52007DC0826

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 19.12.2007

COM(2007) 826 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Directiva 2003/96/CE do Conselho (óleos usados)

1. INTRODUÇÃO

O n.º 1 do artigo 19.º da Directiva 2003/96/CE do Conselho[1] que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (adiante designada “Directiva "Tributação da Energia"” ou "Directiva"), estipula que, para além do disposto nos artigos anteriores, nomeadamente nos artigos 5.º, 15.º e 17.º, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro a introduzir outras isenções ou reduções por motivos relacionados com políticas específicas.

A Comissão deve examinar quaisquer pedidos recebidos dos Estados-Membros. Posteriormente, deverá apresentar uma proposta ao Conselho ou, em alternativa, informá-lo dos motivos pelos quais não propõe a autorização da medida.

No contexto de um reexame aprofundado das derrogações à Directiva "Tributação da Energia" que expiram no final de 2006, a Itália, a Irlanda, a Áustria, Portugal e o Reino Unido apresentaram pedidos específicos para uma autorização destinada a derrogar, a partir de 2007, as exigências da directiva no respeitante aos óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem. Estes pedidos foram registados na Direcção-Geral Fiscalidade e União Aduaneira[2].

Por carta de 19 de Dezembro de 2006, todos os Estados-Membros em causa foram convidados a reexaminar os seus pedidos e, no caso de pretenderem mantê-los, a apresentar argumentos ambientais completos que justificassem os benefícios ambientais das medidas previstas. Em resposta a este convite, a Itália, a Irlanda, a Áustria, Portugal e o Reino Unido apresentaram informações complementares[3]. Em 3 de Outubro de 2007, a Itália restringiu substancialmente o âmbito do seu pedido[4].

O objectivo da presente comunicação consiste em informar o Conselho dos motivos pelos quais a Comissão não propõe a concessão das autorizações solicitadas.

2. RESUMO DOS PEDIDOS

2.1. Pedido apresentado pela Itália

O pedido apresentado pelas autoridades italianas tem por objecto o tratamento fiscal favorável dos óleos minerais utilizados como combustível, desde que sejam obtidos por processos de regeneração de óleos usados; os óleos minerais com esta origem são tributados a metade da taxa de imposto correspondente.

O pedido justifica-se por motivos ambientais e económicos. De acordo com as autoridades italianas, o objectivo da medida consiste em eliminar os custos adicionais decorrentes dos processos específicos de produção dos óleos minerais em causa, incluindo os custos de recolha dos óleos usados, bem como os custos de regeneração e posterior tratamento dos subprodutos, nomeadamente por dessulfuração (necessária em virtude do elevado teor de enxofre dos subprodutos). As autoridades italianas sublinham também a importância da medida atendendo aos elevados custos de recolha decorrentes da orografia do território italiano, do tipo de empresas envolvidas (pequenas e médias empresas) e da vetustez dos equipamentos técnicos disponíveis.

As autoridades italianas sublinham que a medida é conforme com o disposto na Directiva 75/439/CEE[5], bem como com a prioridade conferida à regeneração, e que constitui um importante elemento da política integrada de incentivo à recolha e à regeneração de óleos usados. Neste contexto, as autoridades italianas salientam as taxas muito elevadas de recolha de óleos usados em Itália.

O pedido prevê que a derrogação expire em 31 de Dezembro de 2012.

2.2. Pedido apresentado pela Irlanda

A Irlanda pretende aplicar uma isenção do imposto especial sobre o consumo de óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem.

O objectivo desta medida consiste em reduzir os custos associados à possibilidade de recuperação para uso como combustível, proporcionando assim um incentivo à recolha de óleos usados. De acordo com a Irlanda, na ausência de um tratamento fiscal favorável, os operadores enfrentariam um aumento dos custos de recolha e conformidade. As autoridades irlandesas sublinham também que a regeneração dos óleos usados não é economicamente rentável e não pode ser considerada uma opção ecologicamente sustentável na Irlanda, devido à dimensão reduzida do mercado e ao seu isolamento geográfico em relação aos Estados-Membros de maior extensão. De acordo com as autoridades irlandesas, quaisquer óleos de base regenerados produzidos na Irlanda teriam de ser exportados para um fabricante de óleos lubrificantes no estrangeiro, dada a inexistência de instalações desse tipo na Irlanda. Os custos adicionais de transporte obstariam ainda mais à viabilidade económica da regeneração e aumentariam o prejuízo que os óleos usados representam para o ambiente.

