «corridas»: As atividades do sistema bancário paralelo estão expostas a
riscos financeiros comparáveis aos enfrentados pelos bancos, sem estarem
sujeitas a condicionalismos semelhantes aos impostos pela regulação e
supervisão bancárias. Determinadas atividades bancárias paralelas são, por
exemplo, financiadas a curto prazo, ficando sujeitas ao risco de levantamentos
repentinos e maciços dos fundos pelos clientes. ii) Acumulação de alavancagem elevada e
oculta: Uma alavancagem elevada pode aumentar a fragilidade do setor
financeiro e ser fonte de risco sistémico. As atividades bancárias paralelas
podem ser altamente alavancadas, com as mesmas garantias a serem utilizadas
várias vezes em simultâneo e sem os limites impostos pela regulação e
supervisão. iii) Fuga à aplicação das regras e
arbitragem regulamentar: As operações do sistema bancário paralelo podem ser
utilizadas para evitar a regulação ou supervisão aplicáveis aos bancos normais,
dividindo o processo tradicional de intermediação de crédito em estruturas
juridicamente independentes que interagem entre si. Esta «fragmentação
regulamentar» cria o risco de que o sistema financeiro no seu conjunto seja
«puxado para baixo» em matéria regulamentar, à medida que os bancos e outros
intermediários financeiros tentam imitar as entidades do sistema bancário
paralelo ou «empurram» certas operações para entidades exteriores ao seu âmbito
de consolidação. A título de exemplo, determinadas operações com o objetivo de
fugir às regras de capitais próprios e às regras contabilísticas e de
transferir os riscos de modo a ocultá-los aos olhos da supervisão bancária
desempenharam um papel importante no desenrolar da crise em 2007/2008. iv) Situações de
colapso desordenado que afetam o sistema bancário: As atividades do sistema bancário
paralelo estão muitas vezes estreitamente ligadas ao setor bancário normal.
Qualquer situação de colapso de uma instituição pode conduzir a efeitos de
contágio e colaterais. Em condições de dificuldade ou de grande incerteza, os
riscos assumidos pelos «bancos sombra» podem facilmente transmitir-se ao setor
bancário, por diferentes vias: a) empréstimos diretos e passivos contingentes
junto do sistema bancário (melhorias de crédito e linhas de liquidez); e b)
venda de grandes volumes de ativos, com repercussões nos preços tanto dos
ativos financeiros como dos ativos tangíveis. Perguntas: c)
Concorda com a afirmação de que o sistema bancário paralelo pode
contribuir de forma positiva para o sistema financeiro? Essas atividades
apresentam mais algum aspeto benéfico que deva continuar a ser assegurado e
promovido no futuro? d)
Concorda com a descrição dos canais pelos quais as atividades do sistema
bancário paralelo estão a criar novos riscos ou a transferir esses riscos para
outras partes do sistema financeiro? e)
Deverão ser analisados outros canais pelos quais as atividades do sistema
bancário paralelo estejam a criar novos riscos ou a transferir esses riscos
para outras partes do sistema financeiro? 5. Quais são os desafios para as autoridades de
supervisão e de regulação? Tendo em conta os potenciais riscos acima referidos, é
essencial que as autoridades as autoridades de supervisão e de regulação
analisem a melhor forma de abordar a questão das entidades e atividades do
sistema bancário paralelo. No entanto, enfrentam muitos desafios. Em primeiro lugar, as autoridades em causa têm de
identificar e fiscalizar as entidades relevantes e as suas atividades. Na UE, a
maior parte das autoridades nacionais têm uma experiência considerável e o
Banco Central Europeu (BCE), a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade
Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), a Autoridade Europeia
dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e o Comité Europeu do
Risco Sistémico (CERS) começaram a desenvolver as suas competências sobre o
sistema bancário paralelo. Porém, continua a ser necessário e urgente preencher
