20.5.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 115/1

1.

Em 17 de Dezembro de 2008 o Banco Central Europeu (BCE) recebeu do Conselho da União Europeia um pedido de parecer sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às agências de notação de crédito (1) (a seguir «regulamento proposto») (2).

2.

A competência do BCE para emitir parecer resulta do disposto no n.o 4 do artigo 105.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do regulamento interno do BCE.

3.

O BCE acolhe com agrado os objectivos do regulamento proposto (3) e apoia o acordo celebrado na reunião de 14 de Março de 2009 dos Ministros das Finanças e Governadores dos bancos centrais dos G-20 (4), integrado nas acções nacionais coordenadas que visam o reforço do quadro regulamentar das agências de notação. O BCE é de opinião que as iniciativas de carácter regulamentar respeitantes às agências de notação de crédito deveriam prosseguir os objectivos seguintes (5): em primeiro lugar, deveria aumentar-se o grau de transparência das emissões de notações e efectuar um acompanhamento permanente das mesmas, de modo a permitir uma melhor comparação das avaliações das notações das agências de notação de crédito e a promover maior transparência na indústria de avaliação dos riscos de crédito. Em segundo lugar, o processo de notação de crédito deveria obedecer padrões adequados de qualidade e de integridade. Em especial, e do ponto de vista da estabilidade financeira, é da maior importância que o processo de atribuição de notações de crédito não leve a uma excessiva volatilidade destas, o que poderia resultar em revisões acentuadas dos preços dos activos e prejudicar a confiança do mercado. Em terceiro lugar, deveria salvaguardar-se a integridade e a independência das agências de notação de crédito mediante a garantia de que os conflitos de interesse serão evitados, ou adequadamente geridos, no contexto de um quadro regulamentar transparente.

4.

Espera-se que o regulamento proposto seja aplicável «às notações de crédito […] utilizadas para efeitos de regulamentação ou outros» pelas instituições regulamentadas do sector financeiro [instituições de crédito, sociedades de investimento, empresas de seguros de vida e não-vida e de resseguros, organismos de investimento colectivo em valores mobiliários (OICVM) e instituições de realização de planos de pensões profissionais], divulgadas publicamente ou fornecidas por assinatura (6). Além disso, estas instituições regulamentadas apenas poderão utilizar, para fins de regulamentação, as notações de crédito emitidas por agências de notação de crédito estabelecidas na Comunidade e registadas em conformidade com o regulamento proposto (7).

Embora o BCE seja a favor do generoso âmbito do regulamento proposto, gostaria de observar o seguinte:

Em primeiro lugar, a expressão «para fins de regulamentação ou outros» indica preferência por um âmbito alargado, mas tanto a exposição de motivos que acompanha o regulamento proposto, como a avaliação de impacto da Comissão preconizam uma abordagem mais restrita, nos termos da qual o regulamento proposto apenas se aplicaria às notações de crédito utilizadas para fins de regulamentação (8). A Comissão alega que a abordagem proposta «respeitaria o princípio da proporcionalidade» porque o regulamento «não é dirigido a todas as instituições de crédito, mas apenas àquelas cujas notações são utilizadas pelas instituições financeiras para fins de regulamentação, ou seja, aquelas que terão potencialmente um impacto significativo no sistema financeiro» (9). Contudo, o regulamento proposto alterna entre, por um lado, o objectivo de introduzir «uma abordagem comum para garantir a elevada qualidade das notações de crédito a utilizar na Comunidade» (10) assegurando que «todas as notações utilizadas pelas instituições financeiras regidas pela legislação comunitária tenham uma qualidade elevada e sejam emitidas pelas agências de notação de crédito em função de requisitos estritos» (11) e, por outro lado, o objectivo mais restrito de se apenas se exigir o registo das agências de notação de crédito estabelecidas na Comunidade e procurar garantir que as suas notações de crédito sejam utilizadas para fins de regulamentação pelas instituições financeiras da UE (12). Além disso, o regulamento proposto não esclarece as regras aplicáveis aos títulos em relação aos quais tenha sido publicado um prospecto por força do disposto na Directiva 2003/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Novembro de 2003, relativa ao prospecto a publicar em caso de oferta pública de valores mobiliários ou da sua admissão à negociação e que altera a Directiva 2001/34/CE (13), e que sejam objecto de notação de crédito nos termos do regulamento proposto.