As autoridades irlandesas referem também que a política de apoio à recuperação de óleos usados para utilização como combustíveis tem a vantagem suplementar de reduzir a necessidade de efectuar importações para suprir as necessidades energéticas da Irlanda.

Por fim, a Irlanda considera também que, dada a incerteza decorrente da actual revisão da legislação da CE em matéria de resíduos[6], seria prematuro alterar, no estádio actual, as práticas nacionais anteriormente autorizadas através de uma derrogação.

O pedido não prevê qualquer data específica para o termo da medida.

2.3. Pedido apresentado pela Áustria

As autoridades austríacas pretendem aplicar uma isenção fiscal aos óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem. A medida justifica-se por motivos de política ambiental. O seu objectivo consiste em apoiar a recolha de óleos usados. De acordo com as autoridades austríacas, a imposição dos óleos residuais utilizados para fins de aquecimento conduziria à eliminação ilegal, no ambiente, de maiores quantidades dos mesmos. As autoridades austríacas sublinham o impacto ambiental mínimo do tratamento térmico dos óleos usados no processo mineralógico, em instalações autorizadas. Além disso, é já cobrada uma taxa específica para a eliminação dos óleos usados, pelo que, no parecer das autoridades austríacas, o imposto especial sobre o consumo constituiria uma dupla tributação.

As autoridades austríacas sublinham também que a legislação da UE em matéria de óleos usados regista alterações profundas, pelo que, no estádio actual, é prematuro alterar a gama de instrumentos nacionais.

O pedido não prevê qualquer data para o termo da medida.

2.4. Pedido apresentado por Portugal

Portugal pretende aplicar uma isenção fiscal aos óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem, nos casos em que a reutilização é sujeita a imposto.

O objectivo da medida consiste em apoiar um sector industrial em desenvolvimento, ainda não consolidado. Assim, a medida destina-se a criar condições fiscais e económicas para assegurar a viabilidade económica das actividades de recolha, tratamento, regeneração e reciclagem de óleos usados.

De acordo com as autoridades portuguesas, o termo da derrogação de que beneficiaram no passado constituirá um desincentivo para a actividade em causa, com possíveis consequências negativas para o ambiente.

O pedido prevê o termo da medida em 31 de Dezembro de 2012.

2.5. Pedido apresentado pelo Reino Unido

O Reino Unido pretende aplicar uma isenção fiscal aos óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem, nos casos em que a reutilização é sujeita a imposto.

O Reino Unido argumenta que os benefícios decorrentes da transição para o tratamento fiscal normal são mínimos relativamente aos custos associados e às outras consequências do termo da derrogação.

O Reino Unido considera que a sua política de maximização da recolha e reutilização de óleos usados poderá ser comprometida caso seja abandonado o tratamento fiscal favorável. De acordo com as autoridades do Reino Unido, a cobrança do imposto especial sobre o consumo de óleos usados utilizados para fins de combustão poderá ter impacto na procura de combustíveis derivados de resíduos, bem como no preço suportável pelo mercado. O Reino Unido refere também que a indústria registaria custos de conformidade mais elevados. Neste contexto, existe um risco de que, para manter a sua rentabilidade, as empresas sejam obrigadas a cobrar a recolha dos óleos usados, tendo por consequência o aumento da eliminação ilegal dos produtos em causa, com impacto negativo para a taxa de recolha e o ambiente.

Além disso, o Reino Unido sublinha o aumento dos custos administrativos e de recolha, em especial no caso dos queimadores de óleo de pequenas dimensões afectados pelo termo da derrogação.

De acordo com o Reino Unido, registar-se-iam também dificuldades no cálculo do imposto aplicável aos combustíveis derivados dos óleos usados, devido à presença de aditivos e outros óleos minerais, que já se encontram sujeitos ao imposto especial sobre o consumo. Para evitar a dupla tributação, o Reino Unido considera que seria necessário estabelecer um sistema de reembolso.