as atuais lacunas dos dados relativos à interconectividade entre bancos e
instituições financeiras não bancárias, a nível global. A UE poderá, portanto,
precisar de assegurar em permanência processos para a recolha e intercâmbio de
informações sobre as práticas de supervisão e identificação junto de todos os
supervisores da UE, da Comissão, do BCE e de outros bancos centrais, o que
exigirá uma estreita coordenação entre essas instituições para a partilha de
informações e para uma deteção rápida dos problemas. Poderão ser também
necessários novos poderes específicos para as autoridades de supervisão
nacionais. Em segundo lugar, as autoridades devem definir uma abordagem
para a supervisão de entidades do sistema bancário paralelo. A Comissão
considera que essa supervisão deverá ser: i) realizada ao nível adequado, ou
seja, nacional e/ou europeu; ii) ser proporcionada; iii) tomar em conta as
capacidades de supervisão e conhecimentos especializados existentes; e iv), ser
integrada com o enquadramento macroprudencial. Em relação a este último ponto,
as autoridades devem estar em condições de identificar as cadeias ocultas de
intermediação de crédito, de avaliar adequadamente a sua importância sistémica,
de considerar as implicações macroprudenciais dos novos produtos ou atividades
e de mapear as interligações do sistema bancário paralelo com o resto do setor
financeiro. Em terceiro lugar, e na medida em que as questões associadas
à atividade bancária paralela poderão exigir um alargamento do âmbito de
aplicação e da natureza da regulamentação prudencial, serão necessárias
respostas regulamentares adequadas. O já citado relatório do CEF sugeriu alguns
princípios gerais que os reguladores deverão aplicar na conceção e aplicação de
medidas de regulação do sistema bancário paralelo. O CEF sugeriu que as medidas
de regulação fossem orientadas, proporcionadas, viradas para o futuro e
adaptáveis, efetivas e passíveis de avaliação e revisão. A Comissão considera
que as autoridades deverão tomar em consideração esses princípios de alto
nível. A Comissão considera também que deve ser adotada uma abordagem
específica para cada tipo de entidade e/ou atividade. Para tal, deverá
assegurar-se um bom equilíbrio entre três ações possíveis e complementares: i)
regulamentação indireta (regular as relações entre o sistema bancário e as
entidades do sistema bancário paralelo); ii) alargamento apropriado ou revisão
da regulamentação em vigor; e iii) nova regulamentação especificamente dirigida
às entidades e atividades do sistema bancário paralelo. Neste contexto, poderão
também ter de ser consideradas medidas alternativas ou complementares de
natureza não-regulamentar. Perguntas: f)
Concorda com a necessidade de um controlo e regulamentação mais rigorosos
das entidades e atividades do sistema bancário paralelo? g)
Concorda com as sugestões apresentadas em relação à identificação e
controlo das entidades relevantes e das respetivas atividades? Pensa que a UE
poderá precisar de assegurar em permanência processos para a recolha e
intercâmbio de informações sobre as práticas de supervisão e identificação
junto de todos os supervisores da UE, da Comissão, do BCE e de outros bancos centrais? h)
Concorda com os princípios gerais de supervisão do sistema bancário
paralelo acima definidos? i)
Concorda com os princípios gerais de resposta regulamentar acima
definidos? j)
Que medidas poderiam ser previstas para assegurar a coerência internacional
no tratamento do sistema bancário paralelo e para evitar a arbitragem
regulamentar a nível global? 6. Quais são as medidas regulamentares aplicáveis ao
sistema bancário paralelo na UE? Na UE, as três abordagens regulamentares possíveis, delineadas
na secção anterior do presente Livro Verde, estão a ser aplicadas como a seguir
se indica, resumidamente. Diversas propostas legislativas com implicações para
as entidades e atividades do sistema bancário paralelo foram já adotadas ou
estão a ser negociadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Alguns