Em segundo lugar, referindo-se ao seu âmbito de aplicação, o regulamento proposto define os «efeitos de regulamentação» sobretudo por remissão para o exemplo mais saliente de recurso às notações de crédito previsto na regulamentação de carácter financeiro, designadamente a Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício (reformulação) (14), ao abrigo da qual as instituições de crédito gozam do direito de utilizar tais notações como referência para o cálculo dos seus requisitos de fundos próprios para efeitos de solvência (15). O BCE entende que uma tal abordagem iria abranger as notações de crédito que possam ter «potencialmente um impacto significativo no sistema financeiro» (16). Em relação a este aspecto, em 14 de Março de 2009 os ministros das finanças dos G-20 acordaram na superintendência regulamentar, incluindo o registo de todas as agências de notação de crédito cujas notações sejam utilizadas para efeitos de regulamentação (17). Contudo, dado que não se definem expressamente os «efeitos de regulamentação», e não se especifica se os mesmos cobrem as referências ao recurso às notações na legislação comunitária (conforme transposta para o direito interno) e nas leis nacionais, o BCE sugere ser necessária mais clareza. Por último, algumas disposições do regulamento proposto, tais como as referentes à obrigatoriedade geral de as agências de notação de crédito divulgarem «todas as notações de crédito» (18), podem colidir com o âmbito de aplicação do regulamento proposto, se este se limitar às notações de crédito utilizadas para efeitos de regulamentação.

Em terceiro lugar, o regulamento proposto apenas é aplicável às notações de crédito que sejam fornecidas por assinatura ou divulgadas publicamente. Sugere-se que, à semelhança do que acontece com as regras aplicáveis às instituições externas de avaliação de crédito (IEAC) constantes da Directiva 2006/48/CE (19), se esclareça que as notações de crédito são consideradas como tendo sido «divulgadas publicamente» se as mesmas permitirem o acesso a potenciais utilizadores em igualdade de condições e possibilitarem uma adequada avaliação pelo público.

Em quarto lugar, as notações de crédito deveriam basear-se em metodologias que combinem aspectos qualitativos e quantitativos (20). De notar, em relação a este aspecto, que normalmente as ferramentas de notação de crédito fornecidas por terceiros (21) se baseiam apenas em métodos quantitativos, sem atender a informação qualitativa como a que se obtém mediante contactos a direcção e o pessoal técnico da entidade avaliada. No contexto da política do Eurosistema [BCE e bancos centrais nacionais dos Estados-Membros que adoptaram o euro (BCN)] para as operações de política monetária, este tipo de avaliação de crédito é tratado de forma diferente de outras fontes de avaliação tais como as IEAC. Deveria, portanto, considerar-se se o regulamento proposto não deveria especificar que as avaliações obtidas por meio de ferramentas de notação fornecidas por terceiros não cabem dentro do seu âmbito.

5.

