52009DC0277

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.6.2009

COM(2009) 277 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Governo da Internet: as próximas etapas

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Governo da Internet: as próximas etapas

INTRODUÇÃO

O governo da Internet tem sido tema de discussões internacionais desde meados da década de 90, sendo a UE pioneira em termos de identificação das principais questões de política pública a discutir entre os Estados-Membros da União Europeia e internacionalmente com os países parceiros.

De então para cá, e tendo em conta o modo como a Internet transformou as vidas e os ambientes de trabalho de milhões de cidadãos europeus, o governo da Internet não tem deixado de ser uma prioridade absoluta de política pública. A União Europeia, que representa pouco mais de 7% da população mundial, conta, no entanto, com quase 19% dos utilizadores da Internet a nível mundial[1]. A Internet tornou-se uma ferramenta omnipresente no comércio, na educação, nos serviços sociais e na interacção social quotidiana. As interacções homem-homem são actualmente cada vez mais complementadas com interacções máquina-máquina (a chamada «Internet das coisas»), que estão na base de importantes actividades, mesmo que não nos demos conta da presença da Internet.

POR QUE É IMPORTANTE O GOVERNO DA INTERNET?

Nos últimos vinte anos, a Internet teve um impacto enorme na sociedade. Já em meados da década de 90, o que inicialmente fora uma rede de investigação científica de pequena escala começou a transformar-se numa plataforma de comunicações verdadeiramente global. Desde então, os governos vêem-se cada vez mais confrontados com toda uma panóplia de questões de política pública, desde encontrar maneiras de garantir que os seus cidadãos possam beneficiar plenamente do potencial da Internet, até à resolução do problema dos conteúdos inadequados ou ilícitos, à necessidade de proteger devidamente os consumidores e de resolver os problemas da jurisdição num mundo em linha cada vez mais "mundializado".

Muito importante é o facto de a utilização da Internet e a sua penetração serem neste momento tão elevadas, sobretudo nos países desenvolvidos como os da UE, que ela se tornou um recurso crítico , em que qualquer perturbação grave no serviço pode ter efeitos potencialmente catastróficos na sociedade e na economia. Praticamente todos os modelos de negócio são hoje construídos no pressuposto de uma disponibilidade quase contínua de interconectividade à Internet. Muitos serviços governamentais e financeiros também já migraram tão intensivamente para a Internet que qualquer perturbação significativa do serviço pode inibir seriamente o acesso dos cidadãos a serviços essenciais.

A maioria dos utilizadores da Internet na União Europeia tem, por conseguinte, uma expectativa legítima acerca da fiabilidade da «sua Internet». Além disso, caso se verifique uma importante perturbação a nível nacional no seu serviço Internet, os utilizadores pedirão inevitavelmente contas aos seus governos e não aos vários organismos que gerem a Internet e que são responsáveis pela coordenação dos recursos.

O ÊXITO DA INTERNET

Uma arquitectura aberta e interoperável

O início da história da Internet traduz as suas origens, situadas nos círculos científicos e académicos. As decisões sobre aquilo que agora entendemos por "governo" foram tomadas por engenheiros e cientistas. Para benefício de milhões de utilizadores posteriores da Internet, esse facto teve como resultado uma arquitectura aberta e interoperável, em que a eficácia e a fiabilidade foram conseguidas descentralizando ("distribuindo") a «inteligência» até à periferia da rede. Desde que fossem respeitados protocolos relativamente simples, qualquer rede se podia ligar a qualquer outra.

Isto permitiu que a inovação surgisse de todo o lado, nomeadamente dos utilizadores individuais e de actores completamente novos não inibidos por obstáculos significativos à entrada. Além disso, a natureza distribuída da Internet global é também um trunfo em matéria de segurança, dado que qualquer falha localizada tem menos probabilidades de perturbar o restante tráfego.

O sucesso desta arquitectura aberta e neutra levou muitos outros actores a explorar a flexibilidade e a eficiência inerentes à Internet para oferecerem serviços e a utilizá-la como plataforma para as suas próprias inovações.