Estados-Membros dispõem também de normas nacionais adicionais para a
fiscalização das atividades e entidades financeiras não regulamentadas a nível
da UE. 6.1. Regulamentação
indireta das atividades do sistema bancário paralelo por via da regulamentação
dos setores bancário e segurador A UE adotou
indiretamente medidas importantes em relação às questões relacionadas com o
sistema bancário paralelo, no quadro das estruturas de titularização, a fim de
dissuadir os bancos de tentarem contornar os requisitos de capital existentes e
outra legislação: ·
a revisão da
diretiva sobre os requisitos de fundos próprios para o setor bancário da UE em
2009 (a chamada Diretiva Requisitos de Fundos Próprios, ou «DRFP II»)[3],
que os Estados-Membros deveriam ter transposto para a legislação nacional até
outubro de 2010, exigia que tanto os emitentes como os patrocinadores de ativos
titularizados conservassem uma parte substancial dos riscos aos quais dão
cobertura. A diretiva reforçou também o tratamento dado às linhas de liquidez e
à exposição de crédito decorrente dos veículos de titularização. A
regulamentação anterior permitiu que os bancos não precisassem de mobilizar um
capital correspondente aos riscos que assumiam; ·
as alterações
na revisão subsequente da diretiva, em 2010 (a chamada Diretiva «DRFP III»)[4]
vieram reforçar os requisitos de fundos próprios, de acordo com as
recomendações publicadas pelo Comité de Basileia em julho de 2009. Desde
dezembro de 2011, os bancos são obrigados a respeitar regras de divulgação
adicional e a deter um capital significativamente superior para cobrirem os
seus riscos quando investem em operações complexas de retitularização. Essa
diretiva exigia igualmente que as autoridades competentes em todos os
Estados-Membros, quando procedem à avaliação de risco de cada banco no âmbito
do segundo pilar do enquadramento de Basileia/DRFP, tivessem em conta os riscos
de reputação decorrentes dos produtos ou estruturas complexas de titularização[5];
·
na sua mais
recente proposta de revisão da diretiva (a chamada «DRFP IV»)[6], a
Comissão propôs a introdução de requisitos explícitos de liquidez a partir de
2015, nomeadamente para as facilidades de liquidez concedidas a SPV e para
quaisquer outros produtos ou serviços associados a riscos de reputação para os
bancos; e ·
a Comissão
aprovou em novembro de 2011 uma alteração às Normas Internacionais de Relato
Financeiro (IFRS) que visa reforçar os requisitos de divulgação aplicáveis à
transferência de ativos financeiros (relacionada com a IFRS 7)[7]. A
Comissão está igualmente a analisar as novas normas para a consolidação
(relacionadas com as IFRS 10, 11 e 12). O objetivo dessas normas é melhorar a
consolidação dos veículos de titularização e os requisitos de divulgação no que
respeita a participações não consolidadas em «entidades estruturadas», como
veículos de titularização ou financiamentos garantidos por ativos. No que diz respeito ao setor dos
seguros, e em conformidade com as regras de aplicação da Diretiva-Quadro
Solvência II (Solvência II)[8]
para as empresas de seguros e de resseguros que investem em produtos de
titularização, a Comissão tenciona exigir que os emitentes e os patrocinadores
desses produtos cumpram requisitos de conservação dos riscos semelhantes aos
estabelecidos na legislação para o setor bancário. 6.2. Alargamento
do âmbito de aplicação da regulamentação prudencial em vigor às atividades do
sistema bancário paralelo O âmbito de aplicação da regulamentação em vigor foi também
alargado a novas entidades e atividades, por forma a assegurar uma cobertura
mais ampla, a dar resposta às preocupações em matéria de risco sistémico e a
dificultar a arbitragem regulamentar no futuro. Foi essa a abordagem adotada para as empresas de
investimento, que ficaram sujeitas ao regime estabelecido pela Diretiva
Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF)[9]. Na revisão do