O BCE é directamente afectado pelos serviços prestados pelas as agências de notação de crédito no contexto das atribuições e deveres do Eurosistema, tanto no que respeita à realização de operações de política monetária como a outras operações dos bancos centrais, tais como a gestão dos activos de reserva e dos fundos próprios (22). O segundo travessão do artigo 18.o-1 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir «Estatutos do SEBC») dispõe que, sendo os empréstimos adequadamente garantidos, o BCE e os BCN podem efectuar operações de crédito com instituições de crédito ou com outros intervenientes no mercado. Um importante critério de elegibilidade para as operações de política monetária é o de que os activos devem satisfazer elevados padrões de crédito, para o que o quadro para a avaliação de crédito do Eurosistema (ECAF) define procedimentos, regras e técnicas garantindo o cumprimento desse requisito. Na avaliação dos padrões de crédito dos activos elegíveis, o Eurosistema considera a informação sobre a avaliação do crédito atribuída por sistemas de avaliação de crédito pertencentes a uma de quatro fontes: IEAC, sistemas internos de avaliação de crédito (SIAC) dos BCN (23), sistemas baseados em notações de crédito internas ou ferramentas de notação de crédito fornecidas por terceiros (24). O Eurosistema reserva-se o direito de, com base em qualquer informação considerada relevante, determinar se um(a) emissão, emitente, devedor ou garante preenche os seus requisitos de elevados padrões de crédito, podendo rejeitar activos com base nos mesmos. A fim de assegurar a consistência, o rigor e a comparabilidade das quatro fontes de avaliação de crédito utilizadas pelo ECAF, o Eurosistema desenvolveu critérios de aceitação para cada uma destas fontes e acompanha regularmente a sua actuação de avaliação de crédito face ao padrão de referência do Eurosistema para a qualidade do crédito (25).

Assim sendo, o BCE recomenda o esclarecimento, em considerando, de que as disposições do presente regulamento aplicáveis às agências de notação de crédito não afectam o direito que assiste ao Eurosistema, ou os direitos dos bancos centrais nacionais dos Estados-Membros que não adoptaram o euro ao abrigo da respectiva legislação nacional, de definir procedimentos, regras e critérios que garantam o cumprimento da exigência de elevados padrões de crédito em relação aos activos elegíveis para as operações de política monetária e de determinar, consoante o necessário, as condições para a utilização de notações de crédito nas operações dos bancos centrais.

6.

O regulamento proposto não se aplica nem às notações de crédito emitidas por organismos públicos cujas notações de crédito não sejam divulgadas publicamente nem pagas pela entidade objecto de notação (26). Como mencionado anteriormente (27), ao avaliar os padrões de crédito dos activos elegíveis o Eurosistema leva em conta a informação sobre a avaliação de crédito fornecida por fontes diversas, entre as quais se incluem os SIAC operados por alguns BCN. Estes SIAC são importantes para a execução da política monetária do Eurosistema. A título de exemplo, os créditos sobre terceiros constituem uma fonte substancial dos activos aceites como garantia pelo Eurosistema e os devedores destas obrigações são muitas vezes empresas de dimensão média que apenas são avaliadas por SIAC (28). O BCE considera que não seria proporcional sujeitar estes SIAC ao processo de registo previsto no regulamento proposto. Além disso, não faria sentido, nem seria apropriado, aplicar algumas das disposições do regulamento proposto às avaliações de crédito emitidas pelos BCN. No caso dos SIAC, as suas avaliações de crédito não são: i) publicamente divulgadas nem ii) pagas pela entidade objecto de notação. Por conseguinte, o BCE vê vantagens em alargar a isenção da aplicação do regulamento proposto às avaliações de crédito produzidas por bancos centrais nacionais, pelo que sugere a alteração do regulamento proposto em conformidade.

7.

O BCE concorda com o facto de que estes sistemas beneficiariam da isenção da aplicação do regulamento proposto, se os mesmos operarem em condições equivalentes às nele previstas e garantirem a independência e a integridade das suas actividades de notação de crédito. Os referidos sistemas já se encontram sujeitos, no quadro da política monetária do Eurosistema para as operações de mercado, a procedimentos exaustivos de validação e acompanhamento do desempenho pelo Eurosistema, o qual os pode suspender ou excluir nas condições que o mesmo definir (29). O BCE é, portanto, de opinião que se poderia considerar a condição acima como automaticamente cumprida se um SIAC tiver sido aceite pelo BCE para efeitos das operações de política monetária do Eurosistema. No que se refere às notações de crédito emitidas por bancos centrais nacionais que cumpram os dois critérios acima, mas cujo SIC não tenha sido avaliado pelo BCE, poderia introduzir-se um processo destinado a averiguar a conformidade desse SIAC à luz do critério da «equivalência». O BCE sugere que, nesses casos, os bancos centrais nacionais poderiam solicitar a isenção à Comissão, devendo esta consultar o BCE antes de a conceder, para garantir a aplicação uniforme dos critérios acima descritos e poder beneficiar da perícia do BCE neste domínio. O BCE sugere a alteração do regulamento proposto neste sentido, incluindo o considerando correspondente.