O Reino Unido exprime também preocupações quanto ao impacto da revisão do tratamento fiscal dos óleos usados, numa altura em que o futuro do mercado dos óleos usados se afigura incerto; a indústria encontra-se ainda numa fase de adaptação à introdução da Directiva "incineração de resíduos"[7] e a revisão em curso da legislação comunitária em matéria de resíduos tem possíveis implicações nas decisões estratégicas sobre óleos usados.

Por fim, o Reino Unido considera que a derrogação não apresenta quaisquer efeitos materiais no funcionamento do mercado interno.

O pedido prevê o termo da medida em 31 de Dezembro de 2011.

3. ANTECEDENTES DOS PEDIDOS

Nos termos do n.º 1, alínea b), do artigo 2.º da Directiva "Tributação da Energia", os óleos usados (juntamente com outros óleos minerais) são considerados "produtos energéticos" para efeitos da Directiva, sendo por isso tributáveis quando utilizados como carburantes (combustíveis para motores) ou combustíveis para aquecimento. Este princípio foi inicialmente adoptado em 1993, no contexto da Directiva "óleos minerais"[8]. Todavia, desde então, vários Estados-Membros foram autorizados a derrogar a regra geral e isentar do imposto especial sobre o consumo os óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação quer na sequência de um processo de reciclagem.

As derrogações foram prorrogadas pela última vez até 31 de Dezembro de 2006, data que foi posteriormente incorporada na Directiva "Tributação da Energia" (artigo 18.º e anexo II).

Na sua Comunicação Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006 (adiante designada "Comunicação de 2006")[9], de Junho de 2006, a Comissão referiu que, na sua opinião, o tratamento fiscal favorável dos óleos usados é incompatível com as políticas fiscal e ambiental da Comunidade, na medida em que favorece os óleos usados em relação a outros produtos directamente concorrentes, favorecendo, em simultâneo, um tratamento específico dos óleos usados em relação a outros tipos de tratamento.

A Comissão convidou ainda os Estados-Membros a apresentar um pedido devidamente justificado, em conformidade com o artigo 19.º da Directiva, caso considerassem que, por motivos políticos específicos, era necessário prorrogar a derrogação.

4. AVALIAÇÃO DA COMISSÃO

Antes de mais, importa sublinhar que pode ser necessária uma autorização ao abrigo do artigo 19.º da Directiva "Tributação da Energia" para abranger o tratamento fiscal de determinadas utilizações dos produtos energéticos. Contudo, essa necessidade apenas pode surgir relativamente a utilizações abrangidas pelo âmbito da referida directiva. Não é este o caso dos processos mineralógicos definidos no n.º 4, último travessão da alínea b), do artigo 2.º da directiva. Assim, na medida em que a Áustria ou qualquer outro Estado-Membro se refira ao tipo de utilizações em causa, os seus pedidos são desprovidos de fundamento.

Na medida em que dizem respeito à utilização de óleos usados como combustível para aquecimento ou para motores, na acepção da Directiva "Tributação da Energia", a maioria dos argumentos apresentados pelos Estados-Membros requerentes são idênticos aos contemplados na Comunicação de 2006. Nem estes argumentos nem os argumentos mais específicos apresentados pelos Estados-Membros requerentes justificam a concessão de uma derrogação. Seguem-se os pormenores.

Em primeiro lugar, a Comissão salienta que os argumentos unicamente baseados nas consequências da transição da derrogação para um regime de tributação normal, nomeadamente os encargos administrativos e custos de conformidade, não podem ser aceites. A Directiva 2003/96/CE não prevê, de forma genérica, um tratamento favorável dos óleos usados utilizados como combustível para aquecimento ou para motores, relativamente à tributação normal dos mesmos. Pelo contrário, as derrogações a favor das referidas utilizações dos óleos usados foram deliberadamente limitadas no tempo (30.º considerando e artigo 18.º, em conjugação com o anexo II, da Directiva). Assim, não pode considerar-se que argumentos do tipo invocado no presente ponto correspondam a considerações ligadas a certas políticas específicas, na acepção do artigo 19.º da Directiva "Tributação da Energia".

Em segundo lugar, os interesses e as políticas estabelecidos no n.º 1, terceiro travessão, do artigo 19.º opõem-se à concessão da autorização.