presente enquadramento, a Comissão propôs em 20 de outubro de 2011 uma diretiva
reformulada e um regulamento que visam alargar o seu âmbito de aplicação (por
exemplo para abranger todos os operadores que realizam operações frequentes e
para que mais empresas de investimento em produtos de base passem a ser
abrangidas pela DMIF), aumentar a transparência dos instrumentos não
representativos de capital – o que facilitará a identificação dos riscos do
sistema bancário paralelo – e conferir às autoridades nacionais competentes e à
ESMA poderes de intervenção reforçados e pró-ativos, que lhes permitam
controlar e atenuar os riscos do sistema bancário paralelo. A DMIF não impõe
diretamente requisitos de capital às empresas que passaram a ser abrangidas
pelo seu âmbito de aplicação. No entanto, faz referência à Diretiva Requisitos
de Fundos Próprios, impondo assim uma regulamentação prudencial semelhante à
dos bancos às entidades que exerçam atividades bancárias paralelas. 6.3. Regulamentação
direta de determinadas atividades do sistema bancário paralelo Por último, a UE já adotou também
medidas para regulamentar diretamente as entidades e atividades do sistema
bancário paralelo. No que respeita aos fundos de investimento, a Diretiva
Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (DGFIA)[10] já
aborda uma série de questões ligadas ao sistema bancário paralelo, desde que as
entidades em causa sejam consideradas fundos de investimento alternativos para
efeitos desse diretiva. Os gestores de ativos são agora obrigados a controlar
os seus riscos de liquidez e a aplicar um sistema de gestão dessa mesma
liquidez. Os novos métodos de cálculo da alavancagem e requisitos de divulgação
facilitarão o acompanhamento pelas autoridades competentes de atividades como
os acordos de recompra ou o empréstimo de valores mobiliários. Os MMF e os ETF poderão passar a ser abrangidos pela
legislação em vigor relativa aos organismos de investimento coletivo em valores
mobiliários (OICVM)[11].
Por outro lado, a ESMA desenvolveu orientações que entraram em vigor em 1 de
julho de 2011[12].
Essas orientações incluem recomendações no sentido da limitação dos
investimentos elegíveis para esses fundos e dos prazos de vencimento médios
ponderados, preconizando ainda o cálculo diário do valor líquido dos ativos. As agências de notação de risco (ANR) não são alavancadas
nem estão diretamente envolvidas na transformação de prazos de vencimento. No
entanto, desempenham um papel importante na mediação de crédito, na medida em
que atribuem notações a produtos e entidades. Na UE, as ANR estão sujeitas a
uma regulamentação estrita e a supervisão por parte da ESMA[13]. A Comissão
já propôs também medidas legislativas adicionais para reforçar o processo de
notação do risco de crédito[14]. Por último, em relação à regulamentação dos seguros, a
Diretiva Solvência II aborda igualmente uma série de questões ligadas ao
sistema bancário paralelo, uma vez que prevê uma regulamentação abrangente
centrada numa abordagem baseada no risco e económica, juntamente com requisitos
rigorosos de gestão dos riscos, que incluem o denominado «princípio do gestor
prudente» para os investimentos. Em especial, abrange explicitamente os riscos
de crédito no quadro dos requisitos de capital, prevê uma abordagem do balanço
global, em que todas as entidades e exposições ficam sujeitas à supervisão de
grupo, e é tão rigorosa em matéria de risco de crédito como a DRFP IV. A
Diretiva Solvência II exige igualmente que os Estados-Membros submetam a um
sistema de autorizações a criação de SPV no setor dos seguros. As regras de
execução da Diretiva Solvência II, atualmente em elaboração, incluirão
requisitos de autorização e de regulamentação contínua relativamente à
solvência, à governação e à divulgação de informações no que diz respeito aos
SPV do setor dos seguros. Perguntas: k)
O que pensa das medidas já tomadas a nível da UE para fazer face às