8.

A Directiva 2006/48/CE permite às instituições de crédito o uso de avaliações de crédito externas fornecidas por IEAC para determinarem as ponderações de risco nas titularizações, ao abrigo tanto do método padrão (30), como do método das notações internas (31). A interacção entre o regime previsto no regulamento proposto para as agências de notação de crédito e o processo para o reconhecimento das IEAC estabelecido na Directiva 2006/48/CE poderá levantar problemas e deveria ser devidamente considerada. Deveria tornar-se claro, especialmente, que o registo de uma agência de notação de crédito nos termos do regulamento proposto constitui uma condição de elegibilidade das IEAC ao abrigo da Directiva 2006/48/CE. Além disso, a Directiva 2006/48/CE deveria ser alterada, conforme se sugere na «Contribuição do Eurosistema» (32), no sentido de se evitar a «duplicação de processos e de requisitos de onerosa aplicação» e de se assegurar a consistência jurídica. Por exemplo, os requisitos de objectividade, independência, actualização permanente, transparência e comunicação relativamente às metodologias de avaliação (33) deveriam entender-se como já preenchidos pelas agências de notação registadas ao abrigo do regulamento proposto.

9.

O regulamento proposto dispõe que os Estados-Membros designam uma autoridade competente para efeitos do regulamento (34). De acordo com a Directiva 2006/48/CE, as autoridades de supervisão bancária mantêm a autoridade para reconhecer às agências de notação de crédito a qualidade de IEAC, nos termos dela constantes (35). Se, conforme sugerido no Relatório do Grupo de La Rosière (36), o Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMVEM), ou as autoridades designadas pelo regulamento proposto, assumirem a responsabilidade pelo registo e superintendência das agências denotação de crédito, as referidas entidades deveriam consultar as competentes autoridades de supervisão bancária no que toca tanto ao registo e à supervisão como à eventual aplicação de sanções. Ao passar em revista a Directiva 2006/48/CE, o legislador comunitário poderia igualmente avaliar, com base na experiência com o regime das ICAE (37), se os mecanismos de reconhecimento destas instituições necessitam de maior simplificação, tendo em conta as possíveis sinergias com o quadro de registo e monitorização das agências de notação de crédito no regulamento proposto.

10.

O regulamento proposto estabelece, com base numa cooperação estreita entre as autoridades nacionais, o regime do registo e supervisão das actividades de notação de crédito. O BCE nota que o papel do CARMEVM se limita à prestação de aconselhamento à autoridade competente do Estado-Membro de origem i) relativamente aos projectos de decisão de autorização ou de recusa do registo (38) e ii) nos casos previstos no regulamento proposto (39) ou se as autoridades decidirem tomar medidas de supervisão (40). Relativamente a este aspecto, o BCE regista a preocupação, manifestada no Relatório do Grupo de La Rosière, de o sistema de autorização e supervisão contida nesta proposta ser demasiado pesado e de a repartição do trabalho entre as autoridades dos países de origem e de acolhimento, em especial, se poder vir a revelar insatisfatória, em termos de eficácia e de eficiência (41). Além disso, o Relatório do Grupo de La Rosière propõe a atribuição, à autoridade comunitária na qual o CARMEVM se irá transformar, da responsabilidade pela autorização e supervisão directa de instituições de dimensão comunitária, tais como as agências de notação de crédito. Embora o Eurosistema já tenha expressado o seu apoio à continuação do papel de coordenador (42) do CARMEVM, o papel este em relação às agências de notação de crédito pode ter de ser revisto à luz das futuras modalidades de aplicação das recomendações do Grupo de La Rosière (43).

11.