Como já referido, o tratamento fiscal favorável pode justificar-se no contexto da política ambiental , quando pertinente . Quanto à utilização dos óleos usados como combustível, a Comissão considera que esse tratamento não é justificável, na perspectiva actual[10]. Do ponto de vista do ambiente, o que importa é a recolha integral dos óleos usados e o seu tratamento em conformidade com as normas aplicáveis, nomeadamente a legislação comunitária (cf. artigos 2.º e 3.º da Directiva 75/439/CEE e a “ Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos ”, adoptada pela Comissão em Dezembro de 2005[11] e aprovada pelo Conselho[12]). Estes critérios não justificam um tratamento fiscal distinto do harmonizado, no respeitante à utilização como combustível. Os efeitos da supressão ou redução da tributação normal no quadro da Directiva "Tributação da Energia" não se limitam a favorecer uma recolha adequada, mas evitam também que o impacto ambiental específico da utilização como combustível seja plenamente tido em conta, de acordo com os critérios da Directiva. Os eventuais problemas na recolha dos óleos usados devem ser resolvidos através de medidas focalizadas especialmente nesses problemas e não através da concessão de vantagens específicas para utilização como combustível que não sejam compatíveis com o sistema geral da Directiva "Tributação da Energia". Independentemente do tratamento fiscal dado pela legislação nacional às utilizações não ligadas a combustíveis para motores ou outros fins, como sejam os óleos lubrificantes e hidráulicos, a supressão ou redução da tributação dos combustíveis favoreceria de forma indevida este tipo de utilizações.

No mesmo contexto, não pode argumentar-se que o tratamento favorável contribui para reforçar a segurança do aprovisionamento da UE ou de um determinado Estado-Membro. A utilização dos óleos usados quer para fins de combustão quer para regeneração permite poupar recursos energéticos primários (os óleos lubrificantes e hidráulicos são obtidos por outros processos, a partir do petróleo bruto).

Do ponto de vista do mercado interno e da lealdade da concorrência , importa referir que um dos principais objectivos da Directiva "Tributação da Energia" consiste na igualdade de tratamento dos vários produtos energéticos concorrentes, de modo a impedir distorções no mercado interno. Apenas se pode aplicar um tratamento fiscal mais favorável a determinados produtos energéticos em circunstâncias justificadas, como, por exemplo, por motivos ambientais, o que não sucede no caso em apreço (cf. supra ). Além disso, no respeitante ao argumento apresentado pelo Reino Unido de que a derrogação não tem quaisquer efeitos materiais no funcionamento do mercado interno, a Comissão contrapõe que esses efeitos são altamente prováveis. Com efeito, o desagravamento fiscal concedido pelo Reino Unido pode induzir operações comerciais com carácter artificial, em detrimento dos Estados-Membros cuja capacidade de regeneração esteja mais desenvolvida. O documento de análise anexo ao último relatório sobre a aplicação da legislação comunitária em matéria de resíduos[13] ilustra o comércio activo existente neste domínio.

Os argumentos específicos apresentados pelos Estados-Membros requerentes devem ser analisados no contexto que se segue.

A Comissão não pode aceitar o argumento invocado por alguns Estados-Membros de que a isenção fiscal aplicável aos óleos usados utilizados como combustível favorece a recolha de óleos usados, uma vez que aumenta as receitas decorrentes da sua utilização. Os dados de que a Comissão dispõe não permitem concluir que uma baixa taxa de recolha num Estado-Membro se encontra associada à existência de um imposto especial sobre o consumo dos óleos usados utilizados como combustível. Neste contexto, as condições de recolha parecem ser decisivas para garantir taxas de recolha elevadas.

Quanto ao argumento apresentado pela Irlanda no respeitante ao carácter limitado do mercado nacional e ao isolamento geográfico relativamente aos Estados-Membros de maior extensão, é de referir que, embora tais factos possam apresentar incidência nos custos de recolha, não influenciam a utilização final dos óleos usados recuperados.