questões ligadas ao sistema bancário paralelo? 7. Questões pendentes Embora as medidas de regulamentação diretas, indiretas e
alargadas acima referidas constituam progressos no que respeita ao tratamento
das entidades e atividades do sistema bancário paralelo, ainda há muito a
fazer, tendo em conta o caráter evolutivo desse sistema e a sua compreensão. Em coordenação com o CEF, com os organismos de normalização
e com as autoridades de regulamentação e de supervisão relevantes da UE, o
objetivo dos atuais trabalhos da Comissão é examinar cuidadosamente as medidas
existentes e propor uma abordagem adequada para assegurar uma supervisão global
do sistema bancário paralelo, associada a um enquadramento regulamentar
adequado. Neste contexto, existem cinco domínios principais em que a
Comissão continua a analisar as eventuais opções de ação e as próximas etapas. 7.1. Regulamentação
bancária Neste domínio, estão a ser
analisadas diversas questões com o objetivo global de: ·
recuperar
para efeitos prudenciais qualquer transferência indevida de riscos para
entidades do sistema bancário paralelo; ·
analisar
formas de identificar os canais de exposição aos riscos, de limitar a exposição
excessiva a entidades do sistema bancário paralelo e de melhorar os requisitos
de divulgação pelos bancos das suas exposições a entidades desse tipo; e ·
assegurar que
a regulamentação do setor bancário cubra todas as atividades relevantes. Em especial, estão a ser analisadas eventuais regras de
consolidação para as entidades do sistema bancário paralelo, de modo a
assegurar que as entidades patrocinadas por bancos sejam devidamente
consolidadas para fins prudenciais e fiquem, portanto, inteiramente sujeitas ao
enquadramento global de Basileia III. Será ainda conveniente estudar as
diferenças entre consolidação contabilística e consolidação prudencial, bem
como as diferenças existentes entre as diferentes jurisdições. Nesse contexto,
importa avaliar o impacto das novas IFRS em matéria de consolidação, em
especial no que se refere às entidades do sistema bancário paralelo. No que respeita à exposição dos bancos a entidades do
sistema bancário paralelo, diversas questões terão de ser melhor investigadas:
i) o regime de grandes riscos previsto na atual legislação bancária é ou não
suficientemente rigoroso para resolver de forma adequada todas as exposições ao
sistema bancário paralelo, individualmente e em termos globais; ii) de que modo
se poderá tratar eficazmente a alavancagem por entidades do sistema bancário
paralelo, como os fundos de investimento, incluindo em particular a
possibilidade de alargamento da abordagem dita «de transparência» (look-through
approach) atualmente aplicada por alguns bancos; iii) o tratamento previsto
na DRFP II no que respeita às linhas de liquidez e às exposições de crédito em
veículos de titularização deve ou não ser alargado a todas as outras entidades
do sistema bancário paralelo; e iv) revisão da aplicação dos tratamentos
nacionais de supervisão para o apoio implícito. A legislação bancária da UE em
vigor é limitada às instituições que aceitam depósitos e fornecem crédito.
Poderia equacionar-se o alargamento da aplicação da atual legislação a outras
instituições financeiras e atividades. A Comissão está atualmente a estudar as
vantagens de alargar determinadas disposições da DRFP IV a sociedades
financeiras que não aceitam depósitos e que não são abrangidas pela definição
constante do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (RRFP)[15].
Dessa forma, os fornecedores de crédito veriam também limitadas as suas
possibilidades de arbitragem regulamentar. 7.2. Questões
associadas à regulação da gestão de ativos A Comissão está a analisar cuidadosamente a evolução tantos
dos mercados de ETF como de MMF, no contexto do sistema bancário paralelo. No que respeita aos ETF, o CEF identificou um possível
desajustamento entre a liquidez que é oferecida aos investidores em ETF e a que
é oferecida quando os ativos subjacentes apresentam uma liquidez mais reduzida.