O BCE salienta que qualquer acordo de coordenação visando a regulamentação e supervisão da agências de notação de crédito deveria ser concebido de modo a permitir o suficiente envolvimento do Eurosistema, não só devido ao seu grande interesse na realização de operações dos bancos centrais, mas também numa óptica de estabilidade financeira. Quanto a este aspecto, o BCE sugere a introdução, no regulamento proposto, de «pontos de acesso» semelhantes aos previstos no quadro comunitário para a troca de informação entre as autoridades competentes e os bancos centrais do SEBC (44). O BCE propõe, por conseguinte, uma alteração de teor semelhante ao recomendado no seu parecer CON/2009/17 (45). O BCE veria ainda com agrado a introdução da consulta obrigatória ao CARMEVM, bem como ao Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma, antes da publicação das instruções para as autoridades nacionais competentes (46).

12.

A contribuição do Eurosistema observava que se poderia considerar no regulamento proposto um tratamento alternativo e menos rigoroso para as agências de notação de crédito locais, as quais lidam principalmente com emissões de títulos de empresas, e que isentá-las de determinados requisitos iria permitir flexibilidade e ajudar a manter a diversidade na população das agências de notação de crédito, garantindo assim um leque mais variado de opiniões (47). Se no contexto do processo de co-decisão se vier a considerar uma tal isenção para as agências de crédito de menor dimensão, seria necessário assegurar que as agências de maior escala não poderiam abusar das mesmas mediante o fraccionamento do seu negócio. O BCE seria igualmente a favor de uma avaliação do impacto da aplicação do regulamento proposto nos níveis de concentração no mercado das notações de crédito (48).

13.

O regulamento proposto prevê que as agências de notação de crédito disponibilizem informações relativas «ao seu desempenho e às suas actividades de notação de crédito passados» (49) num repositório central mantido pelo CARMEVM. O BCE coloca-se à disposição da Comissão e do CARMEVM para a criação desse repositório, o qual será importante para o desempenho das actividades do SEBC. Será necessário encontrar o equilíbrio entre o nível de informação necessário para satisfazer as necessidades dos utilizadores e os custos daí resultantes para as agências de notação de crédito.

O BCE efectua ainda as seguintes recomendações. Em primeiro lugar, por uma questão de clareza poderá ser conveniente distinguir em dois artigos autónomos do regulamento proposto: as i) disposições relativas às exigências de divulgação aplicáveis às agências de notação de crédito, das ii) disposições relativas à criação de um repositório central pelo CARMEVM, assim como à natureza dos dados e da informação que o mesmo deve conter. Em segundo lugar, seria conveniente esclarecer que tipo de dados e de informação estarão disponíveis no repositório. O BCE entende que esta informação incluirá «dados sobre as taxas históricas de incumprimento das obrigações nas diferentes categorias de notação» (50). Em terceiro lugar, a recolha deste informação pelo CARMEVM, as condições para o armazenamento dos dados, as disposições para a gestão do repositório e o acesso ao mesmo, bem como a eventual futura modificação dos requisitos aplicáveis a este repositório e às agências de notação de crédito deveriam ser objecto de mais análise. Tal poderá exigir a introdução de disposições mais detalhadas ou a previsão de recurso à comitologia no regulamento proposto, de forma a permitir a adopção de medidas técnicas que especifiquem os princípios aplicáveis à organização e funcionamento do repositório. O CARMEVM deveria igualmente averiguar a possibilidade de sinergias com outras iniciativas. Em quarto lugar, o repositório deveria garantir a «disponibilidade de dados relevantes e normalizados sobre o desempenho das agências de notação de crédito, que permitam aos participantes no mercado proceder a comparações para todo o sector» (51). O BCE recomenda que se encarregue o CARMEVM de produzir estatísticas que acompanhem o desempenho histórico das notações de crédito e publicar periodicamente as suas conclusões. O BCE sugere igualmente a organização e armazenamento dos dados acima referidos em formatos comparáveis identificando os títulos e as respectivas notações, discriminados por instrumento e de entidade emitente, com base no código ISIN (Número de Identificação Internacional dos títulos) para as emissões e num identificador normalizado para os emitentes. Além disso, é necessário garantir que os investidores ficam melhor habilitados a avaliar os riscos de crédito das suas carteiras, ou seja: os investidores deveriam ser capazes de tirar as suas próprias conclusões de interdependências estatísticas, tais como correlações, entre as categorias de notação de crédito dos diversos tipos de entidades ou instrumentos que dela foram objecto.