Liderança do sector privado

Quando a Internet começou a migrar do mundo académico para a sociedade em geral, o sector privado em particular assumiu um papel importante de liderança no fornecimento do investimento, das competências e do espírito de iniciativa necessários para fazer progredir a inovação e a implantação da Internet ao ritmo a que hoje assistimos. É o sector privado que detém e explora a maior parte da infra-estrutura central internacional, as redes nacionais de cabo, e que fornece os vários serviços que facilitam e gerem o tráfego. Muitas das normas técnicas que estão na base do funcionamento da Internet são elaboradas pela Internet Engineering Task Force, IETF, que, uma vez mais, não é um organismo governamental. A atribuição de endereços IP a nível regional também é efectuada por entidades privadas, como a RIPE NCC[2], que cobre a região europeia[3]. Esta liderança do sector privado continua a cumprir objectivos importantes de política pública, devendo ser mantida e apoiada .

O modelo de consulta multiparceiros

Outro aspecto do governo da Internet que tem contribuído para o seu êxito até à data é a utilização de processos multiparceiros para criar e desenvolver consensos sobre as políticas de administração da Internet. O Internet Governance Forum é disso um bom exemplo.

PAPEL DOS GOVERNOS E RESPONSABILIDADE

A importância crescente da Internet para o conjunto da sociedade exige, no entanto, cada vez mais, que os governos se envolvam mais activamente no processo de tomada de decisões essenciais que estão na base do desenvolvimento da rede.

Também é importante reconhecer que a crise financeira veio alterar a atitude do público em relação ao conceito de auto-regulação. Quando estão em causa recursos críticos, quer se trate de sistemas bancários ou da infra-estrutura e dos serviços Internet, existe agora uma expectativa maior e compreensível de que os governos sejam mais proactivos do que têm sido na defesa do interesse público .

Prosseguir com uma abordagem exclusivamente «de retaguarda» em relação ao desenvolvimento das práticas internacionais de governo da Internet não é , portanto, uma opção . No entanto, tal não significa que os governos tenham de assumir um papel mais vincado na gestão ou no controlo do funcionamento quotidiano da Internet .

A liderança do sector privado na construção e na gestão quotidiana da Internet que hoje conhecemos tem funcionado bem. Como já foi dito, esta iniciativa do sector privado deve ser mantida . Mas as partes interessadas não governamentais devem reconhecer que os utilizadores da Internet em todo o mundo — a maioria dos quais não participa e não está representada nos fóruns sobre o governo da Internet — possuem a expectativa legítima de que os seus governos garantam que quaisquer acordos sobre governação actuais ou futuros reflictam o interesse público de toda a sociedade e não sejam presa de interesses comerciais ou regionais específicos. A liderança do sector privado e políticas públicas eficazes não são incompatíveis . Um quadro de política pública forte e claro pode também contribuir para criar um ambiente previsível conducente ao investimento através da identificação dos objectivos de política pública que serão defendidos e dos "riscos vermelhos" que não devem ser ultrapassados. Para isso é necessário que os governos possam verificar se tais princípios são seguidos, implicando, portanto, uma exigência de prestação de contas por parte das entidades privadas que lidam com as operações quotidianas da Internet.

QUAL O PAPEL DA UE?

Como já referido, a UE tem estado na linha da frente das discussões internacionais sobre a gestão da Internet, desde que tais discussões se iniciaram. A primeira Comunicação da Comissão sobre esta matéria surgiu em 1998[4] e, entre 2003 e 2005, a União Europeia foi um dos actores principais nas discussões sobre o governo da Internet no contexto da Cimeira Mundial sobre a Sociedade da Informação (WSIS). Além disso, a UE foi um interveniente activo e influente nas discussões internacionais em torno da criação da ICANN[5] ( Internet Corporation for Assigned Names and Numbers ) no final da década de 90 e na definição dos objectivos desta organização. A Comunicação da Comissão de Abril de 2000 sobre a organização e a gestão da Internet[6] e a Resolução do Conselho de 3 de Outubro de 2000[7] salientam, no entanto, que os objectivos que a União Europeia se propusera em matéria de gestão de nomes de domínio não se podiam considerar totalmente realizados, nomeadamente no que respeita às seguintes questões:

- a natureza e as normas de uma supervisão equilibrada e equitativa de determinadas actividades da ICANN pelas autoridades públicas,

- as regras que regem os domínios genéricos, nomeadamente as questões da propriedade das bases de dados e da separação das actividades dos Registos e dos agentes de registo;

- a transferência da gestão do sistema dos servidores de raiz do Ministério do Comércio dos Estados Unidos da América para a ICANN, sob o controlo internacional adequado de autoridades públicas.

Nem todos os aspectos destas questões podem ser considerados resolvidos de um modo satisfatório até à data.