O debate regulamentar atualmente em curso incide sobre as eventuais
perturbações da liquidez; a qualidade das garantias prestadas no quadro de
empréstimos (swaps) de valores mobiliários e derivados entre cedentes de
ETF e as suas contrapartes; e os conflitos de interesses quando as contrapartes
nessas transações pertencem ao mesmo grupo de empresas. Algumas destas questões
não se limitam aos ETF. Colocam-se em todos os casos em que valores mobiliários
detidos por um fundo de investimento são emprestados a outras contrapartes ou
em que esses fundos realizam transações sobre derivados (por exemplo, swaps
de retorno absoluto) com contrapartes. Além disso, a ESMA está atualmente a conduzir uma revisão do
enquadramento dos OICVM em termos gerais e, em especial, na perspetiva da sua
potencial aplicação aos ETF, com vista à adoção de novas orientações ainda este
ano. Essas orientações incluirão recomendações sobre a rotulagem dos ETF, as
divulgações aos investidores e a utilização de garantias. Em relação aos MMF, as principais preocupações identificadas
diziam respeito aos riscos de corrida aos fundos (ou seja, de amortizações
simultâneas e em massa pelos investidores). Tais corridas poderiam afetar
gravemente a estabilidade financeira. O CEF identificou a possibilidade desse
tipo de «corridas» sobretudo em ligação com os riscos de crédito e de liquidez
inerentes à participação na carteira de um MMD e com os métodos de avaliação
dos ativos dos MMF. Os riscos de uma «corrida» aumentam quando os MMF avaliam
os seus ativos através da abordagem do custo amortizado, a fim de manter um
Valor Líquido dos Ativos (Net Asset Value - NAV) estável mesmo quando os
valores de mercado dos investimentos subjacentes flutuam, como acontece com os
denominados «MMF de valor líquido constante». Os investidores têm interesse em
ser os primeiros a retirar os seus investimentos desses fundos quando os mercados
ficam sob pressão, antes que se imponha uma redução do NAV. 7.3. Empréstimos
de títulos e acordos de recompra Outra questão central prende-se com os acordos de empréstimo
e recompra de valores mobiliários, já que os mesmos podem ser utilizados para
aumentar rapidamente a alavancagem e constituem uma importante fonte de
financiamento para algumas entidades do sistema bancário paralelo. A Comissão e
o CEF estão a analisar as práticas atuais, a identificar as lacunas
regulamentares existentes e a examinar as incoerências entre as diferentes
jurisdições. As questões específicas a tratar poderão incluir: a gestão
prudente das garantias; as práticas de reinvestimento do dinheiro recebido
contra valores mobiliários garantidos; a reutilização das garantias (segunda
hipoteca); formas de melhorar a transparência, tanto nos mercados como para as
autoridades de supervisão; e papel das infraestruturas de mercado. A Comissão
considera que se deverá dedicar especial atenção à alavancagem global
resultante de empréstimos de valores mobiliários, da gestão das garantias e dos
acordos de recompra, a fim de assegurar que os supervisores disponham de
informação exata que lhes permita avaliar essa alavancagem e dos instrumentos
necessários para a controlar e para evitar os seus efeitos pró-cíclicos
excessivos. Por último, a legislação em matéria de falências e o seu impacto
sobre as garantias devem igualmente ser revistas, com o objetivo de aumentar a
coerência internacional e das práticas contabilísticas aplicáveis a essas transações.
7.4. Titularização Será importante verificar se as
medidas relativas à titularização estabelecidas no presente Livro Verde foram
eficazes na resolução das preocupações que se prendem com o sistema bancário
paralelo. A Comissão está igualmente a analisar
as possibilidades de adoção de medidas semelhantes noutros setores. As
principais questões em análise incluem a transparência, a normalização, a
conservação dos riscos e os requisitos contabilísticos. Os serviços da Comissão
e da US Securities and Exchange Commission lançaram portanto uma
comparação das regras de titularização na UE e nos EUA, que partilham o
objetivo de garantir práticas de titularização mais seguras e mais sólidas.