14.

No regulamento proposto, «categoria de notação» é definida como «um símbolo de notação utilizado para identificar as diferentes notações para cada classe de notações de crédito, de modo a distinguir as diferentes características de risco dos diferentes tipos de entidades objecto de notação, emitentes e instrumentos financeiros;» (52). Além do que o regulamento proposto dispõe que as agências de notação devem indicar «a classe de notação de crédito em relação à qual a agência de notação de crédito solicita o registo» (53). Estas disposições poderiam ser simplificadas conforme se sugere no anexo deste parecer.

15.

O regulamento proposto dispõe que as agências de notação de crédito devem proceder ao seguimento das notações de crédito e, «quando necessário», à sua revisão (54). A especificação de intervalos mínimos para a revisão das notações de crédito iria reforçar o empenhamento — e a obrigação — das agências de notação de crédito de acompanharem de forma regular e proactiva todas as notações que as mesmas tiverem emitido. O BCE recomenda, portanto, que tais revisões tenham lugar pelo menos anualmente. O regulamento proposto dispõe igualmente que, na sequência de alterações das metodologias, as agências de notação de crédito devem «[P]roceder a nova notação de todas as notações de crédito que tenham sido baseadas nessas metodologias, modelos e principais pressupostos» (55). O BCE sugere que se esclareça que este requisito apenas se aplica às notações de crédito ainda em uso.

16.

Os membros independentes não-executivos do conselho de administração ou de supervisão desempenham um papel crucial para a imparcialidade e qualidade das notações de crédito. O regulamento proposto dispõe que estes membros não-executivos têm por tarefa específica garantir a inexistência de conflitos de interesses e o respeito os processos que visam assegurar o cumprimento das regras e a boa governação, incluindo a eficiência da função de análise (56). A função de análise consiste no exame periódico das metodologias e modelos utilizados pelas agências de notação de crédito, assim como das alterações significativas das metodologias, bem como da adequação dessas metodologias e modelos para efeitos da avaliação dos novos instrumentos financeiros (57). Dada a importância das referidas atribuições, o BCE recomenda que os pedidos de registo incluam igualmente informação sobre os membros independentes não-executivos do Conselho de Administração ou de supervisão (58).

17.

O regulamento proposto impõe às agências de notação de crédito que conservem os registos que definam os direitos e obrigações respectivos e os das entidades objecto de notação «pelo menos durante o período de vigência da relação com a entidade objecto de notação» (59). O BCE recomenda a manutenção desta obrigação pelo menos durante dois anos a contar do fim do relacionamento, a fim de permitir o seu exame a posteriori a pedido das entidades competentes (60).

18.

Deveria analisar-se mais a fundo se as regras do regulamento proposto que impedem os funcionários directamente envolvidos no processo de avaliação de crédito de serem contratados por entidades objecto de notação são suficientemente estritas para restringir ou condicionar essas práticas. Sugere-se, por conseguinte, que os funcionários directamente envolvidos no processo de notação de crédito não deveriam assumir posições-chave na gestão da entidade objecto de notação antes de decorridos 18 (em vez de seis) meses desde a atribuição da notação de crédito (61).

19.

A referência à «emissão de dívida» deveria ser substituída por uma referência a «instrumento financeiro» (62).

20.

No seu relatório de transparência, as agências de notação de crédito devem disponibilizar anualmente informação financeira sobre os seus créditos, discriminando os honorários recebidos pelos serviços de notação e por outros serviços, com uma descrição pormenorizada dos mesmos (63). O regulamento proposto deveria indicar em que medida esses «outros serviços» constituem «serviços complementares» (64).