Entretanto, é importante notar que a iniciativa da União Europeia de criar o seu próprio domínio de topo «.eu» foi um enorme êxito, tendo sido registados até ao momento mais de três milhões de nomes de domínio .eu.

A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO

A UE também sempre atribuiu prioridade política aos aspectos desenvolvimentais do governo da Internet e à redução da «fractura digital». Os primeiros mil milhões de utilizadores da Internet pertenciam maioritariamente ao mundo desenvolvido e as decisões e estruturas iniciais de governo foram, sem surpresa, tomadas principalmente por participantes desses países. Os próximos mil milhões de utilizadores, no entanto, provirão maioritariamente dos países em desenvolvimento, pelo que os seus interesses devem ser tidos em conta nas disposições em matéria de governo que venham a ser estabelecidas para o futuro.

PRINCÍPIOS QUE DEVEM PRESIDIR AO GOVERNO DA INTERNET

A experiência dos últimos 10 anos demonstra a viabilidade da abordagem política defendida até à data pela União Europeia para o governo da Internet. A Comissão entende que a UE deve manter a sua tónica na necessidade de segurança e de estabilidade para a Internet mundial, no respeito pelos direitos humanos, na liberdade de expressão, na privacidade, na protecção dos dados pessoais e na promoção da diversidade cultural e linguística .

Além disso, a UE mantém os princípios essenciais que promoveu e que permitiram o sucesso da Internet:

- O carácter aberto, interoperável e «de extremo-a-extremo» da arquitectura central da Internet deve ser preservado. Este ponto foi sublinhado pelo Conselho em 2005[8] e reiterado em 2008[9].

- A liderança do sector privado na gestão quotidiana da Internet deve ser mantida, mas os organismos privados responsáveis pela coordenação dos recursos da Internet a nível mundial devem prestar contas à comunidade internacional pelas suas acções. O papel dos governos deve centrar-se principalmente nas questões de princípio da política pública, excluindo qualquer envolvimento nas operações do dia-a-dia.

- O processo de consulta multiparceiros sobre o governo da Internet continua a ser um mecanismo inclusivo e eficaz de promoção da cooperação mundial, devendo ser encorajado.

- Os governos têm de participar plenamente nesse processo, devendo as partes interessadas aceitar que cabe exclusivamente aos governos a responsabilidade última pela definição e a implementação das políticas públicas.

- As disposições sobre o governo da Internet devem ser plenamente inclusivas, respondendo à necessidade urgente de aumentar a participação dos países em desenvolvimento nos principais fóruns de tomada de decisões sobre esta matéria.

OS NOMES E ENDEREÇOS INTERNET

Como funciona a atribuição de nomes e endereços

A coordenação dos recursos para a atribuição de nomes e endereços é uma função central de gestão necessária ao bom funcionamento da Internet a nível mundial. Com tanto tráfego a passar a nível mundial através da Internet todos os dias, é muito importante que se possa identificar cada aparelho de maneira segura, de modo a que os pacotes de dados na Internet possam ser correctamente encaminhados.

O processo de comunicação é mais facilitado pela associação de muitos dos endereços numéricos utilizados para esse efeito a "nomes de domínio" Internet únicos. Esses nomes de domínio foram ganhando popularidade nos últimos anos, existindo neste momento mais de 170 milhões registados[10] em todo mundo, sob cerca de 270 «domínios de topo».

A IANA

Por razões históricas, a IANA ( Internet Assigned Numbers Authority ) exerce as suas funções relativas aos principais recursos para a atribuição de nomes e endereços a nível mundial nos Estados Unidos da América. À medida que a Internet se expandiu e se tornou central para as actividades económicas e sociais, o Governo dos Estados Unidos decidiu, no final da década de 90, delegar[11] certos serviços na ICANN, uma organização privada sem fins lucrativos.

A situação actual no que respeita a estas funções foi recentemente avaliada pela comunidade internacional no contexto da Cimeira Mundial sobre a Sociedade da Informação (WSIS), na qual foi acordado que "[a] autoridade política sobre as questões de política pública relativas à Internet é direito soberano dos Estados". Foi também acordado que "[o]s países não devem estar envolvidos nas decisões relativas ao domínio de topo com código de país (ccTLD) respeitantes a outro país"[12].

A ICANN

A ICANN, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers , foi criada em 1998 enquanto experiência única de auto-governo, com uma agenda ambiciosa, para reunir todas as partes interessadas pertinentes tendo em vista a cooperação para a coordenação desses recursos.