Foram igualmente lançados trabalhos comuns no âmbito da IOSCO, em coordenação
com o BCBS, com vista a dar apoio ao CEF no desenvolvimento, até julho de
2012, de recomendações políticas para exigir que todas as jurisdições adotem
enquadramentos comparáveis e compatíveis. 7.5. Outras
entidades do sistema bancário paralelo[16] Estão ainda em curso trabalhos adicionais sobre as outras
entidades do sistema bancário paralelo no âmbito do CEF e da UE, com vista a:
i) estabelecer uma lista da entidades que poderão ser abrangidas; ii)
esquematizar os regimes regulamentares e de supervisão em vigor; iii)
identificar lacunas desses regimes; e iv) sugerir medidas prudenciais
adicionais para essas entidades, quando necessário. A recolha de dados é outra questão a considerar, já que
alguns supervisores nacionais poderão não dispor dos poderes necessários para
recolher dados sobre todas as entidades do sistema bancário paralelo. A
Comissão e as Autoridades Europeias de Supervisão consultarão as autoridades
nacionais de supervisão para avaliar a situação. Em função dos resultados,
poderá justificar-se uma abordagem legislativa a nível da UE. Em conformidade
com os trabalhos do CEF em matéria de lacunas dos dados, poderá também
revelar-se útil assegurar que os supervisores disponham de poderes para
recolher e partilhar dados numa base global. Neste contexto, seria conveniente
criar um Identificador das Entidades Jurídicas (LEI)[17] com
validade global. Tal como declarava no seu Livro
Verde de 20 de outubro de 2010[18],
a Comissão irá também prosseguir os seus trabalhos sobre a resolução de outras
instituições financeiras. Esses trabalhos incluirão uma análise da natureza dos
riscos para a estabilidade financeira decorrentes de diferentes entidades não
bancárias e da eventual necessidade de mecanismos apropriados de resolução.
Neste contexto, serão consideradas algumas das entidades do sistema bancário
paralelo referidas no presente Livro Verde. Por último, a Comissão considera
que deverão ser conduzidas análises suplementares para verificar se o novo
enquadramento Solvência II irá ser plenamente eficaz na resolução de quaisquer
questões suscitadas pelo facto de empresas de seguros e de resseguros exercerem
atividades semelhantes às do sistema bancário paralelo. Perguntas:
l) Concorda com a análise das
questões atualmente abrangidas pelas cinco áreas fundamentais em que a Comissão
continua a estudar eventuais novas opções de ação? m)
Existem questões adicionais que devam ser abrangidas? Em caso afirmativo,
quais? n)
Será necessária alguma alteração do atual enquadramento regulamentar da
UE para enfrentar adequadamente os riscos e as questões acima descritos? o)
Que outras medidas deverão ser consideradas, nomeadamente em matéria de
aumento do controlo ou de medidas não vinculativas? 8. Quais são as próximas etapas previstas pela UE? Com base nos resultados desta
consulta e nos trabalhos do CERS, da EBA, da ESMA e da EIOPA, a Comissão
decidirá sobre o seguimento adequado para as questões ligadas ao sistema
bancário paralelo mencionadas no presente Livro Verde, nomeadamente através de
medidas legislativas, se necessário. A Comissão continuará a participar nos
trabalhos internacionais em curso, nomeadamente para garantir que quaisquer
preocupações relativas à igualdade de condições sejam analisadas. Qualquer
seguimento regulamentar será acompanhado de uma cuidadosa avaliação dos
potenciais impactos e terá igualmente em consideração os resultados dos
trabalhos do grupo de peritos de alto nível sobre as reformas estruturais no
setor bancário, recentemente nomeado pela Comissão[19].