No respeitante às dificuldades invocadas pelo Reino Unido, nomeadamente a necessidade de excluir o imposto harmonizado já suportado pelos óleos em causa, a Comissão considera que este tópico também não altera a sua análise. Os óleos lubrificantes usados são sempre contaminados pela queima dos combustíveis e do lubrificante utilizados nos motores; contudo, o peso do imposto especial sobre o consumo no preço dos óleos usados é residual. Além disso, a Comissão rejeitou também os argumentos apresentados pela Áustria relativos ao seu sistema nacional de tributação dos resíduos. A existência de disposições fiscais nacionais no domínio em causa não pode justificar uma derrogação ao sistema de tributação harmonizada dos produtos energéticos.

A Comissão também não pode aceitar o argumento apresentado pelo Reino Unido e a Irlanda respeitante à revisão da legislação comunitária em matéria de resíduos, bem como ao possível impacto das decisões estratégicas sobre os óleos usados. Nem a legislação comunitária em vigor no domínio dos óleos usados[14] nem a recente proposta da Comissão no domínio em causa[15] preconizam dever favorecer-se especificamente a combustão dos óleos usados.

O intuito da Itália de apoiar indirectamente a indústria da regeneração através do tratamento fiscal favorável dos combustíveis reciclados produzidos, como subprodutos da regeneração, também não justifica uma apreciação diversa. As instalações de regeneração são flexíveis e podem ajustar os seus produtos em função das necessidades do mercado. Um incentivo dirigido a um subproduto pode aumentar a produção de combustíveis destilados a expensas do da produção de óleo de base. A medida criaria, assim, um incentivo à produção de combustíveis, excedendo, deste modo, o necessário para promover a regeneração de óleos usados para obter óleo de base.

5. CONCLUSÃO

Na medida em que os pedidos se referem a utilizações no âmbito da Directiva "Tributação da Energia", a Comissão examinou os argumentos apresentados pelos Estados-Membros em causa, baseados, nomeadamente, em aspectos ambientais. A Comissão conclui que os referidos argumentos não justificam as derrogações solicitadas ao regime geral estabelecido pela Directiva "Tributação da Energia", com base nos critérios estabelecidos no artigo 19.º da mesma.

Por conseguinte, a Comissão conclui que, na medida em que os pedidos se referem a utilizações no âmbito da Directiva 2003/96/CE, as condições estabelecidas no artigo 19.º da mesma não se encontram satisfeitas. Assim, a Comissão não propõe as autorizações solicitadas.

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003 p. 51; Directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/CE (JO L 157 de 30.4.2004, p. 87 e p.100).

[2] Cartas registadas em 18 de Setembro de 2006 (Áustria), 16 de Outubro de 2006 (Reino Unido e Portugal), 17 de Outubro de 2006 (Itália) e 14 de Dezembro de 2006 (Irlanda).

[3] Em 14 de Março de 2007 (Irlanda), 3 de Maio e 29 de Maio de 2007 (Itália), 27 de Junho de 2007 (Áustria), 2 de Abril de 2007 (Portugal), 24 de Janeiro e 22 de Junho de 2007 (Reino Unido).

[4] Esta alteração foi registada na Direcção-Geral Fiscalidade e União Aduaneira em 5 de Outubro de 2007.

[5] Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, JO L 194 de 25.7.1975, p. 23, na sua versão alterada.

[6] Cf. Proposta, apresentada pela Comissão, de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos resíduos [COM(2005)667 final de 21 de Dezembro de 2005].

[7] Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos (JO L 332 de 28.12.2000, p. 91).

[8] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316 de 31.10.1992); Directiva revogada, juntamente com a Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, pela Directiva 2003/96/CE do Conselho, a partir de 31 de Dezembro de 2003.

[9] COM(2006) 342 de 30 de Junho de 2006 - Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006 .

[10] A Comissão salienta que, já em 2000, propusera abolir as derrogações a favor dos óleos usados devido à sua incompatibilidade com a política ambiental da Comunidade (COM (2000) 678 de 15 de Novembro de 2000).

[11] COM(2005) 666 de 21 de Dezembro de 2005.

[12] Conclusões do Conselho de 27 de Junho de 2006 (10876/1/06 REV1).

[13] SEC(2006) 972 de 19 de Julho de 2006, em especial p. 68-70 e 75.

[14] Cf. nota de rodapé 5.

[15] Cf. nota de rodapé 6.