A UE foi um parceiro activo nesse processo, exprimindo um apoio condicional à iniciativa do Governo dos Estados Unidos. Aceitou que a coordenação desses recursos essenciais fosse principalmente uma atribuição do sector privado, que os gere no quotidiano, mas na condição de este, em última análise, ser plenamente responsável perante a comunidade internacional no seu conjunto e de essa gestão respeitar o interesse público geral, para benefício dos utilizadores da Internet em todo mundo.

A ICANN completou 10 anos de existência. Em Setembro de 2009 chegará ao fim o último de uma série de acordos entre a ICANN e o Governo dos Estados Unidos relativos aos seus objectivos. Esta é, pois, a altura indicada para a União Europeia avaliar o progresso da ICANN até à data e determinar o que deve ou não ser mudado.

O Acordo de Projecto Conjunto ( Joint Project Agreement ou JPA)

A indicação dada pelo Governo norte-americano em 2006 de que o actual acordo deveria ser o último do género concluído com a ICANN foi bem acolhida pela comunidade internacional em geral (incluindo a UE). Ao mesmo tempo, o Governo norte-americano tem indicado repetidamente que manterá o controlo efectivo da coordenação das principais funções em matéria de atribuição de nomes e endereços a nível mundial, o que provavelmente significa que o problema do «controlo unilateral» desses recursos se manterá.

Qual o balanço dos primeiros dez anos da ICANN?

Não há dúvida de que a experiência da ICANN nos seus primeiros 10 anos forneceu uma gama rica de questões para análise. É importante assinalar, antes de mais, que a estabilidade do sistema de nomes de domínio foi mantida durante este período e que, portanto, a ICANN e o Governo dos Estados Unidos podem afirmar com toda a segurança terem cumprido um dos objectivos essenciais. A criação de um fórum alargado com as múltiplas partes interessadas, tendo em vista incluir todos na tomada de decisões políticas, é também uma iniciativa louvável da ICANN.

Mas, se a ICANN conseguiu assim demonstrar as possibilidades desse modelo, ficou-se também a conhecer as suas limitações.

Um exemplo é o facto de o Comité Consultivo Governamental (GAC) da ICANN ainda não incluir a comunidade completa de Estados, sendo por isso objecto de críticas quanto à sua representatividade. Enunciou, no entanto, alguns princípios substantivos sobre questões importantes de política pública, como por exemplo os domínios de topo com código de país, os novos domínios de topo genéricos e os princípios WHOIS. Ao mesmo tempo, exprimiram-se dúvidas quanto à devida tomada em consideração pela ICANN dos conselhos do GAC. Outro exemplo são os possíveis problemas de concorrência suscitados pela posição da ICANN, um organismo do sector privado, enquanto fornecedor monopolista de certos serviços.

O que se entende por «responsabilidade» no contexto da ICANN?

Responsabilidade significa a prestação de contas por uma organização como a ICANN pelas suas decisões. A ICANN consagrou recentemente esforços significativos à revisão das disposições respeitantes à sua responsabilidade interna — ou seja, a responsabilidade perante os que participam activamente em cada um dos seus vários grupos de interesse (« constituencies »). O problema é que a grande maioria dos utilizadores da Internet não participa nas actividades da ICANN. É, pois, necessário garantir a responsabilidade externa da ICANN perante a comunidade internacional da Internet, o que, em primeiro lugar (em parte devido à ausência de alternativas em muitos países), significa ser responsável externamente perante os governos dos vários países do mundo.

A única responsabilidade externa que a ICANN tem actualmente é perante o Governo dos Estados Unidos nos termos do acordo JPA e do contrato com a IANA, mas trata-se apenas de uma responsabilidade unilateral perante um único governo. A estabilidade e a gestão do ficheiro da zona raiz é, porém, matéria de crucial importância não só para o Governo dos Estados Unidos mas também para todos os países do mundo. Não existe, no entanto, consenso internacional sobre a criação de uma nova organização intergovernamental para exercer esse controlo ou sobre a delegação dessas responsabilidades em qualquer organização existente. Uma alternativa poderá ser tornar a ICANN responsável externamente para que cada Governo possa exercer, no seu próprio interesse, as responsabilidades que se situem ao seu nível.

Há outros problemas a resolver?