Após a publicação do relatório do grupo, a Comissão avaliará se serão
necessárias consultas adicionais orientadas para determinadas questões
específicas. A Comissão convida as partes
interessadas a apresentarem as suas observações sobre todas as questões
referidas no presente Livro Verde e, em particular, a responderem às questões
que foram sendo colocadas. A Comissão irá ainda organizar uma conferência
pública sobre o sistema bancário paralelo em Bruxelas, em 27 de abril de 2012,
para a qual convida todas as partes interessadas[20]. As respostas recebidas estarão
disponíveis no sítio Web da Comissão, a menos que a confidencialidade
seja especificamente solicitada, e a Comissão publicará um resumo dos
resultados da consulta. As partes interessadas são
convidadas a enviar os seus comentários, até 1 de junho de 2012, para o
seguinte endereço de correio eletrónico: markt-consultation-shadow-banking@ec.europa.eu. [1] Disponível em: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf [2] A expressão «outras entidades do sistema bancário
paralelo» abrange as entidades que constam da lista apresentada no quadro, com
exceção dos FMM. [3] Diretiva 2009/111/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que altera as Diretivas
2006/48/CE, 2006/49/CE e 2007/64/CE no que diz respeito aos bancos em relação
de grupo com instituições centrais, a determinados elementos relativos aos
fundos próprios, a grandes riscos, a disposições relativas à supervisão e à
gestão de crises (JO L 302 de 17.11.2009, p. 97). [4] Diretiva 2010/76/UE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que altera as Diretivas 2006/48/CE e
2006/49/CE no que diz respeito aos requisitos de fundos próprios para a
carteira de negociação e para retitularizações, bem como à análise das
políticas de remuneração pelas autoridades de supervisão (JO L 329 de
14.12.2010, pp. 3–35). [5] Ver o ponto 8 do anexo V da Diretiva
2006/48/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2009/111/CE. [6] Ver http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [7] Regulamento
(UE) n.º 1205/2011 da Comissão, de 22 de novembro de 2011, que altera o
Regulamento (CE) n.º 1126/2008 que adota certas normas internacionais de
contabilidade nos termos do Regulamento (CE) n.º 1606/2002 do Parlamento
Europeu e do Conselho, no que diz respeito à Norma Internacional de Relato
Financeiro (IFRS) 7 - Texto relevante para efeitos do EEE. [8] Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de
novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao
seu exercício (JO L 335 de 17.12.2009, p. 1). [9] Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de
instrumentos financeiros (JO L 145 de 30.4.2004, pp. 1-44). [10] Diretiva 2011/61/UE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 8 de junho de 2011, relativa aos gestores de fundos de
investimento alternativos e que altera as Diretivas 2003/41/CE e 2009/65/CE e
os Regulamentos (CE) n.º 1060/2009 e (UE) n.º 1095/2010 (JO L 174 de 1.7.2011,
p. 1). [11] Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que coordena as disposições
legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos
de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM). [12] Disponível em:
http://www.esma.europa.eu/content/Guidelines-Common-definition-European-money-market-funds [13] Regulamento (CE)
n.º 1060/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009,
relativo às agências de notação de risco (JO L 302 de 17.11.2009, pp. 1–31) e
Regulamento (UE) n.º 513/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de
maio de 2011 , que altera o Regulamento (CE) n.º 1060/2009 relativo às agências
de notação de risco (JO L 145 de 31.5.2011, pp. 30–56). [14] Proposta de
Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE)
n.º 1060/2009, relativo às agências de notação (COM(2011) 747 final de
15.11.2011). [15] Comissão Europeia, Proposta de
Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a requisitos
prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento
(COM(2011) 452 final de 20 de julho de 2011). [16] Para uma lista de outras entidades do
sistema bancário paralelo, ver a nota 2. [17] O LEI é uma norma global que beneficiaria
a gestão dos riscos, a qualidade dos dados e a supervisão macroprudencial. O CEF estabeleceu um grupo de peritos
para coordenar o trabalho da comunidade regulamentar global com vista à
preparação de recomendações para um enquadramento de governação adequado para a
criação de um LEI a nível global. [18] Disponível em:
http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-management/framework/com2010_579_en.pdf [19] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/01/20120116_en.htm [20]. http://ec.europa.eu/internal_market/bank/shadow_banking/index_en.htm