A estrutura legal da ICANN e o facto de ter sido constituída nos termos do direito da Califórnia coloca problemas, nomeadamente conflitos referentes ao direito aplicável e à jurisdição. Além disso, subsistem preocupações legítimas[13] com o facto de ser um comité governamental a aconselhar uma empresa privada, duvidando–se de que este seja um mecanismo adequado e eficaz para os governos exercerem as suas responsabilidades em matéria de política pública. Por outro lado, a auto-regulação praticada pela ICANN significa que os operadores históricos desempenham um papel eventualmente inadequado (do ponto de vista da política da concorrência, por exemplo) ao estabelecerem condições para a entrada de novos concorrentes.

PROGRESSOS A REALIZAR NO PLANO PRÁTICO

Traduzir os princípios da política pública em acções exigirá esforços concertados para criar um diálogo inclusivo através do qual se consigam desenvolver mecanismos de responsabilização eficazes, que garantam a devida aplicação prática dos princípios. As deliberações e reflexões sobre o tipo de governo da Internet devem também ser pensadas para o longo prazo. Concretamente, os resultados de tais reflexões devem ser adaptáveis aos desenvolvimentos futuros previsíveis da Internet, incluindo a «Internet das coisas».

Para isso, a Comissão propõe que a União Europeia convoque os seus parceiros internacionais para discussões sobre o modo de estimular e apoiar o diálogo e a cooperação intergovernamentais tendo em vista pôr em prática os princípios de política pública acordados para o governo da Internet na WSIS, para além do trabalho que já é realizado através das linhas de acção.

O ponto de partida para essas discussões deverá ser a necessidade de manter a liderança do sector privado em todas as matérias relativas à gestão quotidiana da Internet. O processo que envolve múltiplas partes interessadas deve igualmente ser encorajado, sempre que possível.

Simultaneamente, as políticas públicas respeitantes aos recursos essenciais mundiais da Internet (em especial os que exigem uma coordenação a nível mundial) têm de basear-se na cooperação intergovernamental multilateral.

Um dos factores de evolução do actual sistema de governo da Internet poderá ser uma reforma interna da ICANN que garanta a sua total responsabilização e transparência.

No que respeita à responsabilidade externa , haverá que substituir as actuais disposições em matéria de controlo unilateral no que respeita à ICANN e à IANA por um mecanismo alternativo que garanta que ICANN assuma uma responsabilidade multilateral .

O objectivo deve ser que o processo evolua no sentido de permitir aos governos exercerem devidamente as suas responsabilidades. Neste contexto, haverá que resolver o problema de como garantir que o estatuto jurídico da ICANN (sujeita ao direito da Califórnia) não impeça que sejam tidas na devida conta as solicitações dos governos.

Além disso, a União Europeia deve assumir a liderança no combate por uma maior segurança e estabilidade da Internet, lançando o diálogo com os seus parceiros internacionais.

Por último, a Comissão propõe igualmente que a União Europeia procure iniciar discussões com o Governo dos Estados Unidos para se tentarem estabelecer disposições mais equitativas em matéria de supervisão da gestão da IANA que respeitem as prioridades nacionais dos Estados Unidos, mas que, ao mesmo tempo, tenham em conta as expectativas e os interesses legítimos da comunidade internacional.

[1] http://www.internetworldstats.com/stats9.htm.

[2] Réseaux IP Européens Network Coordination Centre

[3] E, na verdade, uma área mais vasta, que abrange a Europa no seu todo, a Ásia central e o Médio Oriente.

[4] COM(98) 111 de 20.2.1998 ‘Questões de política internacional relacionadas com a gestão da internet’ (a que se seguiram outras Comunicações sobre o mesmo tema, uma no mesmo ano - COM(1998) 476 de 29.7.1998, e outra em 2000 - COM(2000) 202 de 11.4.2000).

[5] Ver 8.2.

[6] COM(2000) 202.

[7] JO C 293 de 14.10.2000, p. 3.

[8] Cf. documento 10285/05 (Presse 156).

[9] Conclusões do Conselho Telecomunicações de 26–27 de Julho de 2005 sobre a WSIS, e de 28 de Novembro de 2008 sobre "As futuras redes e a Internet" (COM(2008) 594).

[10] Fonte: Verisign ‘Domain Name Industry Brief’, Fevereiro de 2009.

[11] Ver: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/iana/ianacontract_081406.pdf.

[12] N.os 35 e 63 da Agenda de Túnis. Ver: http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html

[13] Como ilustrado pela ausência contínua do GAC de vários países importantes e pelas críticas de fundo que continuam a ser feitas por vários países que participam activamente nesse comité.